9 A 15/2012

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudců JUDr. Naděždy Řehákové a Mgr. Martina Kříže v právní věci žalobce: ZIMBO CZECHIA s.r.o., se sídlem Praha 7, Na Zátorách 8/613, IČ 61250988, zast.: JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem, se sídlem Praha 8, Šaldova 34/466, proti žalovanému: Státní veterinární správa, se sídlem Praha 2, Slezská 7, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12.11.2011, č.j. 2011/5245/SVS,

t a k t o :

O d ů v o d n ě n í:

Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo podle § 90 odst. 5 zák. č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“) zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Městské veterinární správy v Praze (dále jen „MěVS“ či „správní orgán I. stupně“) ze dne 6.9.2011, č.j. 2011/1664/KVSA/VHI (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jímž mu byla uložena pořádková pokuta ve výši 50.000,-Kč za nesplnění povinnosti vyplývající z § 53 odst. 4 zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „veterinární zákon“) a povinnost podle § 79 odst. 5 správního řádu nahradit náklady řízení v částce 1.000,-Kč.

Žalobce tvrdil, že se na jeho provozovnu „NOVÁK MASO – UZENINY“ na adrese Praha 10, Žirovnická 316/8, dne 30.6.2011 dostavili dva veterinární inspektoři MěVS a dožadovali se na zástupkyni vedoucí provozovny paní Z. N. přístupu do zázemí prodejny za účelem provedení „běžného hygienického dozoru a kontroly správné hygienické praxe“. Zaměstnankyně žalobce požadovala po inspektorech MěVS předložení písemného pověření ke kontrole ve smyslu § 9 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole (dále jen „zákon o státní kontrole“), neboť z metodického pokynu žalobce vyplývá, že pokud nebude takové písemné pověření předloženo, nejsou naplněny zákonné podmínky pro výkon kontroly a zaměstnankyně není oprávněna inspektory MěVS do provozovny vpustit. V návaznosti na to bylo vydáno prvostupňové rozhodnutí a poté napadené rozhodnutí, v němž se žalovaný ztotožnil s názorem MěVS, že na orgány Státní veterinární správy (dále jen „SVS“) se § 9 a ani § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole nevztahuje a k tomu, aby byl kontrolovaný subjekt povinen umožnit ve svých prostorách kontrolu a poskytnout potřebou součinnost orgánům žalovaného, postačuje předložení služebního průkazu.

S tímto názorem se žalobce v podané žalobě neztotožnil a namítal, že takovéto závěry považuje za právně nesprávné a nezákonné. Uvedl, že žalovaný nemohl být zaskočen skutečností, že jeho pracovníci nebyli do provozovny vpuštěni, neboť mu byla tato skutečnost dopředu známa, jak vyplývá i z napadeného rozhodnutí a navíc ho žalobce ve svém dopisu ze dne 21.6.2011 písemně informoval a sdělil, že „je třeba, aby orgány veterinárního dozoru dodržovaly zákon a proto nechť, pokud hodlají provést akci veterinárního dozoru na provozovnách žalobkyně, ať společně se služebním průkazem předloží i písemné pověření k výkonu té které konkrétní kontroly podle § 9 ve spojení s § 12 odst. 2 písm. a) zákona o státní kontrole.“

Žalobce nepovažoval argumentaci zákonem o veterinární péči a předložení pouze služebního průkazu za dostatečné písemné pověření tak, jak jej požaduje zákon o státní kontrole. Konstatoval, že pokud se orgány žalovaného domnívají, že se některá ustanovení zákona o státní kontrole jejich kontrolní činnosti týkají a jiná nikoliv, jedná se o výklad hodný „města Kocourkov“.

Za nepřípustné a nezákonné považoval i odůvodnění žalovaného v napadeném rozhodnutí o uložení pořádkové pokuty ve výši 50.000,-Kč, kde žalovaný konstatoval, že „Naopak z tohoto pohledu je současné jednání společnosti ZIMBO CZECHIA s.r.o., účelovým a obstrukčním postupem, jež má zabránit kontrole jejích provozoven z hlediska dodržování veterinární legislativy a vyhnout se tak postihu za případně zjištěné protiprávní jednání“. Podle žalobce se jedná o účelové závěry spekulativní povahy, kdy vykonstruovanost předmětného tvrzení dokládá to, že pokud by se žalobce bál postihu, raději by předložení pověření nepožadoval, neboť za obdobný postup orgánů žalovaného dostává pokutu 50.000,-Kč opakovaně, přičemž z přístupu žalovaného je evidentní, že zcela jistě jeho právní argumentaci zamítne a žalobce si tak může být jistý, že pokud by netrval na předložení pověření, sankci by se nejspíše vyhnul.

Žalobce uvedl, že v žalovaným zmiňovaném řízení u Městského soudu v Praze pod sp.zn. 10 Ca 347/2009 byl žalovaný neúspěšný. Rozhodnutí Krajské veterinární správy (dále jen „KVS“) pro Karlovarský kraj, č.j.: 2010/3359/KVSK/4.1.7.6/62P/10, žalobce již napadl žalobou a řízení vedené u Městského soudu v Praze vedené pod sp. zn. 11 A 9/2011 doposud běží. Žalovaný opomněl zmínit, že v průběhu let musel vzhledem k nedůvodnosti právních tvrzení značný počet prvoinstančních rozhodnutí zrušit a že ve všech ostatních soudních sporech byl úspěšný žalobce.

Žalobce nesouhlasil s názorem žalovaného, že inspektory služební průkazy plně opravňují ke všem úkonům státního veterinárního dozoru podle § 53 veterinárního zákona, včetně vstupu na pozemky, do provozních a skladovacích prostor a jiných prostor, zařízení a dopravních prostředků, sloužících k činnosti kontrolovaných osob, které jsou předmětem státního veterinárního dozoru. Zároveň se neztotožnil s tím, že služební průkaz je podle svého obsahu a ve smyslu judikatury českých správních soudů písemným pověřením ke kontrole. Popřel, že jsou podle ust. § 53 odst. 1 veterinárního zákona úřední lékaři pověřeni výkonem státního veterinárního dozoru. Podle žalobce předmětné ustanovení naopak dokládá důvodnost jeho právního názoru, že ke kontrole není oprávněn libovolný úřední veterinární lékař (veterinární inspektor), nýbrž pouze takový, který byl výkonem státního veterinárního dozoru pověřen. O nesprávnosti názoru žalovaného vypovídá i samotná dělba práce uvnitř soustavy orgánu veterinárního dozoru, kdy jednotlivým veterinárním inspektorům jsou vymezovány přesně specifikované úseky výkonu dozoru. V této souvislosti odkázal na nabídku zaměstnání veterinární inspektora vyvěšenou dne 13.9.2011 na webových stránkách SVS, kde bylo uvedeno, že „KVS pro Karlovarský kraj přijme do pracovního poměru veterinárního lékaře do funkce veterinárního inspektora (epizootologa) pro zajištění veterinárního dozoru v oblasti ochrany zdraví a pohody zvířat. Žalobce zastával názor, že pokud by měl být postoj žalovaného právně správný, mohl by se i tento veterinární inspektor o své vůli kdykoliv důvodně dožadovat na základě předložení služebního průkazu např. vstupu do kterékoliv provozovny žalobce a poskytnutí součinnosti odpovídající oprávněním kontrolních orgánů.

Žalobce uvedl, že v podaném odvolání oprávněnost svých právních postojů odůvodňoval důvodovou zprávou k zákonu o státní kontrole. Na základě zamítavého rozhodnutí žalovaného se však domnívá, že se s ní žalovaný buď neseznámil, nebo si její obsah nesprávně vyložil. V této souvislosti žalobce namítal, že se s touto jeho odvolací námitkou žalovaný nevypořádal.

Dále konstatoval, že obecně platný postup všech orgánů státní správy při kontrole je zakotven v kontrolním řádu, který je součástí zákona o kontrole. Pakliže je formou speciálního zákona stanoven v určitých sférách výkonu státní správy vlastní postup, použije se ustanovení kontrolního řádu podle zákona o státní kontrole pouze subsidiárně. Veterinární zákon přitom žádnou komplexní úpravu, kterou by bylo možné označit za speciální kontrolní řád, neobsahuje.

