9 A 150/2023

Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalovaného, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy (dále též „MHMP“) ze dne 25. 9. 2023, č. j. MHMP 1825865/2023, sp. zn. S-MHMP 1582831/2023, jímž byl žalobce uznán vinným spácháním přestupku podle § 55 odst. 1 písm. a) zákona č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů (dále jen „zákon o evidenci skutečných majitelů“ nebo „ZESM“), neboť v rozporu s § 9 odst. 1 ZESM nezajistil ve lhůtě stanovené soudem podle § 43 téhož zákona zápis do evidence skutečných majitelů. Za to byl žalobci podle § 35 písm. b) ve spojení s § 46 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „přestupkový zákon“) a § 55 odst. 3 ZESM uložen správní trest pokuty ve výši 10 000 Kč. S odkazem na § 95 odst. 1 přestupkového zákona byla žalobci uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč, a prvostupňové rozhodnutí potvrzeno.

Z odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí vyplynulo, že řízení ve věci žalobce bylo zahájeno na základě podnětu dle § 51 odst. 1 ZESM k projednání přestupku dle § 55 odst. 1 písm. a) téhož zákona, který MHMP obdržel dne 26. 7. 2023. Proti příkazu (vyhotoven dne 31. 7. 2023 pod č. j. MHMP 1590298/2023, sp. zn. S-MHMP 1582831/2023), jímž MHMP uložil žalobci stejný trest, podal žalobce odpor (ze dne 7. 8. 2023), neboť s pokutou nesouhlasil. MHMP neshledal důvody pro zastavení řízení a vyzval žalobce k vyjádření se k podkladům rozhodnutí dle § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Toho žalobce využil podáním „Vyjádření obviněné spojené s potvrzením termínu pro nahlédnutí do spisu“ ze dne 10. 8. 2023 (dále jen „Vyjádření žalobce ze dne 10. 8. 2023“) a nahlédl do spisu dne 25. 8. 2023.

Ve zmíněném vyjádření žalobce poukázal na rozpor aktuální platné a účinné právní úpravy povinnosti zápisu skutečných majitelů právnických osob, a to zejména ve vazbě na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 22. 11. 2022 ve spojených věcech C-37/20 a C-601/20 (dále též „Rozsudek SDEU“ nebo „Rozsudek Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim“), který upozornil na nepřípustný zásah do práva na soukromý život dle Čl. 7 a práva na ochranu osobních údajů dle Čl. 8 Listiny základních práv a svobod Evropské unie (dále jen „Listina EU“) v případě volné přístupnosti zápisu v evidenci skutečných majitelů (dále také „Evidence“). Zároveň SDEU v rozsudku rozhodl o neplatnosti Čl. 1 bodu 15 písm. c) Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/843 (dále též „Směrnice 2018“ nebo „Změnová Směrnice“) v rozsahu, jímž byl tímto ustanovením změněn Čl. 30 odst. 5 první pododstavec písm. c) Směrnice (EU) 2015/849, o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu (dále též „AML Směrnice“ nebo „Směrnice 2015“). Ve vazbě na Rozsudek SDEU měl dále žalobce za to, že jeho jednáním nebyla naplněna zákonem předvídaná míra společenské škodlivosti, vyhověním výzvě Městského soudu v Praze by došlo k porušení jeho práv, zakotvených Listinou EU. Žalobce vyjádřil připravenost obratem svého skutečného majitele do Evidence zapsat, ovšem až poté, co bude právní úprava v souladu s Rozsudkem SDEU.

MHMP prvostupňovým rozhodnutím znovu uznal žalobce vinným daným přestupkem, uložil mu stejný trest jako v příkazu a povinnost uhradit náklady řízení.

O odvolání, v němž žalobce namítal obdobně jako v žalobě, rozhodl žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím, kterým odvolacím námitkám nepřisvědčil. K námitce nedostatečného vypořádání se s důsledky Rozsudku SDEU zejména poukázal na zásadu legality dle § 2 odst. 1 správního řádu a Čl. 2 odst. 3 Ústavy s tím, že správní orgán nemá v obecné rovině možnost provádět test proporcionality a posuzovat ústavnost stávající platné a účinné právní úpravy ani v konkrétním probíhajícím správním řízení. MHMP proto nepochybil, pokud považoval formální a materiální znaky přestupku za naplněné. Žalovaný se dále vyjádřil k Rozsudku SDEU a jeho dopadu na právní řád ČR, kdy zdůraznil, že ani dohledový orgán, tedy Úřad pro ochranu osobních údajů (dále též „ÚOOÚ“), dosud nevydal stanovisko, kterým by veřejnou přístupnost Evidence posoudil jako právně problematickou či v rozporu s právem na ochranu osobních údajů. Žalovaný poukázal na účinnost zákona o evidenci skutečných majitelů a konstatoval, že žalobce nesplnil zákonný požadavek ani v náhradní lhůtě stanovené Městským soudem v Praze. S odkazem na průběh řízení o nesrovnalosti, vedeném Městským soudem v Praze žalovaný uvedl důvody, pro které měl za to, že tato skutečnost nemá vliv na založení přestupkové odpovědnosti žalobce, zdůraznil smysl a účel zákona o evidenci skutečných majitelů, vyjádřil se k typové závažnosti daného přestupku, přisvědčil závěrům MHMP i při posouzení výše uložené pokuty, pročež odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

Prvním žalobním bodem žalobce tvrdil nesprávné právní posouzení, vyvolané zejména porušením § 2 odst. 3, 4 a § 67 odst. 3 správního řádu, jakož i nesprávnou aplikací a výkladem § 5 přestupkového zákona, kdy správní orgány shledaly naplnění všech znaků přestupku, aniž by byla dána jeho společenská škodlivost. Tvrdil, že od počátku konstantně uváděl, že požadavek na zápis skutečného majitele do Evidence je v návaznosti na rozsudek SDEU nepřípustný. Zápisem by v důsledku právní situace nastolené rozsudkem SDEU a aktuálně platným ZESM bylo jednoznačně a prokazatelně zasaženo do práv skutečného majitele, resp. majitelů žalobce na soukromý život dle Čl. 7 Listiny EU a do práva na ochranu jejich osobních údajů dle Čl. 8 téhož právního předpisu. Argumentaci MHMP v této souvislosti považoval žalobce za lakonickou a bez relevantního věcného a právního odůvodnění, k čemuž citoval z prvostupňového rozhodnutí. Dále žalobce uvedl posouzení žalovaného k tomuto odvolacímu bodu a nesouhlasil s ním. Postup správních orgánů považoval za formalistický, nesprávný a neudržitelný.

Žalobce namítal, že se jeho případ zásadně liší od případu, kdy má adresát povinnosti pouze na základě vlastního úsudku. K tomu poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 17. 8. 2011, č. j. 1 As 63/2011-90, a usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I.ÚS 263/97, a citoval z nich. Jeho situace je odlišná v tom, že jak v době vydání správních rozhodnutí, tak v době podání žaloby již existovalo závazné posouzení ústavní konformnosti právní úpravy SDEU v Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim. K tomu z relevantního obsahu tohoto rozsudku citoval. Dále zmínil význam Listiny EU, která má dle Čl. 6 Smlouvy o EU stejnou právní sílu jako zakládací smlouvy, tvoří součást primárního práva EU a je pro členské státy závazná. K tomu poukázal na rozsudek Soudního dvora EU ze dne 6. 3. 2014 ve věci C-206/13 Siragusa. Zdůraznil, že ZESM provádí ustanovení unijního práva (konkrétně AML Směrnici), je proto třeba při výkladu ZESM Listinu EU respektovat. Podotkl, že v důsledku Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim není právní úprava ZESM souladná s AML směrnicí, přičemž je právo na ochranu osobních údajů zakotveno taktéž v ústavním pořádku ČR (Čl. 7, Čl. 10 odst. 3 a Čl. 13 Listiny základních práv a svobod, dále jen „LZPS“). Neomezený a plošný přístup široké veřejnosti do Evidence je tak nepřípustným zásahem do práva na soukromý život a do práva na ochranu osobních údajů z hlediska Listiny EU i z hlediska LZPS.

