51 A 55/2024

Zastupitelstvo odpůrkyně vydalo dne 24. 4. 2024 v záhlaví označený územní plán (dále „územní plán“ či „OOP“), který na pozemcích osoby zúčastněné na řízení (dále „OZNŘ“) parc. č. 210/3, 210/5-42 a 755/2-5, v k. ú. Nižbor, vymezuje zastavitelnou plochu X o přibližné výměře 4,98 ha s funkčním využitím smíšené obytné – venkovské (SV). Celá plocha X se nachází ve 3. zóně Chráněné krajinné oblasti Křivoklátsko (dále „CHKO“) a v obdobném rozsahu ji od roku 2003 vymezoval již předchozí územní plán ze dne 22. 12. 2003.

Proti vymezení plochy X vznesl v průběhu pořizování územního plánu navrhovatel jako zástupce veřejnosti ve smyslu § 23 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), námitky, a to na základě věcně shodné připomínky 501 občanů obce. Požadoval, aby odpůrkyně zařadila pozemky OZNŘ do ploch zemědělských.

S podanými námitkami však navrhovatel neuspěl. Odpůrkyně na vymezení plochy X jako zastavitelné setrvala zejména proto, že plochu předvídal předchozí územní plán, byla k ní vypracována územní studie a že OZNŘ k lokalitě svědčí územní rozhodnutí o dělení pozemku a o umístění stavby – komunikací a inženýrských sítí.

Navrhovatel se s vypořádáním námitek ani výsledným funkčním řešením plochy X neztotožnil, a proto se návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), domáhá zrušení napadeného OOP v jeho textové i grafické části, v níž vymezuje plochu X.

Úvodem se navrhovatel vyjadřuje ke své aktivní legitimaci. Uvádí, že spoluvlastní pozemky na území odpůrkyně parc. č. st. XA, st. XB, XC, XD, XE, XF, v k. ú. X, a že zároveň návrh podává jako zástupce veřejnosti. Tvrdí, že způsob regulace plochy X v napadeném OOP zasahuje do jeho práva a práva dalších občanů obce na příznivé životní prostředí, kvalitu prostředí, ochranu zdraví a do práva vlastnického.

Návrhové body lze shrnout do 8 okruhů (soud je rekapituluje jen ve stručnosti, neboť se s nimi vypořádává níže v odůvodnění):

Zaprvé, s odkazy na judikaturu Nejvyššího správního soudu (dále „NSS“) navrhovatel argumentuje, že územní plán postrádá řádné odůvodnění. Konkrétně nevysvětluje, proč v ploše X umožňuje zástavbu unifikovanými rodinnými domy, zatímco v jiných přebíraných plochách tak nečiní. Zdůvodnění v kapitole II.5.E textové části je stručné a pouze obecné. Neodůvodňuje ani specifické regulativy plochy X.

Zadruhé, navrhovatel namítá, že se odpůrkyně řádně nevypořádala s jím uplatněnými připomínkami a námitkami. Na jednotlivé argumenty nereagovala vůbec či jen nedostatečně. Předně navrhovatel polemizuje se závěrem odpůrkyně, že musela respektovat územní rozhodnutí Městského úřadu Beroun ze dne 4. 1. 2012, č. j. MBE 53064/2011/VÝST-S, o dělení pozemku a o umístění inženýrských sítí a pozemních komunikací (dále „územní rozhodnutí“), jehož platnost byla prodloužena o 2 roky do 12. 11. 2015. V době jeho platnosti OZNŘ nezačala se stavební činností, a proto nebylo v době vydání OOP platné. Nadto, i kdyby bylo platné, územní rozhodnutí k inženýrským sítím není závazným pokladem pro vydání územního plánu.

Zatřetí, odpůrkyně se neměla řádně vypořádat ani s námitkou ohledně nutnosti územní plán posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí. V tomto případě se opírala o nezákonná stanoviska Krajského úřadu Středočeského kraje (dále „KÚSK“), který je dostatečně neodůvodnil. Odpůrkyně se snažila výměru plochy X účelově snížit pod 5 ha, což ale nemění nic na podstatě záměru OZNŘ.

Začtvrté, napadené OOP se opírá o neaktuální a neplatnou urbanistickou studii, což jej činí nepřezkoumatelným.

Zapáté, územní plán neřeší vliv předpokládané zástavby na krajinný ráz obce a CHKO. Touto otázkou se nezabývají ani stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny (dále „AOPK“), která opomíjí požadavky stanovené metodickým pokynem Ministerstva životního prostředí (dále „MŽP“).

Zašesté, navrhovatel odpůrkyni vytýká, že v OOP nezdůvodnila zásah do veřejného zájmu na ochraně zemědělského půdního fondu (dále „ZPF“). Svým povinnostem přitom nedostál ani orgán ochrany ZPF, neboť připustil zastavitelnost téměř pětihektarové plochy, jejíž část je ve III. třídě ochrany. Dle navrhovatele na tom nic nemění fakt, že dané území bylo zastavitelné již podle předchozího územního plánu, neboť přijaté řešení je v rozporu s veřejným zájmem.

Zasedmé, územní plán v rozporu s § 18 odst. 4 a § 53 odst. 5 písm. f) stavebního zákona neobsahuje řádné vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch.

Zaosmé, podle navrhovatele vymezení plochy X nerespektuje Zásady územního rozvoje Středočeského kraje (dále „ZÚR“).

Odpůrkyně ve vyjádření k návrhu nejprve konstatuje, že navrhovatel nijak neprokazuje, že návrh podává jako zástupce veřejnosti. Z návrhu pak ani neplyne, jaká jeho subjektivní práva mají být zkrácena, neboť se jeho pozemky nacházejí od plochy X ve vzdálenosti 500 – 2000 m vzdušnou čarou. Odpůrkyně dále poukazuje na to, že na pozemcích parc. č. XG a XH, v k. ú. X, patřících společnosti FB DAVID & DAVID, spol. s r.o., jejímž je navrhovatel jediným společníkem a jednatelem, územní plán vymezuje plochu přestavby P3 se shodným funkčním využitím jako na ploše X. Podle odpůrkyně tak dochází k jisté konkurenci mezi potenciální výstavbou na těchto plochách. Přitom navrhovatel s výstavbou na ploše X ještě v roce 2019 počítal a jako zastupitel proti schválení OOP nijak aktivně nevystupoval a při hlasování se zdržel.

K návrhovým bodům uvádí odpůrkyně následující: Má za to, že OOP jako celek i vymezení jednotlivých ploch je odůvodněno standardně a řádně. Územní plán je třeba číst komplexně. Stejně tak odpůrkyně odůvodnila rozhodnutí o námitkách, přičemž důvody, jimiž se při schvalování OOP řídila a jež obsahuje i odůvodnění územního plánu, ve vyjádření shrnuje. Odpůrkyně s navrhovatelem nesouhlasí, že by územní rozhodnutí pozbylo platnosti. Dne 30. 10. 2015 totiž stavebník zahájil výstavbu energetických přípojek a vedení sítí veřejného osvětlení. Proto je územní rozhodnutí pro tvorbu územního plánu závazné a změna v rozporu s jeho smyslem by byla iracionální. Odpůrkyně při vymezování ploch pro bydlení dále zohlednila požadavky plynoucí z demografické prognózy, vnější poptávku po bytech a politickou vůli zastavitelné a přestavbové plochy vymezit. V potaz rovněž vzala princip kontinuity územního plánování. V případě zmaření výstavby by OZNŘ mohla po odpůrkyni požadovat náhrady.

