51 A 8/2023

Navrhovatelka se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení části v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále „napadený územní plán“ či „územní plán“), a to konkrétně v rozsahu pozemků parc. č. 161 a 162 v katastrálním území Řevnice (dále jen „dotčené pozemky“).

Navrhovatelka ke své aktivní legitimaci uvádí, že je vlastnicí dotčených pozemků, na kterých územní plán vymezuje funkční plochu C2 – Rozšířené centrum. Původní územní plán z roku 1997 řadil dotčené pozemky do lokality označené č. 1 Centrum, přičemž nestanovoval žádné omezující regulativy zastavěnosti nebo výšky staveb. Na dotčených pozemcích navrhovatelka dlouhodobě připravuje stavbu rodinného domu, na jejíž přípravu vynaložila značné finanční prostředky. V současnosti je zahájeno územní a stavební řízení a vydáno rozhodnutí o výjimce z § 25 odst. 2, 6 a 7 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“). Napadeným územním plánem byla navrhovatelka jako vlastnice dotčených pozemků a investor připravované stavby zásadně zkrácena na svých právech.

Pro dotčené pozemky jsou stanoveny nové restriktivní regulativy, které zásadně omezují zástavbu a vylučují dokončení připravovaného projektu výstavby rodinného domu. Nová regulace nejvíce dopadá na malé pozemky. Nové požadavky jsou neodůvodněné. Územní plán též vůbec nezohledňuje, že celé dotčené území se nachází ve svahu, což omezuje reálné využití pozemků. V oblasti se nadto jedná o jediný volný stavební pozemek. Omezené funkční využití dotčených pozemků porušuje § 19 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). Dle navrhovatelky územní plán ignoruje veřejný zájem na ekonomickém využití zastavěného území. Absentuje i jeden ze základních úkolů územního plánování stanovený v § 19 odst. 1 písm. e) stavebního zákona. Zatímco využitelnost dotčených pozemků je minimalizována, územní plán v rozporu s § 19 stavebního zákona předpokládá nové rozsáhlé rozvojové plochy v lokalitě Vrážka. Pořizovatel pominul též veřejný zájem na vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, racionální a hospodárné využívání území a ochranu jeho hodnot. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/2018-50, musí mít dotčené osoby možnost spolehnout se na určitou stálost územně plánovací dokumentace. Změna funkčního určení musí být podložena dostatečně závažnými důvody. Navrhovatelka cituje i závěry rozsudku NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120.

Územní plán postrádá odůvodnění k souladu s § 18 a § 19 stavebního zákona. Podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, představuje nedostatečné odůvodnění souladu s cíli a úkoly územního plánování závažný důvod pro zrušení územního plánu. Změna funkčního určení plochy s podstatně omezujícím způsobem využití může obstát pouze tehdy, je-li odůvodněna podstatnými věcnými důvody. Navrhovatelka v té souvislosti odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 24. 4. 2018, č. j. 50 A 17/2017-63, a dále na judikaturu NSS k principům právní jistoty, legitimního očekávání a kontinuity v územním plánování. Konstatuje, že není zřejmé, jaké skutečnosti byly důvodem pro novou omezující regulaci dotčených pozemků. Územní plán neobstojí v testu proporcionality, nezákonný je již jen pro absenci jakéhokoliv odůvodnění úvah nutných pro provedení tohoto testu. Navrhovatelka poukazuje na obdobný případ řešený NSS v rozsudku ze dne 12. 1. 2012, č. j. 4 Ao 6/2011-91, kde se navrhovatelka domohla zrušení části územního plánu, který neodůvodněně provedl zásadní změny ve funkčním využití pozemků a potlačil stavební činnost v území. Nyní napadený území plán neobsahuje žádnou srozumitelnou úvahu, proč jsou dotčené pozemky nevhodné a nevyužitelné k zástavbě alespoň v podobném rozsahu, jako tomu bylo u dosavadního územního plánu. Není zřejmé, v čem konkrétně převažuje veřejný zájem na omezení zastavitelnosti nad zájmem na hospodárném využití dotčených pozemků. Jelikož je navrhovatelka ve fázi projednávání stavebního záměru před stavebním úřadem a před vydáním rozhodnutí, musí být tím spíše změna režimu dotčených pozemků podložena dostatečně závažnými důvody. Drastické omezení funkčního využití dotčených pozemků nacházejících se v intravilánu města v husté zástavbě není zdůvodněno obecně a ani ve vztahu k jednotlivým parametrům. Faktické odůvodnění změn územního plánu zcela absentuje. U lokality C2 je v odůvodnění uveden pouze popis stavu. Totožné formulace se opakují i v popisu celé řady dalších lokalit (např. B1 či B2). Dle navrhovatelky to nesvědčí o citlivém přístupu ke specifikům dotčených lokalit. Takový přístup při tvorbě územního plána nemůže obstát. Část odůvodnění ohledně rozvoje směrem dovnitř města, je v přímém rozporu se závaznou částí. Regulativy pozemků činí přesný opak.

Regulace dotčených pozemků neobstojí ani z hlediska požadavků proporcionality zásahu do práv navrhovatelky. Není zřejmé, jaký konkrétní legitimní cíl sleduje. Nebyl artikulován ani žádný zájem, k jehož naplnění by tato omezení směřovala. Regulativy zcela nepřiměřeně, diskriminačně a neodůvodněně zasahují do základních práv navrhovatelky. Územní plán neuvádí, v čem je problematická zastavěnost nad 60 % pro nové záměry, když sám reflektuje, že zastavěnost v lokalitě je běžně nad 60 %. Procentuální omezení je nahodilé a nemá racionální opodstatnění.

Navrhovatelka dále namítá, že dotčené pozemky nezákonně a bezdůvodně znehodnocuje zelený pás podél koryta potoka. Stanovené „ochranné pásmo“ představuje částečnou stavební uzávěru, přestože na hraně potoka již jiné obdobné stavby stojí. Tím je nad rámec zákona nepřípustně rozšiřován okruh zákonných povinností vlastníků pozemků, na nichž se nacházejí koryta vodních toků, či sousedních pozemků. Předmětné omezení bylo stanoveno v rozporu s hmotněprávními požadavky v oblasti ochrany vod. V tomto případě jde navíc o jednání ultra vires, neboť ochrana povrchových a podzemních vod kompletně náleží vodoprávním úřadům a nikoli orgánu územního plánování. Ten nemůže suplovat působnost vodoprávního úřadu. Daná omezení jsou navíc zcela neodůvodněna. Odpůrce na námitky k ochrannému pásu potoka nijak nereagoval.

Navrhovatelka tvrdí, že jí bylo zabráněno efektivně využít dotčené pozemky v zastavěném území, třebaže územní plán připustil zábor půdy v I. třídě ochrany pro bytovou výstavbu (lokality Z02 a Z03 o rozloze 3 ha) ve volné krajině. Napadená část územního plánu je zjevně disproporční a projevem libovůle. Jde o porušení základních zásad kvantitativní ochrany zemědělského půdního fondu (dále jen „ZPF“) se závažnými důsledky pro navrhovatelku. Dotčené pozemky se nacházejí v nižších třídách ochrany ZPF s přímým napojením na komunikaci a inženýrské sítě. Naopak územní plán vymezuje zastavitelné plochy na pozemcích nejvyšších tříd ochrany a porušuje § 4 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“). Žádný veřejný zájem nebránil tomu, aby byly dotčené pozemky využity přednostně pro vymezení zastavitelných ploch. Došlo i k porušení metodického pokynu Ministerstva životního prostředí, jenž ukládá hodnotit mimo jiné dosavadní využití nezemědělské půdy v řešeném území, především nezastavěných a nedostatečně využitých pozemků v současně zastavěném území obce. Vázanost metodickým pokynem dovodila i judikatura.

