6 Af 92/2014

Žalobkyně se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 8. 9. 2014, č. j. MF-124796/2013/34-2901-RK (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým ministr financí zamítl rozklad žalobkyně proti rozhodnutí ze dne 27. 11. 2013, č. j. MF-61845/4/2013/34 (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), kterým ministerstvo financí (dále též „žalovaný“, kterým je obecně označován též ministr financí, nemá-li rozlišení význam pro kontext odůvodnění) v řízení zahájeném z moci úřední podle ust. § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) zrušilo celkem 4 povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, prostřednictvím Centrálního loterního systému, na adrese Mírové náměstí 62, Postoloprty (dále jen „loterijní povolení“, jednotlivá loterijní povolení jsou specifikována v prvostupňovém rozhodnutí), a to pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou města Postoloprty č. 6/2011, o regulaci provozování loterií a jiných podobných her, ve znění obecně závazné vyhlášky města Postoloprty č. 1/2013, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 6/2011, o regulaci provozování loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 6/2011“), a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalobkyně se dále domáhala zrušení prvostupňového rozhodnutí.

Žalobkyně nejprve shrnula dosavadní průběh správního řízení. Žalobkyně namítala, že ministr financí potvrdil procesně vadný postup žalovaného ohledně výzev ve smyslu dle ust. § 36 odst. 1, 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalovaný žalobkyni v oznámení o zahájení řízení současně vyzval dle § 36 odst. 1 správního řádu k učinění návrhu důkazů, vyjádření a jiným úkonům, dále ji dle ust. § 36 odst. 3 správního řádu vyzval k vyjádření ke všem podkladům pro rozhodnutí ve věci a současně vyzval město Postoloprty dle § 136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení. I když ust. § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s dalším úkonem v řízení, uvedená výzva byla nelogická a porušila právo žalobkyně na spravedlivý proces. Žalovaný žalobkyni neposkytl následnou lhůtu pro seznámení se všemi podklady pro vydání rozhodnutí a k vyjádření se k nim. Žalobkyně s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále také jen „NSS“), č. j. 5 A 152/2002-41, namítala, že takový postup je nezákonný.

Žalobkyně namítala, že žalovaný při aplikaci ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích postupoval v rozporu s ústavními principy – zrušením loterijních povolení, která žalobkyně nabyla v dobré víře, bez zhodnocení újmy žalobkyně došlo k porušení principů právní jistoty a nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do právní sféry žalobkyně. Dle žalobkyně dlouhodobou zavedenou praxí vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání, že povolenou činnost bude moct provozovat až do konce platnosti povolení, a na základě tohoto očekávání nastavila svůj obchodní model, naplánovala a realizovala investice. Tato dobrá víra byla ještě posílena zákonem č. 300/2011 Sb., jenž zavedl ochranné přechodné období do 31. 12. 2014, což žalovaný nezohlednil. Žalovaný tak rozhodl bez zohlednění dobré víry žalobkyně a jejího legitimního očekávání. Dle žalobkyně na daný případ dopadá speciální přechodné ustanovení bodu 1. věty druhé čl. II. novely zákona o loteriích (zákona č. 300/2011 Sb.) a ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích jako obecné ustanovení tak nelze aplikovat. Dle žalobkyně nelze za okolnost dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích považovat nález Ústavního soudu, zrušení přechodného ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., či vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky. Žalobkyně spatřovala nezákonnost v aplikaci a vynutitelnosti ustanovení zákona o loteriích z důvodu vad procesu notifikace podle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice č. 98/34/ES“). Vady procesu způsobují nepoužitelnost a nevynutitelnost také obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 přijaté podle tohoto zákona.

Žalobkyně dále namítala, že loterijní povolení nebyla v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 6/2011, neboť čl. 2 obecně závazné vyhlášky „Přechodné ustanovení“ dovoluje provozování herních zařízení povolených před 31. 12. 2011. Dále namítala, že je obecně závazná vyhláška nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem, je diskriminační a v rozporu se zásadami práva EU. Žalobkyně namítala, že čl. 2 obecně závazné vyhlášky stanovuje: „Sázkové hry, loterie a jiné podobné hry dle článku 1 této vyhlášky povolené Ministerstvem financí před 31. 12. 2011, lze provozovat pouze v době od 8:00 hod do 14:00 hod, a to jen do doby, než budou taková povolení Ministerstvem financí zrušena na základě čl. 1 této vyhlášky, nejdéle však do vypršení platnosti takových povolení“, přitom předmětná loterijní povolení byla vydána v období od 29. 8. 2008 do 15. 3. 2011, tj. před 31. 12. 2011. Herní zařízení tak mohla být nanejvýš v rozporu s uvedeným časovým omezením, což však nebylo ve správním řízení prokázáno. Dle žalobkyně čl. 2 neobsahuje normativní zákaz provozování herních zařízení povolených před 31. 12. 2011, kterým by obecně závazná vyhláška provoz herních zařízení závazně regulovala. Dále namítala, že loterijní povolení vydaná ministerstvem financí lze zrušit pouze na základě zmocňujících ustanovení zákona o loteriích, nikoli dle čl. 2, resp. čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 6/2011. Dle žalobkyně je právní úprava stanovená ve vyhlášce (čl. 2) nejasná a matoucí; přičemž čl. 2 je třeba vykládat tak, aby byla šetřena práva adresáta právní normy. Nadto čl. 2 zasahuje do pravomocí ministerstva financí, když předjímá výsledek rozhodovací činnosti ministerstva financí. Podle judikatury Ústavního soudu přitom pravomoc obcí regulovat VLT v obci nezpochybňuje pravomoc ministerstva financí vydávat rozhodnutí o povolení dle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška byla vyhlášena dne 20. 12. 2011, přičemž z důvodu deklarovaného naléhavého právního zájmu byla doba legisvakance zkrácena tak, že účinnost obecně závazné vyhlášky byla stanovena ke dni 1. 1. 2012. U obecně závazné vyhlášky č. 1/2013, kterou se mění obecně závazná vyhláška č. 6/2011, o regulaci provozování loterií a jiných podobných her, byla legisvakanční lhůta zcela vyloučena, tedy její účinnost nastala již ke dni 9. 4. 2013. Předčasné nabytí účinnosti obecně závazné vyhlášky nelze ospravedlnit naléhavým obecným zájmem (§ 12 odst. 2 zákona o obcích), když loterie a jiné podobné hry byly již v době jejich přijetí na území města regulovány obecně závaznou vyhláškou města Postoloprty č. 2/2011. Dle žalobkyně město Postoloprty dále nezdůvodnilo časové omezení provozní doby herních zařízení. Obecně závazná vyhláška totiž povoluje provozování herních zařízení povolených před 31. 12. 2011 v časech od 8:00 do 14:00 hod. Dle žalobkyně předmětné omezení neobstojí v posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem ve 3. a 4. kroku tzv. testu čtyř kroků, podle něhož musí být omezení stanovená obecně závaznou vyhláškou rozumná, přiměřená a nediskriminační a obec nesmí zneužít působnost svěřenou jí zákonem. Obecně závazná vyhláška je také v rozporu s právem EU. Žalobkyně v doplnění žaloby poukázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/14, který shledal obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna č. 18/2011 a města Varnsdorf č. 4/2012, mezi shodnými účastníky řízení při aplikaci závěrů nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 56/10 a rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 As 297/2015-77, jako nezákonnou.

