4 As 27/2015 — Nejvyšší správní soud

5 A 19/2012- 95 - text 5 pokračování 5A 19/2012 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Evy Pechové a soudkyň Mgr. Michaely Bejčkové a Mgr. Aleny Krýlové v právní věci žalobkyně Církve československé husitské, se sídlem Wuchterlova 523/5, 160 00 Praha 6 – Dejvice, zastoupené JUDr. Jakubem Křížem, Ph.D., advokátem se sídlem Opletalova 919/5, 110 00 Praha 1, proti žalovanému Ministerstvu kultury, se sídlem Maltézské náměstí 1, 118 11 Praha 1, v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu žalovaného, takto: I. Postupy žalovaného při výkonu veřejnosprávní kontroly uskutečněné u žalobkyně ve dnech 8. – 19. srpna 2011, kterými žalovaný vykládal obsah vnitřních předpisů žalobkyně a kterými kontroloval, zda a nakolik žalobkyně dodržuje své vnitřní předpisy, a požadavky žalovaného na předkládání dokladů pro potřeby kontroly dodržování vnitřních předpisů žalobkyně byly nezákonné. II. Žalovanému se zakazuje, aby při výkonu veřejnosprávní kontroly u žalobkyně zasahoval do práv žalobkyně výkladem a kontrolou dodržování jejích vnitřních předpisů. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náklady řízení ve výši 24 828 ve lhůtě třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku do rukou jejího zástupce JUDr. Jakuba Kříže, Ph.D., advokáta. Odůvodnění: Žalobkyně se domáhá ochrany před nezákonným zásahem žalovaného; ten spatřuje v postupech, kterými žalovaný při veřejnosprávní kontrole ve dnech 8. – 19. srpna 2011 vykládal obsah vnitřních předpisů žalobkyně a kterými kontroloval, zda a nakolik žalobkyně dodržuje své vnitřní předpisy, a dále v jeho požadavcích na předkládání dokladů pro potřeby kontroly dodržování vnitřních předpisů žalobkyně (zejména dokladů o členství duchovních v církvi – „křestních listů“). Žalovaný po skončení kontroly dospěl k 32 kontrolním zjištěním, z nichž 28 je založeno na interpretaci vnitřních předpisů žalobkyně. Církve přitom spravují své záležitosti nezávisle na státních orgánech, jak to plyne z čl. 16 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a z § 4 odst. 3 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech). Právo církví na autonomii, k níž se ostatně opakovaně vyjádřil Ústavní soud, lze omezit jen z důvodů taxativně vymezených v čl. 16 odst. 4 Listiny. Žalovaný při kontrole vyžadoval a následně posuzoval dokumenty, které nejsou v žádném vztahu k předmětu kontroly (např. doklady o vzdělání duchovních či o členství duchovních v církvi). Konkrétně se žalovaný vyjadřoval k možnosti žalobkyně uzavřít služební poměr s konkrétními osobami (ač mu to nepřísluší, ostatně to nepřísluší ani soudu); tvrdil, že duchovním chybí základní teologické vzdělání (takový požadavek však neplyne ze zákona, pouze z vnitřního předpisu žalobkyně) a že chybějí doklady o členství duchovních v církvi (otázka členského vztahu určité osoby k církvi je opět vnitřní záležitostí církve); zpochybňoval řádné ustanovení a pastorační činnost duchovních, kteří jsou zařazeni do kulturně vzdělávacího a pastoračně misijního odboru diecézní rady Pražské diecéze Církve československé husitské (dále též „CČSH“). Žalobkyně proto navrhla, aby soud zakázal žalovanému při výkonu této veřejnosprávní kontroly zasahovat do práv žalobkyně výkladem jejích vnitřních předpisů a kontrolou jejich dodržování, a dále aby určil, že výše zmíněné postupy a požadavky představují nezákonný zásah do práv žalobkyně. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Žalovaný vykonává tzv. veřejnosprávní kontrolu podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, mj. vůči příjemcům veřejné finanční podpory (§ 8 odst. 2 zákona o finanční kontrole), kam podle § 2 písm. j) citovaného zákona patří i prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu. Kontrolovaným subjektem tak je i registrovaná církev, která čerpá ze státního rozpočtu finanční prostředky na osobní požitky duchovních a provozní náklady podle zákona č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem. Finanční kontrola je přitom přísnější než jiné druhy kontrolních činností, neboť vedle porušení právních předpisů zkoumá i nehospodárné, neúčelné a neefektivní nakládání s veřejnými prostředky [§ 4 odst. 1 písm. b) zákona o finanční kontrole]. Autonomie církví spočívá především v tom, že církve si řídí svůj vnitřní život nezávisle na státu a mají právo svobodně si ustavovat své orgány a duchovní; služební poměr mezi církví