Tvrzení, že územní plán měl být posuzován z hlediska vlivů na životní prostředí, vyvrací stanoviska KÚSK a AOPK. S plochou X počítal již územní plán v roce 2003, nejedná se proto o zcela neprověřenou plochu. Nadto plocha ani nepřekračuje limit stanovený v příloze č. 1 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). V případě další námitky odpůrkyně neví, jaká neaktuální urbanistická studie má být přílohou OOP. Žádnou takovou OOP nemá. Ve vztahu k zásahu do krajinného rázu odpůrkyně odkazuje na stanovisko AOPK. K dalšímu návrhovému bodu odpůrkyně uvádí, že z hlediska ochrany ZPF musela být plocha X posouzena při změně z ploch zemědělských již v minulosti, neboť s ní jako zastavitelnou počítala již předchozí územně plánovací dokumentace. Územní plán obsahuje i vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch. K rozporu se ZÚR se navrhovatel vyjadřuje jen obecně. Proto odpůrkyně navrhuje návrh zamítnout.

OZNŘ předně míní, že by se soud měl zabývat jen těmi námitkami, které navrhovatel uplatnil již v procesu pořizování územního plánu jako zástupce veřejnosti. Ostatní nelze mít za přípustné. Ostatně celý návrh považuje OZNŘ za zjevné zneužití práva, neboť je motivován jen snahou maximalizovat vlastní majetkový prospěch při konkurenční výstavbě na ploše P3.

OZNŘ dále shrnuje, že oproti předchozí regulaci územní plán v ploše X významně zpřísňuje podmínky její zastavitelnosti (včetně stanovené etapizace), čemuž se OZNŘ v průběhu řízení neúspěšné bránila. Naopak plochu P3 dramaticky rozšiřuje na úkor plochy pro občanské vybavení, a to bez náležitého odůvodnění. Na ploše X již probíhá výstavba (zahájená dne 29. 10. 2015), což potvrzují sdělení Městského úřadu v Berouně z května a července 2022. S výstavbou rodinných domů počítala i plánovací smlouva z roku 2012 a územní studie z roku 2010, která je součástí územně plánovacích podkladů, a tedy i podkladem pro pořizování územního plánu. OZNŘ argumentuje i tím, že MŽP rozhodnutím ze dne 28. 5. 2024 pravomocně potvrdilo, že plánovaná výstavba nemůže mít významný vliv na životní prostředí, čímž věcně potvrdilo stanoviska KÚSK k návrhu územního plánu. Podle OZNŘ se výstavbu sítí dosud nepodařilo vybudovat výlučně z důvodu obstrukcí navrhovatele a jím ovládané společnosti. Tvrzení navrhovatele o neprovedení prací v ploše X či neaktuálnosti urbanistické studie jsou pouhou fabulací. Územní plán rovněž dostatečně řeší otázku přístupu na danou plochu. Úprava v územním plánu není ani v rozporu se ZÚR, které jsou vydávány ve značné míře obecnosti. Podstatou návrhu je tak jen prostý nesouhlas s obytnou výstavbou v ploše X, který nemůže být důvodem pro zrušení části OOP.

V replice navrhovatel rozhojňuje svou argumentaci k dotčení napadeným OOP. Rozvíjí, v čem se plánovaná výstavba pro 216 obyvatel negativně dotkne stávajících občanů a obce jako takové. Zejména poukazuje na nedostatečnou infrastrukturu, dopady na životní prostředí či zhoršení podmínek pro místní obyvatelstvo. Též připomíná, že v procesu pořizování OOP jej zmocnilo více než 500 občanů obce k zastupování jejich zájmů. Následně opakuje své námitky k nedostatečnému odůvodnění územního plánu a stanovisek dotčených orgánů. Zdůrazňuje, že princip kontinuity má své limity a není možné automaticky přebírat všechny zastavitelné plochy z předchozího územního plánu. Ohledně neaktuální urbanistické studie navrhovatel konkretizuje, že se jedná o studii zpracovanou v roce 2003 ATELIEREM VAVŘÍK a DOBRÁ SPOLEČNOST. Navrhovatel i nadále trvá na tom, že odpůrkyně neprokázala, že stávající zastavěné území nemůže uspokojit potřeby rozvoje obce a že je nezbytné vymezit rozsáhlou plochu X. Ohrazuje se i proti tvrzení, že by jeho společnost plánovala konkurenční bytovou výstavbu. Navrhovatel jako zastupitel opakovaně upozorňoval na problematické aspekty územního plánu.

K vyjádření OZNŘ navrhovatel podotýká, že soudní přezkum není omezen jen na námitky vznesené při pořizování územního plánu. OZNŘ se pouze snaží odvést pozornost od merita věci a o navrhovateli šíří nepodložené informace. Plocha P3 byla oproti původní výměře zmenšena, proti čemuž navrhovatel nevznesl námitky.

V duplice OZNŘ i nadále argumentuje možným střetem zájmů navrhovatele z důvodu konkurenční bytové výstavby na ploše P3. Co se týče negativního dotčení místních občanů zvýšením počtu obyvatel, navrhovatel manipuluje s reálnými daty. Jeho tvrzení postrádají bližší zdůvodnění. Částečná zástavba na ploše X naopak přispěje k ochraně území, např. před srážkami, jistě více než zemědělská monokultura. Při argumentaci nedostatečným odůvodněním navrhovatel pomíjí územní studii jako neopominutelný územně plánovací podklad. Navrhovatelem odkazovaný metodický pokyn není právním předpisem a jeho použití ani není ustálenou správní praxí.

Soud ověřil, že návrh byl podán v zákonné roční lhůtě (§ 101b odst. 1 s. ř. s.), že po obsahové stránce netrpí vadami (§ 101b odst. 2 s. ř. s.) a že jej učinila osoba k tomu oprávněná, neboť navrhovatel v průběhu pořizování územního plánu vystupoval jako zástupce veřejnosti podle § 23 odst. 1 stavebního zákona (§ 101a odst. 1 s. ř. s.).

Aktivní procesní legitimaci zástupce veřejnosti k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části podle § 101a odst. 1 s. ř. s. ve své rozhodovací praxi dovodil již rozšířený senát NSS (viz usnesení ze dne 29. 3. 2016, č. j. 4 As 217/2015-182, č. 3415/2016 Sb.). Z předložené spisové dokumentace soud zjistil, že navrhovatel společně s věcně shodnou připomínkou občanů odpůrkyně a související námitkou předložil i podpisové archy, na nichž jej 501 občanů obce zmocnilo k podání námitky a případně též k podání návrhu na zrušení územního plánu. Pořizovatel (Městský úřad Beroun) ani odpůrkyně neměli o právním postavení navrhovatele žádné pochybnosti, což plyne již z vypořádání jeho námitky a výslovného označení navrhovatele jako zástupce veřejnosti v textové části územního plánu. Pořizovatel ani odpůrkyně navíc nepostupovali podle § 23 odst. 4 stavebního zákona. Dle tohoto ustanovení rozhoduje v případě pochybností o splnění podmínek pro získání postavení zástupce veřejnosti správní orgán usnesením. Předložený spis ani žádný z účastníků však nedokládají, že by jakékoli pochybnosti o postavení navrhovatele v procesu pořizování územního plánu panovaly.