Žalobkyně namítala rozpor obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem, k čemuž odkázala na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014, podle nějž musí být postup obce v případě regulace loterií založen na objektivním odůvodnění, kdy omezení soutěže je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje; současně musí být definována předem známá a přezkoumatelná, dostatečně určitá a nediskriminační pravidla. Dle žalobkyně v případě předmětné obecně závazné vyhlášky nebyla pravidla regulace předem známa a nejsou přezkoumatelná, neboť chybí jejich objektivní zdůvodnění. Žalobkyně městskému soudu navrhla, aby předmětnou obecně závaznou vyhlášku č. 6/2011 posoudil dle čl. 95 odst. 1 Ústavy z hlediska jejího souladu se zákonem a případně k ní pro její rozpor se zákonem v tomto řízení nepřihlížel.

Dle žalobkyně je současný způsob regulace loterií (obecně závaznými vyhláškami dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích) v rozporu s právem EU. To dokládá také postup Evropské komise, která s ČR zahájila pilotní řízení o porušení práva EU pod sp. zn. 6593/14/MARK. Rozpor způsobu regulace loterií i samotné obecně závazné vyhlášky s právem EU vyplývá především z absence transparentnosti právní regulace loterií, absence přechodného období, absence odůvodnění zákazů a omezení a z absence nezbytnosti a přiměřenosti omezení volného pohybu služeb. K tomu žalobkyně odkázala na judikaturu Soudního dvora EU (dále jen „SD EU“). Žalobkyně se dovolávala přednostní aplikace práva EU, což rozvedla ve svém doplnění ze dne 2. 2. 2015. Žalovaný i ministr financí jsou povinni ex offo zkoumat rozpor regulace loterií s právem EU; jestliže takový rozpor zjistí, jsou povinni obecně závaznou vyhlášku, či ustanovení zákona o loteriích neaplikovat. Žalobkyně dále odkázala na judikaturu SD EU. Žalobkyně v této souvislosti navrhla, aby městský soud ohledně posouzení této otázky položil SD EU předběžnou otázku (čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie).

Žalobkyně v návaznosti na rozsudek SD EU ze dne 11. 6. 2015, č. C-98/14, ve věci Berlington Hungary, podáním ze dne 27. 7. 2016, doručeným soudu dne 28. 7. 2016, doplnila, že ve věci byl dán tzv. unijní prvek, přičemž žalovaný i ministr financí byli povinni ve správním řízení aplikovat právo EU přednostně před normami národního práva, jež jsou s ním v rozporu, což podrobně rozvedla. Žalobkyně s odkazem na rozsudek Berlington Hungary namítala, že se v nyní posuzované věci nachází v obdobné situaci; část klientely žalobkyně, která navštěvovala prostory se sázkovými zařízeními, byla tvořena příslušníky jiných členských států EU, jež sázková zařízení aktivně využívali a jimž žalobkyně poskytovala služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování EU. Ke svým tvrzením označila čestné prohlášení svědka Libora Lisého, nar. 22. 1. 1980, bytem Květnová 212, Odolená Voda (dále jen „svědek“), který byl v rámci výkonu funkce regionálního manažera žalobkyně v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a současně navštěvoval jednotlivé prostory, v nichž byla sázková zařízení umístěna. Žalobkyně namítala, že opatření členských států ohledně omezení provozování loterií musí být přiměřená, přičemž zákon o loteriích, ani obecně závazná vyhláška nesplňují kumulativní podmínky stanovené rozsudkem ve věci Berlington Hungary.

