10 A 21/2021

Žalobkyně se podanou žalobou na ochranu před nezákonným zásahem doručenou soudu dne 2. 3. 2021 původně domáhala, aby žalovanému, který je orgánem řídícím Policii České republiky (dále jen „Policie ČR“) jako ozbrojený bezpečnostní sbor, městský soud zakázal pokračovat v bránění provozu lanové dráhy Sněžník nacházející se na území obce Dolní Morava a přikázal mu obnovit stav před nezákonným zásahem tedy, aby umožnil provoz lanové dráhy Sněžník. Pro případ, že bude nezákonný zásah v době podání žaloby již ukončen, se žalobkyně in eventum domáhala, aby soud určil, že zásah žalovaného jako řídicího orgánu, jemuž je ozbrojený bezpečnostní sbor Policie ČR podřízen, spočívající v příkazu Policie ČR k ukončení provozu lanové dráhy Sněžník, uskutečněný v obci Dolní Morava u spodní stanice lanové dráhy Sněžník dne 11. 2. 2021 v čase cca 15:50 hod. byl nezákonný.

Žalobkyně uvedla, že je majitelkou a provozovatelkou visuté osobní sedačkové lanové dráhy nacházející se v obci Dolní Morava, katastrální území Velká Morava (dolní stanice: Dolní Morava, Marcelka, horní stanice: Slaměnka) určené pro celoroční provoz (dále jen „lanová dráha Sněžník“). Lanová dráha Sněžník je podle provozního předpisu určena pro veřejnou přepravu osob a věcí. Žalobkyně je oprávněna provozovat lanovou dráhu na základě průkazu způsobilosti vydaného Drážním úřadem od 13. 12. 2010. Lanová dráha je situována v jihozápadním svahu Podbělského hřbetu v pohoří Králický Sněžník. Jedná se o turistickou oblast. Obec Dolní Morava v zimní sezóně zřizuje a upravuje na své náklady běžkařské tratě, k nimž je umožněn přístup právě prostřednictvím lanové dráhy Sněžník, neboť se nacházejí nad horní stanicí lanové dráhy. Tato část územního obvodu obce Dolní Morava přitom není veřejně přístupná jiným způsobem, než prostřednictvím lanové dráhy Sněžník.

Na základě bodu čl. I bodu 3 písm. k) usnesení vlády České republiky ze dne 28. 1. 2021 č. 78, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 31/2021 Sb. (dále jen „krizové opatření č. 78“), byl s účinností od 30. 1. 2021 do 14. 2. 2021 zakázán provoz lyžařských vleků a lanových drah výjimkou využití lyžařských vleků a lanových drah pro zajištění zásobování nebo chodu kritické infrastruktury nebo pro potřeby složek integrovaného záchranného systému včetně Horské služby a využití lanových drah pro zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb.

Dne 10. 2. 2021 žalobkyně uzavřela s obcí Dolní Morava smlouvu o zajištění dopravní obslužnosti jako veřejné služby lanovou drahou (dále jen „smlouva ze dne 10. 2. 2021“), na jejímž základě žalobkyně zahájila dne 11. 2. 2021 provoz lanové dráhy Sněžník za účelem zajištění dopravní obslužnosti turistického významu jako veřejné služby. Smlouva nebyla uzavřena v režimu zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů (dále jen „zákon č. 194/2010 Sb.“), který podle názoru žalobkyně vzhledem k charakteru veřejné služby jako dopravní služby turistického významu zajišťované lanovou dráhou Sněžník na tuto veřejnou službu nedopadá, ale podle zákona č. 89/2012, občanský zákoník a zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, v platném znění (dále jen „zákon o drahách“). Žalobkyně je proto přesvědčena, že lanová dráha Sněžník mohla i poté, co krizové opatření č. 78 nabylo účinnosti, nadále zůstat v provozu, stejně jako jiné lanové dráhy, na které žalobkyně v žalobě jmenovitě poukázala.

Dne 11. 2. 2021 v dopoledních hodinách se na místo provozu lanové dráhy Sněžník dostavila hlídka Policie ČR, která si od žalobkyně vyžádala dokumentaci k provozu lanové dráhy a informace o důvodech jejího provozovaní. Následně se téhož dne okolo 15:45 hodin Policie ČR opět dostavila na místo provozu lanové dráhy a v době okolo 15:50 hodin „Jménem zákona“ vyzvala žalobkyni, aby provoz lanové dráhy ukončila, a to pro podezření z porušování zákazu provozu stanoveného v krizovém opatření č. 78, čemuž žalobkyně vyhověla. Dne 12. 2. 2021 se na místo provozu lanové dráhy Sněžník opět dostavila Policie ČR a konstatovala, že k provozu lanové dráhy již nedochází. Žalobkyně o všech úkonech Policie ČR pořizovala videodokumentaci, v čemž jí ze strany Policie ČR nebylo bráněno. Od zásahu Policie ČR do podání žaloby již žalobkyně provoz lanové dráhy Sněžník neobnovila, a to ani poté, co krizové opatření č. 78 pozbylo účinnosti, neboť bylo nahrazeno usnesením vlády České republiky ze dne 14. 2. 2021 č. 126 o přijetí krizového opatření, vyhlášeným pod č. 60/2021 Sb. (dále jen „krizové opatření č. 126“), kterým byl shodný zákaz, jako byl zákaz uvedený v čl. I bodu 3 písm. k) krizového opatření č. 78, stanoven na období od 15. 2. 2021 do 28. 2. 2021. Krizové opatření č. 126 bylo následně nahrazeno usnesením vlády České republiky ze dne 26. 2. 2021 č. 217 o přijetí krizového opatření, vyhlášené pod č. 97/2021 Sb., kterým byl tento zákaz stanoven na období od 1. 3. 2021 do 21. 3. 2021 (dále jen „krizové opatření č. 217“).

Uvedeným jednáním se podle žalobkyně Policie ČR dopustila nezákonného zásahu, neboť jím bylo v rozporu s právními předpisy žalobkyni znemožněno provozovat lanovou dráhu Sněžník a tím bylo zasaženo její ústavně zaručené právo na podnikání vyplývající z čl. 26 Listiny základních práv a svobod, ačkoliv jí žádné právní předpisy tento provoz nezakazovaly. Zásah Policie ČR považuje žalobkyně za nezákonný ze dvou důvodů.

Jako první důvod žalobkyně uvedla, že se provozu lanové dráhy Sněžník netýkal zákaz stanovený v čl. I bodě 3 písm. k) krizového opatření č. 78, krizového opatření č. 126 a krizového opatření č. 217. Podle názoru žalobkyně krizové opatření č. 78, krizové opatření č. 126 a krizové opatření č. 217 zakazují v čl. I bodě 3 písm. k) provoz lyžařských vleků a lanových drah mimo jiné s výjimkou jejich využití pro zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb. Toto ustanovení tak ze zákazu provozu nevyjímá pouze veřejné služby v přepravě cestujících, neboť z jeho znění ani z obsahu jednotlivých krizových opatření nevyplývá, že by se tato výjimka měla vztahovat jen na veřejné služby v přepravě cestujících poskytované v režimu zákona č. 194/2010 Sb. a podle Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici (dále jen „nařízení Rady č. 1370/2007“), ale na veřejné služby obecně, a to za podmínky, že zajišťují dopravní obslužnost. Žalobkyně uzavřela smlouvu ze dne 10. 2. 2021, na jejímž základě poskytuje veřejnou službu, která zajišťuje dopravní obslužnost na části území obce Dolní Morava, a to jako veřejnou službu turistického významu. Policie ČR žalobkyni dne 12. 2. 2021 při kontrole, zda není lanová dráha Sněžník v provozu, sdělila, že na základě výjimky obsažené v čl. I bodě 3 písm. k) krizového opatření č. 78 nelze provozovat lanové dráhy určené pro sportovní nebo volnočasové aktivity, avšak tento důvod zákazu provozu lanových drah z žádného z krizových opatření nevyplývá. Jelikož provoz lanové dráhy Sněžník na základě smlouvy ze dne 10. 2. 2021 zajišťuje veřejnou službu turistického významu, je žalobkyně přesvědčena, že krizové opatření č. 78, krizové opatření č. 126 ani krizové opatření č. 217 provoz lanové dráhy Sněžník nezakázalo.