Z toho důvodu není nynější obrana odpůrkyně namístě. Soud má aktivní procesní legitimaci navrhovatele za danou, jelikož jeho postavení jako zástupce veřejnosti nebylo relevantně zpochybněno. Současně platí, že navrhovatel není povinen pro účely soudního řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy předkládat zvláštní zmocnění od jím reprezentované veřejnosti. Měl-li postavení zástupce veřejnosti již v řízení o návrhu územního plánu, přiznává mu § 23 stavebního zákona ve smyslu § 33 odst. 2 s. ř. s. za tam stanovených podmínek způsobilost mít práva a povinnosti i pro účely uplatnění a prosazení námitek veřejnosti proti opatření obecné povahy v řízení před soudem (viz rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, čj. 4 As 220/2016-198, č. 3557/2017, bod 47).

Z podaného návrhu je přitom patrné, že navrhovatel svou aktivní legitimaci odvozuje právě od jeho postavení jako zástupce veřejnosti. Sice zmiňuje, že OOP v napadené části zasahuje i do jeho vlastních práv, neboť na území odpůrkyně vlastní pozemky, ale z kontextu celého návrhu lze dovodit, že hájí práva občanů odpůrkyně, kteří jej k podání námitky zmocnili. V návrhu a v následné replice současně popisuje, jakých práv místních občanů se územní plán dotýká. V souvislosti s umožněnou výstavbou na ploše X upozorňuje na dopady na životní prostředí v obci, nedostatek kapacit technické infrastruktury či obecně zhoršení pohody bydlení. Uvedená tvrzení nejsou na první pohled nemyslitelná. Naopak je má soud za plausibilní a vypovídající o možném dotčení jejich právní sféry.

V důsledku toho soud nemohl přistoupit ani na argumentaci OZNŘ a částečně i odpůrkyně, že by návrh byl zjevným zneužitím práva. Aniž by soud musel zkoumat jimi tvrzené motivace navrhovatele z důvodu vlastnictví pozemků v ploše přestavby P3 jeho společností, návrh obsahuje dostatečně konkrétní tvrzení zakládající jeho aktivní procesní legitimaci. Fakt, že navrhovatel vystupoval jako zástupce veřejnosti, postačuje k připuštění návrhu k věcnému přezkumu. Na tomto závěru nemůže ničeho změnit ani fakt, že navrhovatel je současně členem zastupitelstva odpůrkyně. Právní úprava neomezuje zastupitele v právu brojit proti územním plánům „jejich“ obcí.

Na základě uvedeného soud uzavírá, že navrhovatel je osobou oprávněnou k podání návrhu na zrušení části územního plánu odpůrkyně.

Při přezkumu napadeného OOP soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době jeho vydání (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Při rozhodování byl soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

V této souvislosti soud rovněž uvádí, že právní úprava ani judikatura nenabízejí oporu pro výklad zastávaný OZNŘ, dle něhož jsou nepřípustné námitky, které navrhovatel při projednávání návrhu územního plánu neuplatnil. V již výše citovaném rozsudku NSS dovodil, že zástupce veřejnosti není v návrhových bodech omezen jen na námitky uplatněné v průběhu řízení o přijetí územního plánu. Tento výklad vychází z principu rovného přístupu k soudu, neboť stejně je tomu i u jiných navrhovatelů, kteří se také nemusí omezovat jen na námitky uplatněné v rámci procesu přijetí napadeného opatření obecné povahy. Uplatnění námitek, které v předchozím procesu zaznít mohly, ale nezazněly, se případně odrazí v posouzení jejich důvodnosti soudem (viz rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, čj. 4 As 220/2016-198, č. 3557/2017, bod 48). Odkaz na § 5 s. ř. s. není případný, neboť námitky nejsou opravným prostředkem proti opatření obecné povahy (viz § 173 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád).

Samozřejmě platí, že v případě procesní pasivity se účastník sám tímto nedůsledným postupem zbavuje možnosti, aby jeho námitky byly náležitě vypořádány orgánem přijímajícím územní plán a aby poté o zákonnosti takového vypořádání rozhodl soud (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2013, č. j. 8 Aos 2/2012-59). V případě absentujících námitek v rámci přípravy územního plánu se soud rovněž nemůže zabývat proporcionalitou přijatého řešení, neboť by o této otázce rozhodoval „v první linii“, a nahrazoval tak činnost pořizovatele územního plánu (viz např. rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013-29). Tato východiska soud při vypořádání návrhových bodů níže zohledňuje.

Vzhledem k tomu, že řízení o návrhu bylo zahájeno až po nabytí účinnosti zákona č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále „nový stavební zákon“), soud pro úplnost dodává, že jeho § 307 odst. 2 o nepřípustnosti návrhu se v případě navrhovatele neaplikuje. Zdejší soud totiž dovodil, že nepřípustnost návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části dle 307 odst. 2 nového stavebního zákona je spojena jen s neuplatněním důvodů, které mohly být uplatněny v řízení o vydání opatření obecné povahy vedeném podle tohoto zákona. Na návrh na zrušení části územního plánu vydaného podle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), nedopadá (podrobně viz rozsudek zdejšího soudu ze dne 27. 9. 2024, č. j. 41 A 18/2024-101, body 48–59).

Soud o návrhu rozhodl bez jednání podle § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť s takovým postupem účastníci řízení shodně souhlasili.

Dokazování soud neprováděl, neboť veškeré rozhodné skutečnosti vyplývaly ze správního spisu, z něhož soud vychází (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008-117; řada navržených důkazů byla jeho součástí – typicky listiny dokládající jednotlivé fáze pořizování územního plánu, námitky navrhovatele včetně zmocnění od občanů odpůrkyně, územní rozhodnutí a jeho změna), případně nebyly mezi účastníky sporné. Proč soud neprovedl ostatní navržené důkazy, odůvodňuje v bodě 180 níže.

Úvodem soud připomíná východiska, z nichž správní soudy vycházejí při přezkumu územně plánovacích dokumentací vydávaných v samostatné působnosti obcí a krajů.

V řízení o přezkumu opatření obecné povahy – zde územního plánu – se mohou dotčené osoby dovolávat ochrany před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů. Soudu nicméně nepřísluší, aby rozhodoval o tom, jak má být určité území využito nebo aby sám územní plány dotvářel. Naopak se musí při přezkumu územně plánovací dokumentace řídit zásadou zdrženlivosti (viz rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS).

Je tomu tak proto, že rozhodování zastupitelstva obce ohledně regulace využití území v zákonných mantinelech zcela spadá do realizace práva územního samosprávného celku na samosprávu (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11), do kterého soud nemůže nepřiměřeně zasahovat. Ke zrušení územního plánu má proto přistoupit, jen pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření obecné povahy jako celku (srov. rozsudek NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103, č. 2552/2012 Sb.). Stejně tak je v pravomoci správních soudů přezkoumat, zda územní plán nestanovuje řešení, které je ve vztahu ke konkrétní osobě zjevně nepřiměřené, nezdůvodnitelné či diskriminační (srov. rozsudek NSS ze dne 5. 2. 2009, č. j. 2 Ao 4/2008-88).

Maje výše uvedené na paměti, soud přistoupil k přezkumu napadeného územního plánu.

Soud se nejprve zabýval námitkou, dle níž odpůrkyně řádně neodůvodnila přijaté řešení v územním plánu. Navrhovatel konkrétně tvrdí, že kapitola II.5.E „komplexní zdůvodnění přijatého řešení“ čítá pouze 6 stran, na nichž nelze dostatečně vysvětlit řešení, které pořizovatel, potažmo odpůrkyně, k nastavení rozvoje obce na dalších 15 let zvolili. Dle navrhovatele není zřejmé, jak velký má Nižbor v tomto období být, jaká funkce v území má převládat ani jakou zvolili koncepci veřejné infrastruktury. Rovněž zde navrhovatel postrádá zdůvodnění regulativů plochy X.