Žalobkyně s odkazem na rozsudek SD EU ze dne 3. 12. 2020, sp. zn. C-311/19, ve věci BONVER WIN, svou argumentaci ohledně rozporu právní regulace s právem EU v podání ze dne 3. 8. 2021 rozvedla. Žalobkyně s odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvedla, že existenci tzv. unijního prvku je soud ve věci povinen zkoumat z úřední povinnosti. Žalobkyně poukázala na (tři) podmínky, které musí právní předpisy omezující volný pohyb služeb dle rozsudku Berlington Hungary kumulativně splňovat, aby se právní předpisy nedostaly do rozporu s čl. 56 Smlouvy o fungování EU a čl. 17 Listiny základních práv EU. Dle žalobkyně ze zákona o loteriích a obecně závazné vyhlášky nevyplývá, že by skutečně sledovaly legitimní cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojenými s hrami (první podmínka dle rozsudku Berlington Hungary). Dle žalobkyně měl zákonodárce přistoupit ke komplexnímu celorepublikovému řešení, nikoli poskytnout diskreční pravomoc obcím, když tuto diskreční pravomoc zákon o loteriích nijak neomezuje, ani obcím neukládá, že její použití musí obec odůvodnit právě ochranou legitimních cílů. Soud je povinen zkoumat a posoudit, zda regulace loterií skutečně sleduje stanovené legitimní cíle a vyžádat si veškeré potřebné podklady od příslušných orgánů. Dle žalobkyně regulace ani nesleduje své cíle systematicky a koherentně (druhá podmínka dle rozsudku Berlington Hungary), neboť obce mohou při regulaci loterií na svém území postupovat zcela svévolně, když nejsou stanoveny žádné mantinely, ani další požadavky na regulaci loterií prostřednictvím obecně závaznými vyhláškami. Dle žalobkyně je tak právní regulace založená ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích, případně i § 10 písm. a) zákona o obcích, v rozporu s právem EU. Naplnění podmínky nelze spatřovat v individuálním dohledu Ministerstva vnitra nad obecně závaznými vyhláškami, neboť když nejsou stanoveny jakékoliv podmínky, které by mohla „nesystematická“ obecně závazná vyhláška porušit, Ministerstvo vnitra fakticky nemá možnost shledat posuzovanou obecně závaznou vyhlášku jako nezákonnou. Žalobkyně nesystematičnost a nekoherentnost sledování legitimních cílů dokládala případem oblasti mezi Jirkovem a Louny (s průměrem cca 30 km), v níž jsou v jednotlivých obcích nastaveny odlišně podmínky pro provoz loterií. Nadto nepřiměřeně přísná regulace v oblasti loterií vedla k výskytu vysokého počtu ilegálních heren v ČR. Dle žalobkyně je regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích v rozporu se základními zásadami EU (třetí podmínka dle rozsudku Berlington Hungary), zejména z důvodu nedovoleného zásahu do legitimního očekávání žalobkyně; dalšími porušenými zásadami jsou zásada právní jistoty a proporcionality. Zásah do legitimního očekávání může být v souladu s právem EU pouze při splnění podmínek dle rozsudku Berlington Hungary (bod 77. a 85. odůvodnění). Regulace loterií je v rozporu s uvedenými zásadami práva EU a je tedy nepřiměřená, neboť legitimní očekávání žalobce dle práva EU vzniklo a trvalo, regulace loterií obecně závaznými vyhláškami je nepředvídatelná, zákon o loteriích, ani obecně závazná vyhláška nestanovují žádné přechodné období, ani systém přiměřených náhrad.

Žalobkyně dále namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí nevypořádal s některými argumenty žalobkyně. Napadené rozhodnutí a prvostupňové rozhodnutí nezohledňují princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzenou újmou žalobkyně, kterou může zrušením loterijních povolení utrpět. Dále se ministr financí nevypořádal s návrhem žalobkyně na podání podnětu Ministerstvu vnitra k zahájení řízení dle hlavy VI, díl I zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), s argumenty ohledně nedodržení notifikačního procesu dle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice č. 98/34/ES“) při přijetí zákona č. 300/2011 Sb. a s argumenty žalobkyně, že se obecně závazná vyhláška č. 6/2011 na loterijní povolení nevztahuje. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že se ministr financí ztotožnil s názorem žalovaného, že ke zjištění skutkového stavu nebylo třeba provést důkazy navržené žalobkyní. Neprovedení navržených důkazů je procesní vadou, čímž bylo porušeno právo žalobkyně na spravedlivý proces.

Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil a navrhoval její zamítnutí. Žalovaný k žalobním námitkám uvedl, že ke zrušení loterijních povolení došlo z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé skutečnosti (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích) – z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 6/2011. Žalobkyně byla již v oznámení o zahájení řízení dostatečným způsobem seznámena s podklady pro vydání rozhodnutí – předmětnou obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13, dále jí bylo umožněno, aby uplatnila své právo nahlížet do spisu (§ 38 správního řádu), což dle žalovaného žalobkyně ani jednou nevyužila. V oznámení o zahájení řízení byla stanovena doba, po kterou žalobkyně a dotčený orgán mohly činit návrhy důkazů, vyjádření ve věci, či jiné návrhy (§ 36 odst. 1 a 3 správního řádu), resp. poskytnout všechny informace důležité pro řízení (§ 136 odst. 3 správního řádu); tato lhůta byla k žádosti žalobkyně prodloužena, přičemž žalobkyně se vyjádřila až po této prodloužené lhůtě. Ve věci neproběhlo rozsáhlé dokazování. K porušení procesních práv žalobkyně nemohlo dojít, když žalobkyně byla vyzvána dle § 36 odst. 3 správního řádu podáním ze dne 5. 11. 2013, č. j. MF-61845/2/2013/34. Dle žalovaného využití § 43 zákona o loteriích není protiústavní a neporušuje zákon o loteriích. Provozovatelé si museli být vědomi existence tohoto ustanovení, tj. že v podstatě mohou být kdykoli loterijního povolení zbaveni, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení (Pl. ÚS 29/10). Dle žalovaného přechodná ustanovení slouží k „přechodu“ dosavadní právní úpravy na novou, přičemž se nejedná o speciální úpravu k ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z druhé věty bodu 1. přechodného ustanovení vyplývá, že dosavadní povolení budou ponechána v platnosti, ovšem jestliže neodporují obecně závazné vyhlášce. Ze zrušení bodu 4. přechodného ustanovení nevyplývá, že dobu povolení již nelze změnit. K tomu žalovaný odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 29/10. Kdyby žalovaný k rušení loterijních rozhodnutí nepřistoupil, zasáhl by do ústavního práva obcí na samosprávu (Pl. ÚS 56/10). Z textu obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 je zřejmé, že předmětná technická zařízení jsou provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Obecně závazné vyhlášky jsou vyhlašovány vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, a pokud není stanoveno jinak, jsou účinné 15. dnem jejich vyhlášení, a jsou závazné pro všechny adresáty; tedy nikdo se nemůže dovolávat jejich neznalosti. Žalovaný dále s odkazem na nález Pl. ÚS 6/13 uvedl, že zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. je okolností dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Stejnou okolností ve smyslu ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích je i následné vydání obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 (Pl. ÚS 56/10). Žalovaný dále uvedl, že z čl. 2 obecně závazné vyhlášky č. 1/2013 je zřejmé, že záměrem města Postoloprty nebylo stanovit přechodné období pro technická zařízení povolená rozhodnutími před 31. 12. 2011, ale omezit jejich provozní dobu, než budou na základě čl. 1 obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 zrušena Ministerstvem financí. K nezákonnosti a diskriminační povaze obecně závazné vyhlášky žalovaný (ministerstvo financí) uvedl, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a že se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Z toho je nutné dovodit, že ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která nebyla v souladu s obecním zřízením shledána za nezákonnou. Pravomoc obcí regulovat umístění IVT byla dána už před nabytím účinnosti ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích (Pl. ÚS 29/10). Dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti ministerstva vnitra, které je oprávněno podat návrh na zrušení Ústavnímu soudu. Město Postoloprty (pozn. soudu – ve vyjádření chybně uvedeno město Bohumín) opakovaně potvrdilo svůj regulační úmysl svými obecně závaznými vyhláškami. Dle žalovaného byl zákon č. 300/2011 Sb. podroben notifikační proceduře podle směrnice č. 98/34/ES. Nadto pravomoc regulovat výherní hrací přístroje prostřednictvím obecně závazné vyhlášky měly obce ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. Dále se žalovaný zabýval principem proporcionality. K nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy ČR a k rozporu s judikaturou SD EU žalovaný uvedl, že především obce nejvíce pociťují celospolečenská rizika, která jsou obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto jsou to právě obce, které mají regulovat obecně závaznými vyhláškami jejich provozování na svém území. Kontrolu obecně závazných vyhlášek dle zákona o obcích přitom provádí Ministerstvo vnitra, které je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky. Nadto je regulace loterií – zda a kde se mohou provozovny loterií a jiných podobných her na území obce (včetně IVT) vyskytovat, otázkou místního pořádku, spadající do samostatné působnosti obcí (Pl. ÚS 56/10).

