4 As 123/2014 — Nejvyšší správní soud

3 A 118/2015- 68 - text 16 pokračování 3A 118/2015 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Sandnerové a soudců Mgr. Milana Taubera a Mgr. Ivety Postulkové v právní věci žalobce: Aeroklub Křižanov, z. s., IČ 00558494, se sídlem Křižanov 492, zastoupen Mgr. Janem Pavlíkem, advokátem, se sídlem Na Louži 1309/25, Praha 10, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 7. 2015, č. j. 148/2015-220-LPR/2, t a k t o : I. Rozhodnutí Ministerstva dopravy ze dne 16. 7. 2015, č. j. 148/2015-220-LPR/2, a rozhodnutí Úřadu pro civilní letectví ze dne 30. 3. 2015, č. j. 2088-15-701, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen do 1 měsíce od právní moci tohoto rozsudku zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení 7 114 Kč, a to do rukou jeho zástupce Mgr. Jana Pavlíka, advokáta. O d ů v o d n ě n í : I. Předmět sporu Žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 7. 2015, č. j. 148/2015-220-LPR/2, zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu pro civilní letectví ze dne 30. 3. 2015, č. j. 2088-15-701 (dále též „rozhodnutí I. stupně“). Úřad tímto rozhodnutím v I. výroku stanovil dle § 86d odst. 1 zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví (dále jen „letecký zákon“), žalobci základní opatření nezbytná k zajištění dostatečné úrovně ochrany civilního letectví před protiprávními činy při výkonu činnosti provozovatele letiště tak, že žalobce byl povinen při výkonu této činnosti postupovat v souladu s příslušnými částmi rozhodnutí Komise ze dne 13. 4. 2010, K(2010)/774 (dále též „rozhodnutí Komise 774“). Úřad vybrané povinnosti vtělil ve formě přílohy do I. výroku svého rozhodnutí. Ve II. výroku uvedl, že části rozhodnutí označené jako „CONFIDENTIEL EU“ v I. výroku podléhají režimu utajovaných informací podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, a mohou být vyžádány na odboru civilního letectví Ministerstva dopravy prostřednictvím úřadu. Ve III. výroku konstatoval, že stanovená základní opatření jsou účinná od nabytí právní moci rozhodnutí do doby vydání jiného rozhodnutí v téže věci. V odůvodnění úřad uvedl, že příjemce základních opatření je povinen postupovat podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008, o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002 (dále „též nařízení 300), jež doplňuje nařízení Komise (EU) č. 185/2010, kterým se stanoví prováděcí opatření ke společným základním normám letecké bezpečnosti (dále též „nařízení Komise 185“). Rozhodnutí Komise 774 stanovovalo opatření a postupy, které doplňovaly nařízení Komise 185. Žalovaný k odvolacím námitkám uvedl, že v případě rozhodnutí Komise 774, které obsahuje opatření nezbytná k zajištění dostatečné úrovně ochrany civilního letectví před protiprávními činy, není zveřejnění ve věstníku žádoucí. Obsahuje totiž citlivé informace, které jsou určeny jen vymezenému okruhu adresátů. Právním aktem zajišťujícím právní závaznost základních opatření pro daný okruh adresátů je správní rozhodnutí, k jehož vydání je zmocněn právě Úřad pro civilní letectví (dále jen „úřad“). Žalovaný uvedl, že rozhodnutí úřadu mělo konstitutivní povahu, a proto žalobci založilo povinnost postupovat s příslušnými částmi rozhodnutí Komise 774. Namítanou absenci individualizace shledal bezpředmětnou, jelikož v kompetencích úřadu nebylo určit vhodná opatření pro každé letiště zvlášť. Navíc individualizací povinností v rozhodnutí Komise 774 by došlo k nepřípustnému narušení struktury fungování evropské legislativy. Žalovaný dále poukázal na skutečnost, že vypuštění jistých ustanovení základních opatření v rozhodnutí úřadu vycházelo z jejich podřízení režimu utajovaných informací podle zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti (dále též „ZOUI“). Jelikož vyzrazení nebo zneužití těchto informací by mohlo způsobit újmu zájmům České republiky, je vhodné je chránit a sdělovat jen na vyžádání. Z § 86d leteckého zákona žalovaný dovodil, že rozhodnutí o stanovení základních opatření bylo prvním úkonem v řízení, kterému nemuselo předcházet řízení. Žalovaný poukázal i na § 85m leteckého zákona ohledně institutu bezpečnostního programu. Uvedl, že účelem úpravy je zajištění co nejvyššího stupně společné ochrany civilního letectví, a proto je nezbytné, aby všechna letiště na území členských států Evropské unie dodržovala stejná pravidla. Úřad proto nemá možnost výběru mezi opatřeními a obsah jeho rozhodnutí musí odpovídat rozsahu rozhodnutí Komise. Úřad sice může dle § 86e odst. 1 leteckého zákona stanovit jednotlivým provozovatelům letišť pravidla odlišující se od celoevropského standardu vyhlášeného v rozhodnutí Komise 774, může tak ale činit jen na základě žádosti provozovatele letiště. II. Obsah žaloby a vyjádření žalovaného Žalobou doručenou dne 25. 