6 Af 95/2014

Žalobkyně se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze domáhala zrušení rozhodnutí ministra financí ze dne 15. 8. 2014, č. j. X (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým ministr financí zamítl rozklad žalobkyně proti rozhodnutí ze dne 23. 9. 2013, č. j. X (dále též „prvostupňové rozhodnutí“), kterým ministerstvo financí (dále též „žalovaný“, kterým je obecně označován též ministr financí, nemá-li rozlišení význam pro kontext odůvodnění) v řízení zahájeném z moci úřední podle ust. § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“) zrušilo celkem 3 povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích, prostřednictvím Centrálního loterního systému, na adrese Skácelova 36, Brno (dále jen „loterijní povolení“, jednotlivá loterijní povolení jsou specifikována v prvostupňovém rozhodnutí), a to pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 18/2011, o regulaci provozu loterií a jiných podobných her (dále jen „obecně závazná vyhláška č. 18/2011“), a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Žalobkyně se dále domáhala zrušení prvostupňového rozhodnutí.

Žalobkyně nejprve shrnula dosavadní průběh správního řízení. Žalobkyně namítala, že ministr financí potvrdil procesně vadný postup žalovaného ohledně výzev ve smyslu dle ust. § 36 odst. 1, 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žalovaný žalobkyni v oznámení o zahájení řízení současně vyzval dle § 36 odst. 1 správního řádu k učinění návrhu důkazů, vyjádření a jiným úkonům, dále ji dle § 36 odst. 3 správního řádu vyzval k vyjádření ke všem podkladům pro rozhodnutí ve věci a současně vyzval statutární město Brno dle § 136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí dalších informací důležitých pro řízení. I když ust. § 46 odst. 3 správního řádu umožňuje spojit oznámení o zahájení řízení s dalším úkonem v řízení, uvedená výzva byla nelogická a porušila právo žalobkyně na spravedlivý proces. Žalovaný žalobkyni neposkytl následnou lhůtu pro seznámení se všemi podklady pro vydání rozhodnutí a k vyjádření se k nim. Žalobkyně s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále také jen „NSS“), č. j. 5 A 152/2002-41, namítala, že takový postup je nezákonný.

Žalobkyně namítala, že žalovaný při aplikaci ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích postupoval v rozporu s ústavními principy – zrušením loterijních povolení, která žalobkyně nabyla v dobré víře, bez zhodnocení újmy žalobkyně došlo k porušení principů právní jistoty a nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do právní sféry žalobkyně. Dle žalobkyně dlouhodobou zavedenou praxí vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání, že povolenou činnost bude moct provozovat až do konce platnosti povolení, a na základě tohoto očekávání nastavila svůj obchodní model, naplánovala a realizovala investice. Tato dobrá víra byla ještě posílena zákonem č. 300/2011 Sb., jenž zavedl ochranné přechodné období do 31. 12. 2014, což žalovaný nezohlednil. Žalovaný tak rozhodl bez zohlednění dobré víry žalobkyně a jejího legitimního očekávání. Dle žalobkyně na daný případ dopadá speciální přechodné ustanovení bodu 1 věty druhé čl. II. novely zákona o loteriích (zákona č. 300/2011 Sb.) a ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích jako obecné ustanovení tak nelze aplikovat. Dle žalobkyně nelze za okolnost dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích považovat nález Ústavního soudu, zrušení přechodného ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., či vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky. Žalobkyně spatřovala nezákonnost v aplikaci a vynutitelnosti ustanovení zákona o loteriích z důvodu vad procesu notifikace podle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice č. 98/34/ES“). Vady procesu způsobují nepoužitelnost a nevynutitelnost také obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 přijaté podle tohoto zákona.

Žalobkyně dále namítala, že herní zařízení nebyla provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011, neboť na ně dopadá čl. 2 obecně závazné vyhlášky „Přechodná ustanovení“, a že obecně závazná vyhláška je nezákonná, je v rozporu s ústavním pořádkem, je diskriminační, neurčitá a v rozporu se zásadami práva EU. Žalobkyně namítala, že čl. 2 obecně závazné vyhlášky stanoví, že „výherní hrací přistroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem účinnosti této vyhlášky, lze provozovat na místech, na kterých je provoz dle přílohy zakázán, nejdéle do doby stanovené vydaným povolením.“ Dle žalobkyně je třeba se přiklonit k širšímu výkladu pojmu „výherní hrací přístroj“ a zahrnout do něj také videoloterní terminály provozované na základě povolení. Uvedená výjimka tak musí být aplikována i na herní zařízení provozovaná dle loterijních povolení. Argument ministra financí uvedený v napadeném rozhodnutí ohledně analogie je v nyní posuzované věci bezpředmětný. Žalobkyně dále namítala, že se předmětná vyhláška vztahuje pouze na určité vyjmenované druhy loterií a jiných podobných her, přičemž toto selektivní omezení nebylo ze strany statutárního města Brna vůbec objasněno, ani věcně podloženo. Žalobkyně dále namítala, že obecně závazná vyhláška zakazuje provoz loterií v některých částech města plošně a v jiných částech města jen ve vybraných ulicích. Dle žalobkyně jsou tak někteří vlastníci nemovitostí bezdůvodně diskriminováni, přičemž toto neodůvodněné omezení je dle žalobkyně arbitrátní a nemá žádné věcné opodstatnění. Dle žalobkyně statutární město Brno nezdůvodnilo ani časové omezení provozu. Obecně závazná vyhláška totiž zakazuje provozování loterií na celém území města v pracovních dnech v časech od 7:00 do 14:00 hod. Žalobkyně uzavřela, že předmětná omezení neobstojí v posouzení souladu obecně závazné vyhlášky s ústavním pořádkem ve 3. a 4. kroku tzv. testu čtyř kroků, podle něhož musí být omezení stanovená obecně závaznou vyhláškou rozumná, přiměřená a nediskriminační a obec nesmí zneužít působnost svěřenou jí zákonem. Dle žalobkyně je obecně závazná vyhláška vadná, neboť je nejasná a neurčitá. Obecně závazná vyhláška především nejasně definuje předmět regulace. V čl. 1 odst. 1 písm. d) obecně závazné vyhlášky je opětovně definován pojem „loterie a jiné podobné hry“, který byl již v obecně závazné vyhlášce definován. Z obecně závazné vyhlášky dále není zřejmé, zda druhy loterií a jiných podobných her uvedené v čl. 1 odst. 2 definici pojmu loterie a jiné podobné hry uvedenou v čl. 1 obecně závazné vyhlášky ještě dále rozšiřují, či naopak zužují pouze na druhy loterií a jiných podobných her vyjmenovaných v odst. 2. Obecně závazná vyhláška navíc stanoví tři různé režimy provozování loterií. Obsah obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 je tak neurčitý a není tak zřejmý výklad této obecně závazné vyhlášky. Obecně závazná vyhláška je také v rozporu s právem EU. Žalobkyně v doplnění žaloby poukázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/14, který shledal obecně závaznou vyhlášku statutárního města Brna č. 18/2011 a města Varnsdorf č. 4/2012, mezi shodnými účastníky řízení při aplikaci závěrů nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 56/10 a rozsudku Nejvyššího správního soudu, č. j. 1 As 297/2015-77, jako nezákonnou. Žalobkyně dále doplnila, že nesouhlasí s názorem, že celoplošný zákaz loterií není diskriminační, i když nebyl obcí řádně odůvodněn. Ústavní soud a Nejvyšší správní soud posuzují vždy regulaci loterií na celém území obce. Dále namítala, že jednotlivé městské části statutárního města Brna od sebe nejsou z pohledu uživatelů a provozovatelů loterií odděleny a v reálu jejich hranice nejsou seznatelné. S ohledem na hustotu obydlení, vnitřní prostupnost a rozsáhlou infrastrukturu nic nebrání přesunu klientely z jedné městské části do druhé. Nadto vyhlášky vydává obec jako celek, nikoli její městské části. Žalobkyně v doplnění namítala, že obecně závaznou vyhlášku nelze aplikovat z důvodu její nenotifikace dle směrnice č. 98/34/ES.