Žalobce dále vyjádřil přesvědčení, že odpověď na otázku, zda a jak měly správní orgány zohlednit právní názor formulovaný v Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim při rozhodování o udělení pokuty, je naznačena v nálezu Ústavního soudu ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I.ÚS 1253/14, a v rozsudku NSS ze dne 24. 11. 2020, č. j. 2 As 277/2020-32. Ačkoli se jedná o skutkově odlišné případy, podstatné je, že zde soudy označily trvání na splnění určité zákonné povinnosti a vynucované uložením pokuty za rozporné se základními právy stěžovatele, a z rozhodnutí citoval. Konstatoval, že přestože se obě rozhodnutí věcně týkají situace, kdy porušení zákonné povinnosti jednotlivce mělo za následek porušení základního práva téhož jednotlivce, není důvodu, aby závěry nebyly aplikovatelné na situaci, kdy by porušení zákonné povinnosti mělo za následek porušení základního práva třetích osob (zde skutečných majitelů žalobce), a to i s přihlédnutím k obecné prevenční povinnosti dle § 2900 občanského zákoníku a k ochraně osobnostních práv stanovené nejen v Listině EU, Listině základních práv a svobod, ale též v § 81 a následující občanského zákoníku.

V závěru žaloby žalobce rekapituloval důvody, pro které nemohlo dojít k naplnění materiálního znaku přestupku, kdy zejména uvedl, že zpřístupnění osobních údajů třetím osobám je zásahem do základních práv dle Čl. 7 a Čl. 8 Listiny EU (v důsledku též Čl. 7, Čl. 10 a Čl. 13 LZPS, a to bez ohledu na následné využití sdělených informací. Není důležité, zda takové informace o soukromém životě představují citlivé údaje nebo zda dotyčné osoby utrpěly z tohoto zásahu nepříznivé následky, a tedy přístup široké veřejnosti k informacím dle Čl. 30 odst. 5 AML Směrnice je zásahem do práv zaručených v Čl. 7 a 8 Listiny EU. I kdyby byly cíle vnitrostátní právní úpravy ZESM širší než cíle AML Směrnice, nic to nemění na skutečnosti, že přístup široké veřejnosti k informacím o skutečných majitelích porušuje Listinu EU. Zpřístupnění informací z Evidence široké veřejnosti je neodmyslitelně spojeno se zajištěním přístupu k potenciálně neomezenému počtu osob, takže takové zpracování osobních údajů může rovněž umožnit osobám, které se z důvodu nesouvisejících s cílem tohoto opatření snaží získat informace o faktické a finanční situaci skutečného příjemce, tedy získat volný přístup k uvedeným informacím. To se jeví o to snadnější, pokud v Lucembursku a v ČR mohou být dotčené údaje vyhledávány na internetu. Potenciální důsledky pro subjekty údajů z případného zneužití jejich osobních údajů jsou zhoršeny skutečností, že jakmile jsou tyto zpřístupněny široké veřejnosti, mohou být nejen volně vyhledávány, ale i uchovávány a šířeny. V případě takového následného zpracování se pro tyto osoby stává obtížným, ne-li iluzorním, účinně se proti zneužívání hájit. K tomu poukázal na body 42 a 43 Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim.

S poukazem na body 63 a následující citovaného rozsudku žalobce dále uvedl, že zásah, jenž sebou neomezená přístupnost údajů o skutečném majiteli široké veřejnosti přináší, není ani omezený na nezbytně nutné, ani přiměřený sledovanému cíli. Zdůraznil, že ani případná obtížnost přesného nastavení případů a podmínek, za nichž je oprávněný zájem dán, nemůže ospravedlnit přístup široké veřejnosti k předmětným informacím.

S poukazem na bod 86 stejného rozsudku žalobce konstatoval, že fakultativní ustanovení, která umožňují členským státům podmínit zpřístupnění informací o skutečných majitelích registrací on-line a stanovit za výjimečných okolností odchylky od přístupu široké veřejnosti k těmto informacím, nemohou sama o sobě prokázat ani vyvážené poměření mezi sledovaným cílem obecného zájmu a základními právy dle Čl. 7 a Čl. 8 Listiny EU, ani existenci dostatečných záruk umožňujících subjektům údajů účinně chránit své osobní údaje před rizikem zneužití.

Dle žalobce český zákonodárce při transpozici AML Směrnice nepřistoupil k zahrnutí celé výjimky ze zásady veřejnosti údajů v Evidenci, obsažené v Čl. 30 odst. 9 AML Směrnice, kdy jako důvod pro znepřístupnění údajů o skutečném majiteli zakotvil v ZESM pouze jeho neúplnou svéprávnost, nikoli pak též AML Směrnicí předvídanou možnost znepřístupnění údajů veřejnosti v případech, kdy by to mohlo skutečného majitele vystavit nepřiměřenému riziku. Žalobce ani jeho skuteční majitelé tak nemají dle české právní úpravy možnost navrhovat znepřístupnění údajů o nich široké veřejnosti.

Argumentaci žalovaného stran dohledového orgánu (ÚOOÚ) považoval žalobce za příslovečné „strkání hlavy do písku“, neboť je to právě žalovaný, který je dle § 11 odst. 1 ZSEM správcem Evidence a měl by dohlížet na souladnost jejího vedení, i samotného zákona, s evropskou legislativou a rozhodnou judikaturou SDEU. Dle veřejně dostupných zdrojů žalovaný zpracoval analýzu možných dopadů Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim stran veřejnosti evidence, kde uvedl „stávající režim veřejnosti údajů v evidenci skutečných majitelů v řadě případů představuje zásadní zásah do soukromí“. Přesto v jiné části této analýzy uvedl „lze mít za strategické vyčkat na případný vývoj tuzemské judikatury, případně na změny na evropské úrovni“. Dle žalobce je takový postup žalovaného alibistický, v důsledku vedoucí k vynucování plnění povinností, jež prokazatelně nepřípustně zasahují do základních práv a svobod jednotlivců, což je zarážející.

Žalobce žádal, aby soud žalobou napadené rozhodnutí, jakož i rozhodnutí MHMP zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

V písemném vyjádření k žalobě ze dne 17. 1. 2024, ve znění doplnění ze dne 30. 1. 2024, žalovaný považoval za jádro žaloby, shodné s argumentací žalobce v předcházejícím přestupkovém řízení, aplikaci dopadů Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim. K tomu odkázal na důvody žalobou napadeného rozhodnutí. Zdůraznil, že zde akcentoval zásadu legality dle § 2 odst. 1 správního řádu a Čl. 2 odst. 3 Ústavy, neboť pokud by aplikace zákonné úpravy správními orgány byla podmíněna hodnocením její ústavnosti, aniž by byla stanovena jasná pravidla pro řešení domnělé kolize, vedlo by to nevyhnutelně k libovůli a k ohrožení principu formální spravedlnosti. Nesouhlasil s tvrzením žalobce, že tímto rozsudkem SDEU bylo formulováno závazné posouzení ústavní konformnosti právní úpravy, neboť k tomu není Soudní dvůr EU zmocněn, a tato otázka nebyla předmětem řízení, ze kterého rozsudek vzešel. SDEU se v rozsudku vyjadřoval toliko k proporcionalitě úpravy příslušných ustanovení dotčené směrnice a hodnotil v tomto ohledu požadavek veřejnosti údajů v Evidenci, jakožto nástroje pro dosažení účelu AML Směrnice optikou Listiny EU. Práva upravená v Listině EU však mají akcesorickou povahu, Listina EU nijak nerozšiřuje oblast působnosti práva EU, nevytváří nové pravomoci či úkoly EU, ani nemění pravomoci a úkoly stanovené v primárním právu. Rozsudek je proto třeba vnímat v kontextu a intencích, v jakých SDEU rozhodoval.