Jako druhý důvod žalobkyně uvedla, že krizové opatření č. 78, krizové opatření č. 126 a krizové opatření č. 217 jsou nezákonnými podzákonnými právními předpisy a soud by je pro rozpor s ústavním pořádkem v posuzovaném případě neměl aplikovat. Ačkoliv tato krizová opatření sledovala legitimní cíl, kterým je ochrana před důsledky epidemie onemocnění covid-19, tento cíl nelze prostřednictvím zákazu uvedeného v čl. I bodě 3 písm. k) těchto krizových opatření dosáhnout. Tento zákaz je dle názoru žalobkyně krajním opatřením, které pro svou nevhodnost, nepotřebnost a nepřiměřenost nemůže obstát v testu proporcionality a ani v testu racionality. Vláda České republiky neprezentovala žádná data, z nichž by vyplývalo, že bylo z epidemiologického hlediska nutné uzavřít venkovní přepravní zařízení včetně lanových drah a do současné doby přitom nebyla prokázána žádná spojitost mezi provozem lanových drah a urychlením šíření onemocnění covid-19. Pokud tedy vláda odůvodnila krizová opatření tím, že je potřeba zajistit snížení mobility a setkávání lidí, domnívá se žalobkyně, že takové odůvodnění není v souladu se závěry vyplývajícími z nálezu Ústavního soudu ze dne 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, v němž Ústavní soud posuzoval soulad krizového opatření vlády, jímž byl zakázán maloobchodní prodej, dostačující pro odůvodnění omezení základních práv plošně v celé České republice. V souladu s tímto nálezem musí být potřebná regulace provedena formou relativně určitých příkazů a zákazů, které budou odpovídajícím způsobem odůvodněny. Krizové opatření č. 78 a krizové opatření č. 126 jsou však ve vztahu k čl. I bodu 3 písm. k) nesrozumitelná a neodůvodněná a žalobkyně z nich nemohla zjistit, co má být předmětem regulace obsažené v tomto ustanovení. Krizové opatření č. 217 již sice určité odůvodnění obsahuje, avšak co se týče čl. I bodu 3 písm. k), je v něm pouze uvedeno, že „jsou zakázány vyjmenované provozy, akce a aktivity, u kterých zpravidla dochází i k větší koncentraci návštěvníků či účastníků…“ Ve vztahu k venkovním přepravním zařízením však ani toto krizové opatření neobsahuje žádné odůvodnění z hlediska možného šíření nákazy. Žalobkyně proto považuje za nelogické, aby, když bez ohledu na účel cesty mohly osoby cestovat v hromadné městské dopravě v uzavřeném prostoru, nebylo umožněno osobám cestovat prostřednictvím venkovní lanové dráhy, neboť v takovém případě dochází k mnohem menší koncentraci osob lze bez problému zajistit management front.

Dne 8. 3. 2021 doplnila žalobkyně podanou žalobu o DVD obsahující videozáznam úkonů Policie ČR prováděných dne 11. 2. 2021 a 12. 2. 2021 v místě lanové dráhy Sněžník.

Žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl. V úvodu svého vyjádření žalovaný konstatoval, že zákaz stanovený v čl. I odst. 3 písm. k) krizového opatření č. 78 se vztahoval na jakýkoliv provoz lanových drah a lyžařských vleků s výjimkou využití lanových drah pro zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb a dále s výjimkou využití lyžařských vleků a lanových drah pro zajištění zásobování nebo chodu kritické infrastruktury nebo pro potřeby složek Integrovaného záchranného systému, včetně Horské služby. K odůvodnění tohoto zákazu odkázal žalovaný na vyjádření Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 3. 2021, č. j. MZDR 13306/2021-2/OVZ, jež bylo přílohou vyjádření žalovaného, a uvedl, že z tohoto vyjádření vyplývá, že stěžejním důvodem zpřísnění opatření ve vztahu k lyžařským střediskům a areálům, v nichž jsou provozovány lyžařské vleky a lanové dráhy, byla zejména zvýšená mobilita osob v daném místě, která, zejména s ohledem na výskyt nových nakažlivějších mutací viru způsobujícího onemocnění covid-19, představovala vysoké epidemiologické riziko.

Dále žalovaný uvedl, že jednou z výjimek z tohoto zákazu představovalo zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb. Podle názoru žalovaného bylo přitom i přes absenci odůvodnění krizového opatření č. 78 zřejmé, že se jedná o veřejné služby ve smyslu zákona č. 194/2010 Sb., neboť takto uvádělo smysl této výjimky Ministerstvo dopravy jako gestor této problematiky. Za lanovou dráhu zajišťující dopravní obslužnost jako veřejnou službu bylo proto možno považovat pouze takovou lanovou dráhu, která byla provozována na základě smlouvy uzavřené s objednatelem (krajem nebo obcí) podle zákona zákon č. 194/2010 Sb. Jelikož smlouva ze dne 10. 2. 2021, na kterou se odkazuje žalobkyně v podané žalobě, byla uzavřena podle jiných právních předpisů, výjimka z krizového opatření č. 78 se na lanovou dráhu provozovanou na základě takové smlouvy nevztahuje. Z těchto závěrů také vycházela Policii ČR při zásahu, který je žalobou napadán.

Jak vyplývá z usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20 krizová opatření vlády přijímaná v době nouzového stavu na základě zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), jimiž jsou ukládána omezení a povinnosti, mají povahu tzv. jiného právního předpisu a každý je tedy povinen se jimi řídit. Situaci, kdy existuje podezření, že nejsou respektována omezení stanovená krizovým opatřením vlády, lze proto podle názoru žalovaného jednoznačně vnímat jako podezření na narušení veřejného pořádku, neboť součástí veřejného pořádku je mimo jiné respekt k právním normám a jejich dodržování. Policie ČR je za takové situace v souladu s plněním svých úkolů vyplývajících z § 2 a § 10 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o policii“) povinna na možné ohrožení nebo narušení veřejného pořádku reagovat a odpovídajícím postupem zajistit, aby k narušení veřejného pořádku nedošlo, nebo aby bylo zamezeno činnosti, která veřejný pořádek narušuje. Policie ČR tedy při zásahu postupovala v mezích, které zákon o policii stanovuje pro plnění jejích úkolů, a v souladu s krizovým opatřením č. 78, přičemž se řídila metodickým stanoviskem odboru bezpečnostní politiky Ministerstva vnitra ze dne 3. 2. 2021, č. j. MV-18859-1/OBP-2021. Toto metodické stanovisko bylo vypracováno na základě úkolu zadaného Ústředním krizovým štábem a vycházelo ze závěrů Ministerstva dopravy.