Žalobkyně namítala rozpor obecně závazné vyhlášky se soutěžním právem, k čemuž odkázala na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „ÚOHS“) k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014, podle nějž musí být postup obce v případě regulace loterií založen na objektivním odůvodnění, kdy omezení soutěže je nezbytným prostředkem k dosažení legitimního cíle a míra omezení soutěže není vyšší, než dosažení takového cíle vyžaduje; současně musí být definována předem známá a přezkoumatelná, dostatečně určitá a nediskriminační pravidla. Dle žalobkyně v případě předmětné obecně závazné vyhlášky nebyla pravidla regulace předem známa a nejsou přezkoumatelná, neboť chybí jejich objektivní zdůvodnění. Žalobkyně městskému soudu navrhla, aby předmětnou obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 posoudil dle čl. 95 odst. 1 Ústavy z hlediska jejího souladu se zákonem a případně k ní pro její rozpor se zákonem v tomto řízení nepřihlížel.

Žalobkyně se v žalobě dále zabývala rozporem povolení s ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích. Žalobkyně namítala, že herní zařízení nejsou provozována v sousedství budov uvedených v ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích, ve znění účinném do 31. 12. 2011, neboť na lékárnu v sousedství (tj. zařízení zdravotní péče ve smyslu ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích) se vztahuje zákaz provozovat výherní hrací přístroje v objektu daného zařízení, nikoli zákaz je provozovat v jejím sousedství (ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích, ve znění účinném do 31. 12. 2011). Extenzivní výklad ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích, ve znění účinném do 31. 12. 2011, žalovaným je nepřípustný a nezákonný. Nadto byl provoz lékárny (na adrese Purkyňova 3030/35c, Brno) dle výpisu z živnostenského rejstříku zahájen až dne 2. 11. 2011, tj. rok po vydání loterijních povolení. Nemůže tak jít o okolnost, která v době vydání povolení objektivně existovala a až nyní vyšla najevo. Žalobkyně namítala, že aplikace ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích se nevztahuje na povolená herní zařízení; žalovaný svým rozhodnutím porušil jednu ze základních zásad právního státu – zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí. K tomu žalobkyně odkázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 3 Ads 8/2012 a nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 319/07, ve kterých se uvádí, že kdyby existovaly pochybnosti o výkladu předmětných ustanovení, je nutné přijmout výklad k dotčeným osobám šetrnější. Žalobkyně dále namítala, že ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích bylo zrušeno před zahájením předmětného správního řízení, a tedy v něm nemohlo působit žádné právní následky. Žalobkyně označila za absurdní, pokud by žalovaný mohl zrušit povolení z důvodu rozporu s právní normou, která již není účinná a z právního hlediska neexistuje. S odkazem na rozsudky NSS sp. zn. 1 As 68/2008 a sp. zn. 1 As 24/2011 žalobkyně namítala, že žalovaný postupoval v rozporu se svou povinností, když loterijní povolení zrušil na základě ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích, které již netvořilo součást právního řádu.

Dle žalobkyně je současný způsob regulace loterií (obecně závaznými vyhláškami dle § 50 odst. 4 zákona o loteriích) v rozporu s právem EU. To dokládá také postup Evropské komise, která s ČR zahájila pilotní řízení o porušení práva EU pod sp. zn. 6593/14/MARK. Rozpor způsobu regulace loterií i samotné obecně závazné vyhlášky s právem EU vyplývá především z absence transparentnosti právní regulace loterií, absence přechodného období, absence odůvodnění zákazů a omezení a z absence nezbytnosti a přiměřenosti omezení volného pohybu služeb. K tomu žalobkyně odkázala na judikaturu Soudního dvora EU (dále jen „SD EU“). Žalobkyně se dovolávala přednostní aplikace práva EU. Žalobkyně v této souvislosti navrhla, aby městský soud ohledně posouzení této otázky SD EU položil předběžnou otázku. Žalobkyně upřesnila, aby se městský soud obrátil na SD EU s předběžnou otázkou (čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie) týkající se problematiky právní regulace loterií v ČR a jejího souladu s právem EU (8 konkrétních otázek je uvedeno v podání žalobkyně ze dne 4. 9. 2017), neboť žalobkyně a žalovaný vykládají příslušné právní předpisy EU a judikaturu SD EU odlišně.

Žalobkyně v návaznosti na rozsudek SD EU ze dne 11. 6. 2015, č. C-98/14, ve věci Berlington Hungary, podáním ze dne 14. 12. 2015, doručeným soudu dne 15. 12. 2015, doplnila, že ve věci byl dán tzv. unijní prvek, přičemž žalovaný i ministr financí byli povinni ve správním řízení aplikovat právo EU přednostně před normami národního práva, jež jsou s ním v rozporu, což podrobně rozvedla. Žalobkyně s odkazem na rozsudek Berlington Hungary namítala, že se v nyní posuzované věci nachází v obdobné situaci; část klientely žalobkyně, která navštěvovala prostory se sázkovými zařízeními, byla tvořena příslušníky jiných členských států EU, jež sázková zařízení aktivně využívali a jimž žalobkyně poskytovala služby ve smyslu čl. 56 Smlouvy o fungování EU. Ke svým tvrzením označila čestné prohlášení svědka Zbyňka Pšeničky, nar. 23. 4. 1969, bytem Dělnická 1740, Čelákovice (dále jen „svědek“), mandatáře žalobkyně, který byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení a současně navštěvoval jednotlivé prostory, v nichž byla sázková zařízení umístěna. Žalobkyně namítala, že opatření členských států ohledně omezení provozování loterií musí být přiměřená, přičemž zákon o loteriích, ani obecně závazná vyhláška nesplňují kumulativní podmínky stanovené rozsudkem ve věci Berlington Hungary.