Navrhovatelka poukazuje též na procesní pochybení při pořizování územního plánu. Dle ní měla být Krajským úřadem Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) posouzena i verze projednaná ve dnech 7. 9. 2021 a 12. 5. 2022. Ke zveřejněné verzi územního plánu z prosince 2021 a března 2022 se nevyjádřily dotčené orgány dle § 52 odst. 1 stavebního zákona, ačkoli charakter změn má dopad do zájmů hájených „ZUR i PUR“.

Závěrem navrhovatelka namítá, že požadavek na počet stání u nových staveb na jeden byt představuje nepřípustný obsah územně plánovací dokumentace v rozporu s vyhláškou č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a o způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 500/2006 Sb.“) a dále s § 43 stavebního zákona. Požadavky na řešení dopravy v klidu jsou předmětem územního řízení a upraveny vyhláškou č. 501/2006 Sb. a vyhláškou č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška č. 268/2009 Sb.“). Dále územní plán seznatelně nedefinuje pojmy „regulovaná výška zástavby“ a „nadzemní podlaží“. Územní plán nesmí zacházet do detailů, které svou povahou náleží do regulačního plánu či územního rozhodnutí. S ohledem na vše výše uvedené navrhovatelka žádá, aby soud v rozsahu dotčených pozemků územní plán zrušil a přiznal jí náhradu nákladů řízení.

Odpůrce konstatuje, že navrhovatelka v rámci řízení o územním plánu uplatnila první námitku až během druhého opakovaného veřejného projednání dne 12. 5. 2022. K předchozím verzím návrhu se nevyjadřovala. Jelikož lze během opakovaného veřejného projednání uplatňovat námitky jen k částem územního plánu, které byly měněny, bylo čistě na vůli odpůrce, že se k námitce vyjádřil a navrhovatelku poučil o obsahu územního plánu. Navrhovatelka uplatnila ještě jeden podnět dne 12. 10. 2020. V té době však neprobíhala žádná fáze územního plánování, v rámci níž by bylo možno námitky či připomínky uplatňovat. O tom byla navrhovatelka odpůrcem poučena. Navrhovatelka tak byla v procesu územního plánování pasivní a soud by se přiměřeností řešení neměl vůbec zabývat.

Následně odpůrce rekapituluje právní a faktický stav dotčených pozemků, které se nacházejí na břehu Nezabudického potoka a spadají do zastavěného území. Nejde o zastavitelné plochy. Územní plán jim přiřadil funkční využití C2 – Rozšířené centrum, plochy smíšené obytné. Předchozí územní plán z roku 1997 zařazoval pozemky do smíšeného obytného území, zastavěného území. Dotčených pozemků se dále týkala změna č. 2 předchozího územního plánu, dle které byly zahrnuty do plochy městského centra a již tehdy byly zavedeny omezující regulativy pro výstavbu na dotčených pozemcích. Odpůrce proto vychází z toho, že do práv navrhovatelky nebylo prakticky nijak zasaženo. Pořízení nového územního plánu trvalo řadu let a navrhovatelka mohla rozhodnutí pro svůj stavební záměr nepochybně získat. Navíc územní plán neruší možnost dotčené pozemky zastavět, jen stanovuje velmi benevolentní pravidla pro tuto činnost. Podle rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 20. 1. 2020, č. j. 54 A 86/2022-56, zrušení zastavitelnosti nebrání ani to, že pro řešené pozemky je těsně před vydáním společné rozhodnutí.

Není pravdou, že by územní plán jakkoliv nadmíru omezoval zastavitelnost dotčených pozemků. Naopak stanovené regulativy jsou pro vlastníky velmi vstřícné. Zastavitelnost je možná z 60 % a stávající pozemky nemusejí naplnit požadavky na minimální velikost pozemků. Co se týče lokalit Z02 a Z03, územní plán je vymezuje jako zastavitelné plochy pro bydlení. V původním územním plánu se jednalo o smíšené obytné plochy návrhové. Výstavba je na nich podmíněna mimo jiné dohodou o parcelaci, zpracováním regulačního plánu a etapizací. Regulativy jsou na nich mnohem přísnější než na dotčených pozemcích, kupříkladu v lokalitě B7 (v rámci plochy Z02) je zastavěnost stanovena na 35 %, regulovaná výška zástavby na 9 m a 2 nadzemní podlaží. V lokalitě B10 (v rámci Z03) je regulace ještě přísnější. Tyto plochy územní plán nově nevymezil, pouze je převzal z dřívější územně plánovací dokumentace. V takovém případě se uplatní § 4 odst. 3 zákona o ochraně ZPF.

Územní plán nechápe zastavěnost vyšší než 60 % jako žádoucí, jen konstatuje, že taková zastavěnost v lokalitě existuje a že u takto rozsáhlých budov nebude možno již žádné rozšiřování. Uvádí rovněž, proč je měřítko některých staveb větší. Jedná se totiž o budovy pro občanskou vybavenost. Urbanistická koncepce představuje dílčí veřejný zájem, jenž je relevantní protiváhou individuálním zájmům navrhovatelky. Upřesnění regulace odpovídá urbanistické koncepci územního plánu, jež charakterizuje Řevnice jako zahradní město, s čímž by měla být nová výstavba v souladu. Koncepce chápe Řevnice též jako zelené město. Zelené plochy jsou územním plánem chráněny, případně navrhuje jejich rekultivaci. Územní plán využívá stávající zastavěné území racionálně a hospodárně, proto stanovuje pro dotčené pozemky vysokou zastavěnost. Předpoklady pro výstavbu nelze splnit v kombinaci s požadavky na udržitelný rozvoj tak, že odpůrce umožní zastavět 100 % rozlohy pozemků. Požadavky na zasakovací nezpevněné plochy jsou mimořádně důležité i v centru města i s ohledem na probíhající klimatickou změnu a potřebu řešit ochlazování center měst. Udržitelný rozvoj nespočívá v bezhlavé výstavbě. Jelikož má odpůrce zájem na koncepčním rozvoji lokality, po kterém navrhovatelka volá, upřesnil regulativy pro plochu C2. V rozhodnutí o námitce podrobně vysvětlil, proč byly regulativy upřesněny.

K otázce parkování odpůrce uvádí, že stejně jako řada dalších sídel v blízkosti Prahy řeší problém nedostatku parkovacích ploch a neúnosného zatížení veřejných prostor dopravou v klidu. Vzhledem k rostoucím požadavkům na mobilitu obyvatel a trend bydlení „za městem“ je nutné počítat s více než jedním osobním automobilem na rodinu. Proto územní plán určuje, že každá nová stavba musí mít na svém stavebním pozemku 2 odstavná místa na 1 byt. Tento regulativ cílí hlavně na stavební záměry v centru města, kde je situace s parkováním tristní. Územní plán rozvoj centra města umožňuje a podporuje, ale musí brát zřetel na fakt, že se jedná o dopravně zatížená místa. Centrum města čelí mimo jiné náporu automobilů odstavených lidmi směřujícími na vlakové nádraží. Vedle vzniku nových krátkodobých stání je nutné se vyhnout dalšímu zatěžování veřejných prostranství. Z toho důvodu územní plán na plochách C1 a C2 upravuje prostorový regulativ procenta zahrady, aby byla v centru města umožněna realizace podzemních garáží. Vyhláška č. 501/2006 Sb. neřeší v § 20 odst. 5 koncepční otázky. To vyplývá i z řazení jednotlivých ustanovení, přičemž tento názor zastává i NSS v rozsudku ze dne 20. 10. 2010, č. j. 1 Ao 3/2009-82. Požadavek na 2 odstavná stání na pozemku nijak neodporuje § 20 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Norma ČSN 73 6110 stanovuje požadavky minimální, územní plán může určit i přísnější podmínky.