Žalobce považoval za nepřípustný a mocenský názor žalovaného uvedený v napadeném rozhodnutí, že: „Odvolatel byl zcela jednoznačně povinen strpět výkon dozoru, neboť nebyla dána žádná pochybnost o tom, že jde skutečně o výkon dozoru prováděný oprávněnými zaměstnanci MěVS. Pokud měl odvolatel momentálně problém s prokázáním pověření ke kontrole, měl jej řešit formou námitek do protokolu o kontrolním zjištění či napadení úředního postupu MěVS, nikoli však faktické znemožnění kontroly.“ Uvedl, že právní jistotu adresátu kontroly poskytuje zákon právě formou uložení povinnosti kontrolnímu pracovníkovi naplnit tři náležitosti současně, a to oznámení kontroly, prokázání totožnosti služebním průkazem a předložení písemného pověření ke kontrole. Žalobce tak byl přesvědčen, že jeho jednání bylo zákonné a naopak inspektoři svou zákonnou povinnost hrubě nesplnili. V této souvislosti žalobce odkázal na písemné pověření vystavené KVS pro Ústecký kraj ze dne 12.12.2011 pro MVDr. Z. V., pověřujícího jej provést kontrolu u žalobce dne 20.12.2011 na provozovně CZ14184.

Žalobce byl přesvědčen, že nikdo, ani orgán státu nemůže bez dalšího vstupovat jen na základě služebního průkazu do objektů užívaných či vlastněných adresáty správních povinností. Uvedl, že jestliže žádné ustanovení zvláštního zákona neříká, že služební průkaz inspektora je písemným pověřením k výkonu kontroly, nemůže tak bez zákonné opory činit ani žalovaný. V souladu s § 52 odst. 1 veterinárního zákona vykonávají orgány veterinární správy státní veterinární dozor v souladu s tímto zákonem a zvláštními předpisy. Tímto zvláštním předpisem je i zákon o státní kontrole, což podle žalobce znamená, že v otázkách výslovně zákonem o veterinární péči neupravených musí státní veterinární dozor probíhat v souladu se zákonem o státní kontrole. Žalobce opětovně uváděl, že v souladu se zákonem o státní kontrole lze kontrolu u adresáta státní správy provést teprve až poté, co mu byla oznámena a bylo předloženo písemné pověření inspektorů k jejímu provedení. Toto zcela odpovídá i shora uvedené dikci § 53 veterinárního zákona. Kontrolní orgán SVS má právo na kontrolu pouze, pokud prokáže v souladu se zákonem o veterinární péči svou totožnost služebním průkazem, oznámí v souladu se zákonem o státní kontrole její zahájení a předloží kontrolovanému subjektu v souladu se zákonem o státní kontrole i písemné pověření, že je k dané kontrole oprávněn. Podle žalobce jedno druhé nevylučuje ani nenahrazuje, všechny náležitosti musí být naplněny současně.

Dále žalobce poukázal na ust. § 53 odst. 6 písm. d) veterinárního zákona, podle kterého vzor služebního předpisu upraví prováděcí předpis. Tím je v tomto směru vyhláška 296/2003 Sb., která v § 30 říká, že „Vzor služebního průkazu, jímž prokazuje veterinární inspektor při výkonu státního veterinárního dozoru svou totožnost, je uveden v příloze č. 2. Podle žalobce ze zákona ani z vyhlášky neplyne nic jiného než, že veterinární inspektor služebním průkazem prokazuje pouze svou totožnost.

K rozsudku Městského soudu v Praze sp.zn. 10 CA 127/2005, který žalovaný citoval v napadeném rozhodnutí žalobce uvedl, že je z něj zřejmé, že pokud by se prokázala správnost tvrzení žalobce, že kontrolu lze provést pouze za současného splnění podmínek, jak tvrdí v žalobě, vyplývá z předmětného rozsudku, že by žalobce nebyl povinen inspektory do provozovny vpustit. Ohledně předmětného rozhodnutí žalobce vyjádřil přesvědčení, že se ve vztahu k posouzení otázky písemného pověření jedná o důsledek nedostatečných tvrzení na straně žalovaného, včetně toho, že v řízení nebyla, jak vyplývá z obsahu, ani čtena důvodová zpráva k zákonu o státní kontrole.

Žalobce měl za to, že rozhodnutí justice v České republice nejsou nezvratné dogma, a že je soud na základě nových zjištění oprávněn rozhodnout jinak. V této souvislosti poté žalobce odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28.7.2005, č.j. 4 As 42/2004-87, kde je uvedeno, že „jestliže tedy Česká inspekce životního prostředí je orgánem podřaditelným pod orgány uvedené v § 2 zákona o státní kontrole není důvodu, proč by se neměla řídit § 12 odst. 2 písm. a) tohoto zákona jako i jiné orgány v tomto zákoně uvedené a neměla by oznamovat kontrolnímu subjektu zahájení kontroly a předložit pověření k provedení kontroly.“ Zmíněným judikátem Nejvyššího správního soudu byl zrušen rozsudek Městského soudu v Praze č.j. 5 Ca 120/2003-33, v němž byla řešena v podstatě analogická problematika jako v případě žaloby.

Žalobce nespatřoval v zákonné úpravě důvody pro názor žalovaného, proč nebylo možné spojit probíhající řízení o pořádkové pokutě. Důvody žalovaného považoval za umělé. Navíc mělo být o této otázce rozhodnuto samostatně a ještě před vydáním napadeného rozhodnutí.

Žalobce považoval také za podstatné, že o jeho námitkách podaných do protokolu nebylo rozhodnuto, resp. že nezjistil jak.

Žalobce žádal, aby soud napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

V písemném vyjádření k žalobě žalovaný argumentoval obdobně jako v napadeném rozhodnutí.

Nejprve podrobně popsal průběh správního řízení a k žalobní námitce o nepředložení písemného pověření při provádění veterinární kontroly uvedl, že veškerá tvrzení žalobce nemají z hlediska posouzení projednávaného případu žádný význam. Kontrola, která proběhla dne 30.6.2011 totiž byla řádně zahájena předložením služebních průkazů inspektorů MěVS. Účastník kontroly za žalobce (paní N.) neměla sebemenší pochybnost o oprávnění pracovníků k provedení kontroly. Tu neumožnila a neposkytla součinnost stanovenou zákonem pouze z důvodu příkazu zaměstnavatele. V této souvislosti žalovaný odkázal na závazný postup při úředním dozoru, který vydal jednatel společnosti a konstatoval, že tento metodický pokyn považuje za protiprávní, neboť žádný zákon nestanoví požadavky na pověření tak, jak si je definoval žalobce, tj. název kontrolního úřadu; konkrétní jména kontrolních pracovníků pověřených provedením kontroly; konkrétní a jednoznačné uvedení kontrolované osoby, provozovny, subjektu apod.; datum provedení kontroly a její rozsah. Žalovaný považoval za nejpodstatnější, že žalobcem nebyla ani v průběhu kontroly ani později vyjádřena žádná pochybnost o tom, že se vstupu do provozovny domáhali veterinární inspektoři orgánu veterinární správy. Od počátku tak bylo postaveno najisto, kdo vstupuje do provozovny a za jakým účelem, kdy se navíc jednalo o pravidelnou periodickou kontrolu. Žalobce věděl, že jde o výkon státního veterinárního dozoru, což nepochybně vyplývá z podkladů uložených ve správním spise. Navíc v minulosti proběhla ve stejné provozovně řada kontrol a vždy byla kontrola umožněna. Žalovaný byl přesvědčen, že žalobce byl zcela jednoznačně povinen strpět výkon dozoru, neboť nebyla dána žádná pochybnost o tom, že jde skutečně o výkon dozoru prováděný oprávněnými zaměstnanci MěVS.

Žalovaný dále uvedl, že z obsahu správního spisu nevyplývá žádná informace o tom, že by s ním žalobce jednal ve věcech vztahujících se k dozoru v jeho provozovnách. Jeho součástí je pouze přípis žalobce, který je jeho reakcí na podání vysvětlení, které MěVS požadovala s ohledem na maření dozoru na jedné z provozoven žalobce. Na protiprávnosti jednání žalobce nemá ovšem tato skutečnost žádný vliv. Žalobce se nemůže zbavit své právní odpovědnosti, resp. povinnosti, až po splnění jím stanovených podmínek, které ovšem zákon nestanoví.