Žalobkyně s odkazem na rozsudek SD EU ze dne 3. 12. 2020, sp. zn. C-311/19, ve věci BONVER WIN, svou argumentaci ohledně rozporu právní regulace s právem EU v podání ze dne 3. 8. 2021 rozvedla. Žalobkyně s odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvedla, že existenci tzv. unijního prvku je soud ve věci povinen zkoumat z úřední povinnosti. Žalobkyně poukázala na (tři) podmínky, které musí právní předpisy omezující volný pohyb služeb dle rozsudku Berlington Hungary kumulativně splňovat, aby se právní předpisy nedostaly do rozporu s čl. 56 Smlouvy o fungování EU a čl. 17 Listiny základních práv EU. Dle žalobkyně ze zákona o loteriích a obecně závazné vyhlášky nevyplývá, že by skutečně sledovaly legitimní cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojenými s hrami (první podmínka dle rozsudku Berlington Hungary). Dle žalobkyně měl zákonodárce přistoupit ke komplexnímu celorepublikovému řešení, nikoli poskytnout diskreční pravomoc obcím, když tuto diskreční pravomoc zákon o loteriích nijak neomezuje, ani obcím neukládá, že její použití musí obec odůvodnit právě ochranou legitimních cílů. Soud je povinen zkoumat a posoudit, zda regulace loterií skutečně sleduje stanovené legitimní cíle a vyžádat si veškeré potřebné podklady od příslušných orgánů. Dle žalobkyně regulace ani nesleduje své cíle systematicky a koherentně (druhá podmínka dle rozsudku Berlington Hungary), neboť obce mohou při regulaci loterií na svém území postupovat zcela svévolně, když nejsou stanoveny žádné mantinely, ani další požadavky na regulaci loterií prostřednictvím obecně závaznými vyhláškami. Dle žalobkyně je tak právní regulace založená ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích, případně i § 10 písm. a) zákona o obcích, v rozporu s právem EU. Naplnění podmínky nelze spatřovat v individuálním dohledu Ministerstva vnitra nad obecně závaznými vyhláškami, neboť když nejsou stanoveny jakékoliv podmínky, které by mohla „nesystematická“ obecně závazná vyhláška porušit, Ministerstvo vnitra fakticky nemá možnost shledat posuzovanou obecně závaznou vyhlášku jako nezákonnou. Žalobkyně nesystematičnost a nekoherentnost sledování legitimních cílů dokládala případem oblasti mezi Jirkovem a Louny (s průměrem cca 30 km), v níž jsou v jednotlivých obcích nastaveny odlišně podmínky pro provoz loterií. Nadto nepřiměřeně přísná regulace v oblasti loterií vedla k výskytu vysokého počtu ilegálních heren v ČR (na území města Brna byly od roku 2018 odhaleny celkem 68 ilegálních heren). Dle žalobkyně je regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích v rozporu se základními zásadami EU (třetí podmínka dle rozsudku Berlington Hungary), zejména z důvodu nedovoleného zásahu do legitimního očekávání žalobkyně; dalšími porušenými zásadami jsou zásada právní jistoty a proporcionality. Zásah do legitimního očekávání může být v souladu s právem EU pouze při splnění podmínek dle rozsudku Berlington Hungary (bod 77. a 85. odůvodnění). Regulace loterií je v rozporu s uvedenými zásadami práva EU a je tedy nepřiměřená, neboť legitimní očekávání žalobce dle práva EU vzniklo a trvalo, regulace loterií obecně závaznými vyhláškami je nepředvídatelná, zákon o loteriích, ani obecně závazná vyhláška nestanovují žádné přechodné období, ani systém přiměřených náhrad.

Žalobkyně dále namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí nevypořádal s některými argumenty žalobkyně. Napadené rozhodnutí a prvostupňové rozhodnutí nezohledňují princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzenou újmou žalobkyně, kterou může zrušením loterijních povolení utrpět. Dále se ministr financí nevypořádal s návrhem žalobkyně na podání podnětu Ministerstvu vnitra k zahájení řízení dle hlavy VI, díl I zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), s argumenty ohledně nedodržení notifikačního procesu dle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice č. 98/34/ES“) při přijetí zákona č. 300/2011 Sb. a s argumenty ohledně diskriminační povahy přechodného ustanovení obecně závazné vyhlášky č. 18/2011. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že se ministr financí ztotožnil s názorem žalovaného, že ke zjištění skutkového stavu nebylo třeba provést důkazy navržené žalobkyní. Neprovedení navržených důkazů je procesní vadou, čímž bylo porušeno právo žalobkyně na spravedlivý proces.