K tomu soud uvádí, že územní plán obsahuje jednak textovou část odůvodnění, která zůstává spíše v obecné rovině a jen stěží lze požadovat, aby již předem zdůvodňovala změny z pohledu každého dotčeného pozemku (viz rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2016 č. j. 5 As 94/2015-79), a jednak odůvodnění rozhodnutí o námitkách, které má na podkladě odůvodněných námitek oprávněných subjektů vysvětlovat stanovené řešení týkající se konkrétního pozemku (srov. např. rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2014, č. j. 5 Aos 3/2013-33). Navrhovatel, který nepodal námitky, zpravidla nemá nárok na to, aby se odpůrce v odůvodnění územního plánu vypořádal se změnou funkčního využití konkrétně jeho pozemků. Obecnost odůvodnění územního plánu tak bude představovat zásadní nezákonnost, pro kterou je třeba jej zrušit, jen v krajních případech, pokud by bylo natolik nedostatečné, že by fakticky zcela chybělo (viz rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 Aos 3/2013-29).

Soud tuto judikaturu shrnuje, protože navrhovatel nezohledňuje všechny části odůvodnění územního plánu, případně odpůrkyni vyčítá stručné a nekonkrétní odůvodnění v obecné části. Přitom pomíjí, že odpůrkyně nebyla povinna v textové části podrobně vysvětlovat, proč pro plochu X zvolila určitý regulativ apod. Nadto na většinu v návrhu vznesených otázek odpůrkyně odpověděla na jiných místech odůvodnění či při vypořádání námitek vlastníků dotčených pozemků či dokonce jeho samotného. Není vadou, pokud se územní plán nejprve věnuje odůvodnění přijatého řešení v obecnosti a zabývá se základní urbanistickou koncepcí, pokud následně k námitkám rozvádí, proč k těm kterým pozemkům a plochám přijímá určitou regulaci způsobu využití.

Navrhovatel v návrhu rozebírá pouze kapitolu II.5.E od strany 98 textové části, přitom ale odůvodnění začíná již na straně 64 a končí na straně 178. Rozsah stran jistě není sám o sobě z hlediska nároků kladených na odůvodnění územního plánu tím hlavním kritériem (tím je samozřejmě jeho obsah), nicméně vyvrací navrhovatelovu tezi o stručnosti odůvodnění. Soud ale neshledal ani navrhovatelem vytýkané vady v odůvodnění obecné části.

Odpůrkyně se základní koncepcí rozvoje obce zabývá již na straně 65 textové části, přičemž konstatuje, že urbanistická koncepce vychází z předešlého územního plánu. Dále poznamenává, že územní plán podporuje zachování charakteru stávající sídelní struktury obce, a to jak ve stávajícím zastavěném území, tak v nově zastavitelných a přestavbových plochách. Podrobněji zvolenou koncepci odůvodňuje na stranách 67 a 68 textové části. K funkci území se územní plán vyjadřuje výslovně na straně 6. Zde shrnuje, že poloha v přírodě v údolí Berounky, těsná vazba zastavěného území na přírodní zázemí a dobrá úroveň občanské vybavenosti a dostupnosti do Berouna či Prahy předurčují obec k rozvoji obytné funkce. Atraktivita území rovněž poskytuje dobré podmínky pro rozvoj podnikání v oblasti cestovního ruchu.

Není ani pravdou, že by odpůrkyně nepredikovala velikost obce ve střednědobém horizontu. Již na straně 66 vysvětluje, že podle prognózy zpracované společností TMIKA, s. r. o. na období 2023 – 2032 bude dle střední varianty vývoje činit přírůstek obyvatel až 394 nových občanů obce. V kapitole II.5.F od strany 104 odůvodnění pak v návaznosti na tuto prognózu vyhodnocuje potřebu nových bytů, kterou vyčísluje na 160. Územní plán proto počítá s rozvojovými plochami pro 143 nových bytů.

Koncepci veřejné infrastruktury územní plán stanovuje na stranách 11 až 14 výrokové části. Odpůrkyně zde popisuje stávající kapacity a načrtává její možné rozšiřování v budoucnu. Na straně 42 novou výstavbu dokonce podmínila připojením na veřejný vodovod a kanalizaci tam, kde je to možné. Na straně 69 odůvodnění proto podotýká, že zastavitelné plochy navrhla s ohledem na kapacity technické a dopravní infrastruktury. V koncepci zohlednila i Plán rozvoje vodovodů a kanalizací Středočeského kraje (viz např. str. 79). Napojení plochy X na vodovodní a kanalizační síť pak řeší prostřednictvím plánovacích smluv s OZNŘ (viz str. 146), přičemž správce kanalizační sítě již měl s výstavbou na ploše X souhlasit (str. 139).

Kapacitami mateřské a základní školy se odpůrkyně následně zabývala poměrně podrobně při vypořádání námitky OZNŘ, kterou nesouhlasila se stanovenou etapizací na ploše X (viz str. 159–165). Specifikovala, že mateřská škola v obci v současnosti pokrývá požadavky na umístění dětí již nyní žijících v obci, ale pro další plánovaný růst dle demografické prognózy nebude dostatečná. Proto bude muset obec zvýšit její kapacitu nebo zřídit novou mateřskou školu či dětskou skupinu. Stejně tak vzniká potřeba postavit základní školu pro druhý stupeň, k čemuž má odpůrkyně zpracovaný záměr výstavby, ale dosud nevyřešila otázku financování. Proto se rozhodla uvedený problém řešit stanovenou etapizací. Jí se bude soud věcně zabývat dále, ale z hlediska přezkoumatelnosti odůvodnění územního plánu odpůrkyně nepochybila.

Navrhovatel odpůrkyni rovněž nepřípadně vyčítá, že podrobněji nezdůvodnila regulativy zvolené pro plochu X. Ve vztahu k výšce staveb v ploše X uvedla, že 8 m je dostačující pro rodinný dům se dvěma obytnými nadzemními podlažími či jedním podlažím a obytným podkrovím. Větší výška by naopak umožňovala vznik trojpodlažních domů, což územní plán vylučuje (str. 101). Při vypořádání námitky OZNŘ dále rozvedla, že výšku stanovila i s ohledem na blízkost zámku tak, aby nové stavby nenarušovaly jeho siluetu při dálkových pohledech, a rovněž aby předvídaná zástavba odpovídala běžné zástavbě rodinných domů (str. 127). K výši plotu se odpůrkyně vyjádřila na straně 169. Stanovila ji s ohledem na krajinný ráz a charakter CHKO (str. 169). To vyplývá i ze Zásad pro úpravu starých budov a pro výstavbu nových budov v CHKO Křivoklátsko, které odpůrkyně přejala do výrokové části územního plánu (ohledně výšky plotu viz str. 44). Obecně k výstavbě na ploše X odpůrkyně opakovaně sdělila, že ji vymezila s ohledem na vydané územní rozhodnutí, existenci v přechozí územně plánovací dokumentaci, vypracování územní studie, případně z důvodu částečné realizace technické infrastruktury. Důvody jejího vymezení jsou proto z územního plánu patrné.

Námitka nedostatečného odůvodnění územního plánu v jeho obecné části tedy není důvodná.