Nehledě na interpretační závěry Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim mohou existovat i jiné legitimní důvody, resp. cíle, kterými se tamní soud, s ohledem na limitaci plynoucí z unijního právního základu, nezabýval, a které přesto mohou ospravedlňovat veřejnou přístupnost údajů v Evidenci. Na prvním místě je možnost seznat skutečné majitele jako opatření k předběžné ochraně zájmů investorů i potenciálních obchodních partnerů a spotřebitelů, neboť bez zveřejnění tito nemohou vědět, zda existují nějaké důvody, pro které by pro ně bylo nežádoucí do vztahu s právnickou osobou vstupovat. Takový zájem není třeba individuálně odůvodňovat, prokazovat či posuzovat. Teprve znalost údajů skutečných majitelů může konstituovat vlastní důvod pro ochranu zájmů třetí osoby. Cílem veřejného režimu je zajistit ochranu třetích osob a v širším smyslu chránit podnikatelské prostředí a podporovat důvěru ve finanční trhy. Dané informace jsou významné pro potenciální investory, obchodní partnery, věřitele a spotřebitele. Evidence zajišťuje základní informace o materiálním zdroji vlivu a příjemci relevantního prospěchu z obchodní korporace, které tak budou vždy zjistitelné. Z hlediska třetích stran, jako uživatelů Evidence, jsou tyto informace podstatné pro ochranu jejich zájmů a možnost informovaného rozhodování. Právě v situacích, kdy je skutečný majitel nepřímý a objektivně z veřejných zdrojů nesnadno dohledatelný, se význam Evidence pro ochranu obchodního styku a třetích osob potvrzuje a v důsledku toho i zvyšuje. Zájem na ochraně třetích osob, které vstupují do vztahu s obchodními společnostmi, zdůraznil i SDEU v rozsudku ze dne 9. 3. 2017 ve věci C-398/15.

Kromě popsaného připadají v úvahu i další cíle, jež mohou vést k závěru o proporcionalitě národní právní úpravy, jako je hospodárné nakládání s veřejnými prostředky, ať již při zadávání veřejných zakázek, poskytování dotací, investičních pobídek a návratných finančních výpomocí, či jiné formě státního subvencování. Cílem je i zájem na předcházení střetů zájmů v této i dalších oblastech, či zájem na cíleném a účelném uplatňování mezinárodních sankcí. Použitím tohoto argumentu se žalovaný snažil poukázat na odlišnost referenčních rámců zkoumání souladu podústavní právní normy s právní úpravou ústavní, resp. národní na straně jedné, a evropské na straně druhé. I proto nemůže platit, že Rozsudkem SDEU bylo formulováno závazné posouzení ústavní konformnosti právní úpravy, jak tvrdí žalobce.

Dle žalovaného unijní právní úprava zmíněnou AML Směrnicí umožňuje, aby členské státy právní úpravou Evidence sledovaly i jiné cíle, než je cíl sledovaný AML Směrnicí. Tyto jiné cíle nemohou být, a ani nebyly, předmětem posouzení proporcionality Rozsudkem SDEU. Bylo tedy nezbytné, aby se v projednávané věci žalovaný striktně držel závěrů, vyplývajících z aplikace zásady legality státní moci. Ačkoli se účinná právní úprava může stát předmětem přezkumu ze strany Ústavního soudu, žalovanému nepřísluší tento přezkum iniciovat, tím méně proporcionalitu sám posoudit. Do doby legislativní změny či případného derogačního nálezu Ústavního soudu je nutno postupovat podle platné a účinné právní úpravy, upřednostňující právo veřejnosti nahlížet do Evidence, před právem skutečných majitelů na ochranu jejich soukromí.

Pro úplnost žalovaný uvedl, že ke správnímu řízení a následnému uložení trestu došlo na základě přípisu Městského soudu v Praze oznámením o spáchání přestupku, který byl MHMP zaslán jako podnět podle § 51 odst. 1 ZESM. Samotný soud také ještě dříve vyzval žalobce, aby zápis do Evidence učinil usnesením ze dne 29. 5. 2023, č. j. B 8945/RD20/MSPH, FJ209869/2023/MSPH. Žalobce byl tedy ze strany soudu dle § 43 ZESM vyzván k odstranění nesrovnalostí ve stanovené lhůtě. Pokud tedy přímo ze strany soudu, jež je příslušný rozhodovat o žalobě, došlo před zahájením správního řízení k úkonům, které měly za cíl zajistit řádné splnění povinnosti, tedy provedení zápisu do Evidence vyplývající z „napadené“ právní úpravy, pak u správních orgánů nebylo možné předpokládat, že nedodržení této povinnosti není porušení této právní úpravy a nezakládá přestupkovou odpovědnost, resp. neutralizuje materiální stránku přestupku. Mimo to Městský soud v Praze akcentoval trvající závaznost účinné právní úpravy tím, že zahájil ve věci řízení o nesrovnalosti usnesením ze dne 22. 6. 2023, č. j. 71 Cm 155/2023.

Žalovaný dále poukázal na obdobnou argumentaci žalobce ve věci vedené u zdejšího soudu pod sp. zn. 10 A 151/2023.

Žalovaný žádal, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

Podáním ze dne 31. 1. 2024, označeným jako doplnění žaloby, žalobce poukázal na další rozhodné skutečnosti a argumenty svědčící o oprávněnosti jeho žaloby. Uvedl, že již v odvolání zdůrazňoval, že v návaznosti na Rozsudek SDEU celá řada evropských států znemožnila neomezený přístup veřejnosti do evidence skutečných majitelů (mimo jiné Irsko, Rakousko, Kypr, Belgie, Nizozemsko a Lucembursko). Tento přístup nasvědčuje tomu, že závěry Rozsudku SDEU musí být státy EU přijímány a jednotlivé správní orgány těchto států mají dle těchto závěrů postupovat. Dále žalobce poukázal na změnu přístupu do Evidence v Lucembursku, tedy v zemi, kde vznikly spory, na jejich základě došlo k vydání Rozsudku SDEU. Žalobce tyto změny podrobně popsal a konstatoval, že právní úprava Lucemburska byla a stále je mírnější než český zákon o evidenci skutečných majitelů. Zahrnuje totiž výjimku ze zásady veřejnosti údajů v Evidenci obsaženou v Čl. 30 odst. 9 AML Směrnice, tedy možnost znepřístupnit údaje veřejnosti v případě, kdy by to mohlo skutečného majitele vystavit nepřiměřenému riziku dle Čl. 15 lucemburské právní úpravy. Přesto tato právní úprava při přezkumu završeném Rozsudkem SDEU neobstála. Tím méně může optikou stejného rozsudku obstát přísnější úprava ZESM. V důsledku vydání Rozsudku SDEU provozovatel lucemburské Evidence přistoupil ke zcela zásadnímu omezení přístupu, který je nyní uveden podmínkami, aniž by bylo nutné explicitně měnit lucemburský zákon. Přístup do lucemburské Evidence tak byl v případě žadatelů ze soukromého sektoru omezen na případy, kdy jsou informace z Evidence pro žadatele nezbytné pro plnění jejich zákonných povinností v oblasti boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu. Takový postup znamená, že oproti možnosti zásahu do základních práv skutečných majitelů stojí reálný a legitimní důvod pro získání informací o nich ze strany žadatele. Takový přístup provozovatele lucemburské Evidence je dle žalobce správný, odpovídající závěrům Rozsudku SDEU a smyslu a účelu právní úpravy.

Naopak v České republice nadále přetrvává stav, kdy je přístup k údajům v Evidenci neomezený. Tím je postupováno v příkrém rozporu s citovaným rozsudkem a je tím neustále zasahováno do základních práv skutečných majitelů.

Žalobce zdůraznil, že vláda ČR po dobu delší než jeden rok ignoruje promítnutí závěrů Rozsudku SDEU co do přístupu do Evidence a je si nepřípustnosti tohoto stavu vědoma. V této souvislosti poukázal na vládní návrh zákona o hromadném občanském řízení soudním, který byl rozeslán poslancům jako tisk č. 523/0 dne 25. 8. 2023, konkrétně na ust. § 58 odst. 5, podle nějž „údaje získané z evidence skutečných majitelů nebo postupem podle odst. 2 jsou součástí spisu, k jejich obsahu má však přístup pouze soud“. Dále žalobce poukázal na důvodovou zprávu k návrhu tohoto předpisu a citoval z ní: „v souladu s rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie (VM C-37/20 SOVIM SA (CPM-601/20) proti LUCEMBURK BUISSNES REGISTERS, který zrušil ustanovení AML Směrnice upravující požadavek na přístup veřejnosti do evidence skutečných majitelů s argumentem, že zájem na boji proti legalizaci výnosu z trestné činnosti a financování terorismu nepřevyšuje zájem na ochranu soukromí, se navrhuje stanovit, že k údajům získaným z evidence skutečných majitelů má přístup pouze soud“. Žalobce k tomu konstatoval, že Vláda ČR takto v návrhu nového zákona, který s problematikou Evidence souvisí jen okrajově, výslovně v návaznosti na Rozsudek SDEU znemožňuje přístup k informacím získaných z Evidence, a to včetně informací, které jsou nyní dle § 14 odst. 1 ZESM přístupné veřejně a neomezeně. Pokud by měla zůstat Evidence neomezeně přístupná, nebylo by důvodu, aby toto ustanovení v návrhu zákona vůbec bylo. Vláda ČR tak respektovala závěry Rozsudku SDEU v rámci přípravy návrhu nových zákonů. Je proto zarážející, že dosud nedošlo k zohlednění těchto závěrů i na současné fungování Evidence.