Z výkresové části územního plánu je patrné, že k omezení dotčených pozemků vymezením zeleného pásu nedošlo. Navrhovatelka nemůže brojit proti regulaci, jež se jí nedotýká. Odpůrce nezasahoval ani nevykonával pravomoci vodoprávního úřadu, není mu proto zřejmé, že by jednal ultra vires. Zelený pas souvisí se snahou zamezit negativním dopadům přílišné regulace vodních toků a zástavby na jejich březích. Územní plán vychází z toho, že vodní toky vyžadují jistou ochranu a stabilizaci. Do Nezabudického potoka je sveden záchytný příkop vedoucí podél komunikace II/115, jenž slouží k zachycení vody, která ohrožuje zástavbu Řevnic.

K namítaným procesním vadám odpůrce uvádí, že stavební zákon v § 50 odst. 7 nestanoví povinnost předložit krajskému úřadu k posouzení návrh územního plánu po veřejném projednání nebo po opakovaném veřejném projednání. Pořizovatel krajskému úřadu v souladu s § 52 odst. 1 stavebního zákona řádně oznámil konání veřejného projednání a opakovaného veřejného projednání. Dotčené orgány, krajský úřad i sousední obce byly pozvány na projednání návrhů územního plánu. S nimi se mohly seznámit způsobem umožňujícím dálkový přístup na adrese www.mestocernosice.cz. Svá stanoviska tak měly možnost uplatnit a také je uplatnily. Pojmy nadzemní podlaží a regulovaná výška stavby definovány jsou. Navrhovatelka brojí proti přílišné podrobnosti územního plánu pouze obecně. Konkrétní výtky netvrdí. Odpůrce tudíž konstatuje, že územní plán plně odpovídá požadavkům stavebního zákona, prováděcích vyhlášek a judikatury, zejm. rozsudku NSS ze dne 4. 8. 2017, č. j. 4 As 92/2017-32. Odpůrce závěrem navrhuje, aby soud návrh zamítl a přiznal mu náhradu nákladů řízení.

V replice navrhovatelka nesouhlasí, že by byla v procesu pořizování územního plánu zcela pasivní. Dílčí námitky stran přiměřenosti přijatého řešení nabývají kvality nezákonnosti, a proto jsou projednatelné. Není pravdou, že by změna č. 2 původního územního plánu omezila možnost zastavění dotčených pozemků. Z této dílčí změny žádná zásadní omezení neplynou. Poukazem na ni nelze ospravedlnit nyní napadenou část územního plánu. Tvrzení odpůrce, že územní plán nezasahuje do práv navrhovatelky či že jen doplnil konkrétní regulativy pro pozemky, se zcela míjejí s podstatou vytýkaných vad, neboť navrhovatelka rozporuje právě podobu těchto pravidel. Argumentace odpůrce k plochám Z02 a Z03 je mimoběžná. Podstata související námitky je v tom, že zatímco území plán využitelnost dotčených pozemků k zástavbě minimalizuje, současně předpokládá nové rozsáhlé rozvojové plochy v lokalitě Vrážka. Územní plán v enormním kvantitativním rozsahu pro totožný účel (bydlení) expanduje do volné krajiny, na druhé straně v intravilánu obdobnou stavební činnost zásadně utlumuje. Takový postup porušuje § 18 a § 19 stavebního zákona. Žádné ustanovení zákona neukládá automaticky přejímat dosavadní zastavitelné plochy z předchozí územně plánovací dokumentace. Do nového územního plánu je lze zahrnout po zvážení celého obsahu územního plánu a všech souvislostí. Navrhovatelka namítá rozpor s § 4 odst. 1 zákona o ochraně ZPF a s metodickým pokynem MŽP ze dne 1. 10. 1996 k odnímání půdy ze ZPF. Pořizovatel se mírou využití pozemků v současně zastavěném území obce nijak nezabýval.

Územní plán v uvedené lokalitě reflektuje zastavěnost běžně nad 60 %, nevysvětluje ale, v čem je problematická zastavěnost nad 60 % i pro nové záměry. Jde o základní parametr pro budoucí výstavbu, který musí být konkrétně odůvodněn, nikoli jen odkazem na koncept zahradního města a na mnoho zelených ploch, které s otázkou výstavby na dotčených pozemcích nesouvisejí. Tento požadavek nelze ospravedlnit ani potřebou garantovat nezpevněné plochy k zasakování, neboť podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. postačuje zastavitelnost na úrovni 70 %. Koeficient nelze obhájit ani nutností ochlazovat centra měst, jelikož tento problém vzniká u řádově větších sídelních útvarů.

Povinnost zřídit 2 odstavná místa na 1 byt představuje plošně a prostorově významné omezení a podrobnost nenáležející územnímu plánu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 22. 8. 2019, č. j. 7 As 206/2018-79, bod 22). Její stanovení není odůvodněno. Nezohledňuje velikost bytové jednotky a byla vymezena paušálně. Trendem je naopak v oblastech s hustou obytnou zástavbou parkovací minima rozvolňovat.

Navrhovatelka dále trvá na názoru, že zelený pás je významným omezením budoucí stavební činnosti na dotčených pozemcích, které se nacházejí na břehu Nezabudického potoka. Tvrzenou ochranu požívá vodní tok již ze zákona, aniž by bylo potřebné vymezovat zelený pás podél celého koryta. Žádný z příslušných dotčených orgánů neuplatnil požadavky na odpůrcem stanovený režim ochrany vodního toku. Pořizovatel zjevně překročil svou věcnou působnost.

Podle odpůrce navrhovatelka nepředložila žádné důkazy, které by vyvracely, že v průběhu pořizování územního plánu byla procesně pasivní. Předchozí regulace dotčených pozemků je z hlediska posouzení míry zásahu klíčová. Jestliže změna č. 2 původního územního plánu zaváděla omezující regulaci, není územní plán nepřiměřeným omezením vlastnického práva navrhovatelky. Odpůrce dále opakuje, že pro zastavitelné plochy Z02 a Z03 platí přísnější regulace než na dotčených pozemcích. Pro odpůrce proto není pochopitelné, čím se navrhovatelka cítí být diskriminována. Její pozemky zastavitelné jsou, a to ve značném rozsahu. Není věcí odpůrce, že dotčené pozemky mají malý plošný rozsah ve srovnání s lokalitami Z02 a Z03. Jen proto, že jsou dotčené pozemky malé, nemohou oproti jiným dostat výhodu 100% zastavitelnosti. Plochy Z02 a Z03 odpůrce převzal po zvážení všech okolností a na základě analýz se zohledněním problematiky nepřiměřenosti zásahu do vlastnického práva a otázky náhrad za změny v území. Odpůrce nerozumí ani argumentaci navrhovatelky směřující k zákonu o ochraně ZPF. Orgán ochrany ZPF neuplatnil k vymezení ploch negativní stanovisko (proti němu nesměřuje žádná námitka navrhovatelky). Nadto, oproti předchozímu územnímu plánu byly zastavitelné plochy výrazně redukovány ve prospěch krajiny a zemědělské půdy. U navrhovatelky se nedá předpokládat existence konkrétního práva, do kterého by opětovné vymezení ploch Z02 a Z03 zasahovalo. Povinnost stanovená v metodickém pokynu k odnímání půdy ze ZPF byla splněna a lze odkázat na odůvodnění územního plánu. Navrhovatelka chybně dovozuje, že dotčené pozemky jsou nevyužity dostatečně, není-li připuštěno jejich 100 % zastavění. Je zcela běžné, že samosprávy vzhledem ke klimatické změně vyžadují, aby na pozemcích bylo dostatek ploch pro zeleň a pro zasakování. Není pravdou, že požadavek na 2 parkovací místa patří pouze do územního plánu s regulačními prvky. Naopak se jedná o běžnou součást mnoha územních plánů, zejména v obcích v metropolitním prstenci Prahy. Odpůrce může v územním plánu oproti normám podle vyhlášky č. 501/2006 Sb. stanovit přísnější kritéria. K otázce vymezení parkovacích míst odpůrce odkázal na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 28. 3. 2023, č. j. 43 A 104/2022-104. K zeleným pásům není co dodat, dotčených pozemků se netýkají a do práv navrhovatelky nijak nezasahují.

Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. „[n]ávrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen.“

Napadený územní plán byl vydán formou opatření obecné povahy podle § 43 odst. 4 in fine stavebního zákona ve spojení s § 171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v rozhodném znění (dále jen „správní řád“).

Veřejná vyhláška oznamující vydání územního plánu byla vyvěšena na úřední desce Městského úřadu Řevnice dne 20. 9. 2022. Napadený územní plán tak nabyl účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, tj. dne 5. 10. 2022 (§ 173 odst. 1 věta třetí správního řádu). Návrh byl podán dne 25. 1. 2023, tedy v zákonné roční lhůtě (§ 101b odst. 1 s. ř. s.).

Soud dále ověřil, že návrh po obsahové stránce netrpí vadami (§ 101b odst. 2 s. ř. s.) a že byl podán osobou k tomu oprávněnou (§ 101a odst. 1 s. ř. s.). Ve vztahu k aktivní procesní legitimaci navrhovatelky soud odkazuje na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, dle kterého splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude „dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. […] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace.“

Navrhovatelka vlastní dotčené pozemky, jichž se nová regulace stanovená územním plánem přímo dotýká. Zařazuje je do plochy C2 – Rozšířené centrum, pro kterou závazně určuje regulativy způsobu využití a prostorové regulativy. Plausibilní tvrzení o dotčení právní sféry navrhovatelky napadeným územím plán považuje soud za splněné. Soud proto dospěl k závěru, že navrhovatelka je aktivně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení části územního plánu a že se může zabývat i její aktivní věcnou legitimací, tedy posouzením důvodnosti návrhu (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 4. 2022, č. j. 10 As 226/2019 - 46, bod 28).

Soud vycházel při přezkumu napadeného územního plánu ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.).

O návrhu soud rozhodl bez jednání v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. Navrhovatelka již v návrhu uvedla, že netrvá na nařízení jednání, a žádný z účastníků se k výzvě soudu nevyjádřil, že požaduje projednání věci na ústním jednání, pročež soud jejich souhlas s tímto postupem presumuje. Soud zjistil všechny skutečnosti podstatné pro rozhodnutí ve věci samé z obsahu předložené spisové dokumentace, pročež neshledal důvod k provádění dokazování, a to ani navrhovatelkou přiloženým sdělením Městského úřadu Beroun ze dne 13. 10. 2022, č. j. MBE/67735/2022/VYST-Sm, ohledně seznámení s podklady rozhodnutí ve věci jejího stavebního záměru, neboť mezi účastníky není sporu o tom, že se územní řízení, resp. společné územní a stavební řízení ve věci stavebního záměru na dotčených pozemcích vede. Obdobně to platí i pro rozhodnutí Městského úřadu Beroun ze dne 28. 2. 2022, č. j. MBE/13660/2022/VYST-Sm, o povolení výjimky z obecných požadavků na výstavbu a související odvolací rozhodnutí krajského úřadu. Nadto nejsou pro posouzení věci tato rozhodnutí podstatná (viz bod 95. níže). Nerozhodné pro posouzení věci jsou i listiny (snímky katastrálních map s nákresy odstupu budov od potoka, smlouva o budoucí smlouvě o zřízení služebnosti uzavřená se státním podnikem Povodí Vltavy, stanovisko a vyjádření státního podniku Povodí Vltavy ze dne 13. 6. 2022), jimiž navrhovatelka argumentovala ve vztahu k regulaci zeleného pásu kolem potoka, která na dotčené pozemky nedopadá, jak soud rozvede níže.

Před účinností napadeného územního plánu se dotčených pozemků týkala regulace obsažená ve Změně č. 2 územního plánu sídelního útvaru Řevnice, schváleného usnesením zastupitelstva města dne 7. 10. 1997, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou města Řevnice č. 2/1997 ze dne 5. 11. 1997 s účinností od 1. 12. 1997 (dále jen „změna č. 2 územního plánu z roku 1997“). Dotčené pozemky zařazovala do plochy městského centra (PMC), pro níž stanovovala podmínky jejího využití. Dle čl. 2 odst. 2 textové části změny č. 2 územního plánu z roku 1997 se v ploše městského centra (PMC) „předpokládají převážně změny staveb a využití, stavby nové jako náhrada staveb stávajících, a spíše v omezeném rozsahu zahušťování stávající struktury. Všechny tyto zásahy budou posuzovány zejména z hlediska umocnění, podpoření a rozvinutí městského charakteru, jakož i jeho případného obohacení a posílení celkové kulturnosti.“ Dle odst. 6 citovaného ustanovení „…V případě nových staveb v dosud nezastavěných částech území a změn staveb stávajících bude každé připojení respektovat existující prostorovou organizaci, zvláště její parcelaci a její měřítko tak, jak to ukládají kvalita a hodnota souboru existujících staveb. Zavedení prvků současného charakteru, s výhradou, že nepoškodí harmonii souboru, bude pokládáno za příspěvek k jeho obohacení.“ Dle odst. 8 citovaného ustanovení „[p]ři posuzování obnovy území a staveb bude přihlíženo ke smyslu a účelu navrhované obnovy. Pro tento účel se považuje za nežádoucí omezování nové výstavby při respektování základních urbanistických kompozičních zásad, nahrazování zaniklých staveb nebo jejich částí dobovými náhražkami, a za žádoucí, hodné podpory a doporučené, uplatňování vhodných moderních technologií ochrany životního prostředí, ochrany veřejného zdraví a ochrany tepla a ekonomie výstavby.“ A podle odst. 11 citovaného ustanovení jsou v ploše městského centra (PMC) zastoupeny „funkce, účely a činnosti slučitelné s bydlením a občanským vybavením. Přípustné jsou zejména stavby pro bydlení. (…) Stavby rodinných domů jsou výjimečně přípustné v částech městského centra s vilovým charakterem prostředí.“

O pořízení nového územního plánu rozhodlo zastupitelstvo odpůrce na svém zasedání dne 19. 9. 2011. Městský úřad Černošice (dále jen „pořizovatel“) ve spolupráci s určeným členem zastupitelstva zpracoval návrh zadání územního plánu, který dne 23. 4. 2014 zaslal dotčeným orgánům, sousedním obcím, krajskému úřadu a odpůrci k uplatnění vyjádření, stanovisek a podnětů. Současně oznámil projednání návrhu zadání a doručil jej veřejnou vyhláškou. Na základě výsledků projednání pořizovatel upravil návrh zadání územního plánu. Zastupitelstvem odpůrce bylo zadání územního plánu schváleno dne 15. 9. 2014.

Následně pořizovatel pořídil zpracování návrhu územního plánu pro společné jednání. V něm byly dotčené pozemky zařazeny do plochy C1 – Staré Řevnice – jádro. Prostorové regulativy v této ploše byly navrženy následovně: zastavěnost 90 %, procento zahrady 5 %, regulovaná výška budovy 10 m a 3 nadzemní podlaží, návaznost na veřejná prostranství – budovy se orientují obytnými místnostmi do uličního prostranství, příprava na veřejný parter. Obdobné prostorové regulativy byly navrženy i pro plochu C2 – Rozšířené centrum (lišily se zejména v regulované výšce budovy, v této ploše byla navržena výška 12 m).

Společné jednání o návrhu územního plánu se konalo dne 14. 6. 2016. Pořizovatel vyzval dotčené orgány k uplatnění stanovisek a sousední obce k uplatnění připomínek. Současně návrh doručil veřejnou vyhláškou a poučil o možnosti uplatnit k návrhu připomínky. Sdělením ze dne 2. 5. 2017 pořizovatel předložil krajskému úřadu stanoviska a připomínky, které byly uplatněny k návrhu územního plánu pro společné jednání, jako podklad pro stanovisko dle § 50 odst. 7 stavebního zákona. Krajský úřad ve stanovisku ze dne 24. 5. 2017, č. j. 066374/2017/KUSK, konstatoval, že návrh územního plánu posoudil z hledisek stanovených v § 50 odst. 7 stavebního zákona a že neshledal žádné rozpory. Vyslovil, že lze postupovat v dalším řízení o územním plánu.