Podle žalovaného žalobce účelově ospravedlňuje neumožnění kontroly nepředložením písemného pověření ke kontrole. Nesouhlasil s výkladem žalobce, že by veterinární inspektoři orgánu veterinární správy museli vedle služebního průkazu předkládat ještě speciální pověření ke kontrole a to z následujících důvodů.

Žalovaný vychází z platné judikatury, která přímo dopadá na činnost orgánů veterinární správy. V této souvislosti odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze sp.zn. 10 Ca 127/2005, kde je uvedeno, že veterinární inspektoři jsou pověřováni k výkonu státního veterinárního dozoru obecně a nemusí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole, nýbrž své pověření prokazují služebním průkazem.

Dále žalovaný poznamenal, že požadavek na předložení zvláštního písemného pověření ke každé kontrole nevyplývá ani ze zákona o státní kontrole. Ten nestanovuje žádné závazné náležitosti pověření ke kontrole. Ustanovení § 9 ani § 12 odst. 2 písm. a) veterinárního zákona nic neříká o tom, jak má takové pověření vypadat, kromě toho, že musí být písemné. Z textu právní normy nelze nijak dovodit, že pověření inspektora orgánu veterinární správy musí být vyhotoveno ke konkrétní kontrole konkrétního subjektu, v konkrétní době a se specifikovaným předmětem kontrolní akce. Znění zákona je natolik obecné, že nevylučuje postup praktikovaný orgány veterinárního dozoru, neboť služební průkaz není ničím jiným než písemným pověřením k provedení kontroly, vykonané ve smyslu zvláštního zákona § 53 veterinárního zákona.

Jako další důvod žalovaný uvedl, že zákon o státní kontrole stanoví v § 8 odst. 2, že podle tohoto kontrolního řádu postupují kontrolní orgány uvedené v § 2 tohoto zákona jen v těch případech, kdy zvláštní zákon nestanoví jiný postup. Zvláštním zákonem je veterinární zákon. Z ustanovení § 53 odst. 1 písm. a) a odst. 2 písm. c) veterinárního zákona, zejména z dikce úvodu § 53 veterinárního zákona, kde se uvádí, že „úřední veterinární lékaři orgánů veterinární správy pověření výkonem státního veterinárního dozoru…“, vyplývá, že veterinární inspektoři jsou pověření výkonem státního veterinárního dozoru obecně a nemusí tak předkládat zvláštní pověření ke každé kontrole. V pracovních smlouvách MVDr. E. H. S. P. a MVDr. B. je uveden druh práce veterinární lékař a v pracovní náplni pak funkce veterinární inspektor, který vykonává veterinární dozor nad výrobou, skladováním, distribucí a prodejem surovin a potravin živočišného původu.

Dále žalovaný konstatoval, že vzor služebního průkazu je na základě řádného zákonného zmocnění uveden v příloze č. 2 vyhlášky č. 296/2003 Sb., o zdraví zvířat a jeho ochraně, o přemisťování a přepravě zvířat a o oprávnění a odborné způsobilosti k výkonu některých odborných veterinárních činností (dále jen „vyhláška č. 296/2003 Sb.“) a od 1.11.2012 je uveden v příloze č. 8 vyhlášky č. 342/2012 Sb., (dále jen „vyhláška č. 342/2012 Sb.“). Tento služební průkaz plní funkci písemného pověření ke kontrole, neboť je na něm uvedena Krajská veterinární správa, která průkaz vydala, příjmení, jméno, titul, fotografie a číslo inspektora, datum vydání, otisk úředního razítka kontrolního orgánu, podpis jeho vedoucího a pověření k výkonu dozoru slovy: „Držitel tohoto průkazu, pro něhož byl tento průkaz vydán, je nositelem oprávnění stanovených zákonem č. 166/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů a zvláštními zákony upravujícími působnost orgánů veterinární správy“.

Žalovaný uvedl, že uvedený postup praktikovaný orgány veterinárního dozoru je třeba také vidět v kontextu zvláštní povahy státního veterinárního dozoru, která jej zcela odlišuje od jiných forem či druhů státní kontroly vykonávané některými orgány státní správy. Za prvé je to jeho soustavnost, neboť státní veterinární dozor je vykonáván zejména v rámci plánů kontrol, a to pravidelně podle typu dozorovaného subjektu, což vyplývá i z legislativy Evropské Unie, konkrétně z nařízení ES č. 882/2004. V některých typech provozu je přítomen úřední veterinární lékař nepřetržitě. Veterinární inspektor zde má i místo práce. Pokud by měl být výklad žalobce ohledně nutnosti předkládání písemného pověření ke každé kontrole správný, musel by takový inspektor každé ráno před příchodem do místa výkonu práce za ředitelem KVS a ten by mu podepsal pověření ke kontrole na příslušný den. Takovýto výklad je nesprávný a absurdní. Dále žalovaný konstatoval, že je dozor prováděn u registrovaných či schválených subjektů provozujících činnost v oblasti, kterou orgány veterinární správy kontrolují a provozovna žalobce byla na základě jeho žádosti též registrována, což znamená, že se sama přihlásila k výkonu dozoru, neboť provádí činnost, které KVS kontroluje, jak vyplývá z dokladu o registraci ze dne 3.2.2004. KVS dozoruje činnosti, které se mohou přímo dotýkat lidského zdraví či zdraví zvířat. Ve smyslu čl. 6 odst. 1 a 2 nařízení ES č. 852/2004 o hygieně potravin je to povinnost provozovatele spolupracovat s příslušnými orgány v souladu s ostatními použitelnými právními předpisy Společenství, nebo pokud neexistují, v souladu s vnitrostátním právem, a dále zajistit, aby příslušný orgán měl vždy aktuální informace o provozech, včetně oznámení každé významné změny činností a každého uzavření stávajícího provozu.

Žalovaný konstatoval, že prokázání pověření ke kontrole písemně ve formě obecného pověření, tedy služebního průkazu, je jediným možným způsobem, jak mohou orgány veterinární správy zajistit řádně plnění svých úkolů a ochranu veřejného zájmu. Dále uvedl, že výklad zákonných ustanovení nemůže být prováděn tak, že jim bude přikládán jiný význam, než jaký vyplývá z vlastního smyslu slov v jejich vzájemné souvislosti a zdůraznil, že jeho výklad zákonných ustanovení o písemném pověření k provedení kontroly v oblasti veterinární péče nepoškozuje žádné právo kontrolované osoby a je plně v souladu se zákonem a se zvláštnostmi státního veterinárního dozoru tak, aby byl ochráněn veřejný zájem. V této souvislosti žalovaný odkázal na čl. 5 nařízení ES č. 178/2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin. Podle žalovaného veterinární inspektor splnil náležitosti stanovené pro provedení kontroly, když oznámil její zahájení „povinné osobě“ (zaměstnanci provozovny) a služebním průkazem prokázal svou totožnost a současně pověření k provedení kontroly. Zopakoval, že žalobce opomíjí skutečnost, že služební průkaz plní funkci obecného písemného pověření ke kontrole.

Žalovaný trval na tom, že postup žalobce má obstrukční charakter, neboť v minulosti probíhaly kontroly provozoven žalobce stejným způsobem tj. na základě písemného pověření ve formě služebního průkazu bez problémů a náhle po věcně prohraném soudním řízení ve věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 10 Ca 347/2009 začal žalobce vytvářet konstrukce o nutnosti předložení písemného pověření společně se služebním průkazem, když nikdy nebyla vyjádřena ani nepatrná pochybnost směrem k osobě vykonávající státní veterinární dozor. Konstatoval, že je patrné ze žaloby, že žalobce neví nic o jednotlivých druzích a formách státního dozoru a své námitky vznáší evidentně zcela izolovaně jen ve vztahu k maloobchodní prodejně. Žalovaný poznamenal, že nic, co je obsahem napadeného rozhodnutí, nevykonstruoval, když je nepochybné, že orgány veterinární správy byly zřízeny mimo jiné k tomu, aby chránily práva a zájmy spotřebitele, k čemuž ovšem patří i kontrola provozoven žalobce. Provozovna, která vyrábí a uvádí do oběhu potraviny živočišného původu a přitom není z důvodu neposkytnutí součinnosti zkontrolována příslušným orgánem dozoru, je potencionální hrozbou pro všechny, kteří si zde kupují potraviny. Žalovaný zdůraznil, že dozor nad zacházením s potravinami živočišného původu orgány veterinární správy je povinný a nezastupitelný a provozovatel ho nemůže nahradit vlastní samokontrolou.