Dále soud přikročil k posouzení, zdali se odpůrkyně přezkoumatelně vypořádala s navrhovatelem uplatněnými námitkami.

V té souvislosti soud v prvé řadě vyjasňuje, že odpůrkyně nakládala s „věcně shodnou připomínkou“ vznesenou navrhovatelem jako s námitkou zástupce veřejnosti. Svou argumentaci přitom doplnila v odůvodnění rozhodnutí o námitce, kterou navrhovatel podal po opakovaném veřejném projednání. Jelikož argumenty vysvětlující, proč odpůrkyně námitce nevyhověla, mohou vyplývat z různých částí odůvodnění územního plánu, musel soud i k těmto důvodům přihlížet. Je totiž nutné zohlednit, že odůvodnění rozhodnutí o námitce je součástí odůvodnění celého opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat v souvislostech. Odůvodnění rozhodnutí o námitce tudíž netrpí nepřezkoumatelností, je-li z odůvodnění rozhodnutí o námitce a potažmo z odůvodnění celého opatření obecné povahy zřejmé, jak byla daná problematika uvedená v námitce řešena (viz rozsudek NSS ze dne 21. 9. 2017, č. j. 2 As 265/2017-29, bod 15 a tam uvedenou judikaturu).

Z judikatury vyplývají i další východiska, jimiž se správní soudy řídí při přezkumu rozhodnutí o námitce.

Požadavky na odůvodnění rozhodnutí o námitce mají být v zásadě stejné jako v případě správního rozhodnutí. Z odůvodnění musí být seznatelné, z jakého důvodu považuje odpůrce námitky uplatněné oprávněnou osobou za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považuje skutečnosti předestírané oprávněnou osobou za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené (viz např. rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2023, č. j. 8 As 145/2021-51, bod 36 a tam citovanou judikaturu).

Ústavní soud na druhou stranu vyslovil, že požadavky kladené na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami nemohou být přehnané, jinak by se správní soudy dopouštěly přepjatého formalismu a nepřípustného zásahu do práva na samosprávu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právní jistoty občanů (viz nález ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

Nicméně později Ústavní soud vysvětlil, že závěry nálezu sp. zn. III. ÚS 1669/11 je třeba vnímat ve skutkových a právních souvislostech konkrétní věci, v níž byly vysloveny. Dle Ústavního soudu proto musí být řádné odůvodnění pravidlem, „z něhož lze na nebezpečí ‚přehnaných požadavků‘ usuzovat pouze výjimečně“ (viz body 32 a 33 nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15). Není proto možné se zabývat námitkami pouze formálně a vypořádat je jen obecnými frázemi, aniž se zohlední jejich podstata (srov. rozsudek NSS ze dne 15. 9. 2010, č. j. 4 Ao 5/2010-48).

Obecně totiž z ustálené judikatury správních soudů i Ústavního soudu plyne, že správní orgány nemají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, a rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014-43, nebo ze dne 27. 2. 2019, č. j. 8 Afs 267/2017-38, ze dne 21. 11. 2023, č. j. 4 As 356/2021-61). Stěžejní však je, aby správní orgán zohlednil meritum námitek. Pokud tak učiní, nelze mu vyčítat, že by s námitkami naložil nepřezkoumatelným způsobem.

Pro přehlednost soud nejdříve rekapituluje, jaké námitky navrhovatel uplatnil a na základě jakých důvodů jim odpůrkyně nevyhověla.

V námitkách podaných k návrhu pro veřejné projednání navrhovatel argumentoval následovně:

Po opakovaném veřejném projednání návrhu územního plánu uplatnil navrhovatel tyto námitky (soud zmiňuje jen ty jdoucí nad rámec již dříve podaných a ty, které jsou relevantní z hlediska tohoto řízení):

Odpůrkyně zamítla námitky s tímto odůvodněním (soud jej shrnuje souhrnně z rozhodnutí o námitkách po prvním i opakovaném veřejném projednání):

Než se soud vyjádří k přezkoumatelnosti rozhodnutí o námitkách, musí vzhledem k formulaci návrhu na zrušení části OOP podotknout, že nesouhlas navrhovatele s odůvodněním a závěry územního plánu nezpůsobují jeho nepřezkoumatelnost (srov. např. rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013-30, a ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010-163). Navrhovatel s uváděnými důvody povětšinou věcně polemizuje, což by v případě nepřezkoumatelnosti nebylo zpravidla možné. Nepřezkoumatelnost není projevem nenaplněné subjektivní představy navrhovatele o tom, jak podrobně by mu mělo být rozhodnutí o námitce odůvodněno, ale objektivní překážkou, která soudu znemožňuje napadené OOP přezkoumat (srov. např. rozsudky NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016-24, ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017-35). Soud se proto nejprve zaměřuje na ty námitky, které měla odpůrkyně dle navrhovatele pominout zcela.

Soud nemá za nepřezkoumatelné tvrzení, že zrušení zastavitelnosti plochy X by pro obec nebylo ekonomicky zvládnutelné. Z kontextu vypořádání námitky navrhovatele totiž plyne, že se odpůrkyně obává případných náhrad za změnu v území, které by OZNŘ po ní mohla požadovat (viz § 102 stavebního zákona). Byť je pravdou, že odpůrkyně ani rámcově nevyčíslila, jaká ekonomická ztráta jí případně hrozí a jak by se projevila v obecním rozpočtu, navrhovatel mohl seznat, jaký základ obavy odpůrkyně mají.

Odpůrkyně rovněž reagovala na tvrzení stran povahy plánované výstavby a jejího umístění v CHKO. Z výše uvedené rekapitulace je zřejmé, že vylučovala možnost vzniku tzv. satelitu, neboť plocha X přímo navazuje na zastavěné území a plochu přestavby P1. Možnost jejího umístění v CHKO pak měla za danou na základě stanoviska AOPK, jímž se soud zejména s ohledem na krajinný ráz v CHKO zabývá níže.

Navrhovatel rovněž nemůže odpůrkyni vyčítat, že v rozhodnutí o jeho námitce podrobně nezdůvodnila, proč pro plochu X stanovuje maximální zastavěnou plochu pozemku ve výši 30 %, minimální velikost pozemku 800 m2 a proč je pro zeleň předepsáno alespoň 60 % plochy pozemku. Takto totiž navrhovatelova námitka nezněla. V ní jen přednesl kategorické tvrzní o tom, že moderní domy mohou zabírat pouze 20 % výměry pozemku, aniž by tento údaj podložil sofistikovanější argumentací. Odpůrkyně proto správně poznamenala, že navrhovatel svůj požadavek nijak nedoložil. Zároveň mu vysvětlila, že do zastavěné plochy se nezapočítává jen vlastní objekt pro bydlení, ale i doplňkové stavby. Navrhovatel v námitkách nijak nezpochybnil, že by stanovené regulativy nebyly dostatečné pro efektivní využití pozemku a zároveň i intimitu a plochu pro zeleň a vsakování, jak odpůrkyně argumentovala. V návrhu se rovněž omezuje jen na prostý nesouhlas bez bližší argumentace.