Následně byl podle dosavadního průběhu projednávání návrh územního plánu upraven a pořizovatel upravený návrh územního plánu doručil veřejnou vyhláškou ze dne 21. 11. 2017 a odpůrci, dotčeným orgánům, krajskému úřadu a sousedním obcím oznámil konání veřejného projednání návrhu územního plánu, jež se poté uskutečnilo dne 15. 1. 2018. V této verzi návrhu územního plánu byly dotčené pozemky stále zařazeny do plochy C1 – Staré Řevnice – jádro. Na základě četných připomínek po společném jednání k prostorovým regulativům v plochách C1 a C2 byly prostorové regulativy zpřísněny. Z vyhodnocení připomínek vyplývá, že regulativy v těchto plochách byly stanoveny s ohledem na stávající charakter zástavby v tomto území. Regulativy byly v ploše C1 stanoveny takto: zastavěnost 80 %, procento zahrady 20 %, regulovaná výška budovy 10 m a 3 nadzemní podlaží, minimální velikost pozemku 300 m2 (platí jen pro nově oddělené pozemky). Pro plochu C2 upravený návrh územního plánu vymezil regulativy následovně: zastavěnost 60 %, procento zahrady 40 %, regulovaná výška budovy 10 m a 3 nadzemní podlaží, minimální velikost pozemku 500 m2 (platí jen pro nově oddělené pozemky). Co se týče řešení otázky dopravy v klidu, stanovoval tento návrh územního plánu, že stavebník je v případě novostaveb a změn dokončených staveb povinen zřídit odstavná a parkovací stání (v odůvodnění se uvádí, že všechny objekty rozptýlené bytové zástavby – rodinné domy – musí mít na svém pozemku vyhrazena alespoň 2 odstavná stání pro osobní automobily). V kapitole C.1 textové části návrhu územního plánu se vymezuje v zastavitelném území podél Hrnčířské strouhy, Kejné a bezejmenné strouhy Za Vodou zelený pás, ve kterém není možno umisťovat trvalé ani dočasné stavby vyjma staveb spojených s vodním dílem. Dále se odkazuje na kapitolu E.4 Ochrana před povodněmi, ochrana před povodněmi je řešena v kapitole E.3, v níž je rozvedena regulace zeleného pásu podél koryta o šíři 5 m na obě strany od osy pásu. Na výkresech je v příslušných lokalitách vymezen zeleným čárkováním.

K upravenému a posouzenému návrhu územního plánu uplatnil koordinované stanovisko mimo jiné i krajský úřad podle § 52 odst. 3 stavebního zákona, a to z hlediska ochrany přírody a krajiny, ZPF, lesů, ovzduší, prevence havárií, dopravy a posouzení vlivů na životní prostředí.

Na základě veřejného projednání došlo k podstatné úpravě návrhu územního plánu, proto si pořizovatel u krajského úřadu vyžádal stanovisko dle § 53 odst. 2 stavebního zákona, které krajský úřad vydal dne 25. 7. 2018.

K návrhu územního plánu uplatnila námitku též M. S. (důvod, pro který je soudem tato námitka zmiňována, je blíže vysvětlen v bodě 79), vlastnice pozemku parc. č. X v k. ú. X (tento pozemek sousedí s dotčenými pozemky). Požadovala, aby plocha C1 od ulice Berounská k ulici V Potočině byla připojena k ploše bydlení B6. Namítala, že návrhem dochází k rozšiřování městského centra, přitom přinejmenším pro území od ulice Berounské směrem z centra je toto zařazení nevhodné. Charakterem jde o běžné obytné území obdobné ploše B6. Neodpovídá městskému centru. Třebaže jsou některé pozemky více zastavěny, nacházejí se zde i rodinné domy. Komunikace zde nemají dostatečnou šíři ani možnost na nich parkovat, což brání dalšímu zahušťování zástavby.

Navrhovatelka dne 12. 10. 2020 doručila Městskému úřadu Řevnice podání označené jako námitky k projednávanému územnímu plánu. V něm brojila proti regulaci zeleného pásu kolem Nezabudického potoka, neboť je diskriminační ve vztahu k pozemkům určeným k zastavění oproti již zastavěným. Uvádí, že není definováno, co se rozumí korytem potoka a jaký je vztah zeleného pásu k němu. Přijatá regulace znehodnocuje pozemky v sousedství Nezabudického potoka. Dále navrhovatelka argumentovala, že způsob výpočtu podlaží podle návrhu územního plánu koliduje s normou ČSN 73 4301, což blíže zdůvodnila.

Na základě podaných námitek a připomínek pořizovatel návrh územního plánu upravil, doručil jej veřejnou vyhláškou ze dne 29. 7. 2021 a oznámil konání opakovaného veřejného projednání, které se uskutečnilo dne 7. 9. 2021. Pořizovatel též požádal o stanovisko dle § 53 odst. 2 stavebního zákona, které krajský úřad vydal dne 28. 5. 2021 pod č. j. 056627/2021/KUSK. V návrhu pro opakované veřejné projednání byly dotčené pozemky zařazeny do plochy C2 – Rozšířené centrum, jejíž prostorové regulativy byly oproti přechozí projednávané verzi změněny pouze v části procento zahrady. Upravený návrh požadoval 40 % a z toho minimálně 10 % ze stavebního pozemku musí být bez nadzemních i podzemních staveb a maximálně 20 % ze stavebního pozemku mohou být nezpevněné plochy na podzemní stavbě nebo její části, pokud je mocnost vegetační vrstvy min. 0,4 m. Dotčené pozemky byly do plochy C2 přesunuty v souvislosti s částečným vyhověním námitce M. S. Přijaté řešení odpůrce zdůvodnil tím, že jednak reflektuje namítané argumenty a jednak se předmětná oblast nachází v těsném zázemí plochy C1. Zohlednil též charakter území v údolí Nezabudického potoka. Přeřazení přímo do plochy B6 by neodpovídalo charakteru zástavby, který charakterizují rodinné domy a vily v zahradách, zpravidla dodržující jednotný, poměrně malý, odstup od veřejného prostranství. V textové části návrhu pro opakované veřejné projednání byla stanovena podmínka, že každá nová stavba musí na svém stavebním pozemku zřídit 2 odstavná místa na 1 byt.

I po opakovaném veřejném projednání pořizovatel návrh územního plánu upravil. K této verzi vydal krajský úřad stanovisko dle § 53 odst. 2 stavebního zákona dne 14. 3. 2022, č. j. 023698/2022/KUSK. Pořizovatel oznámil konání 2. opakovaného veřejného projednání veřejnou vyhláškou ze dne 30. 3. 2022 (opět i odpůrci, dotčeným orgánům, krajskému úřadu i sousedním obcím) a stanovil termín jeho konání na den 12. 5. 2022. Ve vztahu k dotčeným pozemkům byl upraven pouze prostorový regulativ týkající se minimální části ze stavebního pozemku, jež musí být bez nadzemních i podzemních staveb (nově 20 % místo 10 %).