Žalovaný s podanou žalobou nesouhlasil a navrhoval její zamítnutí. Žalovaný k žalobním námitkám uvedl, že ke zrušení loterijních povolení došlo z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé skutečnosti (§ 43 odst. 1 zákona o loteriích) – z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011. Žalobkyně byla již v oznámení o zahájení řízení dostatečným způsobem seznámena s podklady pro vydání rozhodnutí – předmětnou obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13, dále jí bylo umožněno, aby uplatnila své právo nahlížet do spisu (§ 38 správního řádu), což dle žalovaného žalobkyně ani jednou nevyužila. V oznámení o zahájení řízení byla stanovena doba, po kterou žalobkyně a dotčený orgán mohly činit návrhy důkazů, vyjádření ve věci, či jiné návrhy (§ 36 odst. 1 a 3 správního řádu), resp. poskytnout všechny informace důležité pro řízení (§ 136 odst. 3 správního řádu); tato lhůta byla k žádosti žalobkyně prodloužena, přičemž se žalobkyně v této prodloužené lhůtě vyjádřila. Ve věci neproběhlo rozsáhlé dokazování. K porušení procesních práv žalobkyně nemohlo dojít, když žalobkyně byla vyzvána dle § 36 odst. 3 správního řádu podáním ze dne 18. 7. 2013, č. j. X. Přípisem dotčeného orgánu nedošlo ke sdělení žádných důležitých informací, které by měly vliv na probíhající správní řízení a nebyly by známy v době zahájení řízení; ne každý dokument založený ve spisu totiž představuje relevantní podklad pro vydání rozhodnutí. Dle žalovaného využití § 43 zákona o loteriích není protiústavní a neporušuje zákon o loteriích. Provozovatelé si museli být vědomi existence tohoto ustanovení, tj. že v podstatě mohou být kdykoli loterijního povolení zbaveni, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení (Pl. ÚS 29/10). Dle žalovaného přechodná ustanovení slouží k „přechodu“ dosavadní právní úpravy na novou, přičemž se nejedná o speciální úpravu k ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z druhé věty bodu 1. přechodného ustanovení vyplývá, že dosavadní povolení budou ponechána v platnosti, ovšem jestliže neodporují obecně závazné vyhlášce. Ze zrušení bodu 4. přechodného ustanovení nevyplývá, že dobu povolení již nelze změnit. K tomu žalovaný odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 56/10 a Pl. ÚS 29/10. Kdyby žalovaný k rušení loterijních rozhodnutí nepřistoupil, zasáhl by do ústavního práva obcí na samosprávu (Pl. ÚS 56/10). Z textu obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 je zřejmé, že jsou předmětná technická zařízení provozována v rozporu s obecně závaznou vyhláškou. Obecně závazné vyhlášky jsou vyhlašovány vyvěšením na úřední desce obecního úřadu, a pokud není stanoveno jinak, jsou účinné 15. dnem jejich vyhlášení, a jsou závazné pro všechny adresáty; tedy nikdo se nemůže dovolávat jejich neznalosti. Žalovaný dále s odkazem na nález Pl. ÚS 6/13 uvedl, že zrušení přechodného ustanovení zákona č. 300/2011 Sb. je okolností dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Stejnou okolností ve smyslu ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích je i následné vydání obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 (Pl. ÚS 56/10). K nezákonnosti a diskriminační povaze vyhlášky žalovaný (ministerstvo financí) uvedl, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a že se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Z toho je nutné dovodit, že ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která nebyla v souladu s obecním zřízením shledána za nezákonnou. Pravomoc obcí regulovat umístění IVT byla dána už před nabytím účinnosti ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích (Pl. ÚS 29/10). Dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti ministerstva vnitra, které je oprávněno podat návrh na zrušení Ústavnímu soudu. Statutární město Brno opakovaně potrvdilo svůj regulační úmysl svými obecně závaznými vyhláškami č. 18/2011 a č. 1/2014, účinné od 12. 2. 2014, podle kterých je zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry na celém území Městské části Brno – Královo Pole. Žalovaný nesouhlasil s výkladem ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích. Dle žalovaného byl zákon č. 300/2011 Sb. podroben notifikační proceduře podle směrnice č. 98/34/ES. Nadto pravomoc regulovat výherní hrací přístroje prostřednictvím obecně závazné vyhlášky měly obce ještě před nabytím účinnosti zákona č. 300/2011 Sb. Dále se žalovaný zabýval principem proporcionality. K nesystematičnosti a nesoudržnosti právní úpravy ČR a k rozporu s judikaturou SD EU žalovaný uvedl, že především obce nejvíce pociťují celospolečenská rizika, která jsou obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her, proto jsou to právě obce, které mají regulovat obecně závaznými vyhláškami jejich provozování na svém území. Kontrolu obecně závazných vyhlášek dle zákona o obcích přitom provádí Ministerstvo vnitra, které je oprávněno podat návrh Ústavnímu soudu na zrušení obecně závazné vyhlášky. Nadto je regulace loterií – zda a kde se mohou provozovny loterií a jiných podobných her na území obce (včetně IVT) vyskytovat, otázkou místního pořádku, spadající do samostné působnosti obcí (Pl. ÚS 56/10).

K rozsudku SD EU ve věci Berlington Hungary žalovaný uvedl, že se v nyní posuzované věci jedná o zcela odlišný režim rušení loterijních povolení; rozsudek SD EU nejde ve věci mechanicky aplikovat. Je pouze věcí národního soudu, aby posoudil soulad vnitrostátního práva se zásadami právní jistoty a legitimního očekávání. Žalovaný se poté k zásadě ochrany legitimního očekávání zabýval judikaturou SD EU (rozsudek Plantanol, Berlington Hungary) a Ústavního soudu (Pl. ÚS 29/10 a Pl. ÚS 6/13). Dále nesouhlasil s tvrzením, že právní úprava loterií omezuje provozování loterií nepřiměřeně a omezuje volný pohyb služeb na vnitřním trhu EU. Volný pohyb služeb lze omezit jen z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, veřejného zdraví (čl. 51 a 52 SFEU). O souladu omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je přitom oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud. Žalovaný je povinen neaplikovat právní úpravu odporující unijnímu právu pouze v případě, je-li v rozporu s konkrétním ustanovením dané směrnice, což zde není splněno (viz rozsudek SD EU ve věci Fratelli Constanzo). Žalovaný dále odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-171, které aplikaci práva EU na čistě vnitrostátní situace vyloučily. Žalovaný ve vztahu k obecně závazné vyhlášce č. 18/2011 poukázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 9. 2016, č. j. 11 Af 15/2014-99, a ze dne 13. 7. 2016, č. j. 3 Af 52/2014-57. Proti rozsudku městského soudu sp. zn. 10 Af 82/2014, ve kterém se senát 10 Af odchýlil od rozhodovací praxe, žalovaný dle svého vyjádření podal kasační stížnost. Žalovaný nesouhlasil s přerušením řízení a položení předběžné otázky SD EU.