V replice ze dne 23. 2. 2024 se žalobce vymezil proti argumentaci žalovaného v jeho vyjádření ze dne 30. 1. 2024. K vázanosti správních orgánů zásadou legality poukázal na svá žalobní tvrzení v odst. 13 až 18 žaloby a opětovně zdůraznil rozhodovací praxi Ústavního soudu a NSS, dle které mají správní orgány zohlednit ústavně-právní relevanci konkrétního případu. K tomu poukázal na nález Ústavního soudu ve věci sp. zn. I. ÚS 1253/14, a rozsudek NSS sp. zn. 2 As 277/2020, a citoval z nich. K existenci jiných legitimních důvodů a cílů ZESM, kterými se SDEU nezabýval a zabývat nemohl, žalobce poukázal na odst. 39 a 40 zmíněného rozsudku, kde se uvádí, že zpřístupnění osobních údajů třetím osobám je zásahem do základních práv zakotvených v Čl. 7 a Čl. 8 Listiny EU (v důsledku též Čl. 7, Čl. 10 a Čl. 11 LZPS) bez ohledu na následné využití sdělených informací, a že je tak přístup široké veřejnosti k informacím o skutečných majitelích dle Čl. 30 odst. 5 AML Směrnice zásahem do takto zaručených práv bez dalšího. Dle žalobce SDEU v rozsudku jasně uvádí, že mnohost či různost cílů, které by mohly veřejnost údajů v Evidenci odůvodňovat, není relevantní. Tedy, i kdyby byly cíle vnitrostátní úpravy Evidence širší, než cíle AML Směrnice, nic to nemění na skutečnosti, že přístup široké veřejnosti k informacím o skutečných majitelích porušuje Listinu EU. K důvodům a cílům sledovaných ZESM poukázal žalobce na důvodovou zprávu tohoto zákona v části I. Čl. 1, Čl. 4, odst. 6.1.3, a citoval z ní.

Žalobce tak měl za zřejmé, že ZESM přímo vychází z AML Směrnice, resp. Změnové Směrnice se zcela totožnými záměry a cíli, které AML Směrnice, resp. Změnová Směrnice sleduje. Samotná Změnová Směrnice přitom sleduje podstatně více cílů, než jen předcházení praní špinavých peněz a financování terorismu. Tyto cíle žalobce vytkl s tím, že odpovídají cílům, jež zmínil žalovaný ve svém vyjádření z 30. 1. 2024. Žalobce uzavřel, že česká právní úprava ZESM přímo vychází ze Změnové Směrnice, kterou transponuje. Vzhledem k tomu, že důvody a cíle, jež by měly ospravedlňovat veřejnou přístupnost údajů v Evidenci, jsou v české právní úpravě totožné s jejím evropským předobrazem, není důvodu, proč by veškeré závěry formulované v rozsudku SDEU neměly být přímo aplikovatelné i na fungování Evidence v ČR.

K důsledkům výzvy Městského soudu v Praze k odstranění nesrovnalosti žalobce uvedl, že považuje takový postup soudu za „vynucený“ právní úpravou ZESM. Městský soud „neměl na výběr“, do práv žalobce ale takový postup přímo nezasáhl, neboť k zohlednění konkrétních okolností případu a závěrů Rozsudku SDEU mohlo dojít až v zahájených řízeních (o uložení pokuty a o nesrovnalosti). Ze žalovaným zmiňovaných úkonů Městského soudu v Praze tak nelze dovozovat jakékoliv závěry, které by se týkaly (ne)existence materiální stránky přestupku ve věci žalobce. Posouzení naplnění tohoto znaku přestupku bylo výlučně na správních orgánech, a ty měly povinnosti zohlednit veškeré relevantní okolnosti případu.

Při ústním jednání dne účastníci setrvali na svých stanoviscích. Žalobce zdůraznil, že podstatou žaloby je nezbytnost zohlednit závěry Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim, kterým Soudní dvůr EU zrušil část Změnové Směrnice, při posouzení problematiky naplnění materiální stránky přestupku. Předmětným rozsudkem byla zneplatněna část AML Směrnice, která ukládala neomezený přístup široké veřejnosti k údajům zaneseným v Evidenci. Důvodem zrušení části Změnové Směrnice byla skutečnost, že tímto neomezeným přístupem je zasahováno do Čl. 7 a Čl. 8 Listiny EU. Za situace, kdy český zákonodárce tuto úpravu AML Směrnice nijak nereflektoval a údaje v evidenci skutečných majitelů jsou stále neomezeně přístupné, by vyhovění výzvě zdejšího soudu k odstranění nesrovnalosti vedlo k neoprávněnému zásahu do základních práv skutečných majitelů, a to nejen v rámci základních práv a svobod stanovených v Listině EU, ale také v rámci základních práv a svobod recipročně stanovených v LZPS. Žalobce si je vědom, že rozsudkem Soudní dvůr EU přímo nezasáhl do práva České republiky, když došlo pouze ke změně Směrnice 2018. To by však nemělo na stanovisku žalobce ničeho měnit, neboť AML Směrnice je předobrazem ZESM. Je zde zjevný rozpor mezi zněním AML směrnice a ZESM, který by měl být vyřešen eurokonformním výkladem práva. Mělo by se tedy při zkoumání naplnění materiálního znaku přestupku přihlédnout k tomu, jakým způsobem tuto záležitost upravuje evropská legislativa. Závěry obsažené v rozsudních Soudního dvora EU, které se týkají předběžných otázek, jsou závazné nejen pro soud, který předběžnou otázku předložil, ale pro všechny soudy členských států Evropské unie. V situaci, kdy by provedením zápisu do evidence skutečných majitelů došlo k ohrožení základních práv stanovených v ústavním pořádku ČR, nemůže být tento krok, byť je formálně považován za porušení zákona, sankcionován. Žalobce k tomu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu.

Žalovaný v plném rozsahu poukázal na své rozhodnutí a písemné vyjádření. Zdůraznil, že Soudní dvůr EU rozhodoval v konkrétní kauze a dopady nelze přenést, neposuzoval soulad přístupu veřejnosti do evidence skutečných majitelů s jednotlivými právními řády Evropské unie. Současná právní úprava umožňuje veřejný přístup do evidence skutečných majitelů a má i jiné legitimní důvody. Žalovaný je primárně vázán zásadou legality a řídí se platnou a účinnou právní úpravou.

Soud neprováděl dokazování, neboť to účastníci nenavrhovali, a vyšel z obsahu správního spisu, kterým se důkaz ve správním soudnictví neprovádí.

Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které předcházelo jeho vydání, v rozsahu žalobou tvrzených bodů nezákonnosti, kterými je vázán, podle skutkového a právního stavu ke dni vydání žalobou napadeného rozhodnutí, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

Při posouzení soud vyšel z následující právní úpravy:

Dle § 9 odst. 1 ZESM Evidující osoba zajistí, aby platné údaje o jejím skutečném majiteli nebo o skutečném majiteli právního uspořádání odpovídaly skutečnému stavu. Návrh na zahájení řízení o zápisu podle § 20 nebo žádost podle § 34 musí evidující osoba podat bez zbytečného odkladu po vzniku rozhodné skutečnosti.