K rozsudku SD EU ve věci Berlington Hungary žalovaný uvedl, že se v nyní posuzované věci jedná o zcela odlišný režim rušení loterijních povolení; rozsudek SD EU nejde ve věci mechanicky aplikovat. Je pouze věcí národního soudu, aby posoudil soulad vnitrostátního práva se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání. Žalovaný se poté k zásadě ochrany legitimního očekávání zabýval judikaturou SD EU (rozsudek Plantanol, Berlington Hungary) a Ústavního soudu (Pl. ÚS 29/10 a Pl. ÚS 6/13). Dále nesouhlasil s tvrzením, že právní úprava loterií omezuje provozování loterií nepřiměřeně a omezuje volný pohyb služeb na vnitřním trhu EU. Volný pohyb služeb lze omezit jen z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví (čl. 51 a 52 SFEU). O souladu omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je přitom oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud. Žalovaný je povinen neaplikovat právní úpravu odporující unijnímu právu pouze v případě, je-li v rozporu s konkrétním ustanovením dané směrnice, což zde není splněno (viz rozsudek SD EU ve věci Fratelli Constanzo). Žalovaný dále odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-171, které aplikaci práva EU na čistě vnitrostátní situace vyloučily.

Město Postoloprty se k výzvě soudu k důvodům přijetí obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 a č. 1/2013 nevyjádřilo.

Při ústním jednání konaném před soudem dne 25. 8. 2021 účastníci řízení setrvali na své dosavadní argumentaci. Zástupce žalobce při jednání stručně shrnul žalobní argumentaci, vyzdvihl zejména skutečnost, že žalovaný v řízení neposuzoval přítomnost tzv. unijního prvku v dané věci, dále uvedl, že vyhláška obce musí být řádně odůvodněna i v případě, že stanovuje plošný zákaz loterií na celém území obce, což v dané věci nebylo dodrženo. Žalovaný při jednání zejména zpochybnil důkazní způsobilost čestného prohlášení ze dne 20. 11. 2015, namítl, že jeho obsah je značně obecný.

Z čestného prohlášení svědka ze dne 18. 7. 2016 soud zjistil, že svědek jako regionální manažer u žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval předmětné prostory, v nichž byla umístěna sázková zařízení žalobkyně, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení. Svědek na základě osobních návštěv prostor a dle sdělení provozovatelů zjistil, že předmětné prostory pravidelně navštěvovaly a účastnily se her na sázkových zařízeních osoby pocházející ze států Evropské unie.

Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti.

Žalovaný oznámením ze dne 25. 5. 2013, č. j. MF-91845/2013/34, zahájil z moci úřední správní řízení ve věci zrušení povolení žalobkyně k provozování loterie a jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích na adrese Mírové náměstí 62, Postoloprty, z důvodu, že provozování v oznámení o zahájení řízení specifikovaných technických zařízení žalobkyně bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou města Postoloprty č. 6/2011, ve znění pozdějších obecně závazných vyhlášek. Současně byla žalobkyně dle ust. § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzvána k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů, či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení a ve stejné lhůtě bylo vyzváno město Postoloprty, aby dle ust. § 136 odst. 3 správního řádu poskytlo všechny informace důležité pro řízení, zejména informace ohledně úprav regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Oznámení bylo žalobkyni a městu Postoloprty doručeno dne 29. 5. 2013. Žalovanému bylo dne 3. 6. 2013 doručeno vyjádření města Postoloprty. Žalobkyně dne 4. 10. 2013 využila svého práva a nahlížela do správního spisu.