Statutární město Brno k výzvě soudu uvedlo, že obecně závaznou vyhlášku č. 18/2011 přijalo zastupitelstvo města Brna dne 6. 12. 2011 zejména ve snaze ochránit osoby, ohrožené nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her, a to předně děti, mladistvé, osoby sociálně slabé a ohrožené patologickou závislostí, před nadměrnou nabídkou loterií a jiných podobných her (především prostřednictvím různých technických herních zařízení). Rada města Brna stejného dne schválila „Program prevence gamblerství a drogových závislostí u dětí a mládeže v sociálně vyloučených lokalitách města Brna“, v návaznosti na nějž požadovala Pracovní skupina zpřísnění regulace provozu hazardních her v těchto lokalitách. Jako další důvod přijetí předmětné vyhlášky statutární město uvedlo přijetí zákona č. 300/2011 Sb., který rozšířil možnost obcí regulovat i jiné typy loterií a her než pouze výherní hrací přístroje. Dosavadní regulace na území statutárního města Brna byla totiž prakticky neúčinná, protože se na území statutárního města Brna rozmohlo provozování loterií a jiných podobných her prostřednictvím různých technických herních zařízení, která právě neměla charakter do té doby regulovaných výherních hracích přístrojů. Dále statutární město uvedlo, že před zahájením regulace provozování tzv. jiných herních zařízení byl počet provozoven (přibližně 1 na každých 1 000 obyvatel) a technických herních zařízení (přibližně 1 ks na každých 70 obyvatel, vč. dětí) vzhledem k počtu obyvatel Brna (necelých 400 000 obyv.) zcela neúměrný; stav přesáhl únosnou míru a byl občany kritizován. Magistrát statutárního města Brno vyzval jednotlivá zastupitelstva městských částí, aby s ohledem na přijetí zákona č. 300/2011 Sb. pro svá území navrhla rozsah regulace a předložila je k schválení zastupitelstvu města Brna, neboť městské části jsou nejlépe seznámeny s místními podmínkami; pro potřeby jednání zastupitelstva města Brna nejsou usnesení městských části odůvodňována. Podle návrhů městských částí byl připraven návrh obecně závazné vyhlášky, při jehož projednávání došlo k vypuštění přechodného ustanovení k loteriím a jiných podobným hrám, povoleným žalovaným po 30. 7. 2011, a ke změně data účinnosti. Dále statutární město podrobně popsalo historii regulace provozu loterií a jiných podobných her na svém území i na území jednotlivých městských částí. V částečném povolení provozu loterií a jiných podobných her na území některých městských částí nelze spatřovat jakoukoli diskriminaci, neboť byl limitován pouze konečný počet zařízení, nikoli konkrétní provozovatelé. Jestliže některé městské části přistoupily k přísnější regulaci (úplný zákaz na území městské části Královo Pole), bylo to odůvodněno danými podmínkami v té které městské části, množstvím provozoven, reakcí občanů a ochotou zastupitelů takovým požadavkům vyhovět, což nelze označit za diskriminační. Časové omezení provozování loterií a jiných podobných her (zavedený na návrh člena zastupitelstva města Brna s účinností od 31. 7. 2010) vychází z požadavku, aby provozovny výherních hracích přístrojů nebyly v provozu v době školní docházky. Později byl zákaz rozšířen na všechny loterie a jiné podobné hry. Žalobkyně neuvádí, jaká diskriminace z uvedeného přístupu konkrétně vyplývá. Regulace (na území městských částí) se vztahuje na všechny provozovatele stejně.

Při ústním jednání konaném před soudem dne 25. 8. 2021 účastníci řízení setrvali na své dosavadní argumentaci. Zástupce žalobce při jednání stručně shrnul žalobní argumentaci, vyzdvihl zejména skutečnost, že žalovaný v řízení neposuzoval přítomnost tzv. unijního prvku v dané věci, dále uvedl, že důvody přijetí vyhlášky obce musí být náležitě vysvětleny, což v dané věci nebylo dodrženo. Odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2021 ve věci 4 As 260/2019. Žalovaný při jednání zejména zpochybnil důkazní způsobilost čestného prohlášení ze dne 20. 11. 2015, namítl, že jeho obsah je značně obecný.

Z čestného prohlášení svědka ze dne 20. 11. 2015 soud zjistil, že svědek jako mandatář žalobkyně pravidelně osobně navštěvoval předmětné prostory, v nichž byla umístěna sázková zařízení žalobkyně, a byl v pravidelném styku s provozovateli zajišťujícími obsluhu sázkových zařízení. Svědek na základě osobních návštěv prostor a dle sdělení provozovatelů zjistil, že předmětné prostory pravidelně navštěvovaly a účastnily se her na sázkových zařízeních osoby pocházející ze států Evropské unie.

Z obsahu spisového materiálu předloženého žalovaným správním orgánem vyplynuly následující, pro rozhodnutí ve věci samé, podstatné skutečnosti.

Žalovaný oznámením ze dne 17. 5. 2013, č. j. X, zahájil z moci úřední správní řízení ve věci zrušení povolení žalobkyně k provozování loterie a jiné podobné hry podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích na adrese Skácelova 36, Brno – Královo Pole, z důvodu, že provozování v oznámení o zahájení řízení specifikovaných technických zařízení žalobkyně bylo v rozporu s obecně závaznou vyhláškou statutárního města Brna č. 18/2011. Dále žalovaný zahájil správní řízení dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích s ohledem na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 6/13 a také z důvodu, že se provozovna na adrese Skácelova 36, Brno – Královo Pole, nachází v sousedství tzv. chráněných budov dle ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích (lékárna EDEN, Purkyňova 3030/35c, Brno). Současně byla žalobkyně dle ust. § 36 odst. 1 a 3 správního řádu vyzvána k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů, či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení a ve stejné lhůtě bylo vyzváno statutární město Brno, aby dle ust. § 136 odst. 3 správního řádu poskytlo všechny informace důležité pro řízení, zejména informace ohledně úprav regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Oznámení bylo žalobkyni a statutárnímu městu Brno doručeno dne 21. 5. 2013. Žalovanému bylo dne 18. 6. 2013 doručeno vyjádření statutárního města Brno.

Přípisem „Výzva k vyjádření“ ze dne 18. 7. 2013 byly žalobkyně a statutární město Brno před vydáním rozhodnutím ve věci vyzváni dle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci, přičemž byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Současně byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Žalobkyně dne 31. 7. 2013 využila svého práva a nahlížela do správního spisu. Žalobkyně a statutární město Brno byly před vydáním rozhodnutím ve věci usnesením ze dne 19. 8. 2013, č. j. X, opětovně vyzváni dle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci, přičemž současně byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Žalobkyně dne 2. 9. 2013 a dne 4. 10. 2013 využila svého práva a nahlížela do správního spisu.

Žalovaný (ministerstvo financí) vydal dne 23. 9. 2013 prvostupňové rozhodnutí, č. j. X, kterým zrušil podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích ve výroku rozhodnutí specifikovaná rozhodnutí – předmětná loterijní povolení, a to z důvodu jejich rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 18/2011. Současně žalovaný argumentoval tím, že loterie a jiné podobné hry provozované na adrese náměstí Skácelova 36, Brno, nadto byly povoleny v sousedství chráněné budovy zařízení zdravotní péče, a to lékárny EDEN, Purkyňova 3030/35c, Brno; loterijní povolení tak byla vydána v rozporu se zákonem a je dán důvod pro postup dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích.