9. 2015 zdejšímu soudu napadl žalobce nadepsané rozhodnutí žalovaného. Namítá, že žalovaný nezohlednil jeho argumentaci ohledně nicotnosti rozhodnutí I. stupně; úřad nebyl k jeho vydání věcně příslušný. Žalobce poukazuje na skutečnost, že dle § 86d odst. 1 leteckého zákona se základní opatření stanoví na základě rozhodnutí Evropské komise. Z odůvodnění rozhodnutí je však zřejmé, že odkazuje na nařízení 300 a nařízení Komise 185. Rovněž nebyly splněny zákonem vyžadované podmínky pro jeho vydání, protože úřad neměl k dispozici oznámení ve smyslu § 86c leteckého zákona. Žalobce dále namítá, že rozhodnutí I. stupně trpí vadami, které je činí fakticky neuskutečnitelnými. Z výrokové části rozhodnutí nelze při nejlepší vůli zjistit, jaké konkrétní povinnosti úřad žalobci uložil. Žalobce nesouhlasí s tím, že úřad do výrokové části rozhodnutí zkopíroval text právního předpisu bez jakékoli známky individualizace. Považuje to za „zastřenou normotvorbu“ správního orgánu. Do výroku rozhodnutí nebyla začleněna ani ustanovení výchozích evropských předpisů. Žalobce byl postupem správních orgánů postaven do nepřijatelného stavu právní nejistoty, protože neví, jaké povinnosti a v jakém rozsahu má plnit. Žalobci není jasné, jak má nakládat se slovem zrušeno, které je opakovaně uvedeno ve výroku rozhodnutí I. stupně. Za problematické považuje i pasáže, které jsou označeny jako confidentiel, které však podle odůvodnění žalovaného mají být rovněž zdrojem povinností, ačkoli se žalobce o jejich obsahu vůbec nemusí dozvědět. Žalovaný sice odkazoval na ZOUI, který ale nezaručuje nepodmíněný přístup k utajovaným informacím. Může se tak stát, že žalobci bude přístup k některým pasážím předpisu odepřen, což činí rozhodnutí úřadu fakticky neuskutečnitelným. Úřad ve svém rozhodnutí uvedl, že dle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí Komise 774 se opatření a postupy zpřístupňují pouze provozovatelům a subjektům odpovědným za jejich provádění. Jelikož zpřístupnění se děje jinou formou než prostřednictvím správního rozhodnutí, napadené rozhodnutí nemůže být rozhodnutím ve smyslu zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Žalobce rovněž namítá, že při provozu malého sportovního letiště není možné vygenerovat rizika, jimž má být zřejmě čeleno rozhodnutím Komise 774. Vyžadování tohoto druhu bezpečnostních opatření je v podmínkách amatérského létání a provozu nemožné a neproveditelné. Z těchto důvodů považuje žalobce rozhodnutí I. stupně za nicotné. Žalobce namítá, že žalovaný chybně neshledal rozhodnutí úřadu nicotným, respektive nepřezkoumatelným. Rozhodnutí I. stupně neobsahuje žádné relevantní odůvodnění pro závěr, že žalobci byly uloženy ty které povinnosti. Žalovaný sám připouští, že naplnění celého rozsahu povinností rozhodnutí Komise 774 není plošně pro všechna letiště v České republice možné, čímž připouští i absenci nezbytné individualizace rozhodnutí. Odůvodnění rozhodnutí I. stupně neobsahuje ani žádné úvahy správního orgánu. Ačkoli žalovaný poukazuje na potřebu dostát závazkům České republiky vůči Evropské unii a na obecné požadavky na zajištění bezpečnosti letectví, nijak se nevypořádal s argumenty žalobce a s otázkou, jak právě prostřednictvím rozhodnutí I. stupně má být dosaženo sledovaných cílů. Žalobce se domnívá, že žalovaný vykládá příliš restriktivně pojem rozhodnutí, kterým může být v kontextu evropské legislativy i obecně závazný předpis. Žalobce závěrem namítá, že rozhodnutí I. i II. stupně narušují základní zásady správního řízení (§ 2 odst. 1, 2, 3 a 4, § 3, § 4 odst. 3 a § 6 správního řádu). Uvádí, že okolnosti případu, kterým má každé rozhodnutí správního orgánu odpovídat, nebyly zjišťovány ani zohledněny. Pokud žalovaný uvedl, že individualizace může žalobce dosáhnout vlastní aktivitou, nekoresponduje takový přístup s povahou individuálního správního aktu a zásadami správního řízení. Rozhodnutím I. stupně byl žalobce postaven do neřešitelné situace, protože mu byly stanoveny povinnosti, které nemůže objektivně splnit. Pokud ne