Přípisem „Výzva k vyjádření“ ze dne 5. 11. 2013 byly žalobkyně a město Postoloprty před vydáním rozhodnutím ve věci vyzváni dle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci, přičemž byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Současně byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Žalobkyně dne 8. 11. 2013 využila svého práva a nahlížela do správního spisu. Město Postoloprty žalovanému dne 11. 11. 2013 doručilo své vyjádření, v němž sdělilo, že zastupitelstvo města přijalo předmětné vyhlášky č. 6/2011 a č. 1/2013. Dále oznámilo, že Městský úřad Postoloprty, odbor vnitřních věcí, vede v současné době s žalobkyní správní řízení pro porušení povinností plynoucích z obecně závazné vyhlášky; žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného odvolala a řízení dosud není skončeno.

Žalovaný (ministerstvo financí) vydal dne 27. 11. 2013 prvostupňové rozhodnutí, č. j. MF-61845/4/2013/34, kterým zrušil podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve výroku rozhodnutí specifikovaná rozhodnutí – předmětná loterijní povolení, a to z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 6/2011, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 1/2013.

K rozkladu žalobkyně ze dne 20. 12. 2013 žalovaný (ministr financí) dne 8. 9. 2014 napadeným rozhodnutím, č. j. MF-124796/2013/34-2901-RK, rozklad žalobkyně zamítl a potvrdil prvostupňové rozhodnutí. Dle odůvodnění napadeného rozhodnutí ministr financí odkázal na argumentaci ministerstva financí v prvostupňovém rozhodnutí ohledně principu dobré víry a ochrany práv z nich nabytých, na podrobné vyjasnění legitimního očekávání a ústavnosti a zákonnosti při postupu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. K tomu doplnil, že v případech, kdy ministerstvo využívá ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, nejde o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií měli být vědomi existence ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, k čemuž poukázal na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 29/10. Aplikace předmětné vyhlášky č. 6/2011 na dříve vydaná loterijní povolení je postupem odpovídajícím zákonu o loteriích a postupem souladným s ústavním pořádkem ČR (Pl. ÚS 56/10). K principu proporcionality uvedl, že kdyby ministerstvo nerušilo loterijní povolení, která jsou v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, zasahovalo by do ústavního práva obcí na samosprávu (Pl. ÚS 56/10). U provozovatelů IVT nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, že jejich činnost nebude po určitou dobu regulována obecně závaznými vyhláškami, neboť si mohli být vědomi rizika, že může být zasaženo do jejich právní sféry přijetím, změnou, či zrušením právních předpisů, a to jak zákonných, tak i podzákonných (Pl. ÚS 6/13). Pravomoc obcí regulovat umístění IVT a obdobných technických zařízení obecně závaznou vyhláškou aproboval Ústavní soud (Pl. ÚS 29/10), a to i s přihlédnutím k principu incidentní retrospektivy. K námitkám žalobkyně ohledně nezákonnosti obecně závazné vyhlášky a jejího rozporu s právem EU uvedl, že Ministerstvo financí v prvostupňovém rozhodnutí konstatovalo, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a že se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Z toho je dle žalovaného (ministra financí) nutné vyvodit, že Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která v souladu s obecním zřízením nebyla shledána za nezákonnou. Veškeré vznesené argumenty jsou tedy pro toto řízení irelevantní.

Z obsahu obecně závazné vyhlášky města Postoloprty č. 6/2011, ve znění obecně závazné vyhlášky č. 1/2013, se podává, že dle čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky se na celém území města Postoloprty zakazuje provozování: a) sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) zákona o loteriích; b) loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) zákona o loteriích; c) loterií a jiných podobných her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích. Dle čl. 2 obecně závazné vyhlášky lze sázkové hry, loterie a jiné podobné hry dle článku 1 této vyhlášky povolené Ministerstvem financí před 31. 12. 2011, provozovat pouze v době od 8:00 hod do 14:00 hod, a to jen do doby, než budou taková povolení Ministerstvem financí zrušena na základě čl. 1 této vyhlášky, nejdéle však do vypršení platnosti takových povolení.

Městský soud v Praze následně napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo, přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (ust. § 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění dalších předpisů, dále jen „s. ř. s.“), přičemž podle ust. § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházel ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

Vzhledem k rozsahu žaloby a množství argumentů, jež se v celém textu žaloby a jejích doplnění často opakují a překrývají, posuzoval Městský soud v Praze žalobní námitky na základě principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí v žalobě uplatněný argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). Dle Ústavního soudu „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; dále obdobně také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, č. j. 6 As 153/2014-108, bod 37, ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012-50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013-30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013-50, bod 17).

Městský soud v Praze považuje za nutné zdůraznit, že značná část námitek, jimiž žalobkyně zpochybňuje zákonnost napadeného rozhodnutí, již byla předmětem posouzení v rámci jiných řízení před správními soudy, či Ústavním soudem. Jednalo se zejména o nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (dále též „nález Chrastava“), nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (dále též „nález Františkovy Lázně“) a nález ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (dále též „nález Klatovy“). Z judikatury správních soudů pak lze jmenovat zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, v němž se Nejvyšší správní soud poprvé zabýval případem zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití ust. § 43 zákona o loteriích. Významná je také recentní judikatura Soudního dvora EU – rozsudek Soudního dvora EU ze dne 3. 12. 2020 ve věci BONVER WIN, a. s. v. Ministerstvo financí ČR, sp. zn. C-311/19, EU:C:2020:981 (dále jen „rozsudek BONVER WIN“), přímo se dotýkající sporů žalobkyně ve věci loterií a otázek aplikace unijního práva na obdobné případy. Městský soud se závěry uvedenými v rozsudku SD EU ve věci BONVER WIN a dopady na obdobné případy žalobkyně, vedené u Městského soudu v Praze již zabýval (např. v rozsudcích č. j. 8 Af 35/2015-183, č. j. 9 Af 73/2014-187, č. j. 10 Af 72/2015-140, č. j. 14 Af 2/2018-94). Městský soud tak v nyní posuzované věci z některých závěrů vyslovených v uvedených rozsudcích vychází a v odůvodnění na ně odkazuje.