Žalovaný je proto přesvědčen, že jednání Policie ČR nebylo žádným svévolným aktem, neboť Policie ČR při zásahu plnila své zákonem uložené úkoly spočívající v dohledu nad dodržováním a vymáhání dodržování krizových opatření vydaných v době vyhlášeného nouzového stavu. Policie ČR vymáhala dodržování krizového opatření č. 78 v souladu se zásadou presumpce správnosti veřejnoprávních aktů a toto krizové opatření nebylo ani následně v soudním přezkumu zrušeno. V této souvislosti žalovaný poukázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2015, č. j. 6 As 255/2014 - 42, ze dne 17. 8. 2011, č. j. 1 As 63/2011 - 97 a ze dne 28. 1. 2016, č. j. 10 As 236/2015 - 36 ze dne 28. 1. 2016), dle níž ani chybné vyhodnocení situace Policií ČR nemusí vést vždy k označení policejního postupu za nezákonný, jestliže zvolené řešení odpovídalo informacím známým v době zásahu.

Své vyjádření žalovaný následně doplnil o stanovisko Ministerstva dopravy ze dne 8. 4. 2021, č. j. MD-10154/2021-130/3. V tomto stanovisku Ministerstvo dopravy uvedlo, že při návrhu textace ustanovení týkajícího se zákazu provozu lanových drah a vleků vycházelo z konceptu omezení pohybu a střetávání osob na nezbytné minimum, a proto toto ustanovení obecně zakazovalo provoz lyžařských vleků a lanových drah a jejich užití osobami právě za sledovaným účelem eliminace pohybu osob a jejich kontaktu. Zároveň si však Ministerstvo dopravy bylo vědomo, že mohou existovat lanové dráhy, které jsou potřebné a nezbytné pro využití při pro zajištění zásobování nebo chodu kritické infrastruktury. Dále byly zohledněny případy, kdy by lanová dráha mohla obdobně sloužit jako jediný či případně nejefektivnější způsob při provádění zásahu složek integrovaného záchranného systému, například při evakuaci či záchraně zraněných osob. V neposlední řadě pak byly zohledněny i ty lanové dráhy, které mohly zajišťovat dopravní obslužnost daného území. Pro tyto lanové dráhy byly proto v čl. I bodě 3 písm. k) krizového opatření č. 78, krizového opatření č. 126 a krizového opatření č. 217 stanoveny výjimky ze zákazu provozu. V případě výjimky týkající se zajištění dopravní obslužnosti byla tato výjimka určena pro lanové dráhy určené k zajišťování dopravní obslužnosti na základě smluv o veřejných službách v přepravě cestujících uzavřených podle zákona č. 194/2010 Sb. Ministerstvo dopravy při zpracování konkrétního návrhu znění daného ustanovení zaslalo Ministerstvu zdravotnictví text přesně odpovídající textaci zákona zákon č. 194/2010 Sb., tj. slovní spojení „s výjimkou využití lanových drah pro zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb v přepravě cestujících“. Ministerstvu dopravy není známo, jakým způsobem následně došlo ke zkrácení finálního textu. S ohledem na definici pojmu dopravní obslužnosti obsaženou v § 2 zákona zákon č. 194/2010 Sb., dle něhož se dopravní obslužností se rozumí zabezpečení dopravy po všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu je však podle názoru Ministerstva dopravy je nezpochybnitelné, že výjimky v daných krizových opatření se vztahují k zákonu č. 194/2010 Sb.

V replice k vyjádření žalovaného žalobkyně rozsáhle polemizovala s výkladem žalovaného a Ministerstva dopravy o rozsahu výjimky uvedené v čl. I odst. 3 písm. k) krizového opatření č. 78. Na základě aplikace různých výkladových metod právních předpisů žalobkyně demonstrovala, že za použití žádné výkladové metody nelze dospět k závěru, že se tato výjimka vztahuje pouze na zajišťování dopravní obslužnosti na základě smluv o veřejných službách v přepravě cestujících uzavřených podle zákona č. 194/2010 Sb. Vlastní text uvedeného ustanovení žádný odkaz na zákon č. 194/2010 Sb. neobsahuje a vzhledem k absenci odůvodnění krizového opatření č. 78 nelze vztah k zákonu č. 191/2010 Sb. dovodit ani tímto způsobem.

Žalobkyně jako adresát této právní normy proto z jejího obsahu nemohla zjistit, že se uvedená výjimka týká pouze přepravy cestujících realizované v režimu zákona č. 194/2010 Sb. Tuto právní normu lze naopak vyložit šířeji a obecněji jako to učinila žalobkyně, tedy že se výjimka uvedená v čl. I odst. 3 písm. k) krizového opatření č. 78 vztahuje na veškeré veřejné služby zajišťující veřejnou dopravu, nikoliv pouze na ty služby, které jsou poskytovány na základě smluv uzavřených podle zákona č. 194/2010 Sb.

Na podporu svého tvrzení, že prostřednictvím lanové dráhy Sněžník realizovala veřejnou dopravu a od 11. 2. 2021 hodlala realizovat veřejnou dopravu i jako veřejnou službu turistického významu, žalobkyně přiložila ke svému vyjádření přepravní řád lanové dráhy Sněžník účinný od 1. 12. 2020, jízdní řád platný od 11. 2. 2021 potvrzený obcí Dolní Morava, jakožto drážním správním úřadem a výtisk ceníku jízdného dostupného na internetových stránkách žalobkyně.

Ve svém vyjádření žalobkyně také poukázala na skutečnost, že v době po podání žaloby došlo k vydání dalších krizových opatření, která rovněž obsahovala shodně znějící ustanovení zakazující provoz lanovek a lyžařských vleků, a to usnesení vlády České republiky ze dne 18. 3. 2021 č. 298 o přijetí krizového opatření, vyhlášené pod č. 133/2021 Sb. (dále jen „krizové opatření č. 298“), kterým byl tento zákaz stanoven na období od 22. 3. 2021 do 28. 3. 2021, a usnesení vlády České republiky ze dne 26. 3. 2021 č. 315, vyhlášené pod č. 147/2021 Sb. (dále jen „krizové opatření č. 315“), jímž byla účinnost krizového opatření č. 298 prodloužena do 11. 4. 2021, a že tato krizová opatření byla následně s účinností od 12. 4. 2021 nahrazena mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN“), v němž je stejný zákaz stanoven v čl. I bodě 5 písm. h).

Žalobkyně rovněž poukázala na jiné lanové dráhy, které v době účinnosti krizových opatření zůstaly v provozu, přičemž charakter jimi poskytovaných služeb se podle názoru žalobkyně od služeb poskytovaných prostřednictvím lanové dráhy Sněžník zásadním způsobem neodlišoval.

V podání ze dne 28. 5. 2021 žalobkyně poukázala na skutečnost, že dne 23. 4. 2021 došlo k zahájení provozu další lanové dráhy, která je provozována jako veřejná služba na základě smlouvy o zajištění dopravní obslužnosti jako veřejné služby lanovou dráhou tedy mimo režim zákona č. 194/2010 Sb. Skutkové okolnosti provozu této lanové dráhy jsou přitom podle žalobkyně shodné se skutkovými okolnostmi provozu lanové dráhy Sněžník a provoz této lanové dráhy probíhal za účinnosti mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN a dalších navazujících mimořádných opatření, která obsahovala identický zákaz provozu lanovek a lyžařských vleků jako krizové opatření č. 78. Policie ČR však proti provozu této dráhy nezasáhla.