K návrhu územního plánu pro 2. opakované veřejné projednání podala navrhovatelka námitky ze dne 12. 5. 2022. Požadovala 1) odstranit zákaz stavět trvalé a dočasné stavby na dotčených pozemcích v pásu 5 metrů od koryta potoka, 2) zvýšit tzv. regulovanou výšku zástavby na dotčených pozemcích na 12 metrů, 3) zvýšit přípustnou zastavěnost pozemků v ploše C2 o rozloze do 400 m2 na 80 %, 4) snížit procenta zahrady na 20 % a 5) u pozemků v ploše C2 o velikosti menší než 400 m2 odstranit požadavek na zřízení 2 odstavných míst na 1 byt u nových staveb. Navrhovatelka tvrdila (v zásadě shodně jako v nyní posuzovaném návrhu), že navržená regulace zásadně omezuje stávající funkční využití dotčených pozemků a že není v souladu s § 18 a § 19 stavebního zákona. Pořizovatel dostatečným způsobem návrh neodůvodnil a ani neuvedl závažné věcné důvody pro změnu funkčního řešení oproti předchozí územně plánovací dokumentaci. Navrhované řešení vylučuje dokončení plánované stavby rodinného domu, jež se nachází ve fázi projednávání před stavebním úřadem a na kterou navrhovatelka vynaložila značné finanční prostředky. Územní plán by v této podobě zasahoval do jejích práv nepřiměřeně, diskriminačně a svévolně. Dále brojila proti vymezení zeleného pásu podél koryta potoka, který dotčené pozemky zcela znehodnocuje. Některé pojmy textové části nejsou definovány. Rozporovala i vymezení zastavitelných ploch Z02 a Z03 za stavu, kdy je zastavitelnost dotčených pozemků omezována. Požadavek na počet stání u nových staveb na 1 byt je nepřípustným obsahem územního plánu, neboť má být řešen až v územním řízení. Následně namítala i stejné procesní vady.

Po 2. opakovaném veřejném projednání předložil dne 29. 8. 2022 pořizovatel zastupitelstvu odpůrce návrh na vydání územního plánu. Územní plán byl vydán na základě usnesení Zastupitelstva odpůrce č. 3/ZM/26/2022 ze dne 5. 9. 2022, jímž bylo zároveň rozhodnuto o podaných námitkách.

Územní plán řadí dotčené pozemky do zastavěného území do plochy C2 – Rozšířené centrum. Hlavním využitím je „[b]ydlení, občanské vybavení, zejména školství, kulturní zařízení, církevní stavby, domy s pečovatelskou službou, zdravotnictví, veřejná správa, administrativa, veřejné stravování. Jednotlivé obchody a nerušící provozovny služeb a drobné výroby do velikosti 300 m2 hrubé podlažní plochy. Veřejná prostranství, městské parky.“. Textová část územního plánu popisuje charakter zástavby v této ploše takto: „Rozšířené centrum města se zázemím občanské vybavenosti a kulturních zařízení nebo části města přímo navazující na historické jádro. Veřejné budovy mají výrazně větší měřítko oproti ostatní zástavbě. Domy jsou orientovány do veřejných prostranství, mají zpravidla veřejný parter.“ Prostorové regulativy platí v této podobě:

Námitku navrhovatelky ze dne 12. 5. 2022 odpůrce zamítl. Konstatoval, že se jedná o první aktivitu navrhovatelky v procesu pořizování územního plánu. Námitky obecně směřují k částem řešení, které nebyly od opakovaného veřejného projednání měněny (vyjma zvýšení nezastavěné části pozemku z 10 % na 20 %). Odpůrce vysvětlil, že podmínky prostorového uspořádání jsou nastaveny tak, aby co nejvíce odpovídaly stávajícímu charakteru a struktuře zástavby. Cílem není zástavbu dále zahušťovat, např. na požadovaných 80 %. Lokalita C2 navazuje na historické centrum a dotváří jádrovou oblast města. Zastavěnost se pohybuje od 30 % do 50 %, výjimečně i 60 %. Maximální výška odpovídá výšce zástavby 3 nadzemních podlaží. Zelený pás není na dotčených pozemcích navrhován. K nevyhodnocení námitky ze dne 12. 10. 2020 odpůrce sdělil, že k danému datu nebylo možno námitky řádně uplatňovat. Veškeré termíny související s podmínkami prostorového uspořádání jsou řádně definovány v kapitole F. Není též důvodné se domnívat, že by byl porušován zákon o ochraně ZPF, neboť orgán ochrany ZPF vydal souhlasné stanovisko ze dne 13. 5. 2022, č. j. 040653/2022/KUSK. Zásadním faktem je, že dotčené pozemky i nadále zůstávají v ploše umožňující bydlení, což zohledňuje dosavadní zájem vlastníka. Případné odchýlení se od stávajících podmínek prostorového uspořádání je dáno vytvořením nové koncepce rozvoje Řevnic jako zahradního města, což je od vydání územního plánu z roku 1997 po 25 letech legitimní.

Úvodem soud připomíná, že v řízení o přezkumu opatření obecní povahy – zde územního plánu – mu nepřísluší, aby rozhodoval o tom, jak má být určité území využito. Soud brání jednotlivce před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem, aby sám územní plány dotvářel. Správní soudy se při přezkumu územně plánovací dokumentace musejí řídit zásadou zdrženlivosti (viz rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS). Rozhodování zastupitelstva obce ohledně regulace využití území v zákonných mantinelech zcela spadá do realizace práva územního samosprávného celku na samosprávu (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11), do kterého soud nemůže nepřiměřeně zasahovat. Ke zrušení územního plánu má přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření obecné povahy jako celku (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012 Sb.). Stejně tak je v pravomoci správních soudů přezkoumat, zda územní plán nepřijal řešení, které je ve vztahu ke konkrétní osobě zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008-88).

Při soudním přezkumu opatření obecné povahy se uplatňuje algoritmus spočívající v pěti na sebe navazujících krocích (rozsudek NSS ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98). V prvních třech krocích soud zkoumá otázku pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy (krok první), otázku, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (krok druhý) a otázku, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem (krok třetí). Teprve v rámci posledních dvou kroků soud materiálně zkoumá obsah napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho souladu se zákonem (krok čtvrtý) a z hlediska jeho proporcionality (krok pátý).

Uvedený algoritmus se však použije v plné míře pouze tehdy, pokud navrhovatel uplatní návrhové body odpovídající všem pěti částem přezkumného algoritmu, jelikož soud je při rozhodování vázán jak rozsahem, tak důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s., dále srov. rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013-138). Navrhovatelka výslovně namítá vady spadající do druhého až pátého kroku přezkumného algoritmu, jimiž se soud zabývá níže. Soud však již zde podotýká, že neshledal pochybení, k nimž by byl nucen přihlédnout z moci úřední v otázce pravomoci odpůrce územní plán vydat. Navrhovatelka na takové pochybení ani nepoukazuje.

V okruhu vad spadajících do druhého kroku přezkumného algoritmu navrhovatelka namítá, že odpůrce překročil svou působnost, pokud vymezil zelený pás podél koryta potoka, v němž dle územního plánu není možné stavět trvalé ani dočasné stavby (s výjimkou staveb spojených s vodním dílem). Navrhovatelka tvrdí, že odpůrce zasáhl do působnosti vodoprávních úřadů a že zelený pás jako částečná stavební uzávěra nezákonně znehodnocuje dotčené pozemky.

Soud však musí konstatovat, že navrhovatelkou sporovaná regulace na dotčené pozemky vůbec nedopadá, což soudu znemožňuje, aby námitky navrhovatelky v této otázce věcně vypořádal.

Na straně 18 textové části územního plánu se skutečně hovoří o vymezení zeleného pásu o šíři 5 m na obě strany od osy pásu v zastavitelném území podél koryt potoků a struh, jak uvádí navrhovatelka. Avšak územní plán je nutno číst a vykládat komplexně, nikoli izolovaně bez ohledu na jeho systematiku a grafickou část. Na straně 11 textové části územního plánu se totiž upřesňuje, v jakých lokalitách k vymezení zeleného pásu dochází, a odkazuje se na kapitolu E.4 Ochrana před povodněmi. Soud poznamenává, že v číselném označení kapitoly „E.4“ je zjevně chyba v psaní, neboť kapitola E.4 se v textové části územního plánu zabývá rekreačním potenciálem krajiny. Kapitola s názvem Protierozní opatření a ochrana před povodněmi má oproti tomu označení E.3. Právě v ní se na straně 18 rozvíjí regulace v „zeleném pásu podél koryta“. Vzhledem ke slovnímu vyjádření příslušné kapitoly nelze mít za to, že by špatně uvedené číslo kapitoly na straně 11 textové části územního plánu způsobovalo nesrozumitelnost, jež by nemohla být překlenuta předestřenými úvahami.