a osobou, která má vykonávat duchovní činnost, je mimo ingerenci státu. Kontroly vykonávané vůči právnickým osobám, tedy složitým sociálním organismům, jimiž jsou i církve, však často vyžadují zjistit, zda a jak byly promítnuty povinnosti stanovené právními předpisy dovnitř organizační struktury kontrolované osoby formou vnitřních normativních předpisů nebo i individuálních pokynů a nakolik takto autonomně vytvořená vnitřní pravidla byla reálně dodržována. Jestliže podle zákona stát ze státního rozpočtu hradí platy a další osobní požitky duchovním (nikoli jiným osobám), a jestliže pravidla určující, které osoby jsou duchovními, jsou obsažena ve vnitřních předpisech církve, je ke kontrole plnění právní povinnosti církve vyplácet osobní požitky (jen) duchovním nezbytné zjistit, jak byla tato vnitřní pravidla stanovena a zda byla dodržována [k tomu žalovaný odkázal i na § 11 odst. 4 písm. b) zákona o finanční kontrole]. Zásadní bylo v tomto ohledu zjištění, že žalobkyně nerespektovala ani vlastní vnitřní předpisy, které si sama pro sebe dobrovolně stanovila. Městský soud žalobu zamítl rozsudkem ze dne 19. ledna 2015; Nejvyšší správní soud však tento rozsudek zrušil svým rozsudkem ze dne 26. března 2015, č. j. 4 As 27/2015-47, a zavázal městský soud právním názorem, podle nějž žalovaný nebyl při kontrole oprávněn interpretovat a aplikovat vnitrocírkevní předpisy žalobkyně; pokud tak učinil, zkrátil žalobkyni na jejím právu na církevní autonomii. Městský soud tedy žalobu projednal opětovně a vycházel přitom ze závazného názoru NSS. Žaloba je důvodná. Podle čl. 16 odst. 2 Listiny „[c]írkve a náboženské společnosti spravují své záležitosti, zejména ustavují své orgány, ustanovují své duchovní a zřizují řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech.“ Podle § 4 odst. 3 zákona o církvích a náboženských společnostech „[c]írkve a náboženské společnosti spravují své záležitosti, zejména ustanovují a ruší své orgány, ustanovují a odvolávají své duchovní a zřizují a ruší církevní a jiné instituce podle svých předpisů nezávisle na státních orgánech.“ Zásahem ve smyslu § 82 soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb., dále jen „s. ř. s.“) může být řada různorodých činností správního orgánu – faktické pokyny, bezprostřední zásahy, zajišťovací úkony atd. Osoby, vůči nimž tyto úkony směřují, jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického pokynu či příkazu. Zásahem tak mohou být – jako v této věci – i úkony kontrolního orgánu v průběhu veřejnosprávní kontroly. Nezákonným zásahem pak jsou tyto úkony proto, že jimi žalovaný vykládal obsah vnitřních předpisů žalobkyně, kontroloval jejich dodržování a požadoval doklady umožňující tuto kontrolu dodržování vnitřních předpisů. Postupy žalovaného nepřípustně zasáhly do práva žalobkyně na církevní autonomii zaručeného článkem 16 odst. 2 Listiny a ustanovením § 4 odst. 3 zákona o církvích a náboženských společnostech. Zákon o finanční kontrole ani zákon č. 218/1949 Sb. nelze vyložit způsobem, který by žalovanému založil oprávnění během kontroly interpretovat vnitrocírkevní předpisy a posuzovat otázky služebního poměru duchovních, včetně jejich řádného ustanovení či dalších požadavků kladených na ně vnitrocírkevními předpisy. Ani samotné poskytnutí peněžních prostředků nezaložilo žalovanému oprávnění zasahovat do vnitřních poměrů žalobkyně. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 1. července 2010, sp. zn. Pl. ÚS 9/07, plyne, že stát je povinen nezasahovat do nezávislosti církví. Výklad vnitřních předpisů církve je přitom vnitřní záležitostí církve, do které stát nesmí zasahovat. Obecným soudům nepřísluší konstatovat, zda byly služební vztahy uvnitř církve řádně ukončeny, resp. zda služební poměr trvá či nikoliv (viz nálezy Ústavního soudu ze dne 31. srpna 2000, sp. zn. III ÚS 136/2000, a ze dne 20. října 2011, sp. zn. IV. ÚS 3597/10); tím méně pak takové oprávnění může mít žalovaný coby správní orgán. Pokud žalobkyně doložila potvrzení, že osoby, které podle žalovaného „pracovaly mimo její strukturu“, byly ustanoveny duchovními, nebylo již v pravomoci žalovaného zkoumat, jakou konkrétní činnost v rámci církve vykonávají. Žalovaný přezkoumával služební poměry duchovních, respektive existenci těchto služebních poměrů, v rozporu se závěry Ústavního soudu, a tím zasáhl do práva žalobkyně na církevní autonomii. Žalovaný se při provádění kontroly měl spokojit s předloženými dok