Dle § 14 odst. 1 ZESM Ministerstvo umožní komukoli na svých internetových stránkách získat z evidence skutečných majitelů částečný výpis platných údajů a) o skutečném majiteli právnické osoby v rozsahu 1. jména, státu bydliště, roku a měsíce narození, státního občanství skutečného majitele, 2. údajů podle § 13 písm. b), c), f) a g) a 3. popřípadě dalších údajů podle § 13 písm. a), k jejichž uveřejnění skutečný majitel udělil souhlas, nebo dalších údajů, které již jsou uveřejněny ve veřejném rejstříku a byly automaticky propsány podle § 37 nebo 38, b) o skutečném majiteli právního uspořádání v rozsahu údajů podle § 13 písm. a), k jejichž uveřejnění skutečný majitel udělil souhlas, nebo údajů, které již jsou uveřejněny v evidenci svěřenských fondů a byly automaticky propsány podle § 37, c) podle § 13 písm. h) a i), d) podle § 13 písm. d) a e), jejichž uveřejnění navrhla nebo o ně žádala evidující osoba, anebo které jsou výsledkem automatického průpisu podle § 37 nebo 38, a e) podle § 13 písm. j) až l), pokud se týkají údajů podle odstavce 1 písm. a) až d).

Dle § 43 ZESM soud, který je příslušný k zápisu, evidující osobu usnesením vyzve k odstranění nesrovnalosti nebo k jejímu vyvrácení; určí jí přitom k tomu přiměřenou lhůtu. Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.

Dle § 55 odst. 1 písm. a) ZESM evidující osoba se dopustí přestupku tím, že nezajistí ani v přiměřené lhůtě stanovené soudem podle § 43 zápis žádného údaje do evidence skutečných majitelů.

Dle Čl. 7 Listiny EU každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace.

Dle Čl. 8 odst. 1 Listiny EU Každý má právo na ochranu osobních údajů, které se ho týkají. Dle odst. 2 Tyto údaje musí být zpracovány korektně, k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a má právo na jejich opravu. Dle odst. 3. Na dodržování těchto pravidel dohlíží nezávislý orgán.

Dle Čl. 51 odst. 1 Listiny EU Ustanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách.

Soud o žalobě uvážil takto:

Podstatou žalobní argumentace je tvrzení o nesouladu právní úpravy zakotvené v ZESM s články 7 a 8 Listiny EU, a to ve světle závěrů Soudního dvora EU učiněných ve spojených věcech WM a Sovim.

Žalovaný v napadeném rozhodnutí kladl důraz na zásadu legality vyjádřenou v § 2 odst. 1 správního řádu, resp. ve Čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR, pročež uváděl, že správní orgány nejsou zmocněny k posuzování zákonů z hlediska jejich ústavnosti nebo souladu s mezinárodními smlouvami nebo jinými mezinárodními závazky. Zdůrazňoval, že účinná právní úprava neumožňuje, aby společnost neměla zapsaného skutečného majitele bez hrozby soukromoprávní či veřejnoprávní sankce. Nadto existují i další cíle veřejnosti přístupu do evidence skutečných majitelů, které Soudní dvůr EU neposuzoval. Povinnost žalobce byla stanovena od 1. 6. 2021, žalobce ji však nesplnil.

Soud předně zkoumal, zda § 9 odst. 1 a § 14 odst. 1 ZESM spadají do aplikačního rámce unijního práva, resp. Listiny EU.

Doktrína se ustálila v závěru, že vnitrostátní orgány jednají v rámci aplikačního rámce unijního práva v několika modelových situacích. V prvé řadě jde o případy přímé aplikace unijního předpisu, který vnitrostátní orgány použijí přímo. Dále jde o případy provádění unijního závazku, kdy dochází k nepřímé aplikaci unijního práva. V této situaci existuje nejprve unijní předpis a následně jeho otisk do vnitrostátního předpisu. Ve třetím případě dochází ke konfliktu, kdy existuje nejprve či naprosto nezávisle na unijním předobraze vnitrostátní předpis, který vznikl samostatně z iniciativy členského státu, ale posléze se ukáže, že jeho uplatnění se dostává do rozporu s unijním pravidlem. V těchto případech musí být vazba mezi unijním předpisem a vnitrostátním prováděcím či konfliktním předpisem dostatečně úzká (blízká, rozumně předvídatelná, nikoliv příliš vzdálená a nahodilá). Pokud vnitrostátní orgán nebo soud posuzuje kauzu, která spadá do některého z těchto tří scénářů, pak rozhoduje v aplikačním rámci unijního práva (srov. Bobek, M., Bříza, P., Hubková, P. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 593 s., str. 61).

Pouze v případech, kdy vnitrostátní orgány jednají v aplikačním rámci unijního práva, se uplatní také práva vyplývající z Listiny EU, neboť dle Čl. 51 odst. 1 Listiny EU jsou ustanovení Listiny EU určeny „dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie“.

V nyní projednávané věci není přímo aplikován unijní předpis, a proto je třeba zkoumat, zda dotčená vnitrostátní právní úprava provádí unijní závazek. Soudní dvůr EU opakovaně judikoval, že je nutné „ověřit, zda má uvedená vnitrostátní právní úprava za cíl provádět ustanovení unijního práva, jakou má tato právní úprava povahu a zda sleduje jiné cíle, než které zahrnuje unijní právo, i když může toto právo nepřímo ovlivnit, a zda existuje zvláštní ustanovení unijního práva v této oblasti nebo způsobilé ji ovlivnit“ (rozsudek Soudního dvora EU ze dne 6. 3. 2014 ve věci C-206/13 Siragusa, bod 25, srov. též rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 11. 2012 ve věci C-40/11 Iida). Zároveň dle Soudního dvora EU „pojem ‚uplatňování práva Unie‘ ve smyslu článku 51 Listiny předpokládá existenci určitého stupně souvislosti mezi aktem práva Unie a dotčeným vnitrostátním předpisem, která jde nad rámec příbuznosti dotyčných oblastí nebo nepřímého dopadu jedné oblasti na druhou“ (cit. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 10. 7. 2014 ve věci C-198/13 Hernández, bod 34).

Jak k výše uvedeným kritériím uvedl ve svém stanovisku ve věci Ispas generální advokát Bobek: „[u]vedená kritéria však nejsou ani kumulativní ani taxativní. Jedná se pouze o demonstrativní výčet, jehož účelem je poskytnout vodítko vnitrostátním soudům. Všechna kritéria závisejí na kontextu dotčené právní situace. (…) Je patrně vyžadována určitá míra konkrétnosti (či blízkosti). Uvedený aspekt je však patrně dosti flexibilní. Nemusí nutně existovat výslovná souvislost s dotčeným vnitrostátním ustanovením. Obsah dotčeného vnitrostátního ustanovení nemusí dále být zcela určen unijním právem. Vnitrostátní ustanovení nemusí „odrážet“ ustanovení unijního práva, aby spadala do oblasti jeho působnosti. I přesto by měla míra konkrétnosti jít nad rámec pouhé existence souvislosti s cílem nebo oblastí pravomocí Evropské unie: musí dosáhnout určité úrovně konkrétnosti v normativním smyslu. Dále i přes relativní význam účelu vnitrostátních opatření, jimiž se provádí unijní právo, není vždy nutné, aby se cíle sledované dotčeným vnitrostátním ustanovením překrývaly s cíli konkrétních ustanovení unijního práva, která zakládají souvislost s právním řádem Evropské unie“ (cit. stanovisko generálního advokáta Michala Bobka přednesené dne 7. 9. 2017 ve věci C-298/16 Ispas, body 47 až 49).

Soudní dvůr EU nadto přijal závěr, že ani skutečnost, že předmětné vnitrostátní právní předpisy nebyly přijaty k provedení unijního práva, nemůže zpochybnit závěr, že je dotčeným vnitrostátním předpisem uplatňováno právo Unie ve smyslu Čl. 51 odst. 1 Listiny EU, pokud prostřednictvím uplatňování daného vnitrostátního předpisu má být sankcionováno porušení pravidel vyplývajících z unijního práva (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 26. 2. 2013 ve věci C-617/10 Åkerberg Fransson, body 27 a 28).