K rozkladu žalobkyně ze dne 15. 10. 2013 žalovaný (ministr financí) dne 15. 8. 2014 napadeným rozhodnutím, č. j. X, rozklad žalobkyně zamítl a potvrdil prvostupňové rozhodnutí. Dle odůvodnění napadeného rozhodnutí ministr financí odkázal na argumentaci ministerstva financí v prvostupňovém rozhodnutí ohledně principu dobré víry a ochrany práv z nich nabytých, na podrobné vyjasnění legitimního očekávání a ústavnosti a zákonnosti při postupu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích. K tomu doplnil, že v případech, kdy ministerstvo využívá ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, nejde o protiústavní postup a porušení zákona o loteriích, a to především s ohledem na skutečnost, že si provozovatelé loterií měli být vědomi existence ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, k čemuž poukázal na nález Ústavního soudu Pl. ÚS 29/10. K principu proporcionality uvedl, že kdyby ministerstvo nerušilo loterijní povolení, která jsou v rozporu s obecně závaznou vyhláškou, zasahovalo by do ústavního práva obcí na samosprávu (Pl. ÚS 56/10). Pravomoc obcí regulovat umístění IVT a obdobných technických zařízení obecně závaznou vyhláškou aproboval Ústavní soud (Pl. ÚS 29/10), a to i s přihlédnutím k principu incidentní retrospektivy. U provozovatelů IVT nelze hovořit o existenci legitimního očekávání, že jejich činnost nebude po určitou dobu regulována obecně závaznými vyhláškami, neboť si mohli být vědomi rizika, že může být zasaženo do jejich právní sféry přijetím, změnou, či zrušením právních předpisů, a to jak zákonných, tak i podzákonných (Pl. ÚS 6/13). Žalovaný uvedl, že ministerstvo financí za použití ust. § 4 dost. 2 zákona o loteriích přistoupilo k užití ust. § 17 odst. 11 zákona o loteriích na IVT. Žalovaný tak v souladu s ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích přistoupil ke zrušení loterijních povolení, když ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích dovoluje posuzovat nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti, pro které nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit. K námitkám žalobkyně ohledně nezákonnosti obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 a jejího rozporu s právem EU uvedl, že Ministerstvo financí v prvostupňovém rozhodnutí konstatovalo, že dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra a že se řídí platnými a účinnými právními předpisy. Z toho je dle žalovaného (ministra financí) nutné vyvodit, že Ministerstvo financí není oprávněno přezkoumávat zákonnost obecně závazných vyhlášek a je povinno v rámci právního stavu aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, která v souladu s obecním zřízením nebyla shledána za nezákonnou. Veškeré vznesené argumenty jsou tedy pro toto řízení irelevantní.

Z obsahu obecně závazné vyhlášky statutárního města Brno č. 18/2011 se podává, že dle čl. 1 odst. 1 obecně závazné vyhlášky je zakázáno provozovat loterie a jiné podobné hry: a) sázkové hry provozované pomocí elektronicky nebo elektronicko-mechanicky řízených výherních hracích přístrojů nebo podobných zařízení (dále jen „výherní hrací přístroje“), sázkové hry provozované prostřednictvím funkčně nedělitelného technického zařízení centrálního loterního systému, jímž je elektronický systém tvořený centrální řídící jednotkou, místními kontrolními jednotkami a neomezeným počtem připojených koncových interaktivních videoloterních terminálů (dále jen „interaktivní videoloterní terminál“), c) sázkové hry provozované prostřednictvím technického zařízení, které je elektronickým systémem tvořeným řídící jednotkou se třemi pevně fyzicky spojenými herními místy obsluhovanými sázejícími, se kterými tvoří funkčně nedělitelný celek (dále jen „lokální loterní systém“) a d) loterie a jiné podobné hry na veřejně přístupných místech uvedených v příloze této vyhlášky. Dle čl. 1 odst. 3 vyhlášky nesmí být provozovány loterie a jiné podobné hry dle odstavce 1 na celém území statutárního města Brna v pracovních dnech od 7.00 hod. do 14.00 hod. Dle čl. 2 obecně závazné vyhlášky výherní hrací přístroj, jehož provozování bylo povoleno přede dnem nabytí účinnosti této vyhlášky, lze provozovat na veřejně přístupných místech, na kterých je provoz dle přílohy zakázán, nejdéle do doby stanovené vydaným povolením. Dle přílohy obecně závazné vyhlášky č. 18/2011 je provozování loterií a jiných podobných her zakázáno na celém území Městské části Brno – Královo Pole.

Městský soud v Praze následně napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo, přezkoumal v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (ust. § 75 odst. 2 věta první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění dalších předpisů, dále jen „s. ř. s.“), přičemž podle ust. § 75 odst. 1 s. ř. s. vycházel ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu.

Vzhledem k rozsahu žaloby a množství argumentů, jež se v celém textu žaloby a jejích doplnění často opakují a překrývají, posuzoval Městský soud v Praze žalobní námitky na základě principu, že povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí v žalobě uplatněný argument. Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54; ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58; ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66; všechna rozhodnutí správních soudů jsou dostupná na www.nssoud.cz). Dle Ústavního soudu „není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná“ (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68; dále obdobně také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2015, č. j. 6 As 153/2014-108, bod 37, ze dne 29. 3. 2013, č. j. 8 Afs 41/2012-50, bod 21, nebo ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Afs 44/2013-30, bod 41, popř. ze dne 3. 7. 2013, č. j. 1 As 17/2013-50, bod 17).

Městský soud v Praze považuje za nutné zdůraznit, že značná část námitek, jimiž žalobkyně zpochybňuje zákonnost napadeného rozhodnutí, již byla předmětem posouzení v rámci jiných řízení před správními soudy, či Ústavním soudem. Jednalo se zejména o nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10 (dále též „nález Chrastava“), nález ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10 (dále též „nález Františkovy Lázně“) a nález ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 (dále též „nález Klatovy“). Z judikatury správních soudů pak lze jmenovat zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, v němž se Nejvyšší správní soud poprvé zabýval případem zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití ust. § 43 zákona o loteriích. Významná je také recentní judikatura Soudního dvora EU – rozsudek Soudního dvora EU ze dne 3. 12. 2020 ve věci BONVER WIN, a. s. v. Ministerstvo financí ČR, sp. zn. C-311/19, EU:C:2020:981 (dále jen „rozsudek BONVER WIN“), přímo se dotýkající sporů žalobkyně ve věci loterií a otázek aplikace unijního práva na obdobné případy. Městský soud se závěry uvedenými v rozsudku SD EU ve věci BONVER WIN a dopady na obdobné případy žalobkyně, vedené u Městského soudu v Praze již zabýval (např. v rozsudcích č. j. 8 Af 35/2015-183, č. j. 9 Af 73/2014-187, č. j. 10 Af 72/2015-140, č. j. 14 Af 2/2018-94). Městský soud tak v nyní posuzované věci z některých závěrů vyslovených v uvedených rozsudcích vychází a v odůvodnění na ně odkazuje.

Městský soud nejprve přistoupil k vypořádání námitky nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí pro nedostatek důvodů.

Městský soud uvádí, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů nelze správní rozhodnutí skutečně meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí však být vykládána podle svého skutečného smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-76).

Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.), jestliže z jeho odůvodnění nelze seznat, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti tvrzené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje toliko obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybějí (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92-23).