Žalovaná se dále ve věci vyjádřila podáním ze dne 7. 6. 2021. V tomto podání žalobkyně uvedla, že s účinností od 10. 5. 2021 přestal platit zákaz provozu lanových drah a lyžařských vleků a od tohoto dne žalobkyně již opět lanovou dráhu provozuje. Jednání Policie ČR, za které žalovaný odpovídá, proto nemá charakter trvajícího zásahu, proti kterému žalobkyně původně brojila podanou žalobou, jelikož jeho trvání skončilo posledním dnem účinnosti zákazu provozu lanových drah a lyžařských vleků, tedy 9. 5. 2021. Podle názoru žalobkyně se jednalo ze strany žalovaného o zásah trvající, a to ode dne 11. 2. 2021 do dne 9. 5. 2021, neboť poté, co Policie ČR dne 11. 2. 2021 vydala příkaz k ukončení provozu lanové dráhy Sněžník, se již následujícího dne Policie ČR znovu dostavila na místo, kde se lanová dráha nachází, aby provedla kontrolu, zda není lanová dráha opět v provozu. Bylo tudíž zřejmé, že Policie ČR bude na dodržování zákazu provozu lanové dráhy trvat, a to po celou dobu účinnosti krizových opatření vlády a následných mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví, která provoz lanových drah a lyžařských vleků zakazovala. Podle názoru žalobkyně lze na tento případ aplikovat závěry vyplývající z nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, v němž Ústavní soud (bod 31) vyslovil názor, že za trvající zásah lze považovat i takovou situaci, kdy správní orgán vyvolal protiprávní stav a udržuje jej, i když sám úkon, který tento stav vyvolal, byl již ukončen.

Žalobkyně dále ve svém vyjádření zopakovala a rozvedla důvody, pro které považuje krizová opatření vlády a navazující mimořádná opatření Ministerstva zdravotnictví za nezákonná, a poukázala na judikaturu Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze vztahující se k posuzování zákonnosti krizových opatření vlády a mimořádných opatření Ministerstva zdravotnictví. V této souvislosti žalobkyně připomněla, že mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN, mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 12. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN“) a mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN“) byla zrušena Nejvyšším správním soudem v řízení vedeném pod sp. zn. 6 Ao 11/2021. V závěru svého vyjádření žalovaná vzhledem ke skutečnosti, že k ukončení zásahu došlo dne 10. 5. 2021, navrhla změnu petitu podané žaloby, a to tak, aby soud určil, že zásah žalovaného jako řídícího orgánu, jemuž je ozbrojený bezpečnostní sbor Policie České republiky podřízen, spočívající v příkazu Policie České republiky k ukončení provozu, uskutečněný v obci Dolní Morava, u spodní stanice lanové dráhy Sněžník dne 11. 2. 2021 v čase okolo 15:50 hodin a trvající do dne 9. 5. 2021 do 23:59 hodin, byl nezákonný.

Žalobou napadený zásah byl Policií ČR proveden s odkazem na čl. I bod 3 písm. k) krizového opatření č. 78, jež s účinností od 30. 1. 2021 do 14. 2. 2021 zakázalo provoz lyžařských vleků a lanových drah s výjimkou využití lanových drah pro zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb a dále s výjimkou využití lyžařských vleků a lanových drah pro zajištění zásobování nebo chodu kritické infrastruktury nebo pro potřeby složek Integrovaného záchranného systému včetně Horské služby. Identické ustanovení rovněž v čl. I bodě 3 písm. k) obsahovala krizové opatření č. 126, kterým byl tento zákaz stanoven na období od 15. 2. 2021 do 28. 2. 2021, usnesení vlády České republiky ze dne 26. 2. 2021, o přijetí krizového opatření, vyhlášené pod č. 97/2021 Sb. (dále jen „krizové opatření č. 197“), kterým byl tento zákaz stanoven od 27. 2. 2021 do 28. 2. 2021, krizové opatření č. 217, kterým byl tento zákaz stanoven na období od 1. 3. 2021 do 21. 3. 2021, a krizové opatření č. 298, kterým byl tento zákaz stanoven na období od 22. 3. 2021 do 28. 3. 2021. Krizovým opatřením č. 315 byla účinnost krizového opatření č. 298 prodloužena do 11. 4. 2021. Shodné ustanovení bylo uvedeno rovněž v čl. I bodě 5 písm. h) mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN, jež nabylo účinnosti dne 12. 4. 2021. S účinností od 26. 4. 2021 bylo mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN ve znění mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN a mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN nahrazeno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN“). Identické ustanovení rovněž v čl. I bodě 5 písm. h) bylo obsaženo i v mimořádném opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN“), jež nahradilo s účinností od 3. 5. 2021 mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN. Mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN bylo s účinností od 4. 5. 2021 změněno mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 3. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN“). Ustanovení bodu I 5 písm. h) však zůstalo touto změnou nedotčeno. Ke zrušení omezení provozu lyžařských vleků a lanových drah došlo až mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 5. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN (dále jen „mimořádné opatření MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN“), jež s účinností od 10. 5. 2021 mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN zrušilo.

Z internetových stránek Nejvyššího správního soudu (www.nssoud.cz) městský soud dne 18. 5. 2021 zjistil, že jak v případě mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, tak i mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN byly podány k Nejvyššímu správnímu soudu návrhy na jejich zrušení.

Městský soud proto postupoval podle § 13 odst. 5 zákona č. 94/2021, o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), dle něhož platí, že rozhoduje-li soud ve věci, jejíž rozhodnutí závisí na posouzení zákonnosti mimořádného opatření, a probíhá-li řízení o návrhu na zrušení mimořádného opatření, soud vyčká rozhodnutí o návrhu na zrušení mimořádného opatření a původní řízení do té doby přeruší, a vzhledem k tomu, že rozhodnutí městského soudu v této věci závisí také na posouzení zákonnosti mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN a mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, neboť jejím předmětem je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem, jehož podkladem byla i tato mimořádná opatření, řízení v souladu s § 13 odst. 5 pandemického zákona usnesením ze dne 18. 5. 2021, č. j. 10 A 21/2021 - 66 přerušil do pravomocného skončení řízení vedených u Nejvyššího správního soudu ve věci návrhů na zrušení mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN a na zrušení mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN.

Dne 2. 9. 2021 městský soud na internetových stránkách Nejvyššího správního soudu ověřil, že všechna řízení, v nichž byla tato mimořádná opatření napadena, již skončila, čímž odpadla překážka, pro kterou bylo toto řízení přerušeno. Městský soud proto prvním výrokem tohoto rozsudku rozhodl, že se v řízení pokračuje (§ 48 odst. 6 s. ř. s.).

V průběhu řízení před soudem bylo s účinností od 10. 5. 2021 zrušeno mimořádným opatřením č. j. MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN. Zrušením mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN tak došlo ke zrušení zákazu provozu lyžařských vleků a lanových drah stanoveného krizovými a mimořádnými opatřeními specifikovanými v bodě 5 tohoto rozsudku, v důsledku čehož skončil i tvrzený nezákonný zásah žalovaného spočívající v bránění provozu Lanové dráhy Sněžník. Vůči ukončenému zásahu, jehož důsledky již netrvají, lze uplatnit jen deklaratorní zásahovou žalobu. Žalobkyně proto v průběhu řízení podáním ze dne 7. 6. 2021 navrhla změnu žaloby a to tak, aby soud určil, že zásah žalovaného jako řídícího orgánu, jemuž je ozbrojený bezpečnostní sbor Policie ČR podřízen, spočívající v příkazu Policie ČR k ukončení provozu, uskutečněný v obci Dolní Morava, u spodní stanice lanové dráhy Sněžník dne 11. 2. 2021 v čase okolo 15:50 hodin a trvající do dne 9. 5. 2021 do 23:59 hodin, byl nezákonný.