Soud souhlasí, že odpůrkyně navrhovatelovu námitku ohledně pěšího spojení z plochy X do jádrové části obce vypořádala na samé hranici přezkoumatelnosti. Nicméně je zřejmé, že plochu X považuje za dostupnou i pro pěší, byť s obtížemi, stejně jako je tomu i u jiných lokalit v dané části obce. Z grafické části územního plánu pak plyne, že na jihu k ploše X přiléhá silnice č. III/23617 a ze severní strany navrhovatelem odkazovaná pěšina, na níž se připojuje stávající plocha pro bydlení s existujícími stavbami. Z toho je zřejmé, že jejich dopravní a pěší dostupnost po pěšině je možná. Navíc odpůrkyně podotkla, že by se lokalita obsluhovala i hromadnou dopravou, což může její horší dostupnost pro pěší částečně kompenzovat. Byť odpůrkyně mohla odůvodnění v tomto směru rozvést, nepovažuje jej soud za natolik deficitní, aby mělo vliv na zákonnost územního plánu a vedlo k jeho zrušení v napadené části.

Odpůrkyně nepochybila, pokud nesouhlas navrhovatele s napojením plochy X na silnici č. III/23617 odmítla s odkazem na stanovisko dotčeného orgánu. Nadto dodala, že soulad s právními předpisy prokazuje i fakt, že k lokalitě bylo vydáno územní rozhodnutí, jímž se umisťovaly i pozemní komunikace v dané ploše. Vzhledem k prostému nesouhlasu navrhovatele se jedná o odůvodnění přezkoumatelné a dostatečné.

Soud neshledal vadu ani v tom, že odpůrkyně výslovně nereagovala na připomínku spočívající v nerespektování krajinných limitů, morfologie terénu a historické struktury sídla. Soudu totiž neuniklo, že se navrhovatel opět omezil jen na prosté tvrzení, že návrh územního plánu uvedené hodnoty nerespektuje. Vůbec však nevysvětlil, v čem konkrétně s nimi koliduje. To ostatně platí i pro tvrzení, že odpůrkyně pominula namítaný rozpor se zásadami CHKO či cíli a úkoly územního plánování. Odpůrkyně proto na tato tvrzení zareagovala tím, že nejsou opřena o relevantní argumenty. S tím se soud ztotožňuje. Nadto z odůvodnění odpůrkyně lze seznat, že územní plán nemá za rozporný s uvedenými hodnotami, neboť z hlediska ochrany přírody a krajiny (včetně krajinného rázu) jej posoudila AOPK, případně KÚSK. Co se týče historické struktury sídla, odpůrkyně opakovaně uváděla, že plocha X je součástí urbanistické koncepce již od roku 2003. Tím podle soudu implicitně i tyto námitky vypořádala. Odpůrkyně nebyla povinna reagovat na každé dílčí tvrzení (navíc často nezdůvodněné). Postačilo, že v souhrnu z územního plánu plynou důvody, proč k vymezení plochy X přistoupila a proč námitkám navrhovatele nevyhověla.

S navrhovatelem dále nelze souhlasit, že by odůvodnění stran jeho tvrzení o nedůvodných rozdílech mezi vlastníky pozemků při redukci zastavitelných ploch obsahovalo jen popisnou pasáž bez přezkoumatelné myšlenkové úvahy. Na straně 147 územního plánu odpůrkyně srozumitelně vysvětlila, jakými úvahami se řídila při zmenšování zastavitelných ploch. V potaz vzala fakt, jak byly plochy do zahájení pořizování územního plánu připravovány k zástavbě, což souvisí s vynaloženými investicemi, které by jinak byly zmařeny. V případě plochy X zopakovala, že k ní již byla schválena a vypracována územní studie, vydáno územní rozhodnutí a částečně realizována energetická infrastruktura. Rovněž v případě plochy P1 již existuje územní studie a nevyhovující průmyslové stavby byly odstraněny a srovnán terén. Odpůrkyně se proto rozhodla redukovat poslední větší zastavitelnou plochu Z2, u níž od jejího vymezení v roce 2003 nebyly provedeny žádné kroky, které by prokazatelně vedly k jejímu zastavění. Tyto uváděné důvody jsou dle soudu plně přezkoumatelné. Rovněž argument zpracováním územní studie pro plochu X není dle soudu nepřiléhavý, protože jde o podklad (byť nezávazný) k pořizování mj. i územního plánu, který je třeba při jeho tvorbě zohlednit (viz § 25 stavebního zákona a např. rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2024, č. j. 4 As 245/2023-36, bod 41).

Uvádí-li navrhovatel, že odpůrkyně nevypořádala i další námitky, již nespecifikuje které. Není úkolem soudu, aby návrhovou argumentaci domýšlel. K nepřezkoumatelnosti je soud oprávněn a povinen přihlédnout toliko v případech, brání-li mu ve věcném vypořádání návrhového bodu (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 8. 3. 2011, č. j. 7 Azs 79/2009-84). Soud proto nemůže bez dalšího zkoumat, jaké další argumenty měla odpůrkyně pominout.

Soud dále přistoupil k zhodnocení, zdali rozhodnutí o námitkách obstojí i z věcného hlediska. Navrhovatel povětšinou odpůrkyni vyčítá nedostatečné zdůvodnění, proč plochu X v územním plánu vymezila, přičemž ale jí uváděné důvody sporuje. Soud proto mohl posoudit, zdali jde o odůvodnění zákonné.

Odpůrkyně k vymezení plochy X přistoupila mj. proto, že se zastavitelnou plochou v dané lokalitě počítala již předchozí územně plánovací dokumentace od roku 2003. S ohledem na kontinuitu územního plánovaní ji proto do napadeného územního plánu převzala. Oproti tomu navrhovatel namítá, že tato skutečnost její totožné zařazení v OOP neopodstatňuje.

Soud o vymezené otázce uvážil následovně:

Je třeba vycházet z toho, že územní plánování nemůže být činností zcela nahodilou, nepředvídatelnou a svévolnou. Proto je žádoucí, aby se pořizovatel územního plánu snažil respektovat předchozí územně plánovací dokumentaci téhož stupně a na základě ní přijaté dokumentace nižšího stupně (rozsudek NSS ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 Aos 2/2012-53).

Na druhou stranu požadavek na kontinuitu nesmí znemožnit revizi existujícího stavu. Pokud tedy z určitých důvodů dojde ke změně původní koncepce, a nově přijímaný územní plán se tím dostane do nesouladu s předchozí dokumentací téže či nižší úrovně, nemůže v tom být bez dalšího spatřována nezákonnost. Tento nesoulad je totiž pojmovým znakem každé změny územně plánovací dokumentace. Vázanost předchozí územně plánovací dokumentací téhož či nižšího stupně by vedla k absolutní neměnnosti poměrů v území (rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010-644, č. 2106/2010 Sb. NSS). Proto nelze dovozovat právní nárok na určitou podobu územního plánu, stejně jako se nelze dovolávat ochrany dobré víry či legitimního očekávání ve vztahu k určité podobě územního plánu, neboť ten se s ohledem na potřebu úpravy poměrů v území neustále vyvíjí (usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 4. 2018, sp. zn. IV. ÚS 3548/17).

Nicméně důvody vedoucí ke změně koncepce a s tím související změně funkčního určení ploch musejí být dostatečně závažné, opírající se buď o relevantní změnu okolností, nebo o to, že původní řešení je věcně nesprávné a vede k závažné kolizi s veřejným zájmem. Dotčené osoby musí mít možnost spolehnout se na určitou stálost územně plánovací dokumentace, respektive kontinuitu jejího vývoje (rozsudek NSS ze dne 29. 1. 2020, č. j. 9 As 171/201850). Zásah do této kontinuity je proto obec povinna podložit přesvědčivými důvody, které dokládají jeho účelnost (přiměřeně viz rozsudek NSS ze dne 4. 9. 2020, č. j. 5 As 194/201932, a dále rozsudek NSS ze dne 20. 9. 2023, č. j. 2 As 67/2022-42).