Žalovaný dále připustil, že provozovny žalobce nejsou nijak zásadně problematické ve vztahu k provozní hygieně, ale zároveň upozornil, že některé výklady žalobce jsou přinejmenším svérázné, kdy zejména v minulosti se jednalo o označení např. nebalených sýrů, které žalobce přebaloval po kouscích cca 10dkg do strečových fólií tak, že byly celé zabalené, načež tvrdil, že jsou nebalené a podle toho tyto potraviny jako nebalené také označil. V současnosti žalobce např. tvrdí, se na jeho provozovny nevztahuje nařízení Komise ES č. 2073/2005, stanovující povinnost pravidelně odebírat vzorky vyrobených masných polotovarů k mikrobiologickým vyšetřením. Ani v jednom z těchto sporů žalobce věcně neuspěl. Žalovaný přitom odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25.9.2008, sp. zn. 7 As 34/2008-181, ze dne 29.1.2009, č.j. 7 As 35/2008-144, ze dne 12.2.2009 č.j. 7 As 62/2008-128, ze dne 18.10.2012, č.j. 4 Ads 36/2012-31 a rozsudek Městského soudu v Praze 5 Ca 298/2008 a 9 Ca 98/2009.

Žalovaný setrval na svém stanovisku, že není možné, aby došlo k tomu, že by se inspektor KVS dovolával po předložení služebního průkazu vstup i do jiných provozoven žalobce mimo území svého kraje. Kontrola je prováděna na základě plánů kontrol schválených nadřízeným zaměstnancem příslušného veterinárního inspektora. Žalovaný nesouhlasil s tím, že by služební průkaz umožňoval veterinárnímu inspektorovi svévolný vstup do kterékoli provozovny účastníka řízení. Navíc kdyby se tak stalo, byla by to zřejmé ihned po předložení služebního průkazu a kontrolovaná osoba by v tomto případě mohla provedení kontroly odmítnout vzhledem k místní nepříslušnosti kontrolního orgánu.

Námitky žalobce, dovolávající se znění důvodové zprávy k zákonu o státní kontrole, považoval žalovaný za absolutně irelevantní a konstatoval, že v odvolání žalobce nijak důvodovou zprávou neargumentoval. Dále k tomu uvedl, že důvodová zpráva nemá žádný normativní účinek, takže nemůže nijak rozvádět to, co chybí v zákoně a navíc v předmětné důvodové zprávě ani v části citované v žalobě není nic, co by zpochybňovalo správnost postupu orgánu veterinární správy. Podle žalovaného důvodová zpráva nevylučuje, že inspektoři KVS jsou vybaveni pro účely provádění kontrolní činnosti příslušným písemným pověřením ve formě služebního průkazu.

Žalovaný uvedl, že není a nikdy v souvislosti s dozorem MěVS nebyla narušena či zpochybněna právní jistota kontrolovaných osob či objektivita výsledků kontroly. Absurdnost žalobní námitky podle žalovaného vyplývá už jen z toho, že nelze předpokládat, že by vedoucí kontrolního orgánu (ředitel MěVS), který by takové pověření vystavoval, znal v okamžiku jeho vystavení případný vztah inspektora ke kontrolované osobě či předmětu kontroly. Žalovaný konstatoval, že inspektoři postupují podle plánů kontrol a nelze tvrdit, že by kontrola v provozovně žalobce byla provedena na základě libovůle konkrétního inspektora. Veškeré kontroly jsou zpětně zaznamenávány ve vnitřním kontrolním systému SVS, který podléhá opět dozoru nadřízeného zaměstnance. Služební průkaz veterinárního inspektora obdrží pouze ten úřední veterinární lékař, který je v pracovním poměru k orgánu veterinární správy (SVS) a byl zařazen na místo (druh práce) veterinární lékař – veterinární inspektor a podle náplně práce či vnitřního předpisu byl pověřen výkonem státního veterinárního dozoru.

Dále žalovaný tvrdil, že zajištění právní jistoty adresáta státní správy ve vztahu k případným neoprávněně vykonávaným kontrolám vystavováním zvláštních pověření ke kontrole, je naivní. Pokud bude zfalšován služební průkaz, pak vyhotovení falza pověření je již zcela banální úkon. Přípis č. j. 2011/4786/KVSU nejenže nijak nesouvisí s předmětem tohoto řízení, ale není, jak se patrně mylně domnívá žalobce, žádným pověřením k výkonu kontroly. Jedná se pouze o interní dokument zaměstnavatele, kterým povoluje zaměstnanci práci mimo řádnou pracovní dobu.

K námitce žalobce, že marně podával námitky do kontrolního protokolu, ačkoli měl problém s prokázáním pověření ke kontrole, žalovaný upřesnil, že námitky žalobce sice podal, ale až do kontrolního protokolu z kontroly, kterou zmařil. Celý spor tak žalobce řešil svémocí, kdy odmítl vpuštění kontrolního pracovníka do své provozovny, namísto toho, aby kontrolu umožnil a až pak argumentovala nezákonností kontroly, např. v námitkách do protokolu či v žalobě do rozhodnutí o námitkách, popř. do jiného správního rozhodnutí vzešlého z takové kontroly. Žalovaný považoval tento postup za nešťastný, ve svém důsledku vedoucí ke zpochybnění zdravotní nezávadnosti potravin živočišného původu uváděných do oběhu v provozovnách žalobce, neboť ty v současnosti prakticky nejsou pod státním veterinárním dozorem.

Konstatoval, že činnost veterinárních inspektorů je převážně organizována podle zaměření dozoru, nicméně každý veterinární inspektor splňuje odbornou způsobilost pro výkon všech odborných veterinárních činností, které jim jsou zákonem svěřeny, protože v případech potřeby (tj. pracovní pohotovost, mimořádné události či krizové situace) musí na základě pokynu nadřízeného dle pracovní smlouvy a náplně zabezpečovat kromě své hlavní náplně práce i ostatní činnosti, k čemuž je také obecně pověřen (viz služební průkaz). Je tedy pochopitelně možné, že kontrolu v provozovně účastníka řízení, spadající do územní působnosti KVS (MěVS), vykoná i např. veterinární inspektor, který běžně vykonává činnost jinou. Žalovaný uvedl, že uvedená zastupitelnost mezi inspektory je nezbytná pro řádné fungování státního veterinárního dozoru a v žádném případě není na újmu právům a oprávněným zájmům kontrolované osoby.

K rozsudku Nejvyššího správního soudu sp.zn. 4 As 42/2004 žalovaný uvedl, že jeho použití není na projednávaný případ možné, neboť se týká zcela odlišného orgánu státní správy - České inspekce životního prostředí, na jehož činnost dopadají jiné právní předpisy než v projednávaném případě, týká se zcela odlišného typu dozoru. Orgány veterinární správy vykonávají státní veterinární dozor, který je nadán řadou specifik: a) soustavnost a pravidelnost dozoru; b) dozor podle plánů kontrol stanovených nadřízeným orgánem popř. EU; c) dozor u registrovaných subjektů, registrace na základě žádosti; d) dozor v oblastech, kde je dáno možné přímé ohrožení zdraví zvířat a lidí, zcela jistě významnější, než je ochrana ovzduší; e) dozor, který mnohdy vyžaduje okamžitou reakci a provedení jeho výkonu. Kontrola požadavků stacionárního zdroje znečištění ovzduší (např.kotle) snese odkladu na rozdíl od výkonu státního veterinárního dozoru;

Jako další důvody, proč není možné použít rozsudek Nejvyššího správního soudu 4 As 42/2004, žalovaný uvedl, že služební průkaz inspektora KVS je dán právním předpisem, na rozdíl od České inspekce životní prostředí. Služební průkaz inspektora KVS má náležitosti písemného pověření ke kontrole a neponechává kontrolovanou osobu na pochybách, že se jedná o veterinárního inspektora pověřeného k výkonu státního veterinárního dozoru. Rozsudek se pověřením ke kontrole zabývá jen nad rámec jiné argumentace, tedy nikoli podrobně a neobsahuje tak žádná tvrzení směrem k právní úpravě prokazování pověření ke kontrole, která by byla použitelná v daném případě tj. na činnost orgánů veterinární správy. Nezabývá se posouzením formálních a obsahových náležitostí konkrétního služebního průkazu ve vztahu k naplnění požadavků na prokázání písemného pověření ke kontrole.