Jelikož výsledky dosavadního řízení mohou být podkladem pro řízení o změněném návrhu, soud druhým výrokem tohoto rozsudku změnu žaloby v souladu s § 95 odst. 1 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. připustil (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2020, č. j. 7 As 440/2019 - 18).

Městský soud posoudil, zda byl zásah žalovaného nezákonný, přičemž v souladu s § 87 odst. 1 částí věty za středníkem rozhodoval podle skutkového a právního stavu, který zde byl v době zásahu.

Soud rozhodoval v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení ústního jednání, neboť ani jeden z účastníků s tímto postupem po poučení soudem nevyslovil nesouhlas. V řízení nebylo nutné provádět dokazování, neboť skutkové okolnosti věci jsou mezi účastníky nesporné.

Žaloba je důvodná.

Městský soud úvodem konstatuje, že úkon Policie ČR spočívající ve vydání příkazu k ukončení provozu lanové dráhy Sněžník dne 11. 2. 2021 v čase okolo 15:50 hodin je zásahem a prostředkem na ochrany proti tomuto úkonu Policie ČR je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem. Policie ČR v tomto případě jednala jako ozbrojený bezpečnostní sbor a nikoliv jako správní orgán, a je to tudíž žalovaný, kdo je v řízení pasivně legitimován, a to z následujících důvodů.

Krizové opatření č. 78 bylo vydáno vládou České republiky podle § 5 písm. e) a § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) v příslušném znění (dále jen „krizový zákon“), a to na základě nouzového stavu vyhlášeného v souladu s čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky snesením vlády č. 957 ze dne 30. 9. 2020 pro území České republiky. Rovněž krizové opatření č. 78 bylo vyhlášeno na území celé České republiky. Ze systematiky krizového zákona by sice bylo možno dovozovat, že Policie ČR je správním orgánem v oblasti krizového řízení, neboť je zmiňována v hlavě II krizového zákona nazvané „Orgány krizového řízení“, v níž jsou zařazeny § 4 až § 23 tohoto zákona, avšak úkolů Policie ČR stanovených tímto zákonem se týkají pouze § 10 odst. 2 věta první krizového zákona, jež stanoví, že Ministerstvo vnitra odpovídá za přípravu a řešení krizových situací souvisejících s vnitřní bezpečností a veřejným pořádkem a přitom určuje a kontroluje postupy Policie ČR a § 16 odst. 1 krizového zákona, dle něhož Policie ČR zajišťuje připravenost k řešení krizových situací spojených s vnitřní bezpečností a veřejným pořádkem na území kraje. Dále jsou povinnosti Policie ČR týkající se krizového řízení stanoveny v zákoně o policii, jenž v § 17 písm. a) bodě 5 stanoví, že Policie ČR spolupracuje s právnickými a fyzickými osobami vykonávajícími činnost v oblasti prevence a řešení následků krizových situací a mimořádných událostí na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti, a v § 20, který vymezuje působení Policie ČR v rámci integrovaného záchranného systému, při řešení krizových situací a mimořádných událostí a při přípravě na ně. V době, kdy Policie ČR vydala příkaz k zastavení provozu lanové dráhy Sněžník, nebyla ani oprávněna postihovat porušení krizových opatření (srov. § 34b krizového zákona). Z žádného ustanovení krizového zákona ani jiné právního předpisu tedy nevyplývá, že by Policii ČR jako správnímu orgánu náležely jakékoliv pravomoci vztahující se ke krizovým opatřením.

Policie ČR tudíž v daném případě vykonávala svou pravomoc jako ozbrojený bezpečnostní sbor (§ 1 zákona o policii), jehož úkolem je mimo jiné chránit veřejný pořádek (§ 2 zákona o policii), a to v rámci svých povinností vyplývajících z § 10 odst. 1 zákona o policii, dle něhož v případě ohrožení nebo porušení vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož odstranění spadá do úkolů Policie ČR, je policista ve službě nebo zaměstnanec policie v pracovní době povinen provést úkon v rámci své pravomoci (dále jen „úkon“) nebo přijmout jiné opatření, aby ohrožení nebo porušení odstranil. Jelikož je Policie ČR jako ozbrojený bezpečnostní sbor podřízena žalovanému (§ 5 odst. 1 zákona o policii), je to právě žalovaný, kdo je podle § 83 s. ř. s. v tomto případě pasivně legitimován v řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu Policie ČR.

Pro poskytnutí ochrany před nezákonným zásahem v řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. je nezbytné splnit pětici kumulativních podmínek: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem správního orgánu v širším smyslu, který není rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu, nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. poskytnout (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65, č. 603/2005 Sb. NSS).

Ve věci není sporu o tom, že to byla žalobkyně, komu jakožto majiteli a provozovateli lanové dráhy Sněžník byl provoz této lanové dráhy dne 11. 2. 2021 okolo 15:50 hodin Policií ČR zakázán. Zákaz provozu lanové dráhy vlastněné a provozované žalobkyní je úkonem způsobilým žalobkyni přímo (1. podmínka) zkrátit na jejím právu lanovou dráhu provozovat za účelem zisku, tedy na jejím právu podnikat (srov. čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod) (2. podmínka), nejedná se o rozhodnutí (srov. § 2 a § 10 odst. 2 a 5 zákona o policii) (4. podmínka) a tento úkon Policie ČR byl zaměřen přímo proti žalobkyni (5. podmínka). V dané věci tak je předmětem posouzení, zda se jedná o zásah nezákonný, tedy naplnění 3. podmínky.

Mezi žalobkyní a žalovaným jsou nesporné následující skutečnosti.

Žalobkyně je vlastníkem a provozovatelem lanové dráhy Sněžník. Dne 10. 2. 2021 žalobkyně uzavřela s obcí Dolní Morava smlouvu ze dne 10. 2. 2021. Tato smlouva nebyla uzavřena v režimu zákona č. 194/2010 Sb., ale jako nepojmenovaná smlouva podle občanského zákoníku a zákona o drahách. Na základě této smlouvy zahájila žalobkyně dne 11. 2. 2021 provoz lanové dráhy Sněžník, a to také za účelem poskytování veřejné služby v podobě dopravní služby turistického významu. Ke dni 11. 2. 2021 existoval provozní řád lanové dráhy Sněžník, byl schválen správním drážním úřadem její jízdní řád a byl zveřejněn ceník poskytované služby. Dne 11. 2. 2021 v době okolo 15:50 hodin žalobkyně na příkaz Policie ČR provoz lanové dráhy Sněžník ukončila. Policie ČR vydala příkaz k ukončení provozu lanové dráhy z toho důvodu, že dospěla k závěru, že žalobkyně provozuje lanovou dráhu Sněžník v rozporu se zákazem stanoveným v čl. I bodě 3 písm. k) krizového opatření č. 78. Dne 12. 2. 2021 provedla Police ČR kontrolu, zda je lanová dráha stále mimo provoz. Stejný zákaz, jako v čl. I bodě 3 písm. k) krizového opatření č. 78, byl obsažen i v navazujících krizových opatřeních. Těmito opatřeními byla účinnost zákazu kontinuálně prodlužována až do dne 11. 4. 2021. S účinností ode dne 12. 4. 201 byl shodný zákaz stanoven v čl. I bodě 5 písm. h) mimořádného opatření MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN a tento zákaz byl na základě navazujících mimořádných opatření opět kontinuálně prodlužován, a to až do dne 9. 5. 2021, 23:59 hodin. Nabytím účinnosti mimořádného opatření MZDR 14601/2021-9/MIN/KAN dne 10. 5. 2021 byl zákaz provozu lanovek a lyžařských vleků zrušen. Žalobkyně provoz lanové dráhy Sněžník neobnovila dříve než dne 10. 5. 2021.