V návaznosti na shrnuté judikaturní závěry soud konstatuje, že odpůrkyně nepochybila, jestliže postupovala v souladu se zásadou kontinuity územního plánování. Z odůvodnění územního plánu jako takového a odůvodnění rozhodnutí o námitkách plyne, že neshledala žádné, dostatečně pádné důvody, které by ospravedlnily vyřazení dotčených pozemků OZNŘ ze zastavitelných ploch. Vymezení plochy X měla za zákonné a rovněž za věcně správné. Na změnu okolností (např. nedostačující kapacity školky a školy) reagovala mírnějšími nástroji – stanovením etapizace či přísnějšími regulativy, které považovala z hlediska vyvážení veřejných a soukromých zájmů za dostačující. Za takového stavu ji nelze vyčítat, že se přidržela dosavadního způsobu funkčního využití plochy X. Zda skutečně bylo původní a následně i převzaté řešení věcně správné a závažně nekolidovalo s veřejným zájmem, soud posoudí na podkladě dalších návrhových bodů. Nicméně odpůrkyně bez dalšího nepostupovala nezákonně, pokud upřednostnila stálost územně plánovací dokumentace.

Namítá-li navrhovatel v obecnosti, že jiné zastavitelné plochy nebyly do napadeného územního plánu přejaty, nekonkretizuje, které to mají být. Soudu nepřísluší, aby z vlastní iniciativy porovnával územní plány odpůrkyně a posuzoval, jak se v čase zastavitelné plochy na území odpůrkyně proměňovaly a jak byla taková změna zdůvodněna. Soud by tím přestal být nestranným rozhodčím sporu a přebíral by funkci navrhovatelova advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008-78, č. 2162/2011 Sb. NSS). Proto jen ve stručnosti poznamenává, že odpůrkyně se v odůvodnění k námitce věnovala i vysvětlení, proč k redukci některých zastavitelných ploch přistoupila (viz bod 67 výše). Jí uváděné důvody soud považuje za racionální. Odpůrkyně přistoupila k redukci zastavitelné plochy Z2, protože ve vtahu k ní oproti plochám X a P1 vlastník neprovedl žádné relevantní kroky, které by vedly k jejímu zastavění. V takovém přístupu nelze spatřovat diskriminaci ostatních vlastníků. Požadoval-li navrhovatel posouzení zastavitelné plochy X v kontextu dalších změnových ploch, činil tak v souvislosti s vyhodnocením vlivů na životní prostředí a potřeby jejich vymezení, nikoli možného diskriminačního přístupu odpůrkyně. Nadto bránit se případnému nerovnému zacházení ze strany odpůrkyně přísluší předně dotčeným vlastníkům pozemků, kteří měli být diskriminováni, nikoli navrhovateli jako zástupci veřejnosti. K tvrzením OZNŘ o neodůvodněnosti rozšíření plochy P3 se soud nevyjadřuje, neboť tato plocha není předmětem tohoto řízení.

V návaznosti na výše uvedené závěry ohledně kontinuity územního plánování soud dodává, že mezi účastníky sporná otázka platnosti a závaznosti územního rozhodnutí není v konečném důsledku pro meritorní posouzení rozhodující.

Obecně platí, že pravomocná územní rozhodnutí, případně i stavební povolení, představují limit využití území ve smyslu § 26 odst. 1 stavebního zákona (viz rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2012, č. j. 1 As 107/2012-139). Je proto vhodné, aby je nově vydaná územně plánovací dokumentace zohledňovala a na dotčeném pozemku vymezovala plochu odpovídající obsahu územního rozhodnutí (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 118/2017-60).

To ovšem neznamená, že by nový územní plán či změna stávajícího územního plánu nemohly pro futuro vymezit plochy či koridory a stanovit podmínky pro jejich využití odlišným způsobem, než jak dosud stanoví územní rozhodnutí pro některý z pozemků, který se má stát součástí takového koridoru či plochy. Samotné vymezení plochy či koridoru a stanovení podmínek pro jejich využití v územním plánu či jeho změně podle § 43 odst. 1 stavebního zákona totiž nemůže přímo zakládat, měnit či rušit práva a povinnosti fyzickým či právnickým osobám (rozsudek NSS ze dne 9. 12. 2010, č. j. 5 Ao 6/2010-65). Obec by se však měla od pravomocných územních rozhodnutí odchýlit pouze ze závažných důvodů (viz rozsudek NSS ze dne 11. 2. 2022, č. j. 5 As 300/2020-81, bod 50).

Z judikatury tedy vyplývá, že odpůrkyně nebyla povinna do územního plánu převzít věcné řešení území odpovídající územnímu rozhodnutí. Shledala-li by dostatečně závažné důvody pro změnu funkčního řešení plochy X, mohla by se od územního rozhodnutí odchýlit. NSS rovněž dovodil, že z územního rozhodnutí týkajícího se „jen“ související infrastruktury se stavbou „hlavní“ (např. rodinným domem), nelze bez dalšího dovozovat nárok na zařazení pozemků do zastavitelné plochy, neboť neurčuje povahu území (viz rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2021, č. j. 2 As 176/2019-37, bod 39; též srov. rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2018, č. j. 1 As 49/2018-62, bod 47). Nový územní plán by samozřejmě jeho účinky nemohl derogovat a OZNŘ by byla oprávněna na jeho základě požádat o vydání stavebního povolení, případně realizovat stavby, které nepotřebují další povolení, a to i za předpokladu, že by nebyly s územním plánem v souladu.

Na druhou stranu ale má soud za logické, pokud se odpůrkyně rozhodla územní rozhodnutí zohlednit, považovala-li jej za platné (viz str. 148 odůvodnění, kde odkázala na dvě rozhodnutí KÚSK ze dne 13. 9. 2022 a 9. 1. 2023 potvrzující platnost územního rozhodnutí v rámci jiných správních řízení), a užít jej jako jeden z argumentů pro zachování zastavitelnosti plochy X. Je totiž pravdou, že umístění poměrně rozsáhlé technické a dopravní infrastruktury pro 38 rodinných domů by bez následné možnosti realizovat i samotné rodinné domy postrádalo smysl. V případě platnosti územního rozhodnutí by se tak jednalo o další možný důvod, jenž by hovořil ve prospěch zachování zastavitelnosti plochy X.

Jelikož ale odpůrkyně vymezení plochy X odůvodnila i dalšími důvody, zejména shora popsanou zásadou kontinuity územního plánování, vypracováním územní studie, uzavřením plánovacích smluv a částečnou realizací stožárů pro veřejné osvětlení a elektrického vedení (jejichž provedení nakonec připouští i navrhovatel na straně 14 návrhu, byť nesouhlasí s jejich realizací v době platnosti územního rozhodnutí), územní plán obstojí, aniž by soud musel závazně posuzovat, zdali je územní rozhodnutí platné. To by musel učinit především tehdy, pokud by se odpůrkyně rozhodla od dosavadního řešení lokality, a tedy i územního rozhodnutí, odchýlit. Takovou změnu by totiž bylo třeba podložit pádnými argumenty. Za současného stavu, tj. postupu odpůrkyně upřednostňujícím stabilitu územně plánovací dokumentace, je naopak soud k návrhovým bodům povinen zkoumat, zdali vymezení plochy X není řešením věcně nesprávným a závažně kolidujícím s veřejným zájmem, tedy zda neexistují důvody svědčící proti vymezení plochy X a proti zachování principu kontinuity. Soud se proto návrhovou argumentací zpochybňující platnost územního rozhodnutí dále nezabýval.