Městský soud nejprve přistoupil k vypořádání námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů.

Městský soud uvádí, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů nelze správní rozhodnutí skutečně meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí však být vykládána podle svého skutečného smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76).

Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.), jestliže z jeho odůvodnění nelze seznat, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92-23).

Žalobkyně spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v tom, že se ministr financí v napadeném rozhodnutí dostatečně nevypořádal s jejími argumenty. Žalobkyně namítala, že napadené a prvostupňové rozhodnutí nezohledňují princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzenou újmou, kterou může žalobkyně utrpět v důsledku zrušení loterijního povolení. Dále se ministr financí nevypořádal s návrhem na podání podnětu ministerstvu vnitra k zahájení řízení dle hlavy VI, díl I zákona o obcích, s argumenty týkajícími se nedodržení notifikačního procesu u zákona č. 300/2011 Sb. a s otázkou aplikace obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 na loterijní povolení.

K tomu městský soud uvádí, že napadené rozhodnutí, ani prvostupňové rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Z napadeného rozhodnutí i z prvostupňového rozhodnutí je zřejmé, na základě jakých důvodů správní orgán rozhodl. Ministr financí se s uvedenými námitkami i v souladu se zásadou jednotnosti správního řízení dostatečným způsobem v napadeném rozhodnutí vypořádal (srov. např. rozsudek ze dne 15. 3. 2017, č. j. 5 Azs 270/2016-39). Jak již bylo uvedeno výše, povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí v žalobě uplatněný argument. Ministr financí se argumentací k nedodržení notifikačního procesu zákona č. 300/2011 Sb. v kontextu dalších rozkladových námitek zabýval na str. 5-6 napadeného rozhodnutí, v němž souhrnně reagoval na rozkladové námitky žalobkyně nadepsané „K postupu ministerstva financí podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích“, jejichž součástí námitka vad v procesu notifikace byla. Jak žalovaný v napadeném rozhodnutí dále na str. 6 správně uvedl, pravomoc obcí byla dána ještě před nabytím účinnosti ustanovení § 50 odst. 4 loterního zákona, ve znění účinném od 14. 10. 2011 (s odkazem na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 29/10). Ministr financí zohlednil i princip proporcionality na str. 6 napadeného rozhodnutí, a to s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (Pl. ÚS 56/10), která porušení této zásady neshledala. Vypořádání námitky tvrzené újmy a možnými důsledky zrušení loterijních povolení se ministr financí v širším kontextu zabýval v souvislosti s vypořádáním otázky ústavnosti svého postupu a ochrany dobré víry a legitimního očekávání žalobkyně na str. 5 – 6 napadeného rozhodnutí. Otázce aplikace obecně závazné vyhlášky č. 6/2011 se žalovaný věnoval na str. 6-7 napadeného rozhodnutí. Pro úplnost městský soud uvádí, že důvod, proč žalovaný nepodal Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle Hlavy VI, díl I zákona o obcích o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, jednoznačně vyplývá z toho, že tuto obecně závaznou vyhlášku žalovaný neshledal jako odporující zákonu, či ústavnímu pořádku.

Městský soud na tomto místě zdůrazňuje, že odlišný pohled žalobkyně na vypořádání rozkladové námitky či jiného jejího návrhu ještě a priori neznamená, že se správní orgán takovou námitkou dostatečně nezabýval a argumenty žalobkyně nevypořádal. Městský soud po prostudování napadeného rozhodnutí v nyní posuzované věci dospěl k závěru, že ministr financí dostatečným způsobem reagoval na námitky a argumenty žalobkyně uvedené v jejích podáních; napadené rozhodnutí tak není stiženo vadou nepřezkoumatelnosti, a to především s přihlédnutím k principu, že není možné mechanicky ztotožňovat povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí s povinností podrobně odpovědět na každý dílčí argument. Skutečnost, že je napadené rozhodnutí přezkoumatelné, potvrzuje také rozsáhlá žalobní argumentace, která rozporuje závěry správních orgánů. Městský soud tak tyto námitky shledal nedůvodnými.

Městský soud v Praze poté přistoupil k vypořádání námitek týkajících se existence procesních vad správního řízení, kdy se městský soud zabýval námitkou žalobkyně týkající se vadného postupu v případě výzev k vyjádření se k podkladům rozhodnutí.

K tomu městský soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, v němž Nejvyšší správní soud uvádí, že „smyslem […] je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci“.

Jak vyplývá z rozhodnutí Nejvyššího správního soud ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243, „účelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Dále v uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatuje, že „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“.

Z uvedeného je zřejmé, že posouzení postupu správního orgánu je třeba provádět vždy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti; vždy je třeba posuzovat, v jakém konkrétní stádiu dokazování se správní řízení nachází, a to konkrétně k okamžiku, ke kterému je účastník řízení poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí, a zda následně došlo k doplnění podkladů rozhodných pro rozhodnutí ve věci. Ze zákona přitom výslovně vyplývá možnost spojení oznámení o zahájení řízení ve správním řízení s jiným úkonem (§ 46 odst. 3 správního řádu).

Ze správního spisu soud zjistil, že žalobkyně byla oznámením o zahájení řízení ze dne 25. 5. 2013 vyzvána k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů, či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení a současně bylo ve stejné lhůtě vyzváno město Postoloprty, aby poskytlo všechny informace důležité pro řízení, zejména informace ohledně úprav regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Oznámení bylo žalobkyni a městu Postoloprty doručeno dne 29. 5. 2013. Na tuto výzvu reagovalo město Postoloprty podáním ze dne 29. 5. 2013.

Jak se již vyjádřil Nejvyšší správní soud, stanovení téže lhůty účastníkovi řízení k seznámení s podklady pro rozhodnutí a dotčenému správnímu orgánu k doplnění podkladů nelze hodnotit jako vhodné, neboť za předpokladu, že by účastník řízení využil práva seznámit se s podklady dříve, než by případně dotčený správní orgán zareagoval, nemusel by mít k dispozici všechny podklady (např. rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55, resp. ze dne 26. 5. 2016 č. j. 9 As 127/2015 - 68).