Textová část územního plánu na straně 11 tedy konkrétně stanovuje, že specifikovaný zelený pás se vymezuje v zastavitelném území podél Kejné a bezejmenné strouhy Za Vodou. Dotčené pozemky se ale v těchto místech nenacházejí. Kejná prochází západní částí města a lokalita Za Vodou je na druhém břehu Berounky (konkrétně bezejmenná strouha v lokalitě Za Vodou, pro níž platí regulace zeleného pásu, se nachází v ploše B4). Ani z výkresových částí územního plánu nelze seznat, že by na dotčených pozemcích byla vymezena jiná plocha nežli plocha C3 – Rozšířené centrum, či že by zde byl znázorněn zelený pás kolem Nezabudického potoka (srov. hlavní výkres a dále výkres N3 – příroda a krajina, jenž na dotčených pozemcích nezobrazuje žádnou plochu spojenou s ochranou přírody a krajiny a ani na Nezabudickém potoce v těchto místech nevymezuje zelený pás). Pro srovnání soud upozorňuje na vymezení zeleného pásu například kolem Kejné, které se dotýká plochy CH1 – Chaty a zahrádky v západní části města. Na koordinačním výkresu je na vodním toku Kejná zřetelně vidět zelené čárkování, které značí právě onen zelený pás (viz obrázek níže vlevo, vpravo je lokalita s dotčenými pozemky - svislice na Nezabudickém potoce vymezují lokální biokoridor, nikoli zelený pás). Soudu není zřejmé, proč není toto značení vysvětleno v legendě finálního znění koordinačního výkresu, když se v předchozích verzích nacházelo (viz např. koordinační výkres návrhu územního plánu pro společné jednání či pro veřejné projednání). Avšak i tak je patrné, že konečná textová část územního plánu odpovídá jeho grafické části a navrhovatelka nemůže být regulací spojenou s vymezeným zeleným pásem jakkoliv dotčena. Zelený pás totiž vůbec na dotčené pozemky nezasahuje, na což byla upozorněna již v odůvodnění rozhodnutí o jí podané námitce. Na tom nic nemění skutečnost, že dotčené pozemky sousedí s Nezabudickým potokem, jelikož v těchto místech zelený pás nebyl vymezen.

Je pravdou, že odpůrce mohl na straně 18 textové části územního plánu konkrétněji vymezit, na jaké oblasti se regulace specificky vztahuje. Nicméně, ve spojení s vysvětlením na straně 11 textové části územního plánu a grafickou částí není pochyb o tom, že tato regulace na dotčené pozemky nedopadá. Vymezením zeleného pásu proto navrhovatelka nemohla být na své právní sféře dotčena, argumentuje-li tím, že v jeho důsledku by byla omezena v možnosti provádět stavby na dotčených pozemcích. Zároveň soud konstatuje, že navrhovatelka nemůže v návrhu úspěšně uplatnit takové vady nebo obsahové nezákonnosti opatření obecné povahy, které nezasahují do její právní sféry, ale případně se dotýkají pouze práv jiných subjektů, neboť účelem správního soudnictví není všeobecný dozor nad zákonností výkonu veřejné moci správními orgány, ale poskytování ochrany veřejným subjektivním právům. Tzv. actio popularis (žaloba ve veřejném zájmu) není v řízení o přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy přípustná (viz např. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005–86, č. 1764/2009 Sb. NSS, a ze dne 29. 5. 2019, č. j. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS, či rozsudek NSS ze dne 13. 7. 2010, č. j. 8 Ao 4/2010-214). Soud se tudíž nemohl zabývat zákonností vymezení zeleného pásu a souvisejícími námitkami navrhovatelky (ohledně překročení působnosti, rozporu s hmotněprávními požadavky v oblasti ochrany vod či nedostatečného zdůvodnění omezení stavební činnosti), neboť tato regulace ji samotnou nijak na právech nezkracuje.

Vyjma stanovení zeleného pásu navrhovatelka v jiných částech návrhu nebrojí proti jinému jednání ultra vires odpůrce. Odlišné vady, jež by se dotýkaly právní sféry navrhovatelky a k nimž by byl povinen přihlížet z moci úřední, v rámci tohoto kroku přezkumného algoritmu soud neshledal.

V případě procedurálních vad je nutné, aby navrhovatelka tvrdila, jak se namítané procesní pochybení při vydávání územního plánu negativně projevilo na jejích hmotných subjektivních veřejných právech. Nepostačí namítat vadu v procesu přijímání opatření obecné povahy, která by i objektivně mohla způsobit jeho nezákonnost, pokud tato nezákonnost nemohla vést k dotčení právní sféry navrhovatelky (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod 41, či rozsudky NSS ze dne 2. 9. 2010, č. j. 1 Ao 3/2010-161, bod 24, a ze dne 27. 7. 2017, č. j. 9 As 302/2016-68, bod 52). Obecná tvrzení o porušení stavebního zákona bez vazby na právní sféru navrhovatelky jsou irelevantní. Navrhovatelka se přitom v bodech 52 a 53 návrhu omezuje na strohá konstatování o porušení určitých ustanovení, aniž by současně rozvedla, jak ji zkracují na jejích právech. Již tato skutečnost předznamenává nemožnost těmto návrhovým bodům přisvědčit.

Navrhovatelka konkrétně namítá, že krajským úřadem měly být posouzeny verze územního plánu ze dne 7. 9. 2021 a dne 12. 5. 2022, přitom odkazuje na posouzení návrhu územního plánu stanoviskem krajského úřadu ze dne 24. 5. 2017, č. j. 066374/2017/KUSK. Soud podotýká, že zmíněné stanovisko krajského úřadu bylo vydáno podle § 50 odst. 7 stavebního zákona, tedy ve fázi před řízením o územním plánu podle § 52 a násl. stavebního zákona. Krajský úřad konstatoval, že neshledal žádné rozpory z hlediska zajištění koordinace využívání území a souladu s Politikou územního rozvoje České republiky a Zásad územního rozvoje Středočeského kraje a že lze postupovat v dalším řízení o územním plánu. V tomto ohledu nelze shledat žádné pochybení v postupu pořizování územního plánu, neboť návrh územního plánu vypracovaný na základě schváleného zadání byl podle § 50 odst. 7 stavebního zákona krajským úřadem posouzen, a to aniž by byly dovozeny jakékoliv nedostatky bránící v dalším postupu (viz § 50 odst. 8 stavebního zákona). Pořizovatel proto správně po projednání návrh územního plánu upravil a oznámil konání veřejného projednání upraveného návrhu územního plánu. Poukazuje-li navrhovatelka na shora uvedené verze územního plánu, šlo o návrhy územního plánu projednávané na opakovaných veřejných projednáních, jež se konala podle § 53 odst. 2 stavebního zákona k projednání podstatných úprav. Stavební zákon však nevyžaduje, aby krajský úřad posuzoval každou verzi návrhu územního plánu zpracovanou ve fázi řízení o územním plánu z hledisek uvedených v § 50 odst. 7 stavebního zákona. Pořizovatel nebyl povinen o taková stanoviska výslovně žádat. Soud ze správního spisu ověřil, že konání opakovaných veřejných projednání pořizovatel řádně oznámil mimo jiné i dotčeným orgánům a i krajskému úřadu k uplatňování případných stanovisek k těm částem řešení, které byly od společného jednání změněny (§ 52 odst. 3 stavebního zákona). Pořizovatel si vždy vyžádal i stanovisko podle § 53 odst. 2 stavebního zákona. Krajský úřad se k návrhům vyjadřoval ve stanovisku ze dne 28. 5. 2021, č. j. 056627/2021/KUSK, koordinovaném stanovisku ze dne 13. 9. 2021, č. j. 096390/2021/KUSK, stanovisku ze dne 14. 3. 2022, č. j. 023698/2022/KUSK, a koordinovaném stanovisku ze dne 13. 5. 2022, č. j. 040653/2022/KUSK. Vedle toho svá stanoviska uplatnily i dotčené orgány. Zmíněné verze návrhů územního plánu proto byly řádně posouzeny ze strany dotčených orgánů i krajského úřadu, jak stavební zákon vyžaduje.