Sporné otázky mezi žalobkyní a žalovaným jsou v podstatě dvě. První spornou otázkou je, zda Policie ČR při vydání příkazu k ukončení provozu lanové dráhy Sněžník správně posoudila povahu provozu této lanové dráhy Sněžník, a tedy zda se na ní zákaz stanovení v čl. I bodě 3 písm. k) krizového opatření č. 78 vztahoval. Druhou spornou otázku pak je, zda lze krizové opatření č. 78 považovat za právní předpis, který není v rozporu se zákonem.

Soud se ztotožňuje s názorem žalobkyně, že zásah Policie ČR měl charakter zásahu, který trval ode dne 11. 2. 2021 okolo 15:50 hodin, kdy Policie ČR vydala příkaz k ukončení provoz lanové dráhy Sněžník až do dne 9. 5. 2021, 23:59 hodin, kdy pozbylo účinků mimořádné opaření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN. Policie ČR vydala dne 11. 2. 2021 žalobkyni příkaz k ukončení provozu lanové dráhy Sněžník, neboť byla přesvědčena, že na lanovou dráhu se vztahuje zákaz provozu stanovený v čl. I bodě 3 písm. k) krizového opatření č. 78. Žalobkyně provoz lanové dráhy ukončila. Tímto okamžikem tak byl vyvolán stav, kdy byla žalobkyně omezena na právu podnikat. Následující den Policie ČR provedla kontrolu dodržování tohoto zákazu ze strany žalobkyně, bylo tedy zřejmé, že Policie ČR bude na zákazu provozu lanové dráhy Sněžník trvat a jeho dodržování kontrolovat. Nemělo by proto žádný smysl, aby se žalobkyně za účinnosti krizového opatření č. 78 pokoušela provoz lanové dráhy obnovit, neboť jí byl již názor Policie ČR, že není oprávněna lanovou dráhu provozovat, znám. Krizové opatření č. 78 bylo sice následně nahrazeno dalšími krizovými opatřeními, ta však obsahovala naprosto identické zákazové ustanovení. Za tohoto stavu věci by proto bylo nelogické, aby se žalobkyně pokoušela provoz lanové dráhy Sněžník znovu obnovovat s nabytím účinnosti každého dalšího krizového opatření. Policie ČR by vzhledem ke stejnému znění ustanovení zakazujícího provoz lanovek a vleků nepochybně vůči žalobkyni postupovala stejně a žalobkyně by se tak jen vystavovala riziku dalšího a nejspíše i důraznějšího zásahu ze strany Policie ČR. Žalobkyně naopak zcela logicky stanovený zákaz dodržovala po celou dobu účinnosti krizových opatření. To samé platí i pro období, kdy byl tento v podstatě identický zákaz stanoven v čl. I bodě 5 písm. h) mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN a v následujících mimořádných opatřeních na toto mimořádné opatření navazujících. Všechna krizová i mimořádná opatření upravují z tohoto hlediska naprosto shodný okruh problematiky a v zásadě shodným způsobem. Všechna krizová opatření a mimořádná opatření tak vyvolávají v případě žalobkyně také zcela shodný zásah do jejích subjektivních práv.

Je přitom nepochybné, že intenzita tohoto zásahu s prodlužující se dobou, po kterou zákaz provozu lanovek a lyžařských vleků trval, rostla. Žalobkyně by se jistě snáze ztotožnila s omezením svého práva podnikat, ke kterému zásahem Policie ČR nesporně došlo, pokud by takové omezení trvalo pouze po určitou poměrně krátkou dobu v řádu několika dní, tedy například jen po dobu účinnosti krizového opatření č. 78. S prodlužující se dobou trvání tohoto omezení však žalobkyně zcela jistě začala pociťovat trvající omezení jako intenzivní zásah do svých práv, o čemž také ostatně svědčí i podaná žaloba (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 635/18, bod 40). Žalobkyně přitom nebyla práva podnikat ve vztahu k lanové dráze Sněžník zbavena trvale. V důsledku příkazu Policie ČR k ukončení provozu lanové dráhy bylo její právo podnikat pouze omezeno, a to na určitou dobu, která uplynula zrušením zákazu provozu lanovek a lyžařských vleků. Zásah Police ČR proto z těchto důvodů nemá charakter jednorázového zásahu, u kterého případně mohou trvat jeho důsledky. Zásah Policie ČR vůči žalobkyni tedy byl svou povahou trvajícím zásahem, jehož trvání bylo ukončeno právě okamžikem, kdy bylo definitivně zrušeno příslušné ustanovení posledního právního aktu, který zákaz provozu lanovek a lyžařských vleků v nezměněné podobě obsahoval.

Soud z uvedených důvodů považuje zásah Policie ČR za zásah, který trval až do dne 9. 5. 2021, tedy za zásah, který trval i za účinnosti dalších krizových opatření a mimořádných opatření, která stanovovala zákaz provozu lyžařských vleků a lanových drah poté, co krizové opatření č. 78 pozbylo účinnosti. Je proto nezbytné, aby jak otázka, zda zákaz obsažený ve všech jednotlivých krizových a mimořádných opatřeních, která omezovala provoz lyžařských vleků a lanovek po celou dobu trvání zásahu, tedy ode dne 11. 2. 2021 do dne 9. 5. 2021 se vztahoval i na lanovou dráhu Sněžník, i tak otázka zákonnosti všech těchto jednotlivých krizových a mimořádných opatření byla posouzena ve vztahu ke každému krizovému opatření zvlášť.

Jelikož je zřejmé, že pokud by byl soud oprávněn jak v případě krizových opatření, tak mimořádných opatření tyto právní akty v tomto řízení přezkoumat a pokud by dospěl k závěru, že nebyly vydány v souladu se zákonem, byl by povinen je v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy neaplikovat, bylo by již nadbytečné, aby se ve vztahu k tomuto konkrétnímu opatření zabýval i otázkou, zda se zákaz provozu lyžařských vleků a lanových drah v něm uvedený vztahoval i na lanovou dráhu Sněžník.

Soud se proto nejprve zabýval otázkou, zda může postupem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit zákonnost krizových opatření a mimořádných opatření účinných v době trvání zásahu.

Z judikatury Ústavního soudu vyplývá, že krizové opatření není opatřením obecné povahy (srov. usnesení ze dne 21. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 7/20, body 12 až 18, usnesení ze dne 22. 4. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 8/20, bod 40, usnesení ze dne 15. 9. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 90/20, body 13 až 15). Krizová opatření vlády tak mohou mít podle názoru ústavního soudu s ohledem na svůj obsah buď podobu právního předpisu sui generis (srov. usnesení ze dne 5. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 10/20, bod 22, nebo usnesení ze dne 11. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 23/21, bod 10), individuálního správního aktu (srov. usnesení ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20, bod 26), anebo čistě interního aktu (srov. usnesení ze dne 26. 1. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 113/20, bod 9).