Soud dále nespatřuje nic problematického na tom, pokud odpůrkyně v souvislosti s vybudováním potřebné infrastruktury pro plochu X odkázala na uzavřené plánovací smlouvy s OZNŘ, resp. jejím právním předchůdcem. Sám navrhovatel v návrhu uvádí, že podle plánovací smlouvy ze dne 4. 1. 2012 měla být infrastruktura vybudována do 3 let od vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení. Účastníci ani OZNŘ ale netvrdí, že by stavební povolení k infrastruktuře bylo vydáno. Stanovená lhůta tak nemohla uplynout. Platnost této smlouvy navrhovatel nezpochybňuje. Možná liknavost OZNŘ, resp. jejího právního předchůdce, je nezbavuje závazku z plánovací smlouvy.

Ve vztahu k druhé plánovací smlouvě ze dne 15. 9. 2020 navrhovatel nerozvádí, v čem má být v rozporu s § 88 stavebního zákona a náležitostmi stanovenými prováděcí vyhláškou. Rovněž nenabízí zdůvodnění, proč by daná smlouva měla být neplatná, jestliže ji neschválilo zastupitelstvo odpůrkyně. Dle jejího čl. III. odst. 2 se odpůrkyně zavázala k převzetí vybudované a zkolaudované infrastruktury – komunikací, chodníků, dešťové kanalizace, vodovodu a veřejného osvětlení. Zastupitelstvu obce je sice vyhrazeno rozhodovat o nabytí a převodu nemovitých věcí, avšak s výjimkou inženýrských sítí a pozemních komunikací [viz § 85 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Rozhodování o těchto záležitostech by tak spadalo do zbytkové pravomoci rady (viz § 102 odst. 3 obecního zřízení).

Ohledně řešení dostatečných infrastrukturních kapacit pro výstavbu na ploše X navrhovatel sporuje i účelnost stanovené etapizace pro plochu X. Argumentuje, že je to právě tato plocha, která bude generovat vyšší nároky na místní infrastrukturu a kapacity škol. Přitom etapizace není na výstavbu jakéhokoli školského zařízení vázána.

Podle strany 62 výrokové části územního plánu smí být v rámci jedné etapy vydáno opatření podle stavebního zákona umožňující započít výstavbu maximálně pěti rodinných domů v jednom kalendářním roce. Na technickou a dopravní infrastrukturu se etapizace nevztahuje. Zástavba bude realizována směrem od stávající zástavby tak, aby nevznikaly nezastavěné části a proluky.

Etapizace neboli stanovení pořadí provádění změn v území je jedním z úkolů územního plánování [§ 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona] a představuje fakultativní náležitost územního plánu; to znamená, že územní plán nebo jeho změna v textové části obsahovat etapizaci může, ale nemusí – a to vždy v závislosti na tom, zda je to účelné, či nikoli. Zmíněný korektiv v podobě účelnosti má za cíl eliminovat negativní vlivy nutně spojené s rozsáhlými změnami v území (rozsudek NSS ze dne 4. 9. 2020, č. j. 5 As 194/2019-32, bod 25). A jde-li o změny dané výstavbou, umožňuje etapizace stanovit racionální časový a funkční rámec budoucí plánované výstavby s cílem „zabránění chaotické výstavbě ihned a všude“ (viz rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS).

Předně soud podotýká, že navrhovatel se proti podmínkám nastavené etapizace v procesu pořizování územního plánu nevymezil tak, jak činí v nyní podaném návrhu. Ze spisové dokumentace soud zjistil, že výsledně přijatá forma etapizace pro plochu X byla do návrhu územního plánu zapracována až v jeho verzi pro opakované veřejné projednání. V předchozím návrhu odpůrkyně navrhovala výstavbu v ploše X podmínit dostatečnou kapacitou mateřské a základní školy v obci a dostatečnou kapacitou obecní kanalizace a vodovodu, na které bude lokalita napojena (viz str. 7 výrokové části návrhu pro veřejné projednání). Tuto podmínku ale k námitce OZNŘ vypustila, jelikož jí nebyly zatíženy ani ostatní zastavitelné plochy, a jednalo by se tak o nedůvodné omezení OZNŘ. Požadavky na infrastrukturu se proto rozhodla řešit stanovením etapizace, jež povede k pozvolnému nárůstu obyvatel v delším časovém horizontu (viz str. 127 odůvodnění územního plánu). Navrhovatel však v námitkách proti návrhu pro opakované veřejné projednání ve vztahu k etapizaci upozorňoval jen na její vágní formulaci, konkrétně této věty: „Zástavba by měla být realizována směrem od stávající zástavby (…)“. Odpůrkyně této námitce vyhověla a znění upravila tak, že zástavba bude realizována směrem od stávající zástavby. Navrhovatel tedy nenamítal, že by výsledně přijatá etapizace nebyla k zajištění zejm. dostatku míst ve školce a škole vhodně zvoleným nástrojem. Odpůrkyně tak ani nedostala příležitost, aby navrhovateli mohla vysvětlit své úvahy, proč považuje zvolenou etapizaci za dostatečnou.

Soud ale mohl přihlédnout k důvodům, které odpůrkyně předestřela v odůvodnění rozhodnutí o námitce OZNŘ, která se stanovené etapizaci po opakovaném veřejném projednání bránila (viz str. 159–165 odůvodnění územního plánu). Zde odpůrkyně osvětlila, že etapizaci zvolila pro plochy X a P1, které umožňují zástavbu v řádu desítek rodinných domů (38, resp. 26). Na nich by totiž mohla být uskutečněna nárazová a intenzivní výstavba mající za následek skokový nárůst počtu obyvatel a školou povinných dětí. Etapizaci konstruovala odpůrkyně tak, aby nedošlo k přetížení kapacity místní školky a aby získala čas k vyřešení umístění žáků druhého stupně základní školy (např. výstavbou vlastní školy nebo spoluprací s okolními obcemi). Na základě statistiky posléze odpůrkyně uzavřela, že místní školka je schopna uspokojovat požadavky na předškolní vzdělávání dětí při výstavbě v průměru 5 rodinných domů ročně. Od toho pak odvíjela podmínky stanovené etapizace.

Soud má za to, že odpůrkyně vzhledem k identifikovaným problémům etapizaci v ploše X nezvolila zjevně nevhodně. Smyslem etapizace je totiž rozložení rozvoje obce do delšího časového úseku proto, aby v jeho rámci obec stihla zabezpečit komfort obyvatel vybudováním funkční infrastruktury. Při zvažování, pro které plochy bude etapizace stanovena, přitom obec disponuje diskrecí, kterou má s ohledem na objektivní realitu při posouzení, jakou míru výstavby stávající infrastruktura obce ještě unese (srov. rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2022, č. j. 4 As 150/2020-84, body 48 a 53).

Nastavení etapizace pro plochu X je jistě způsobilé zabránit skokovému nárůstu obyvatel, a tedy i dětí navštěvujících školku a školu. Dle jejích podmínek může být každý rok v ploše X povolena výstavba maximálně 5 rodinných domů, čímž se povolovací procesy plánované výstavby pro 38 rodinných domů rozprostřou zhruba do 8 let. Dle propočtů odpůrkyn