Městský soud na tomto místě předně uvádí, že správní spis nebyl doplňován o nové skutečnosti, nebo důkazy. Podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí byla obecně závazná vyhláška č. 6/2011 a případně nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. S těmi se mohla žalobkyně seznámit, když na ně byla upozorněna již v oznámení o zahájení řízení. K tomu městský soud doplňuje, že uvedené skutečnosti nadto musely být žalobkyni známy, neboť obecně závazná vyhláška je platná dnem vyhlášení, respektive vyvěšením na úřední desce obce, a účinná patnáctým dnem vyhlášení, pokud není stanoveno jinak, a nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 žalobkyni taktéž musí být znám díky zveřejnění ve Sbírce zákonů. Uvedeným postupem žalovaného tak žalobkyni nemohla vzniknout žádná újma. Nadto ani žalobkyně neuvádí, jakým konkrétním způsobem měla být zkrácena na svých právech. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011-78, přitom vyplývá, že „[n]amítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí, je […] pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo.“ (z novější judikatury srov. rozsudek téhož soudu ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 Azs 284/2018-28, či ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018-116). To platí také v případě seznámení se s obsahem správního spisu před vydáním prvostupňového rozhodnutí. Správní spis nebyl v řízení doplňován o nové skutečnosti, či důkazy, žalobkyni tedy nemohla vzniknout žádná újma. Žalobkyně musela být se svými podáními učiněnými ve správním řízení seznámena. Žalobkyně také dne 4. 10. 2013 využila svého práva a nahlížela do správního spisu (§ 38 správního řádu), tj. mohla se s obsahem vyjádření města Postoloprty seznámit, ač z tohoto vyjádření žalovaný ve svém rozhodnutí nevycházel. Žalobkyně musela být se svými podáními učiněnými ve správním řízení seznámena.

Městský soud musí dále konstatovat, že žalobkyně byla nadto opětovně vyzvána k seznámení se s podklady pro rozhodnutí a k vyjádření se k nim. Není tak pravdou, že by žalovaný žalobkyni neposkytl následnou lhůtu pro seznámení se všemi podklady pro vydání rozhodnutí a k vyjádření se k nim. Žalobkyně byla spolu s městem Postoloprty před vydáním prvostupňového rozhodnutí opětovně vyzvána přípisem ze dne 5. 11. 2013 dle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci, přičemž oba byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření se k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Je pravdou, že žalobkyně využila svého práva nahlížet do správního spisu dne 8. 11. 2013, tj. před doručením vyjádření města Postoloprty žalovanému dne 11. 11. 2013. Nicméně výše uvedená právní východiska je třeba aplikovat i v případě této „druhé“ výzvy k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Přestože stanovení stejné lhůty žalobkyni a městu Postoloprty k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí (§ 36 odst. 3 správního řádu) nelze označit za zcela vhodné (srov. rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55), městský soud musí konstatovat, že žalobkyni fakticky žádná újma nevznikla, když správní spis nebyl ani následným podáním města Postoloprty ze dne 11. 11. 2013 fakticky doplňován o žádné nové skutečnosti, nebo důkazy. V uvedeném vyjádření města totiž nebyly uvedeny žádné rozhodné skutečnosti, z nichž by žalovaný ve svém prvostupňovém, či napadeném rozhodnutí vycházel. Uvedeným postupem žalovaného tak žalobkyni nemohla vzniknout žádná újma. Žalovaný tedy žalobkyni poskytl dodatečnou lhůtu, aby se seznámila se všemi podklady rozhodnými pro vydání rozhodnutí.

Městský soud se dále zabýval námitkou nezákonné aplikace ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, z důvodu jeho rozporu s ústavními principy – zrušením loterijních povolení, která žalobkyně nabyla v dobré víře, bez zhodnocení újmy žalobkyně došlo k porušení principů právní jistoty a nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do právní sféry žalobkyně a legitimního očekávání žalobkyně. Ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích nelze v předmětné věci aplikovat, neboť na daný případ dopadá speciální přechodné ustanovení bodu 1 věty druhé čl. II. novely zákona o loteriích (zákona č. 300/2011 Sb.). Za okolnost dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích nelze považovat nález Ústavního soudu, zrušení přechodného ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., či vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky.

Podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

Podle ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

Městský soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS., ve kterém tento soud vůbec poprvé posuzoval případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití ust. § 43 zákona o loteriích. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí obsáhle zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu, který se v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zabýval právem obcí na samosprávu a konstatoval, že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz výherních hracích přístrojů. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud uvedl, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích.

Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku k postupu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích vyjádřil tak, že „pojem okolnost je pojmem širším, a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě“. Nejvyšší správní soud upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu a že i Ústavní soud chápe pravomoc ministerstva financí vyplývající z § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými, či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními. Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle ust. § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit dle ust. § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že „postup správních orgánů byl naprosto legální, když ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích umožňuje správnímu orgánu zahájit řízení podle tohoto ustanovení zejména v případě, kdy se povolení k provozu výherního hracího přístroje dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou.“ Městský soud tak uzavírá, že takovou okolností ve smyslu ust. § 43 zákona o loteriích může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl provoz hracího přístroje povolen, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Jestliže by žalovaný k rušení loterijních povolení v takovém případě nepřistoupil, zasahoval by tak do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

Dle názoru městského soudu nemůže přechodné ustanovení čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb. vylučovat použití § 43 zákona o loteriích. Dle přechodného ustanovení: „Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k zákonu o loteriích jako k celku. Ust. § 43 zákona o loteriích, které upravuje jiné možnosti zániku povolení, tak představuje výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje. Nelze proto souhlasit s názorem žalobkyně, že přechodné ustanovení použití ust. § 43 zákona o loteriích vylučuje; přechodné ustanovení s citovaným ust. § 43 naopak přímo počítá. Jiný výklad by měl za následek, že ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo zcela nepoužitelné. Ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, o něž se opírá napadené rozhodnutí žalovaného, je součástí tohoto zákona od samého počátku a dle názoru městského soudu musela žalobkyně (resp. společnost typu žalobkyně) s jeho možnou aplikací přinejmenším teoreticky počítat.