Tyto závěry Ústavního soudu mají přímý dopad do přezkumné pravomoci správních soudů ve vztahu ke krizovým opatřením. Má-li krizové opatření podobu čistě interního aktu, jeho přímý soudní přezkum je vyloučen. Je-li krizové opatření svou povahou individuálním správním aktem, přichází do úvahy jeho přezkum v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Jestliže má v daném případě krizové opatření povahu právního předpisu svého druhu (sui generis), nelze je samo o sobě napadnout ve správním soudnictví žádnou žalobou. V takovém případě, pokud bylo-li krizové opatření podkladem pro rozhodnutí správního orgánu, lze posoudit soulad krizového opatření se zákonem či ústavním pořádkem pouze v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. s. ř. s.). Obdobně lze krizové opatření přezkoumat v řízení o zásahové žalobě (§ 82 a násl. s. ř. s.), pokud bude tento zásah realizován právě na základě krizového opatření. Soud krizové opatření v takovém případě nezruší, neboť k jeho zrušení není oprávněn, ale vysloví postupem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy jeho nepoužitelnost v individuálním případě (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2021, č. j. 9 As 264/2020 - 51, body 44 a 45).

V dané věci je nesporné, že krizové opatření č. 78, krizové opatření č. 126, krizové opatření č. 197, krizové opatření č. 217, krizové opatření č. 298 a krizové opatření č. 315, jímž byla prodloužena účinnost krizového opatření č. 298, jsou právními předpisy sui generis, neboť ve vztahu ke všem těmto krizovým opatření se tak Ústavní soud výslovně vyjádřil (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 5. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 8/21, bod 11 až 20, 30 a 31). Soud tedy může postupem podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posuzovat jejich soulad se zákonem (a na základě argumentu a minore ad maius též ústavním zákonem) nebo s mezinárodní smlouvou.

V případě mimořádných opatření vydaných podle pandemického zákona není o jejich povaze pochyb, tato mimořádná opatření jsou opatřeními obecné povahy (§ 3 odst. 6, § 13 odst. 2 a 4 pandemického zákona).

K možnosti uplatnění čl. 95 odst. 1 Ústavy ve vztahu k opatřením mimořádné povahy se ve své judikatuře opakovaně vyjadřoval Nejvyšší správní soud. Nejprve v rozsudku ze dne 29. 11. 2012, č. j. 7 As 144/2012 - 53, který se týkal aplikace územního plánu jako podkladového aktu v řízení o umístění stavby, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že v řízení o žalobě proti územnímu rozhodnutí (tedy mimo řízení o zrušení opatření obecné povahy podle § 101a s. ř. s. násl.) lze v některých případech čl. 95 odst. 1 Ústavy ve vztahu k územnímu plánu uplatnit, když konstatoval: „Pokud by krajský soud dospěl k závěru, že stavba byla povolena v rozporu s územním plánem a zároveň, že nezákonnost rozhodnutí krajského úřadu představuje zásah do práv účastníka řízení (tj. do zájmů, které jako jediné je oprávněn chránit), který může být důvodem pro zrušení rozhodnutí krajského úřadu, pak musí zvážit také otázku ochrany dobré víry stěžovatele a proporcionalitu zásahu do jeho ústavně chráněných práv. Je tomu tak přesto, že územní plán sice není přezkoumáván v řízení podle ust. § 101a a násl. s. ř. s., avšak jeho uplatnění v konkrétním případě (tj. jako svého druhu podkladového aktu) může být v rozporu se zákonem či právní zásadou. Soud je proto pro tyto účely oprávněn posoudit zákonnost té části územního plánu, která je podkladem rozhodnutí, a v případě, že by ji shledal nezákonnou, ji neaplikovat. V tomto ohledu je nutno na územní plán hledět jako na podzákonný právní předpis, neboť při své aplikaci na konkrétní případ účastníka řízení má jako regulace vztahující se na neurčitý okruh subjektů pro tyto účely povahu podzákonného právního předpisu (čl. 95 odst. 1 Ústavy), nikoli tzv. jiného úkonu správního orgánu ve smyslu ust. § 75 odst. 2 věta druhá s. ř. s.

Tyto závěry byly následně korigovány usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne č. j. 13. 9. 2016, č. j. 5 As 194/2014 - 36, publikovaným pod č. 3470/2016 Sb. NSS. V tomto usnesení (bod 20 a 21) rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl výkladem § 101a odst. 1 a § 101b odst. 1 s. ř. s. k závěru, že „soudní řád správní […] rozlišuje dva typy návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. Prvním typem návrhu je návrh na „abstraktní“ kontrolu, kterým se může domáhat zrušení opatření obecné povahy každý, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech. Druhým typem návrhu je pak návrh na „incidenční“ kontrolu zákonnosti opatření obecné povahy. Soudní řád správní zároveň upravuje pro každý z obou uvedených typů návrhu na zrušení opatření obecné povahy samostatnou lhůtu pro jejich podání. Pro návrh „abstraktní“ se použije bezesporu tříletá lhůta od účinnosti opatření obecné povahy stanovená v § 101b odst. 1 s. ř. s. Pro návrh „incidenční“ pak platí dle § 101a odst. 1 věty druhé na konci s. ř. s. pravidlo, že návrh na zrušení opatření obecné povahy je možno podat jen společně se žalobou proti individuálnímu správnímu aktu, ve kterém bylo opatření obecné povahy použito, tzn. takovýto návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části platí lhůta pro podání žaloby směřující proti aplikujícímu individuálnímu správnímu aktu.“

Z tohoto důvodu proto rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl možnost aplikace čl. 95 odst. 1 Ústavy ve vztahu k opatření obecné povahy, tak jak ji dovodil Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 7 As 144/2012 - 53, neboť podle názoru rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu uvedeného v usnesení č. j. 5 As 194/2014 - 36 (bod 19): „Správní soud nemůže za současné právní úpravy v řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým bylo opatření obecné povahy aplikováno, posoudit zákonnost opatření obecné povahy podle čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky, způsobem, jakým poskytnutí takové logicky nezbytné soudní ochrany dovodil sedmý senát v rozsudku ve věci Bioplynová stanice Hvožďany. Pro analogickou aplikaci čl. 95 odst. 1 Ústavy totiž není dán žádný důvod. Použití analogie obecně předpokládá existenci pravé mezery v zákoně, tj. takovou situaci, kdy neexistence určitého výslovně stanoveného pravidla je v rozporu s ústavním pořádkem či obecnými právními principy. Takovou mezeru by mohla představovat nemožnost dosáhnout soudního přezkumu, resp. nápravy nezákonnosti opatření obecné povahy v souvislosti s jeho aplikací individuálním správním aktem. Rozšířený senát má ovšem za to, že současné znění soudního řádu správního umožňuje takovou možnost nápravy, resp. „incidenčního“ soudního přezkumu opatření obecné povahy po uplynutí obecné tříleté lhůty pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Žádná mezera v zákoně tudíž neexistuje […].“

V poslední době se otázkou aplikace čl. 95 odst. 1 Ústavy v případě opatření obecné povahy zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 - 100. V rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100 (bod 137 a násl.) Nejvyšší správní soud uvedl, že v situaci, kdy lze opatření obecné povahy, jehož aplikací došlo k vydání rozhodnutí, nečinnosti či k zásahu, stále napadnout u soudu, je postup přijatý rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu v usnesení č. j. 5 As 194/2014 - 36 správný a přiléhavý, neboť neexistuje pravá mezera v právu, která by bránila soudnímu přezkumu opatření obecné povahy. Podle názoru Nejvyššího správního soud však ze závěrů usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 194/2014 - 36 uvedených v bodě 19 současně vyplývá, že pokud by skutečně pravá mezera v právu existovala, není analogická aplikace čl. 95 odst. 1 Ústavy ani v případě opatření obecné povahy vyloučena. Taková situace nastane například v případě, že jsou mimořádná opatření formálně zrušena dříve, než by o nich mohl soud alespoň teoreticky rozhodnout. V takovém případě dle závěrů uvedených v rozsudku Nevyššího správního soudu č. j. 8 As 34/2020 - 100 má soud naopak postupovat právě podle čl. 95 odst. 1 Ústavy a posoudit soulad opatření obecné povahy, které bylo podkladem pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí nebo žalovaného zásahu, jako jiného právního předpisu se zákonem, ústavním zákonem či závaznou mezinárodní smlouvou. Pokud soud shledá nezákonnost tohoto opatření obecné povahy či jeho části, což musí v odůvodnění svého rozhodnutí náležitě zdůvodnit, neaplikuje je. Následně při přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí nebo žalovaného zásahu nebude přihlížet k opatření obecné povahy či té jeho části, kterou shledal nezákonnou.

Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100 vyslovil tyto závěry právě ve vztahu k mimořádným opatřením vydaným podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, v příslušném znění (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). Mimořádná opatření, k nimž se závěry Nejvyššího správního soudu uvedené v rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100 vztahují, byla vydána před účinností pandemického zákona. To znamená, že přezkum těchto mimořádných opatření (opatření obecné povahy) by probíhal pouze v režimu v režimu § 101a a násl. s. ř. s., a pokud by tato opatření obecné povahy byla zrušena dříve, než by soud v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. jejich zákonnost posoudil, nebylo by možno již tento návrh věcně projednat a případně deklarovat jejich nezákonnost (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2017, č. j. 3 As 157/2016 - 63, č. 3610/2017 Sb. NSS, a ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44, bod 44, a nález Ústavního soudu ze dne 15. 1. 2019, sp. zn. III. ÚS 2634/18, bod 71).

Mimořádná opatření č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-3/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-4/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN a mimořádné opatření č. j. MZDR 14601/2021-8/MIN/KAN byla vydána rovněž podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, avšak zároveň podle pandemického zákona a za jeho účinnosti. Soudní přezkum těchto mimořádných opatření proto probíhá za podmínek stanovených v § 13 tohoto zákona. Ten na základě § 13 odst. 4 umožňuje, aby řízení o posouzení zákonnosti mimořádného opatření (opatření obecné povahy) probíhalo i poté, co takové mimořádné opatření v průběhu řízení před soudem pozbylo platnosti a umožňuje soudu deklarovat jeho nezákonnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu - senátu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133, bod 28 až 31).

Z uvedeného je zřejmé, že pandemický zákon nabízí širší prostor pro abstraktní přezkum zákonnosti opatření obecné povahy, než je tomu v případě řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vedeného pouze podle § 101a a násl. s. ř. s. Pandemický zákon však rovněž neumožňuje provést přezkum mimořádného opatření vydaného podle tohoto zákona poté, co toto mimořádné opatření pozbylo platnosti, pokud k tomu došlo dříve, než byl podán návrh na jeho zrušení (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2021, č. j. 8 Ao 2/2021 - 38, bod 6 a 7). Také v případě mimořádných opatření vydaných za účinnosti pandemického zákona tedy může nastat situace, že zákonnost těchto mimořádných opatření nebude možno v řízení před soudem přezkoumat, neboť dojde k jejich zrušení dříve, než by o nich soud mohl rozhodnout. K této situaci navíc může dojít i době, kdy dosud neuplynula lhůta pro podání žaloby proti mimořádnému opatření stanovená v § 13 odst. 2 pandemického zákona, přesto však by byl přezkum takového mimořádného opatření soudem vyloučen. Soud by pak musel v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nebo o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu, jehož podkladem takové mimořádné opatření bylo, vycházet z presumpce správnosti tohoto opatření obecné povahy, neboť v době, kdy k určitému jednání, které bylo důvodem vydání rozhodnutí, jehož přezkumu by se žalobce domáhal, nebo k zásahu, proti němuž by brojil, bylo toto opatření obecné povahy účinné a nikdy nebylo zrušeno pro nezákonnost. Jedná se tedy obdobnou situaci, jíž se Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100.

Zdejší soud je proto toho názoru, že i v případě mimořádných opatření vydaných za účinnosti pandemického zákona je možný postup, který předestřel Nejvyšší správní soud v rozsudku č. j. 8 As 34/2020 - 100, a soud může podle čl. 95 odst. 1 Ústavy posoudit soulad mimořádného opatření, které bylo podkladem pro vydání žalobou napadeného rozhodnutí nebo žalovaného zásahu, jako jiného právního předpisu se zákonem, ústavním zákonem či závaznou mezinárodní smlouvou, a pokud soud shledá jeho nezákonnost neaplikovat ho.

Soud tedy dospěl k závěru, že v případě krizových a mimořádných opatření, jež byla účinná v době trvání zásahu, proti němuž žalobkyně brojí podanou žalobou, je oprávněn posoudit jejich soulad se zákonem, ústavním zákonem či mezinárodní smlouvou podle čl. 95 odst. 1 Ústavy.

Jelikož soud toto řízení přerušil podle § 13 odst. 5 pandemického zákona, neboť před Nejvyšším správním soudem probíhala řízení o přezkumu zákonnosti mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN a mimořádného opatření č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN a teprve po jejich ukončení v řízení pokračoval, je soudu samozřejmě výsledek těchto řízení znám. Protože v některých z těchto řízení byla tato mimořádná opatření zrušena, popř. byla deklarována jejich nezákonnost, musel se soud otázkou, zda a jaký dopad mají rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v řízení o přezkumu zákonnosti opatření obecné povahy v řízení vedeném podle § 13 pandemického zákona na posouzení otázky zákonnosti mimořádných opatření v tomto řízení.

V usnesení ze dne 11. 6.2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43 (bod 6 a násl.) vyslovil Nejvyšší správní soud jasný závěr, že nejen zrušení mimořádného opatření Nejvyšším správním soudem, ale i deklaratorní výrok podle § 13 odst. 4 pandemického zákona, jímž soud rozhodl, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, má účinky erga omnes (vůči všem). Z uvedeného tedy vyplývá, že rozhodnutím Nejvyššího správního soudu v řízení podle § 13 pandemického zákona je otázka nezákonnosti mimořádného opatření jednoznačně a závazně vyřešena a v navazujících řízeních již není dán prostor, aby se jí soudy znovu zabývaly.

Ze závěrů usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43 však nevyplývá, k jakému okamžiku by měl soud v navazujícím řízení účinky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kterým bylo mimořádné opatření zrušeno, nebo kterým byla deklarována jeho nezákonnost, vztáhnout.

V rozsudku ze dne 21. 6. 2017, č. j. 3 As 157/2016 - 63 vyslovil Nejvyšší správní soud názor, že v případě incidenčního přezkumu opatření obecné povahy, nelze zrušit rozhodnutí správního orgánu pro rozpor s opatřením obecné povahy, pokud toto opatření obecné povahy bylo soudem zrušeno až ode dne, který následuje po dni, kdy napadené rozhodnutí správního orgánu nabylo právní moci. Nejvyšší správní soud však nevyloučil, že v rámci incidenční kontroly, mohou nastat situace, kdy bude vhodné přistoupit ke zrušení opatření obecné povahy s účinky ex tunc. V případě abstraktní kontroly opatření obecné povahy pak v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že k naplnění účinné soudní ochrany postačí, bude-li opatření obecné povahy zrušeno ex nunc, neboť abstraktní kontrola opatření obecné povahy je řízení o návrhu, v němž navrhovatel tvrdí zkrácení na svých právech, ke kterému mělo dojít již přímo v důsledku vydání opatření obecné povahy, a práva navrhovatele by tak měla být dostatečně chráněna již tím, že případné ne