Žalovaný považoval naopak za nutné odkázat na nejnovější judikaturu Nejvyššího správního soudu ve věci prokazování pověření k provedení státní kontroly ve smyslu § 9 zákona o státní kontrole, vyjádřenou v rozsudku sp. zn. ze dne 21. 3. 2012. 1 As 25/2012 – 34, kde je uvedeno, že: „povinnost kontrolních pracovníků předložit pověření k provedení kontroly je třeba interpretovat v souladu se zvláštním právním předpisem, jímž je v daném případě živnostenský zákon. Ustanovení § 60a živnostenského zákona hovoří o tom, že kontrolní činnost v rámci živnostenské kontroly vykonávají zaměstnanci živnostenských úřadů.“ Z tohoto ustanovení podle žalovaného vyplývá, že zaměstnanci živnostenských úřadů jsou pověřováni k výkonu kontrolní činnosti v rámci živnostenské kontroly obecně.“ Takové obecné pověření veterinárních inspektorů k výkonu státního veterinárního dozoru plyne i z § 53 odst. 1 veterinárního zákona. Z uvedeného ustanovení je totiž zřejmé, že veterinární inspektor je pověřen výkonem státního veterinárního dozoru obecně ze zákona na základě přijetí do pracovního poměru u KVS a zařazení do funkce veterinárního inspektora. Dále je v rozsudku uvedeno, že: „z žádného ustanovení zákona o státní kontrole, ani živnostenského zákona není možno dovodit povinnost prokazovat se zvláštním pověřením vydaným kontrolním pracovníkům jednotlivě pro konkrétní kontrolu. Zcela v souladu s příslušnými ustanoveními těchto zákonů totiž postačuje, aby kontrolní pracovník prokázal písemné pověření k výkonu kontrolní činnosti. Stěžovateli lze přisvědčit, že kontrola nesmí být prováděna libovolně a šikanózně.“ Ani z této skutečnosti však nejde dle Nejvyššího správního soudu dovodit povinnost, aby bylo kontrolním pracovníkům vydáváno pověření k provedení kontroly pro každou takovou konkrétní kontrolu. Nejvyšší správní soud pak odkazuje rovněž na skutečnost, že pokud existuje nepochybně a všeobecně dodržovaná správní praxe, nemůže se správní orgán v jednotlivém případě od takové praxe odchýlit. „V daném případě je zřejmé, že žádný zákon otázku, zda pověření k provedení kontroly představuje služební průkaz, neupravuje. Stejně tak má Nejvyšší správní soud za nepochybné, že je všeobecně dodržována správní praxe, podle které se kontrolní pracovníci při zahájení kontroly prokazují svým služebním průkazem (a nikoli speciálním pověřením vydaným pro tu kterou konkrétní kontrolu).“ Praxe orgánů veterinární správy je rovněž dlouhodobě taková, že pověření k provedení kontroly prokazují veterinární inspektoři pouze služebním průkazem a tato praxe byla až donedávna i žalobcem akceptována. Za podstatné ve shora uvedeném rozsudku považoval žalovaný i to, že: „i v případě, že by kontrolní pracovníci v nyní projednávané věci své služební průkazy nepředložili (resp. stěžovatel by stále trval na tom, že se nejedná o pověření k provedení kontroly), kontrola by byla zahájena v souladu se zákonem, neboť z obsahu spisu vyplývá, že stěžovatel v okamžiku zahájení kontroly neměl žádných pochyb o tom, že skutečně jde o pracovníky kontrolního orgánu oprávněné k provedení kontroly“ Ani v projednávané věci neměla zástupkyně vedoucí provozovny sebemenší pochybnost o tom, že se jedná o pracovníky kontrolního orgánu.

Dle názoru žalovaného je citované rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pro projednávanou věc zcela zásadním, neboť se, na rozdíl od judikátu citovaného žalobcem, velmi podrobně zabývá problematikou písemného pověření ke kontrole a potvrzuje názor žalovaného, že služební průkaz takovým pověřením ke kontrole nepochybně je.

Žalovaný dále svůj názor, že služební průkaz je pověřením ke kontrole, opíral o rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 Ads 97/2012 ze dne 29. 11. 2012, kterým byla zamítnuta kasační stížnost společnosti Zimbo Czechia s. r. o., proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 9 Ca 151/2009 ze dne 23. 5. 2012, když i v této věci účastník řízení použil obdobné námitky stran pověření veterinárních inspektorů k provedení kontroly jako v projednávaném případě. Dále se v této souvislosti odvolával na rozsudek MS v Praze ve věci 5 Ca 420/2008, v němž se uvádí: „Městský soud je toho názoru, že rovněž i z dikce ust. § 53 odst. 1 veterinárního zákona, které hovoří o veterinárních inspektorech jako o úředních veterinárních lékařích orgánů veterinární správy pověřených výkonem státního veterinárního dozoru, vyplývá, že veterinární inspektoři jsou pověřováni k výkonu veterinárního dozoru obecně a tudíž nemusí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole.

Žalovaný uvedl, že žalobce pouze v rámci odvolání žádal spojení všech probíhajících řízení ve věci pořádkových pokut vedených všemi orgány veterinární správy na celém území ČR. K tomu žalovaný trval na svém názoru, že sloučit více řízení do jednoho společného, jsou-li naplněny požadavky uvedené v § 140 odst. 1 správního řádu, lze pouze v rámci prvostupňového řízení, a to do doby, než je vydáno meritorní rozhodnutí orgánu prvního stupně. Žalovaný jako odvolací orgán takový úkon již udělat nemůže, navíc slučování řízení, jež jsou vedena různými územními správními orgány, byť mají jeden společný nadřízený orgán, jde proti smyslu a zásadám přezkumu individuálního správního aktu. Připuštěním takového postupu by vlastně vzniklo pouze jedno odvolací rozhodnutí, které by ovšem přezkoumávalo desítky prvostupňových rozhodnutí, které jsou, byť mají stejného účastníka, absolutně samostatné, když předmětem řízení je uložení pokuty za pořádkový delikt, který se však týká konkrétní samostatně registrované provozovny účastníka řízení a konkrétního zmaření výkonu státního veterinárního dozoru. Tímto postupem by vnikl zcela nepřehledný, mimořádně obsáhlý a těžko přezkoumatelný dokument.

Žalovaný odmítl, že by byl veden jakoukoli snahou o likvidační účinky svých rozhodnutí, naopak postupoval zcela v souladu se zákonem a veřejným zájmem, když účelem pořádkové pokuty je přimět provozovatele k umožnění kontroly právě na této konkrétní provozovně. Také se neztotožnil s názorem, že by musel samostatně rozhodovat o spojení řízení, když z povahy věci byl tento postup vyloučen, přičemž žalovaný vše řádně uvedl v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí.

Žalovaný dále konstatoval, že protokol o kontrolním zjištění byl žalobci řádně doručen dne 4. 7. 2011 k seznámení. Žalobce proti němu podal dne 11. 7. 2011, resp. 20. 7. 2011, námitky. Žalovaný byl toho názoru, že zákon o státní kontrole umožňuje podle § 18 dvojí způsob vyřízení námitek vznesených do protokolu o kontrolním zjištění. Mimo vydání rozhodnutí o námitkách je také možnost vyřídit námitky v rámci správního řízení o uložení sankce v přímé souvislosti se skutečností obsaženou v protokolu, je - li zahájeno do tří měsíců od doručení námitek. V daném případě byly námitky v souladu se zákonem vypořádány právě v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí o pořádkové pokutě (viz str. 3 a násl.). Zde orgán prvního stupně na námitky reagoval svými úvahami a právní argumentací ve vztahu k požadavkům a podmínkám platným pro výkon státního veterinárního dozoru.