Unijní právo členský stát uplatňuje také v případech, kdy přijímá opatření v rámci své posuzovací pravomoci, kterou mu přiznává unijní akt. Dle Soudního dvora EU totiž „v případě, kdy členský stát v rámci posuzovací pravomoci přiznané mu aktem unijního práva přijímá určitá opatření, je třeba mít za to, že uplatňuje unijní právo ve smyslu Čl. 51 odst. 1 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další, C‑411/10 a C‑493/10, EU:C:2011:865, body 65 až 68). Cíle stanovené (...) jsou navíc dostatečně vymezeny a upřesněny, aby mohly vést k závěru, že účelem zákazu souběhu plynoucího ze zákona (….) je provést toto memorandum a toto rozhodnutí, a tudíž uplatnit unijní právo ve smyslu Čl. 51 odst. 1 Listiny. Listina je tudíž na spor v původním řízení použitelná“ (cit. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 13. 6. 2017 ve věci C-258/14 Florescu, bod 48).

Soudní dvůr EU zároveň dospěl k závěru, že základní práva Unie nelze uplatnit na vnitrostátní právní úpravu, pokud unijní ustanovení v dotyčné oblasti neukládají členským státům žádnou povinnost (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 6. 3. 2014 ve věci C-206/13 Siragusa, bod 26). Taková ustanovení vnitrostátního práva, která nejsou prostředkem, jímž členský stát plní své povinnosti vyplývající mu z práva unijního, tím pádem nelze přezkoumávat z hlediska Listiny EU (srov. Lenaerts, K., Exploring the Limits of the EU Charter of Fundamental Rights. European Constitutional Law Review, 8, 2012, str. 386). Ustanovení zákona tedy nebude v aplikačním rámci unijního práva, pokud vnitrostátní předpis rozšiřuje okruh právních vztahů nebo situací, na něž se práva a povinnosti vztahují, případně pokud zpřísňuje povinnosti, posiluje práva či zvyšuje míru ochrany, za předpokladu, že takovou právní úpravu směrnice výslovně nezakazuje. K vybočení z aplikačního rámce unijního práva dochází v situaci, kdy členský stát vytvoří v oblasti pokryté směrnicí nová (dodatečná) pravidla, která sledují jiný cíl než ustanovení dané směrnice (srov. Bobek, M., Bříza, P., Hubková, P. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 593 s., str. 51). Oproti tomu ukládá-li unijní právo v dotyčné oblasti členskému státu povinnost, tato skutečnost bude pravděpodobně dostatečná k tomu, aby danou situaci do aplikačního rámce unijního práva vztáhla (srov. Craig, P., De Búrca, G., EU Law. Text, Cases, and Materials. Sixth Edition. New York: Oxford University Press, 2015, str. 417).

Z výše uvedených komplexních pravidel lze dovodit, že „[p]okud členský stát činí – ať už podle hmotného, či procesního práva – něco, co po něm unijní právo vyžaduje, nebo něco, co unijní právo výslovně autorizuje, pak takovou činnost kryje unijní ochrana základních práv. Naopak když členský stát dělá něco navíc, tedy něco, co unijní právo nepožaduje, nebo co není nezbytné či rozumně předvídatelné k plnění unijního závazku, pak už se na takovou aktivitu unijní standard ochrany základních práv nevztahuje. (…) Cokoliv, co členský stát činí „navíc“, už není unijní právo, ale jen právo vnitrostátní, a tudíž to podléhá vnitrostátním standardům ochrany základních práv“ (cit. Bobek, M., Bříza, P., Hubková, P. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 593 s., str. 506).

Soud následně aplikoval shora uvedená východiska na nyní projednávanou věc. Žalobci byl uložen správní trest pokuty, kdy byl uznán vinným z přestupku podle ustanovení § 55 odst. 1 písm. a) ZESM, kterého se měl dopustit tím, že v rozporu s ustanovením § 9 odst. 1 ZESM nezajistil ani v přiměřené lhůtě, stanovené soudem podle ustanovení § 43 ZESM, zápis žádného údaje do evidence skutečných majitelů. Žalobce se naopak bránil, že zveřejněním údajů o skutečném majiteli by bylo zasaženo do základních práv. Podstatou žalobcovy argumentace tak je neslučitelnost § 14 ZESM s Listinou EU.

Ustanovení § 1 ZESM výslovně stanoví, že tento zákon zpracovává příslušné předpisy Evropské unie, pročež prostřednictvím poznámky pod čarou 1 výslovně odkazuje na Směrnici AML a na Směrnici 2018. Důvodová zpráva nadto uvádí, že „[c]ílem návrhu zákona je předně řádně transponovat do českého právního řádu některé nové požadavky týkající se evidování skutečných majitelů podle změnové směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/843 (…) a v této souvislosti revidovat relevantní transpozici novelizované směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 (…). Z V. AML směrnice (Směrnice 2018 – pozn. soudu) plyne mimo jiné požadavek na veřejnost některých údajů o skutečných majitelích“ (cit. Vláda: Důvodová zpráva k zákonu č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů, č. 37/2021 Dz).

Ustanovení § 9 odst. 1 ZESM ukládá evidujícím osobám povinnost zajistit, aby platné údaje o jejím skutečném majiteli odpovídaly skutečnému stavu. Zároveň ukládá evidující osobě povinnost podat návrh na zahájení řízení o zápisu podle § 20 ZESM nebo žádost podle § 34 ZESM bez zbytečného odkladu po vzniku rozhodné skutečnosti.

Z důvodové zprávy vyplývá, že § 9 ZESM je transpozicí Čl. 30 odst. 4 první věty a Čl. 31 odst. 3a AML Směrnice. Ze Čl. 30 odst. 4 AML Směrnice v konsolidovaném znění pak vyplývá povinnost členských států zajistit, aby informace uchovávané v centrálním registru byly adekvátní, přesné a aktuální, a dále ukládá členským státům zavést mechanismy ke splnění tohoto účelu, včetně požadavku, aby povinné osoby oznámily jakékoli jimi zjištěné nesrovnalosti.

Lze proto uzavřít, že § 9 odst. 1 ZESM je otiskem unijního předpisu do vnitrostátního předpisu, jímž zákonodárce splnil povinnost vyplývající z unijního práva.

Ustanovení § 14 odst. 1 písm. a) ZESM ukládá Ministerstvu spravedlnosti umožnit komukoli na svých internetových stránkách získat z evidence skutečných majitelů částečný výpis platných údajů o skutečném majiteli právnické osoby v rozsahu jména, státu bydliště, roku a měsíce narození, státního občanství, a dále také údaje o povaze jeho postavení a velikosti přímého nebo nepřímého podílu, zakládá-li tento podíl jeho postavení. Dále ukládá Ministerstvu vnitra zpřístupnění dalších údajů podle § 13 písm. a) ZESM, k jejichž uveřejnění udělil skutečný majitel souhlas, a údajů již uveřejněných ve veřejném rejstříku, které byly automaticky propsány podle § 37 nebo 38 ZESM. Nadto písm. c) – e) téhož ustanovení stanovují podmínky pro zpřístupnění dalších údajů zapsaných v evidenci skutečných majitelů dle § 13 ZESM, resp. automaticky propsaných podle § 37 nebo 38 téhož zákona.

Dle důvodové zprávy je § 14 ZESM ustanovením převážně transpoziční, v případě údajů zveřejňovaných dle § 14 odst. 1 písm. a) ZESM pak důvodová zpráva výslovně odkazuje na požadavky vyplývající z Čl. 30 odst. 4 a 5 AML Směrnice.

Dle Čl. 30 odst. 5 písm. c) AML Směrnice v rozhodném znění novelizovaném Změnovou Směrnicí (před vydáním Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených věcech WM a Sovim) měly členské státy zajistit, aby informace o skutečných majitelích byly vždy k dispozici jakékoliv osobě z široké veřejnosti, přičemž „[o]soby uvedené v písmeni c) musí mít povolený přístup alespoň k informacím o jméně, měsíci a roce narození, zemi bydliště a státní příslušnosti skutečného majitele a i o povaze a rozsahu účasti skutečného majitele. Členské státy mohou za podmínek stanovených vnitrostátním právem zpřístupnit další informace umožňující zjištění totožnosti skutečného majitele. Uvedené další informace zahrnují alespoň datum narození či kontaktní údaje v souladu s pravidly pro ochranu údajů“ (cit. Čl. 30 odst. 5 AML Směrnice v rozhodném znění).