Nedůvodná je i námitka, že se k návrhům územního plánu nevyjádřily dotčené orgány podle § 52 odst. 1 stavebního zákona. Projednání návrhů pro opakovaná veřejná projednání bylo dotčeným orgánům řádně oznámeno (viz oznámení ze dne 29. 7. 2021, č. j. MUCE 116530/2021 OUP, a oznámení ze dne 29. 3. 2022, č. j. MUCE 61137/2022 OUP). Pořizovatel v souladu s § 20 odst. 1 stavebního zákona příslušné návrhy územního plánu zpřístupnil způsobem umožňující dálkový přístup na webových stránkách, dále ve své kanceláři a u Městského úřadu Řevnice. Dotčené orgány tak měly možnost uplatnit stanoviska v zákonné lhůtě 7 dnů od opakovaných veřejných projednání, přičemž některé tak i učinily. Stavební zákon neurčuje, že by územní plán nebylo možno vydat, pokud se nevyjádří všechny dotčené orgány. Naopak, i pro ně platí zásada koncentrace, protože k později uplatněným stanoviskům se nepřihlíží (§ 52 odst. 3 stavebního zákona). Navrhovatelka nerozvíjí, k čemu konkrétněji se dotčené orgány nevyjádřily a jaký dopad to mělo do její právní sféry.

Navrhovatelka dále brojí proti tomu, že dne 12. 10. 2020 uplatnila u Městského úřadu Řevnice námitky proti zelenému pásu podél koryta potoka, na což pořizovatel nijak nereagoval. Ani tato námitka není důvodná. Odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatelky, jíž podala dne 12. 5. 2022, vysvětlil, že k datu 12. 10. 2020 již nebylo možné řádně uplatňovat námitky k návrhu územního plánu, neboť veřejné projednání se konalo dne 15. 1. 2018 a opakované veřejné projednání dne 7. 9. 2021. Též podotkl, že pokud se tehdy projednávalo opatření o stavební uzávěře, souvisí podávání připomínek s tímto opatřením, nikoli s územním plánem. Soud považuje tuto reakci odpůrce za dostatečnou. Podle § 52 odst. 3 stavebního zákona lze uplatňovat námitky nejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání, případně opakovaného veřejného projednání (viz § 53 odst. 2 in fine stavebního zákona). Navrhovatelce tedy 12. 10. 2020 již uplynula lhůta k řádnému uplatnění námitek k tehdy projednávané verzi návrhu územního plánu, pročež se k její námitce nepřihlíží (§ 52 odst. 3 stavebního zákona). Navrhovatelce se ze strany odpůrce odpovědi ohledně vypořádání její námitky dostalo, byť v rámci odůvodnění rozhodnutí o námitce uplatněné dne 12. 5. 2022. Jelikož odpůrce nemohl k námitce navrhovatelky z 12. 10. 2020 přihlédnout, nemohl o ní ani věcně rozhodovat. Reakci ve výsledné podobě odůvodnění územního plánu, konkrétně v odůvodnění rozhodnutí o jiné námitce navrhovatelky, soud proto považuje za adekvátní. Nadto navrhovatelku nemohlo jakkoliv zkrátit na jejích právech případné nevypořádání námitky proti regulaci, která do její právní sféry nezasahuje.

Navrhovatelka namítá, že napadená část územního plánu je v rozporu s hmotněprávními ustanoveními stavebního zákona. Omezení funkčního využití dotčených pozemků prostřednictvím stanovených prostorových regulativů dle navrhovatelky koliduje se zásadou účelného využití zastavěného území. Odpůrce měl nepřípustně vymezit nové zastavitelné plochy, aniž by bylo racionálně a ekonomicky využito zastavěné území. Územní plán v otázce regulace dotčených pozemků v souladu s cíli územního plánování v § 18 stavebního zákona neplní úkoly územního plánování stanovené v § 19 stavebního zákona.

Územní plán zařazuje dotčené pozemky do plochy C2 – Rozšířené centrum. V této ploše lze i nadále zřizovat stavby mimo jiné i za účelem bydlení, čemuž by odpovídal záměr navrhovatelky postavit zde rodinný dům. Územní plán zastavitelnost dotčených pozemků nevylučuje, avšak omezuje ji prostřednictvím stanovených prostorových regulativů. Navrhovatelka stručně řečeno spatřuje porušení ustanovení stavebního zákona upravujících cíle a úkoly územního plánování v tom, že územní plán na jednu stranu omezuje zastavitelnost dotčených pozemků v zastavěném území a stranu druhou vymezuje nové zastavitelné plochy.

Soud souhlasí s odpůrcem potud, že již regulace způsobu využití dotčených pozemků předcházející napadenému územnímu plánu stanovovala podmínky pro výstavbu. Změna č. 2 územního plánu z roku 1997 mimo jiné vyžadovala, aby nové stavby, případně změny staveb stávajících, respektovaly existující prostorovou organizaci. V podrobnostech viz bod 29. výše. Nicméně, před účinností územního plánu nebyly stanoveny konkrétní prostorové regulativy. Z toho důvodu soud nemůže přisvědčit odpůrci, že by územní plán prakticky do práv navrhovatelky nezasahoval. Napříště budou záměry navrhovatelky posuzovány podle jednoznačných a nově zavedených regulativů. Soud se proto dále zabýval tím, zdali územní plán splňuje hmotněprávní požadavky stavebního zákona, jak sporuje navrhovatelka.

Mezi hlavní cíle územního plánování patří vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území (§ 18 odst. 1 stavebního zákona). V rámci územního plánování je nutno hledět na soustavné a komplexní řešení účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosáhnout souladu mezi veřejnými a soukromými zájmy (§ 18 odst. 2 stavebního zákona). Územně plánovací dokumentace má vytvářet podmínky pro hospodárné využití zastavěného území a chránit území nezastavitelné, a to s ohledem na přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území (§ 18 odst. 4 stavebního zákona). Obecně lze předpokládat, že splněním úkolů územního plánování stanovených v § 19 stavebního zákona bude směřováno i k dosažení cílů územního plánování. Je očividné, že v procesu pořizování územního plánu se vyvažuje mnoho často protichůdných zájmů (jak soukromých, tak veřejných). Výsledkem musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými, a to za podmínky zachování přiměřenosti a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy (viz rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103). Z toho plyne, že územní plán ze své podstaty zasáhne do práv různých subjektů, například i tím, že omezí zastavitelnost jejich pozemků. Takový důsledek nečiní územní plán bez dalšího nezákonným, bude-li se pohybovat v zákonných mantinelech a zdrží-li se svévolných, diskriminačních či nepřiměřených zásahů.

Poukazuje-li navrhovatelka na zásadu hospodárného využití zastavěného území a ochranu nezastavěného území, nelze ji vykládat tak, že pozemky nacházející se v zastavěném území musí být možné celkově zastavit bez dalších omezujících podmínek. Právě naopak, stavební zákon přikazuje, aby území bylo využíváno účelně i s ohledem na hlediska urbanistická, architektonická, environmentální či sociální. Výsledná podoba regulace způsobu využití pozemku zařazeného do určité plochy musí reflektovat všechny tyto hodnoty. Navrhovatelka se zřejmě domnívá, že zastavěné území je využito hospodárně a účelně pouze tehdy, pokud se upřednostní toliko zájem na jeho ekonomickém využití, re