Žalovaný zastával názor, že výše pokuty byla stanovena v souladu se zásadami pro ukládání pořádkových pokut. Zdůraznil, že žalobce ani v odvolání výši pokuty nenapadl a neuváděl žádné konkrétní námitky či nedostatky. Vzhledem k tomu, že veterinární zákon nemá žádná zvláštní ustanovení týkající se pořádkových pokut, bylo postupováno podpůrně podle správního řádu. Žalovaný konstatoval, že výše pokuty stanovená orgánem prvního stupně se opírala o skutečnosti, že šlo o vědomé protiprávní jednání v dané provozovně na základě přímého pokynu jednatele společnosti, kdy zmařen byl dozor týkající se nakládání s živočišnými produkty, který musí být prováděn soustavně. Došlo k zamezení získání aktuálních informací o provozu. Žalovaný v rámci svých úvah a oprávnění odvolacího orgánu posoudil uloženou pokutu, a uvedl i další okolnosti daného případu, a to vzhledem k významu předmětu kontroly a závažnosti následku protiprávního jednání a neshledal její výši nepřiměřenou. Veškeré skutečnosti a okolnosti zmíněné v odůvodnění výše pokuty jsou zde uvedeny proto, že vyjadřují význam předmětu kontroly (kontrolního řízení) a závažnost následku, přičemž určená výše pokuty nebyla vůči těmto kritériím v hrubém nepoměru. Žalovaný měl za to, že protiprávní jednání žalobce bylo správně podřazeno pod příslušnou skutkovou podstatu pořádkového deliktu a správním uvážením v hranicích této skutkové podstaty (v rozmezí 1,- Kč až 100.000,-Kč) byla uložena konkrétní výše pokuty, přičemž při stanovení konkrétní výše pokuty bylo použito zákonných kritérií. Podle obchodního rejstříku činil základní kapitál žalobce 10 mil. Kč a od 20. 4. 2012 činí dokonce 30 mil. Kč. Je tedy vhledem k povaze a velikosti subjektu a malou výši pokuty zjevné, že pro něj nemůže být pokuta ve výši 50.000,- Kč (za provozovnu) likvidační.

Žalovaný navrhl, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

Žalobce ve své replice ze dne 10.4.2015 upozornil, že na napadeném rozhodnutí je uvedeno jméno doc. MVDr. M. M., Ph.D., ústředního ředitele žalovaného, přičemž pod ním je uvedena doložka „v zastoupení“. Z rozhodnutí však nevyplývá, kým byl ústřední ředitel žalovaného při rozhodování zastoupen. V této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č.j. 9 As 34/2014-76, který se týkal žalobce i žalovaného. V odst. 15 tohoto rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že „je nezbytné mít postaveno najisto, kdo rozhodnutí správního orgánu skutečně podepsal a zda se jednalo o osobu oprávněnou. Bez takového zjištění není možné považovat rozhodnutí bez jakýchkoli pochybností za rozhodnutí žalované, v němž jsou vyjádřeny skutečné a vážně míněné názory na zkoumanou otázku.“ a dále uvedl, že „Bylo tedy pochybením, když krajský soud nezkoumal, kdo je osobou, která za ústředního ředitele podepsala originál rozhodnutí. Pokud by totiž rozhodnutí nepodepsala oprávněná ústřední osoba, mohlo by být rozhodnutí nezákonné nebo dokonce nicotné (zejména pokud by bylo podepsáno zcela bez vědomí oprávněné úřední osoby). V souladu s výše uvedenou judikaturou je proto nutno považovat napadený rozsudek krajského soudu za nepřezkoumatelný, jelikož řízení před soudem bylo postiženo takovou vadou, která mohla mít za následek nezákonnost či dokonce nicotnost rozhodnutí ve věci samé. “

Dále žalobce citoval odst. 24 rozsudku: „V posuzovaném případě byl stěžovatelce doručován stejnopis rozhodnutí, když originál je ve spisu v písemné podobě. V elektronickém stejnopisu je na místě podpisu uvedeno jméno a funkce MVDr. M. M., Ph.D. s dodatkem „v zastoupení“, a s doložkou „za správnost vyhotovení“ je připojen elektronický podpis úřední osoby odpovědné za písemné vyhotovení rozhodnutí (Bc. J. P.). Z elektronické verze stejnopisu rozhodnutí tak není možné zjistit, kdo originál rozhodnutí podepsal jako oprávněná úřední osoba, tedy osoba, která odpovídá za obsah rozhodnutí.“. K obdobným závěrům došel Nejvyšší správní soud i v odst. 33 svého rozsudku. Žalobce poznamenal, že tento rozsudek se však problematikou náležitostí elektronické verze rozhodnutí podrobněji nezabýval, když zrušil rozsudek krajského soudu, rozhodnutí žalovaného i správního orgánu I. stupně kvůli prekluzivní lhůtě, po jejímž uplynutí byla žalobci teprve pravomocně uložena pokuta.

Podle žalobce je zdejší soud ve smyslu shora citovaného rozsudku povinen zkoumat, kdo skutečně podepsal za ústředního ředitele napadené rozhodnutí a zda šlo o úřední osobu k takovému podpisu oprávněnou. Ze stejnopisu napadeného rozhodnutí, který je založen v soudním spise, se zdá, že napadené rozhodnutí podepsal MVDr. S., který měl být v době podpisu rozhodnutí prvním náměstkem ústředního ředitele žalovaného.

Žalobce poukázal na Organizační řád SVS ze dne 29. 12. 2011, č.j. 2011/6542/SVS (dále jen „organizační řád“). kdy tento žalovaný přiložil do spisu Krajského soudu v Ostravě vedeného pod sp. zn. 78 Ad 51/2012 či pod sp. zn. 78 Ad 59/2012. Žádal, aby zdejší soud, vyzval žalovaného k předložení organizačního řádu. Z čl. 23 odst. 1 organizačního řádu vyplývá, že ústřední ředitel jedná jménem žalovaného ve všech záležitostech.

Dále žalobce citoval z předmětného Organizačního řádu SVS, a to především čl. 22 odst. 1, kde je uvedeno, že v případě nepřítomnosti nebo zaneprázdnění ústředního ředitele jej zastupuje 1. náměstek ústředního ředitele v plném rozsahu jeho práv, povinností a odpovědnosti." Jak plyne z citovaného ustanovení organizačního řádu, je zde dána podmínka, a sice že ústřední ředitel musí být nepřítomen nebo zaneprázdněn. Žalobce také odkázal na § 15 odst. 2 správního řádu, podle kterého úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu a uvedl, že ze spisu nevyplývá, že by ústřední ředitel pověřil (zmocnil) jinou úřední osobu k podepisování rozhodnutí.

Žalobce upozornil, že organizační řád dává prvnímu náměstkovi ústředního ředitele žalovaného výhradní právo ke všem úkonům, které smí vykonávat ústřední ředitel, výhradně však za splnění podmínky nepřítomnosti nebo zaneprázdněnosti ústředního ředitele. Žalobce byl přesvědčen o tom, že je nezbytné, pokud napadené rozhodnutí podepsal první náměstek, aby žalovaný prokázal, že ústřední ředitel SVS byl v okamžiku podpisu rozhodnutí (tedy podle napadeného rozhodnutí se jedná o den 22. 11. 2011) buď nepřítomen, nebo zaneprázdněn, kdy skutečnost ostatně vyplývá i ze směrnice ze dne 1. 6. 2011, č.j. 2011/2905/SVS, kterou žalovaný rovněž přiložil do spisu Krajského soudu v Ostravě vedeného pod sp. zn. 78 Ad 51/2012 a sp. zn. 78 Ad 59/2012. Nadto čl. 1 odst. 5 této směrnice stanoví oprávnění prvního náměstka ústředního ředitele k podpisu dokumentů v plném rozsahu práv a povinností ústředního ředitele pouze v době nepřítomnosti, nikoliv zaneprázdněnosti ústředního ředitele. Podle žalobce z výše uvedeného vyplývá, že dva vnitřní předpisy žalovaného jsou spolu ve vzájemném rozporu, když jeden z nich jako podmínku oprávnění podpisu dokumentů stanoví pouze nepřítomnost ústředního ředitele, druhý pak stanoví podmínku nepřítomnosti a zaneprázdněnosti ústředního ředitele.

Žalobce považoval v tomto ohledu organizační řád za obecný předpis a Směrnici ze dne 1. 6. 2011 za zvláštní předpis. S ohledem na zásadu lex specialis derogat legi generali, je tak evidentní, že v projednávaném případě by se mělo postupovat dle čl. 1 odst. 5 směrnice ze dne 1. 6. 2011, tedy, že první náměstek ústředního ředitele je oprávněn podepisovat dokumenty v plném rozsahu práv a povinností ústředního ředitele v době nepřítomnosti ústředního ředitele, nikoliv tedy v době jeho nepřítomnosti či zaneprázdněnosti. Z výše uvedeného je nepochybné, že musí být splněna podmínka nepřítomnosti ústředního ředitele k tomu, aby jeho první náměstek za něho mohl podepsat dokument jménem žalovaného.