Z uvedeného plyne, že údaje zveřejňované dle § 14 odst. 1 ZESM vycházejí buď přímo z výslovných požadavků AML Směrnice, nebo jde o další údaje ve smyslu této směrnice. Zákonodárce tak prostřednictvím § 14 ZESM plnil požadavky vyplývající z unijního práva, a to jak přímým otiskem pravidel planoucích z unijního práva, tak přijetím opatření v rámci své posuzovací pravomoci, kterou mu přiznal unijní akt ke splnění cíle sledovaného unijním aktem.

Ustanovení § 43 ZESM (výzva k odstranění nesrovnalosti) a § 55 odst. 1 písm. a) ZESM (přestupky) slouží k vynucování povinnosti vyplývajících z unijního práva. Jsou tedy v souladu s výše citovanou ustálenou judikaturou Soudního dvora v linii Åkerberg Fransson v aplikačním rámci unijního práva.

Z uvedeného vyplývá, že je případ žalobce v plném rozsahu v aplikačním rámci unijního práva, neboť je zde velmi úzká vazba mezi unijními požadavky vyplývajícími z AML Směrnice a Směrnice 2018 a ustanoveními § 9 odst. 1 a 14 odst. 1 ZESM, jež jsou otiskem výše zmíněných směrnic.

Na tom nic změnit ani tvrzení žalovaného, že vnitrostátní právní úprava sleduje také jiné legitimní cíle nad rámec cílů sledovaných směrnicí. Není nutné, aby se cíle unijní a vnitrostátní úpravy zcela překrývaly (srovnej stanovisko AG Bobka ve věci Ispas). Vnitrostátní úprava pouze naplnila povinnosti vyplývající z unijního práva, ačkoli částečně využila možnost diskrece při dosahování unijním právem stanoveného cíle. Vnitrostátní úprava nad rámec unijního práva nerozšířila okruh právních vztahů nebo situací, na něž se práva a povinnosti vztahují, ani nad rámec unijního práva nezpřísnila povinnosti, neposílila práva či nezvýšila míru ochrany. Ani případné jiné cíle sledované vnitrostátní právní úpravou tak nemohou za této situace vyloučit § 14 odst. 1 ZESM z aplikačního rámce Listiny EU (k hodnocení dopadů Rozsudku Soudního dvora EU ve spojených WM a Sovim pro aplikační praxi srov. níže).

Pokud jde o žalobcem předestřenou otázku souladu s LZPS, zdejší soud podotýká, že s ohledem na Čl. 53 Listiny EU nesmí výklad Listiny EU omezit nebo narušit lidská práva a základní svobody, které jsou garantovány unijním právem, mezinárodním právem (tedy také systémem práv dle Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, dále též „EÚLP“) a ústavními pořádky členských států. K žalobcem odkazovaným článkům 7 a 8 Listiny EU soud poukazuje na dokument „Úplné znění vysvětlení k Listině základních práv, jak vyplývá ze změn provedených Lisabonskou smlouvou (2007/C 303/02)“. Z něj vyplývá („Vysvětlení k článku 7“), že práva zaručená článkem 7 Listiny EU odpovídají právům zaručeným článkem 8 EÚLP. V souladu s Čl. 52 odst. 3 Listiny je „smysl a rozsah tohoto práva je stejný jako práva uvedeného v odpovídajícím článku EÚLP“. Dle „Vysvětlení k článku 8“ je pak Čl. 8 Listiny EU založen rovněž na Čl. 8 EÚLP. Podle stanoviska soudu jsou tak články 7 a 8 Listiny EU plným ekvivalentem práv zaručených dle EÚLP. Na tomto místě soud připomíná ustálenou judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (dále též „ESLP“), podle níž „[a]kt státu učiněný v souladu s právními závazky plynoucími pro smluvní stranu z členství v mezinárodní organizaci je ospravedlnitelný, pokud předmětná organizace chrání základní práva, a to jednak s ohledem na poskytnuté hmotně-právní záruky, tak mechanismus kontroly jejich dodržování, a to způsobem, který je možné považovat za přinejmenším rovnocenný s ochranou, kterou poskytuje Evropská úmluva. (…) Jestliže daná organizace poskytuje takovou rovnocennou ochranu, bude předpokládáno, že se stát neodchýlil od požadavků Evropské úmluvy, pokud neučinil více, než že implementoval právní závazky plynoucí z členství v organizaci.“ (Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (Velký senát) ze dne 30. 6. 2005, sp. zn. 45036/98 Bosphorus v. Irsko). Evropský soud pro lidská práva pak dovodil, že Evropská unie je právě takovou mezinárodní organizací, jež poskytuje rovnocennou ochranu se systémem EÚLP: „ochrana základních právem poskytovaná komunitárním právem může být pokládána a v relevantní době byla pokládána za ‚ekvivalentní‘ (…) systému Úmluvy. Zakládá se tak domněnka, že Irsko se neodchýlilo od požadavků Úmluvy, když implementovalo právní závazky vyplývající z jeho členství v Evropských společenstvích“ (cit. tamtéž, bod 165). Uplatní se pak domněnka, že se členský stát neodchýlil od požadavků plynoucích z EÚLP, pokud prováděl závazky plynoucí z unijního práva (srov. také Craig, P., De Búrca, G., EU Law. Text, Cases, and Materials. Seventh Edition. New York: Oxford University Press, 2020, str. 458 až 460).

Dle odborné literatury „Čl. 8 odst. 1 Úmluvy zaručuje právo na respektování soukromého a rodinného života, jakož i obydlí a korespondence, přičemž vyjmenované čtyři oblasti vlastně nelze od sebe zcela odtrhovat (jak vyplývá z judikatury ESLP, jejich sjednocujícím elementem je účel, spočívající v zajištění autonomie osob), ba naopak se překrývají“ (cit. Wagnerová, E ., Šimíček, V ., Langášek, T ., Pospíšil, I ., Chalupová, M ., Kilian, P ., Procházka, V ., Tomková, M. a kol. Listina základních práv a svobod: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2024-10-9]. ASPI_ID KO2_1993CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.) Vnitrostátní ústavodárce oproti rozdělil toto právo do několika ustanovení LZPS. Základem pro ochranu soukromí v širokém smyslu je Čl. 10 LZPS, dané právo se však projevuje také na jiných místech LZPS, jako je nedotknutelnost obydlí (Čl. 12 LZPS), listovní tajemství a tajemství přepravovaných zpráv (Čl. 13 LZPS), jakož i právo na osobní (tedy tělesnou a duševní) integritu a osobní soukromí (Čl. 7 odst. 1 LZPS, srov. tamtéž). Toto „Listinou přijaté členění soukromí do různých práv nelze při interpretaci práva na soukromí přeceňovat“, přičemž „[o]chranu soukromí lze tak vnímat jako souhru úpravy Čl. 7 odst. 1, Čl. 8, Čl. 12 a Čl. 13 a zejména komentovaného Čl. 10 Listiny jako ochranu práva na soukromí (v širším slova smyslu)“ (cit. tamtéž). Dále zdejší soud podotýká, že dle doktrinálních závěrů „[v] kontextu vývoje moderních technologií, přinášejícího i řadu nástrojů majících potenciál intenzivně zasahovat do soukromí jednotlivců, nabývá stále většího významu aspekt práva na informační sebeurčení ve smyslu Čl. 10 odst. 3 samostatně či ve spojení s Čl. 13. Právě právo na ochranu osobních údajů je s ohledem na novější dobu vzniku šířeji rozpracováno v Listině práv EU (Čl. 8)…“ (cit. tamtéž).

S ohledem na výše uvedená východiska proto zdejší soud uzavřel, že články 7, 10 odst. 3 a 13 LZPS, jichž se žalobce dovolává, jsou ekvivalentem Čl. 8 EÚLP, a také ekvivalentem Čl. 7 a 8 Listiny EU. S ohledem na interpretativní význam judikatury ESLP, resp. práv plynoucích z EÚLP, pro výklad předmětných ustanovení Listiny EU a zároveň LZPS, pak zdejší soud dovodil, že je na místě zvolit přístup obdobný tomu, k němuž se ESLP přihlásil ve věci Boshporus a navazující judikatuře. Soud proto uplatnil domněnku, že výklad Čl. 7 a 8 Listiny EU provedený Soudním dvorem EU, je v souladu s požadavky na ochranu základních práv a svobod plynoucích jak z LZPS, tak EÚLP. Závěry Soudního dvora EU proto mají interpretativní význam pro otázku souladu unijní úpravy s těmito dalšími prameny lidských práv, a lze je tak užít analogicky.