K důvodu zrušení čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 uvedl, že: „Součástí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území… Ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem, jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena až přijetím zákona č.300/2011 Sb., … Pokud tedy napadené ustanovení (myšlen bod 4 čl. II zákona č. 300/2011 Sb.,) možnost obcí regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje, jedná se o zásah do ústavně garantovaného práva na samosprávu.“

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný postupoval v souladu s uvedenými závěry Ústavního soudu, když podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil vydaná loterijní povolení, neboť je Ústavou zaručeným právem obcí regulovat provoz loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný tyto své závěry v napadeném rozhodnutí také odůvodnil.

Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014-32, taktéž zabýval otázkou retroaktivity předmětného ustanovení. V odstavci 37 odůvodnění konstatoval, že v případě rušení udělených povolení k provozování loterií (dle ust. § 43 zákona o loteriích) nemohlo jít o nepřípustnou nepravou retroaktivitu práva: „Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy“. K tomu městský soud doplňuje, že obecně závazná vyhláška č. 6/2011 nemá ani účinky pravé retroaktivity, tj. neovlivňuje vydaná loterijní povolení do minulosti; nepravá retroaktivita je v právu obecně přípustná. Soud i tuto dílčí námitku shledal nedůvodnou.

S odkazem na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 29/10, Pl. ÚS 56/10, Pl. ÚS 22/11, IV. ÚS 2315/12, III. ÚS 2336/12 i II. ÚS 2335/12, městský soud konstatuje, že je žalovaný povinen zahájit řízení podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích v případě, že se loterijní povolení na určitém místě dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou. Pokud loterijní povolení koliduje s obecně závaznou vyhláškou, nelze v postupu správního orgánu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, který vyústil ve zrušení loterijního povolení, spatřovat nesprávné právní posouzení případu.

Městský soud v Praze k námitce žalobkyně, že zrušení vydaného loterijního povolení je v rozporu s principem legitimního očekávání, dobré víry a principem právní jistoty opětovně odkazuje na (výše uvedený) rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a dále na rozsudek ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77. V těchto rozsudcích Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že provozovatel si musí (musel) být vědom existence ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, tj. že může být loterijního povolení zbaven kdykoliv, jestliže v průběhu platnosti loterijního povolení nastanou okolnosti vylučující provoz herních zařízení. Žalobkyni tak nemohlo vzniknout legitimní očekávání (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77). Zákon o loteriích tak v souladu s principem právní jistoty zakotvuje možnost, podle které může být loterijní povolení za určitých, předem stanovených zákonných důvodů zrušeno.

Městský soud neshledal důvod, proč se odchýlit od detailního výkladu a argumentace Nejvyššího správního soudu ve věci pojmu „legitimního očekávání“, obsažené v bodě 35 rozsudku č. j. 6 As 285/2014-32. Ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva se pojem „legitimního očekávání“ vztahuje k ochraně vlastnictví podle čl. 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě; tímto článkem je taktéž poskytována ochrana jiným majetkovým hodnotám, jako jsou pohledávky, resp. aktiva, která může nositel oprávnění „legitimně očekávat“. Žalobkyně se v této věci zřejmě taktéž dovolává ochrany svého očekávání, že své loterijní povolení bude moci využívat po v rozhodnutí stanovenou dobu a za stanovených podmínek za účelem rozmnožení svého majetku. Co je ovšem rozhodné, zda takové její očekávání bylo „vskutku legitimní, tedy zda vzhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných rozhodnutí mohla důvodně a oprávněně předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32). Jak ovšem uvedl Ústavní soud ve svém nálezu Klatovy, nemohlo jít o legitimní očekávání, ačkoli bylo založeno zákonem: „Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce [zákon č. 300/2011 Sb.] již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů – stejně jako každý jiný subjekt práva – si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997, N 13/7 SbNU 87, (63/1997 Sb.), v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní praxe [žalovaného] spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat“.

Městský soud v Praze tak konstatuje, že žalobkyni nemohlo vzniknout jakékoli legitimní očekávání, že město Postoloprty nebude moci provozování loterií a jiných podobných her regulovat, když tuto pravomoc obce měly již před přijetím zákona č. 300/2011 Sb. Jelikož žalobkyni legitimní očekávání nevzniklo, nemohlo být zasaženo ani do jejích práv.

Co se týče námitky ohledně porušení ochrany dobré víry, principu proporcionality a námitky, že žalovaný byl povinen zhodnotit, jaká újma žalobkyni vznikne při zkrácení doby platnosti povolení, se městský soud zcela ztotožňuje se závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku č. j. 1 As 297/2015-77: „Nad stěžovatelovým právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 ZOLO, převažuje právo obcí na samosprávu. Navíc stěžovatel podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí. Postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatele (srov. nález ÚS sp.zn. Pl.ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č.j. 6 As 285/2014-32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ Městský soud k uvedenému doplňuje, že není úkolem žalovaného poměřovat, jak velkou újmu utrpí zkrácením doby platnosti povolení žalobkyně ve vztahu k případné újmě na straně města. Z testu proporcionality v oblasti regulace hazardu Ústavního soudu, provedeného v jeho nálezech, jednoznačně vyplývá, že v případě existence obecně závazné vyhlášky, která zakazuje provozování hazardu na území obce, již není úkolem ministerstva financí zkoumat, jak velký zásah bude mít zrušení dříve vydaného povolení do práv provozovatelů hazardu. Právo obcí na samosprávu totiž převáží nad právem podnikat, jež má právě v oblasti hazardu negativní následky pro společnost a veřejný pořádek. Nadto, jak již bylo uvedeno výše, judikatura Ús