Žalobce byl tak přesvědčen, že žalovaný musí v dalším řízení prokázat, že ústřední ředitel žalovaného byl dne 22. 11. 2011 nepřítomen na pracovišti, neboť s ohledem na výše uvedené nestačí prokázat, že ústřední ředitel byl zaneprázdněn. Napadené rozhodnutí může být považováno za rozhodnutí podepsané oprávněnou úřední osobou pouze za předpokladu, že žalovaný prokáže splnění stanovené podmínky. To se však nestalo.

Žalobce v této souvislosti také odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 8. 2011, č.j. 8 Ao 4/2011-22, v němž Nejvyšší správní soud v odst. 16 odkázal na právní teorii definující vnitřní předpis. Mimo jiné citoval definici, že interní normativní instrukce jsou „platné a závazné v takových systémech, kde jsou dány vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Určujícím znakem interních instrukcí je tedy to, že se jimi jen konkretizují úkoly a povinnosti podřízených složek a pracovníků." a „Podle prvního senátu to ovšem neznamená, že by vnitřní předpisy nemohly nijak ovlivňovat činnosti, při kterých správní orgány působí navenek, vůči adresátům veřejné správy. Naopak, typickým příkladem takových vnitřních předpisů jsou podle prvního senátu pokyny vydávané ústředními orgány státní správy ke sjednocení správní praxe - např. pokyny řady D („daně") vydávané Ministerstvem financí. Přitom platí, že pokud orgány finanční správy vystupují vůči daňovému subjektu v rozporu s těmito pokyny, může se jich tento ve správním řízení, nebo ve správním soudnictví, dovolávat."

Žalobce upozornil i na skutečnost, že na elektronickém podpisu, kterým bylo opatřeno napadené rozhodnutí, bylo uvedeno jméno Bc. J. P., DiS., a tedy neměl žádnou šanci rozpoznat, která úřední osoba oprávněná k podpisu rozhodnutí toto rozhodnutí skutečně podepsala, když na napadeném rozhodnutí je elektronický podpis pouze osoby, která odpovídá za písemné vyhotovení rozhodnutí. Přitom jiné orgány veřejné moci svoje rozhodnutí opatřují elektronickými podpisy osob, které jsou oprávněné k podpisu těchto rozhodnutí.

Žalobce pro ilustraci jako důkaz do spisu přiložil rozhodnutí ústředního inspektorátu SZPI ze dne 31. 3. 2015, č.j. AD963-61/103/9/2008-SŘ. Po „rozkliknutí“ elektronického podpisu je vidět, že elektronický podpis patří Ing. M. K. (ústřednímu řediteli SZPI), který je rovněž uveden jako autor onoho rozhodnutí.

Žalobce dále namítal, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně vůbec neobsahuje elektronický podpis. Tato náležitost přitom dle § 69 odst. 3 správního řádu nesmí na rozhodnutí doručovaném do datové schránky chybět. Přičemž odkazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, č.j. 9 As 34/2014-76, kde je v odst. 23 uvedeno, že „Elektronická verze rozhodnutí tak musí splňovat stejné náležitosti jako originál nebo stejnopis rozhodnutí podle § 69 odst. 1 a 2 správního řádu, s výjimkami uvedenými v §69 odst. 3 správního řádu."

Jelikož v elektronické verzi rozhodnutí není a ani nemůže být vidět podpis oprávněné úřední osoby, § 69 odst. 3 správního řádu počítá s tím, že úřední osoba, která za písemné vyhotovení rozhodnutí odpovídá, opatří tuto elektronickou verzi rozhodnutí svým uznávaným elektronickým podpisem. To se však v projednávaném případě nestalo. Ze strany správního orgánu I. stupně tak byl porušen nejen § 69 odst. 3 správního řádu, nýbrž i § 24 odst. 3 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, v platném znění. Z výše uvedených důvodů není zřejmé, zda rozhodnutí správního orgánu I. stupně a žalovaného není nezákonné či dokonce nicotné.

Žalobce poukázal i na skutečnost, že ve spise zdejšího soudu je založena pracovní smlouva MVDr. E. H. S. P. a MVDr. K. B., Ph.D., včetně jejich dodatků a pracovních náplní. MVDr. K. B., Ph.D. uzavřela dne 25.9.2000 pracovní smlouvu s Městskou veterinární správou v Praze. Tato zaměstnankyně uzavřela pracovní smlouvu na druh práce „obvodní inspektorka hygieny potravin“, nikoliv zákonem požadovaný druh práce „veterinární inspektor“. Z dohody č. 1 ze dne 26. 8. 2009 vyplývá, že pracovní zařazení této zaměstnankyně s účinností od 1. 9. 2009 znělo: „veterinární lékař /inspektor/“. Žalobce uvedl, že touto dohodou bylo změněno pracovní zařazení, nikoliv druh práce, který zůstal ve znění „obvodní inspektorka hygieny potravin“. MVDr. E. H. S. P. dne 11. 12. 2008 uzavřel pracovní smlouvu s Městskou veterinární správou v Praze, přičemž sjednaný druh práce byl „veterinární lékař“. Z žádného dokumentu založeného ve spise nevyplývá, že by MVDr. P. vykonával pro správní orgán I. stupně druh práce „veterinární inspektor“, který je v § 53 veterinárního zákona definován jako „úřední veterinární lékař orgánů veterinární správy a veterinární lékař Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra, popřípadě jimi zřízených organizačních složek státu pověřený výkonem státního veterinárního dozoru“. Z pracovní smlouvy nevyplývá, že by MVDr. P. měl jako zaměstnanec sjednaný druh práce „úřední veterinární lékař pověřený výkonem státního veterinárního dozoru“, příp. druh práce „veterinární inspektor“, když jeho druh práce byl toliko „veterinární lékař“. Jak je patrno z judikatury Nejvyššího správního soudu i z vyjádření orgánů veterinární správy, ne každý veterinární lékař smí v provozovnách žalobce provádět kontroly. Tyto kontroly může provádět pouze úřední veterinární lékař pověřený výkonem státního veterinárního dozoru. Tím však MVDr. P. dle pracovní smlouvy není. V této souvislosti žalobce odkazoval na § 38 odst. 1 a § 40 odst. 1 zákoníku práce a dále na 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2012, 1634 s. k § 40 odst. 1 Zákoníku práce na s. 250, kde se mimo jiné uvádí, že „Tímto je zaručena právní jistota zaměstnavatele i zaměstnance s ohledem na sjednaný obsah pracovní smlouvy, který není možné změnit jednostranně, pokud tak výslovně nestanoví zákoníku práce."

Žalobce poukazoval na skutečnost, že nikde ve spise zdejšího soudu není obsažen dokument, který by dokazoval změnu druhu vykonávané práce. Upozornil, že pracovní náplň nelze považovat za dohodu o změně druhu vykonávané práce. V této souvislosti odkázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. 21 Cdo 2858/2007 (pramen ASPI), z něhož vyplývá, že: „V pracovní smlouvě sjednaný druh práce zpravidla vyžaduje bližší popis pracovních úkolů, který se nazývá pracovní náplní. Pracovní náplň je jednostranným příkazem zaměstnavatele, kterým se zaměstnanci blíže vymezují úkoly v rámci sjednané práce v pracovní smlouvě; pracovní náplň může zaměstnavatel kdykoliv měnit. Není tedy možné zaměňovat sjednaný druh práce, který může být změněn jen dohodou účastníků pracovního poměru, a pracovní náplň, kterou může zaměstnavatel v rámci sjednaného druhu práce zaměstnanci určovat." Žalobce tvrdil, že ze shora uvedeného vyplývá, že pracovní náplň nemění sjednaný druh práce. Sjednaný druh práce lze změnit pouze dohodou obou smluvních stran, přičemž tato dohoda musí být písemná, jak stanovil zákoník práce do 31. 12. 2013, tedy i v době provedení nezákonné kontroly. Tak tomu je i v případě pracovní náplně zaměstnanců MVDr. B., Ph.D. a MVDr. P.. Sice je v této pracovní náplni uvedena funkce „veterinární inspektor“, avšak přesto z této pracovní náplně nevyplývá pověření veterinárních lékařů ke kontrole, když z žádného dokumentu nevyplývá, že by pro svého zaměstnavatele vykonávali druh práce „veterinární inspektor“, který musejí vykonávat, aby ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu skutečně byli pověřeni ke kontrolní činnosti. Skutečnost, že zaměstnanci MVDr. B., Ph.D. a MVDr. P. podepsali pracovní náplň, prokazuje, že tento jednostranný právní úkon byl zaměstnancům doručen, nikoliv, že došlo k dohodě o změně sjednaného druhu práce (je třeba rozlišovat sjednaný druh práce a pracovní náplň, jak uvádí shora citované usnesení Nejvyššího soudu).