Žalobkyně spatřovala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí v tom, že se ministr financí v napadeném rozhodnutí dostatečně nevypořádal s jejími argumenty. Žalobkyně namítala, že napadené a prvostupňové rozhodnutí nezohledňují princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzenou újmou, kterou může žalobkyně utrpět v důsledku zrušení loterijního povolení. Dále se ministr financí nevypořádal s návrhem na podání podnětu ministerstvu vnitra k zahájení řízení dle hlavy VI, díl I zákona o obcích, s argumenty týkajícími se nedodržení notifikačního procesu a s argumenty diskriminační povahy přechodného ustanovení obecně závazné vyhlášky.

K tomu městský soud uvádí, že napadené rozhodnutí, ani prvostupňové rozhodnutí není nepřezkoumatelné. Z napadeného rozhodnutí i z prvostupňového rozhodnutí je zřejmé, na základě jakých důvodů správní orgán rozhodl. Ministr financí se s uvedenými námitkami i v souladu se zásadou jednotnosti správního řízení dostatečným způsobem v napadeném rozhodnutí vypořádal (srov. např. rozsudek ze dne 15. 3. 2017, č. j. 5 Azs 270/2016-39). Argumentaci k nedodržení notifikačního procesu se ministr financí v kontextu dalších žalobních námitek věnoval na str. 10-11 napadeného rozhodnutí. Ministr financí zohlednil i princip proporcionality na str. 7-8 napadeného rozhodnutí, a to s odkazem na judikaturu Ústavního soudu (Pl. ÚS 56/10), která porušení této zásady neshledala. Vypořádání námitky tvrzené újmy a možnými důsledky zrušení loterijních povolení se ministr financí v širším kontextu zabýval v souvislosti s vypořádáním otázky ústavnosti svého postupu a ochrany dobré víry a legitimního očekávání žalobkyně na str. 7 – 8 napadeného rozhodnutí. Otázce diskriminační povahy přechodného ustanovení obecně závazné vyhlášky se žalovaný věnoval na str. 5 napadeného rozhodnutí. Pro úplnost městský soud uvádí, že důvod, proč žalovaný nepodal Ministerstvu vnitra podnět k zahájení řízení podle Hlavy VI, díl I zákona o obcích o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky, jednoznačně vyplývá z toho, že tuto obecně závaznou vyhlášku žalovaný neshledal jako odporující zákonu, či ústavnímu pořádku.

Městský soud na tomto místě zdůrazňuje, že odlišný pohled žalobkyně na vypořádání rozkladové námitky či jiného jejího návrhu ještě a priori neznamená, že se správní orgán takovou námitkou dostatečně nezabýval a argumenty žalobkyně nevypořádal. Městský soud po prostudování napadeného rozhodnutí v nyní posuzované věci dospěl k závěru, že ministr financí dostatečným způsobem reagoval na námitky a argumenty žalobkyně uvedené v jejích podáních; napadené rozhodnutí tak není stiženo vadou nepřezkoumatelnosti, a to především s přihlédnutím k principu, že není možné mechanicky ztotožňovat povinnost řádného odůvodnění rozhodnutí s povinností podrobně odpovědět na každý dílčí argument. Skutečnost, že je napadené rozhodnutí přezkoumatelné, potvrzuje také rozsáhlá žalobní argumentace, která rozporuje závěry správních orgánů. Městský soud tak tyto námitky shledal nedůvodnými.

Městský soud v Praze poté přistoupil k vypořádání námitek týkajících se existence procesních vad správního řízení, kdy se městský soud zabýval námitkou žalobkyně týkající se vadného postupu v případě výzev k vyjádření se k podkladům rozhodnutí.

K tomu městský soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, v němž Nejvyšší správní soud uvádí, že „smyslem […] je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci“.

Jak vyplývá z rozhodnutí Nejvyššího správního soud ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009 – 243, „účelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Dále v uvedeném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatuje, že „není samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“.

Z uvedeného je zřejmé, že posouzení postupu správního orgánu je třeba provádět vždy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti; vždy je třeba posuzovat, v jakém konkrétní stádiu dokazování se správní řízení nachází, a to konkrétně k okamžiku, ke kterému je účastník řízení poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí, a zda následně došlo k doplnění podkladů rozhodných pro rozhodnutí ve věci. Ze zákona přitom výslovně vyplývá možnost spojení oznámení o zahájení řízení ve správním řízení s jiným úkonem (§ 46 odst. 3 správního řádu).

Ze správního spisu soud zjistil, že žalobkyně byla oznámením o zahájení řízení ze dne 17. 5. 2013 vyzvána k učinění návrhu důkazů, vyjádření ve věci nebo jiných návrhů, či úkonů, jakož i ke všem podkladům rozhodnutí ve lhůtě 21 dnů ode dne doručení oznámení o zahájení řízení a současně bylo ve stejné lhůtě vyzváno statutární město Brno, aby poskytlo všechny informace důležité pro řízení, zejména informace ohledně úprav regulace loterií a jiných podobných her na svém území. Oznámení bylo žalobkyni a statutárnímu městu Brno doručeno dne 21. 5. 2013. Na tuto výzvu reagovalo statutární město Brno podáním ze dne 18. 6. 2013.

Jak se již vyjádřil Nejvyšší správní soud, stanovení téže lhůty účastníkovi řízení k seznámení s podklady pro rozhodnutí a dotčenému správnímu orgánu k doplnění podkladů nelze hodnotit jako vhodné, neboť za předpokladu, že by účastník řízení využil práva seznámit se s podklady dříve, než by případně dotčený správní orgán zareagoval, nemusel by mít k dispozici všechny podklady (např. rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55, resp. ze dne 26. 5. 2016 č. j. 9 As 127/2015 - 68).

Městský soud na tomto místě předně uvádí, že správní spis nebyl doplňován o nové skutečnosti, nebo důkazy. Podkladem pro vydání napadeného rozhodnutí byla obecně závazná vyhláška č. 18/2011 a případně nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. S těmi se mohla žalobkyně seznámit, když na ně byla upozorněna již v oznámení o zahájení řízení. K tomu městský soud doplňuje, že uvedené skutečnosti nadto musely být žalobkyni známy, neboť obecně závazná vyhláška je platná dnem vyhlášení, respektive vyvěšením na úřední desce obce, a účinná patnáctým dnem vyhlášení, pokud není stanoveno jinak, a nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 žalobkyni taktéž musí být znám díky zveřejnění ve Sbírce zákonů. Uvedeným postupem žalovaného tak žalobkyni nemohla vzniknout žádná újma. Nadto ani žalobkyně neuvádí, jakým konkrétním způsobem měla být zkrácena na svých právech. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011-78, přitom vyplývá, že „[n]amítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí, je […] pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo.“ (z novější judikatury srov. rozsudek téhož soudu ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 Azs 284/2018-28, či ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018-116). To platí také v případě seznámení se s obsahem správního spisu před vydáním prvostupňového rozhodnutí. Správní spis nebyl v řízení doplňován o nové skutečnosti, či důkazy, žalobkyni tedy nemohla vzniknout žádná újma, pokud nebyla opětovně vyzvána k tomu, aby se s jeho obsahem před vydáním rozhodnutí seznámila. Žalobkyně musela být se svými podáními učiněnými ve správním řízení seznámena.