Lze tak uzavřít, že výklad práv plynoucích z Listiny EU provedený Soudním dvorem EU nabízí dostatečné vodítko pro výklad rovnocenných základních práv a svobod plynoucích z LZPS. Závěry Soudního dvora EU v rozsudku ve spojených věcech WM a Sovim proto dle zdejšího soudu poskytují dostatečnou odpověď na otázku souladu předmětné právní úpravy zakotvené v ZESM se žalobcem předestřenými základními právy a svobodami vyplývajícími z LZPS (resp. také s ekvivalentními právy plynoucími z EÚLP).

Soud vztáhl uvedená východiska na nyní projednávanou věc.

Soud přitom v úvahu, že ze zásady přednosti práva EU plyne vnitrostátním orgánům veřejné moci povinnost upustit od použití takového pravidla vnitrostátního práva, jež by mělo za následek oslabení plné účinnosti práva EU, byť jen dočasně (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 9. 3. 1978, ve věci 106/77 Simmenthal, body 22 a 23, rozsudek Soudního dvora EU ze dne 19. 6. 1990, ve věci C-213/89 Factortame, body 20 až 23). Vnitrostátní orgány jsou tak povinny učinit vše, co je nezbytné pro to, aby byla vnitrostátní legislativní ustanovení tvořící případně překážku pro plný účinek přímo použitelných norem práva Unie ponechána stranou (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 8. 9. 2010, ve věci C-409/06 Winner Wetten, bod 56).

Na tomto místě soud zdůrazňuje, že povinnost nepoužít vnitrostátní právní předpisy odporující unijnímu právu dle ustálené judikatury Soudního dvora EU připadá nejen vnitrostátním soudům, ale rovněž všem státním orgánům, včetně správních orgánů, jež mají v rámci svých pravomocí uplatňovat unijní právo. Veškeré orgány členského státu jsou povinny zajišťovat plný účinek unijních norem (srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 4. 12. 2018, ve věci C-378/17 An Garda Síochána, body 38 a 39). Tento závěr přejala také judikatura Nejvyššího správního soudu, podle nějž „[k]aždý orgán členského státu je totiž oprávněn a povinen učinit si úsudek o tom, zda pravidlo vnitrostátního práva, jež má být na konkrétní věc použito, je v souladu s relevantním přímo vnitrostátně použitelným právem EU (…), a pokud ne, vnitrostátní právo incidentně neaplikovat. V tomto ohledu je postavení žalovaného jako správního orgánu ve vztahu k posuzování souladu vnitrostátního práva s právem EU ‚silnější‘ než ve vztahu k posuzování ústavní konformity vnitrostátních ‚jednoduchých‘ zákonů či zákonnosti podzákonných právních předpisů“ (cit. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2021, čj. 2 As 325/2016-46, bod 38, srov. také Bobek, M., Bříza, P., Hubková, P. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 593 s., str. 82 – 85, srov. také Craig, P., De Búrca, G., EU Law. Text, Cases, and Materials. Sixth Edition. New York: Oxford University Press, 2015, str. 271 a 272).

Z judikatury Soudního dvora EU zároveň vyplývá, že povinnost vnitrostátního orgánu veřejné moci upustit od použití vnitrostátního práva odporující ustanovení unijního práva je podmíněna přímým účinkem, přičemž „[v]nitrostátní soud tedy není povinen pouze na základě unijního práva upustit od použití ustanovení svého vnitrostátního práva odporujícího ustanovení unijního práva, nemá-li posledně uvedené ustanovení přímý účinek“ (cit. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 24. 6. 2019, ve věci C-573/17 Poplawski II, bod 68).

Ustanovení unijního práva bude vnitrostátně nadáno přímým účinkem, pokud je jasné a přesné, a dále bezpodmínečné v tom smyslu, že ke své realizaci nevyžaduje přijetí žádného dalšího opatření ze strany členského státu. (srov. Bobek, M., Bříza, P., Hubková, P. Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2022, 593 s., str. 181). Pojmy „jasný a přesný“ jsou však poměrně pružné, přičemž ustanovení může být „jasné a přesné“, i když obsahuje neurčité právní pojmy (srov. tamtéž str. 181 a 182). Zároveň kritérium „bezpodmínečnosti“ „neznamená vyloučení jakýchkoliv dalších opatření ze strany orgánů Unie nebo členských států. Znamená pouze vyloučení situací, kdy samotné pravidlo není schopné fungovat bez přijetí daných opatření. Avšak bez ohledu na existenci diskreční pravomoci na straně členského státu mohou být podmínky pro přímý účinek naplněny, a to zejména v případě, kdy bude možné soudně přezkoumat, zda vnitrostátní orgány překročily mezi své diskreční pravomoci. V zásadě tomu tak bude, jestliže bude možné určit ‚minimální práva‘ nebo ‚minimální ochranu‘ a soudní přezkum bude moci ověřit, zda byla taková minimální hranice členským státem respektována“ (cit. tamtéž, str. 182).

V případě směrnic pak platí specifické podmínky přímého účinku, jež vyčerpávajícím způsobem na základě ustálené judikatury Soudního dvora EU vyložil Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 6. 1. 2022, č. j. 11 A 78/2021 – 31, č. 4311/2022 Sb. NSS, body 24 až 29. Adresáty směrnic jsou dle Čl. 288 SFEU členské státy, avšak nejsou jejich adresáty výlučnými, neboť Soudní dvůr EU svou judikaturou zavedl koncept přímého účinku směrnic. Za specifických podmínek je možné, aby se úpravy směrnice dovolal přímo jednotlivec. V rozsudku ze dne 4. 12. 1974, ve věcí 41/74 Van Duyn, Soudní dvůr EU uvedl, že standard právní jistoty vyžaduje, aby se jedinec mohl dovolat ustanovení unijního práva, i když je obsaženo ve směrnici, která sama o sobě přímo použitelná není. Je však předpisem závazným, proto je možné se ji v řízení před státním orgánem dovolávat. V rozsudku ze dne 5. 4. 1979, ve věci 148/78 Ratti, Soudní dvůr EU tento koncept rozvinul, a to aplikací zásady estoppel. Podle ní platí, že nikdo nesmí mít prospěch z vlastního porušení práva, a to ani členský stát. Opomenutí směrnici implementovat, stejně jako vadná implementace směrnice takovým porušeními jsou, členský stát tedy musí nést následky svého jednání. Těmito následky se pak rozumí právě povinnost přímo aplikovat ustanovení dané směrnice namísto chybějící či vadné vnitrostátní úpravy. V případě směrnic je tedy podmínkou jejich přímého účinku marné uplynutí transpoziční lhůty. V této lhůtě je členský stát povinen směrnici řádně a úplně transponovat do vnitrostátního práva. Neučiní-li tak, dopustí se vadné transpozice a otevře cestu k možnosti přímého účinku směrnice (i z požadavku na uplynutí transpoziční lhůty však existují výjimky, srov. např. rozsudky Soudního dvora EU ze ne 22. 11. 2005, ve věci C-144/04 Mangold, či ze dne 18. 12. 1997, ve věci C-129/96 Inter-environnement Wallonie, srov. rozsudek Městského soud v Praze ze dne 6. 1. 2022, č. j. 11 A 78/2021 – 31, č. 4311/2022 Sb. NSS, body 24 až 26).

Také v případě směrnic je podmínkou přímého účinku jasnost a bezpodmínečnost. V rozsudku ze dne 19. 1. 1982, ve věci 8/81 Becker, Soudní dvůr EU uvedl, že se lze dovolávat těch ustanovení směrnic, která jsou jasná a bezpodmínečná z hlediska svého obsahu. To je třeba v každém jednotlivém případě posuzovat nikoliv z hlediska čistě formálního, ale spíše z hlediska funkčního. SDEU sám zpravidla zkoumá, je-li ustanovení v dané situaci, za daných okolností a k danému účelu přímo aplikovatelné. Klíčovým je posouzení, zdali je z ustanovení soud schopen v konkrétní věci aplikovat. K tomu je třeba zjistit minimální pravidlo, které musí být určitelné bez ohledu na míru, která byla členským státům dána při implementaci směrnice. S ohledem na okolnosti případu není vyloučeno, aby konkrétní u