Žalobce dále odkázal na rozsudek Nejvyšší správního soudu ze dne 28. 3, 2013, č.j. 4 Ads 114/2012-69), kde je uvedeno, že „Ustanovení § 53 odst. 1 písm. a) veterinárního zákona hovoří o veterinárních inspektorech jako o úředních veterinárních lékařích orgánů veterinární správy pověřených výkonem státního veterinárního dozoru, z čehož vyplývá, že veterinární inspektoři jsou k výkonu státního veterinárního dozoru pověřováni obecně, a tudíž nemusejí předkládat zvláštní pověření ke každé jednotlivé kontrole." I když žalobce s touto judikaturou dlouhodobě nesouhlasí, byl přesvědčen, že i veterinární inspektoři museli do konce roku 2013 při zahájení kontroly předložit nejen svůj služební průkaz, nýbrž i pověření ke kontrole, což ostatně vyplývá i z nové přijaté právní úpravy účinné od 1. 1. 2014, viz nově přijatý zákon č. 255/2012 Sb., kontrolní řád, kde je v § 4 odst. 3 stanoveno, že pověření ke kontrole má formu služebního průkazu pouze v případě, stanoví-li tak výslovně jiný právní předpis; přičemž veterinárního zákona tak nově od 1. 1. 2014 stanoví ve svém § 53 odst. 3 písm. a), že veterinární inspektoři prokazují své pověření ke kontrole právě služebním průkazem.

Žalobce dále uvedl, že jestliže přijmeme ten právní názor, který zastává Nejvyšší správní soud, a tedy že veterinární inspektoři jsou (a byli i do konce roku 2013) pověřeni ke kontrolní činnosti ze zákona, je evidentní, že aby byla splněna podmínka pověření ze zákona, museli by oni dva zaměstnanci být veterinárními inspektory. Z dokumentů založených ve spise zdejšího soudu však nevyplývá, že by šlo o veterinární inspektory, neboť jde toliko o „obvodní inspektorku hygieny potravin“ a „veterinárního lékaře“. Pokud zákon předvídá určitá práva a povinnosti pro „veterinárního inspektora“, tedy „úředního veterinárního lékaře orgánů veterinární správy pověřeného výkonem veterinárního dozoru“, pak osoba, která splní veškeré stanovené podmínky k výkonu této profese, musí být přijata do pracovního (dle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, nyní již nově do služebního) poměru na sjednaný druh práce přesně tohoto znění. V případě, že se tak nestane, jak může být splněna Nejvyšším správním soudem judikovaná podmínka, že přijetím do pracovního poměru veterinárního inspektora vzniká pověření ex lege? Jak mohly být kontrolující osoby pověřeny ex lege, když z jejich pracovní smlouvy nevyplývá splnění požadované podmínky, tj. býti veterinárním inspektorem? Pokud jejich pracovní smlouva nepředpokládá zákonem stanovený druh práce „veterinární inspektor“, nemůže zde logicky být splněna podmínka pověření ex lege. Z toho vyplývá, že kontrola v prodejně žalobce byla provedena nezákonně, a tedy i pokuta uložená na základě skutečností při této kontrole nastalých je nezákonná.

Jelikož z žádného ustanovení zákona ani z žádného dokumentu přiloženého ve spisu zdejšího soudu nevyplývá, že by se MVDr. B., Ph.D. a MVDr. P. stali veterinárními inspektory, je evidentní, že je za veterinární inspektory nelze považovat. Podle žalobce nebylo tedy nijak prokázáno, že uvedené osoby byly skutečně úředními veterinárními lékaři pověřenými k výkonu kontrolní činnosti dle veterinárního zákona. Přestože tedy zaměstnanci orgánů veterinární správy při zahájení kontroly předložili své služební průkazy, nelze je označit za veterinární inspektory. Tito zaměstnanci tak nedisponovali pověřením k provedení kontroly a celá tato kontrola (byť byla ukončena předčasně, přesto však zahájena byla, i s ohledem na právní závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4.6. 2014, č.j. 6 As 24/2014-69, odst. 11-12 nezákonná. Z toho vyplývá, že jak rozhodnutí správního orgánu I. stupně, tak i rozhodnutí žalovaného, jsou nezákonná.

Závěrem žalobce namítal, že v protokole o kontrole ze dne 30. 6. 2011, číslo akce dozoru nevyplněno, je jako předmět kontroly uvedeno „běžný hygienický dozor; kontrola správné hygienické praxe" přičemž byl přesvědčen, že takto vymezený předmět kontroly není dostatečně jasný, určitý a srozumitelný a správní orgán I. stupně nevyslovil, co konkrétně má být kontrolováno, na základě jakého titulu a v jakém konkrétním rozsahu. V této souvislosti žalobce odkázal na nález Ústavního soudu ze dne 27. 8. 2013, sp. zn. II. ÚS 4104/12 v němž je uvedeno, že „Stejné požadavky, to jest předvídatelnost, srozumitelnost a vnitřní bezrozpornost, respekt k obecným zásadám právním, především ústavněprávním principům, jakož i právní jistotu, je tudíž nutno klást i na individuální právní akty, zvláště pak soudní rozhodnutí."

Žalobce si byl vědom, že tento nález v citované části pojednává zejména o rozhodnutích soudů a správních orgánů, avšak tyto ústavněprávní maximy je nutné vztahovat i na další „výtvory" či „produkty" orgánů státní moci, tj. i na protokoly o kontrole, jež často slouží jako jediný podklad k vydání rozhodnutí o uložení pokuty, tj. individuálních právních aktů.

Dále odkázal na na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 12. 2000, č.j. 6 A 76/99-25 (pramen ASPI), kde je uvedeno, že „Soud již v minulosti opakovaně vyložil, že sám protokol o kontrole, byť i nebyl napaden námitkami proti kontrolním zjištěním, nepředstavuje nevývratný důkaz, jsou-li účastníkem v průběhu správního řízení předestřeny důkazy, které kontrolní zjištění vyvracejí nebo alespoň vážně zpochybňují." Podle žalobce z citovaného rozsudku vyplývá, že protokol o kontrolním zjištění má veřejnoprávní charakter a často slouží jako jediný důkaz pro vydání rozhodnutí o uložení pokuty. Jestliže tedy žalobce nevyužil institutu námitek proti kontrolnímu protokolu, pak tento protokol o kontrolním zjištění slouží jako skutečně jediný důkaz pro případné udělení pokuty. Takovýto důkaz by proto měl být zcela nezpochybnitelný, jednoznačný, srozumitelný a jasný. Formulace předmětu kontroly v kontrolním protokole ze dne 30. 6. 2011 však tyto požadavky nesplňuje.

Žalobce měl za to, že jestliže byl v kontrolním protokole takto vágně a široce „definován" předmět kontroly, že to má fakticky stejné důsledky, jako kdyby v předmětu kontroly bylo uvedeno „kontrola všeho, co spadá do působnosti SVS" či kdyby předmět kontroly zůstal nevyplněný. SVS, resp. správní orgán I. stupně, svým přístupem zcela porušil účel a smysl již zrušeného § 15 odst. 2 zákona o státní kontrole

Žalobce se neztotožnil s názorem žalovaného, že předmět kontroly mohou nahradit i odkazy v obecné rovině na příslušné právní předpisy (nikoliv na jejich konkrétní ustanovení), podle nichž kontrola probíhá. Odkaz na příslušné právní předpisy v obecné rovině, podle nichž kontrola má probíhat, neznamená uvedení předmětu kontroly, nýbrž se pouze jedná o informaci pro žalobce jako kontrolovanou osobu, kterými právními předpisy se příslušná kontrolní instituce řídí. Obecný odkaz na zákony a nařízení EU, tak nelze považovat za uvedení předmětu kontroly.

Žalobce konstatoval, že pro ilustraci jako důkaz přiložil protokol o kontrole č. P126-10929/12 ze dne 19. 9. 2012, vyhotovený Státní zeměd