Nadto následně byla žalobkyně spolu se statutárním městem Brno před vydáním prvostupňového rozhodnutí vyzvána přípisem ze dne 18. 7. 2013 dle § 36 odst. 3 správního řádu k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci, přičemž oba byli poučeni o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu k uplatnění svých práv. Lhůta k vyjádření se k podkladům byla stanovena v délce 14 dnů ode dne doručení předmětné výzvy. Statutární město se ve stanovené lhůtě nevyjádřilo. Žalobkyně využila svého práva nahlédnout do správního spisu dne 31. 7. 2013. Dále byla usnesením ze dne 19. 8. 2013 spolu se statutárním městem Brno opětovně vyzvána k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí ve věci a poučena o možnosti využít institut nahlížení do spisu dle § 38 správního řádu. Správní spis nebyl ze strany statutárního města Brno doplňován. Žalobkyně využila svého práva nahlédnout do správního spisu dne 2. 9. 2013 a dne 4. 10. 2013.

Jelikož ani správní spis nebyl ve správním řízení doplňován o nové skutečnosti, či důkazy, žalobkyni nemohla vzniknout žádná újma, pokud nebyla opětovně vyzvána k tomu, aby se s jeho obsahem před vydáním rozhodnutí seznámila; žalobkyně se s podklady pro vydání rozhodnutí seznámila při nahlížení do správního spisu dne 31. 7. 2013, dne 2. 9. 2013 a dne 4. 10. 2013. Žalovaný tak žalobkyni poskytl dodatečnou lhůtu, aby se seznámila se všemi podklady rozhodnými pro vydání rozhodnutí.

Městský soud se dále zabýval námitkou nezákonné aplikace ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, z důvodu jeho rozporu s ústavními principy – zrušením loterijních povolení, která žalobkyně nabyla v dobré víře, bez zhodnocení újmy žalobkyně došlo k porušení principů právní jistoty a nepřípustnému retroaktivnímu zásahu do právní sféry žalobkyně a legitimního očekávání žalobkyně. Ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích nelze v předmětné věci aplikovat, neboť na daný případ dopadá speciální přechodné ustanovení bodu 1 věty druhé čl. II. novely zákona o loteriích (zákona č. 300/2011 Sb.). Za okolnost dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích nelze považovat nález Ústavního soudu, zrušení přechodného ustanovení čl. II. bodu 4. zákona č. 300/2011 Sb., či vydání nebo existenci obecně závazné vyhlášky.

Podle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.

Podle ust. § 50 odst. 4 zákona o loteriích může obec stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.

Městský soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS., ve kterém tento soud vůbec poprvé posuzoval případ zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití ust. § 43 zákona o loteriích. Nejvyšší správní soud se v tomto rozhodnutí obsáhle zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu, který se v nálezu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, zabýval právem obcí na samosprávu a konstatoval, že Ministerstvo financí musí respektovat obecně závazné vyhlášky omezující místa pro provoz výherních hracích přístrojů. V nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, Ústavní soud uvedl, že právo obcí regulovat hazard na jejich území vyplývá přímo z ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích a není tak dokonce ani vázáno na konkrétní znění zákonného zmocnění v zákoně o loteriích.

Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku k postupu dle ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích vyjádřil tak, že „pojem okolnost je pojmem širším, a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě“. Nejvyšší správní soud upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu a že i Ústavní soud chápe pravomoc ministerstva financí vyplývající z § 43 odst. 1 zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými, či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními. Nejvyšší správní soud v citovaném rozhodnutí vyslovil závěr, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané dle ust. § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit dle ust. § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že „postup správních orgánů byl naprosto legální, když ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích umožňuje správnímu orgánu zahájit řízení podle tohoto ustanovení zejména v případě, kdy se povolení k provozu výherního hracího přístroje dostane do kolize s obecně závaznou vyhláškou.“ Městský soud tak uzavírá, že takovou okolností ve smyslu ust. § 43 zákona o loteriích může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl provoz hracího přístroje povolen, provozování loterií a jiných podobných her zakazuje. Jestliže by žalovaný k rušení loterijních povolení v takovém případě nepřistoupil, zasahoval by tak do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

Dle názoru městského soudu nemůže přechodné ustanovení čl. II bod 1. druhé věty zákona č. 300/2011 Sb. vylučovat použití § 43 zákona o loteriích. Dle přechodného ustanovení: „Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k zákonu o loteriích jako k celku. Ust. § 43 zákona o loteriích, které upravuje jiné možnosti zániku povolení, tak představuje výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje. Nelze proto souhlasit s názorem žalobkyně, že přechodné ustanovení použití ust. § 43 zákona o loteriích vylučuje; přechodné ustanovení s citovaným ust. § 43 naopak přímo počítá. Jiný výklad by měl za následek, že ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích by bylo zcela nepoužitelné. Ust. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, o něž se opírá napadené rozhodnutí žalovaného, je součástí tohoto zákona od samého počátku a dle názoru městského soudu musela žalobkyně (resp. společnost typu žalobkyně) s jeho možnou aplikací přinejmenším teoreticky počítat.

K důvodu zrušení čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb., pak Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13 uvedl, že: „Součástí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území… Ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem, jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena až přijetím zákona č.300/2011 Sb., … Pokud tedy napadené ustanovení (myšlen bod 4 čl. II zákona č. 300/2011 Sb.,) možnost obcí regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje, jedná se o zásah do ústavně garantovaného práva na samosprávu.“

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že žalovaný postupoval v souladu s uvedenými závěry Ústavního soudu, když podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil vydaná loterijní povolení, neboť je Ústavou zaručeným právem obcí regulovat provoz loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný tyto své závěry v napadeném rozhodnutí také odůvodnil.

Nejvyšší správní soud se v uvedeném rozsudku ze dne 24. 2. 2015 č. j. 6 As 285/2014-32, taktéž zabýval otázkou retroaktivity předmětného ustanovení. V odstavci 37 odůvodnění konstatoval, že v případě rušení udělených povolení k provozování loterií (dle ust. § 43 zákona o loteriích) nemohlo jít o nepřípustnou nepravou retroaktivitu práva: „Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu nález