2 As 36/2004 — Nejvyšší správní soud

2 As 36/2004- 46 - text č. j. 2 As 36/2004 - 51 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: Česká republika – Ministerstvo obrany, zastoupeného Vojenským úřadem pro právní zastupování Ministerstva obrany, se sídlem nám. Svobody 471, Praha 6, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, sp. zn. 6 Ca 1/2004, t a k t o : Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2004, sp. zn. 6 Ca 1/2004, s e z r u š u j e a věc s e mu v r a c í k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému usnesení Městského soudu v Praze. Tímto usnesením městský soud odmítl jeho žalobu proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí (dále též „žalovaný“) ze dne 30. 10. 2003, č. j. 500/1555/502 11/03. Citovaným rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání stěžovatele a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu Praha, oddělení ochrany ovzduší ze dne 12. 8. 2003, č. j. 1/OO/9141/03/Ji, kterým byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 2 mil. Kč za porušení povinností stanovených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší. Stěžovatel v kasační stížnosti uvádí, že uplatňuje důvod zakotvený v ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Stěžovatel tvrdí, že při stanovení okruhu účastníků řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je nutno vycházet nejen z ustanovení § 2 s. ř. s., nýbrž také zejména z ustanovení § 33 a § 65 stejného zákona, z nichž je patrno, že zákon přímo počítá se státem jako s účastníkem řízení a stanoví, kdo jeho jménem bude jednat. Z citovaných ustanovení nevyplývá žádné omezení, vylučující možnost státu domáhat se ochrany svého práva v řízení před soudem. Stát se proto může dovolat ochrany těch práv, jež nevyvěrají z jeho vrchnostenského postavení. Proto stěžovatel navrhuje napadené usnesení městského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil. V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného správního a soudního spisu především zjistil, že Česká inspekce životního prostředí shora citovaným rozhodnutím ze dne 12. 8. 2003 uložila stěžovateli pokutu ve výši 2 mil. Kč za porušení povinností stanovených v ustanovení § 11 odst. 1 písm. b) zákona č. 86/2002 Sb., a to z důvodu dvacetinásobného překročení emisního limitu u kotle K1 a šestnáctinásobného překročení emisního limitu u kotle K2, přičemž oba uhelné kotle jsou provozovány stěžovatelem. Žalovaný citovaným rozhodnutím odmítl odvolání stěžovatele a potvrdil uvedené rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Městský soud v Praze napadeným usnesením odmítl žalobu proti citovanému rozhodnutí žalovaného, když především uvedl, že žalobce (Česká republika – Ministerstvo obrany) není procesně legitimován k podání žaloby ve správním soudnictví. Podle ustanovení § 2 s. ř. s. totiž poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob. Postavení státu v právních vztazích je však dvojí. Stát je primárním nositelem státní moci, má proto vrchnostenské postavení a vystupuje ve veřejnoprávních vztazích. Zároveň je však stát též účastníkem právních vztahů soukromého práva, zejména majetkoprávních. V nich má rovné postavení s ostatními účastníky „a jen v nich je osobou právnickou“. Pojem „právnická osoba“ je totiž pojmem soukromého práva, a v rámci veřejného práva stát není jako právnická osoba definován, neboť pozitivní právo neposkytuje jakoukoliv oporu pro úvahu o „právnických osobách veřejného práva“. Proto v případech, kdy stát rozhodne ve veřejnoprávní věci a založí tak veřejnoprávní povinnost státu, nelze dovodit, že by stát jako adresát tohoto aktu byl právnickou osobou. Protože v daném případě se jednalo o sankční odpovědnost ryze veřejnoprávního charakteru, stát nevystupoval jako právnická osoba a byl proto vyloučen z práva žalovat u správního soudu. Proto městský soud žalobu odmítl jako nepřípustný návrh [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Nejvyšší správní soud především konstatuje, že v projednávané věci je skutečně nutno vycházet z ustanovení § 2 s. ř. s., podle něhož „ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon.“ Toto ustanovení totiž vymezuje účel a rozsah správního soudnictví, v jehož rámci teprve je možno účinně uplatňovat jednotlivé prostředky k ochraně práv. Nejvyšší správní soud ve svých úvahách vycházel rovněž z dvojího postavení státu podle typu právních vztahů, v nichž vystupuje. V této souvislosti postačuje pro stručnost odkázat na právní názor Ústavního soudu, obsažený ve sjednocujícím stanovisku jeho pléna č. 9/99 ze dne 9. 11. 1999 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 16, str. 372 a násl.). Podle tohoto právního názoru, jehož ratio decidendi spočívá v konstatování, že ministerstvo v postavení orgánu veřejné moci nedisponuje právní subjektivitou, „pokud stát vystupuje v právních vztazích v pozici subjektu veřejného práva, čili jako nositel veřejné moci, z povahy věci není a nemůže být nositelem (subjektem) základních práv a svobod. Přístup opačný by znamenal popření smyslu základních práv a svobod tak, jak byly zformovány staletým vývojem evropské a anglosaské kultury. Z pohledu teoretického takovýto postup znamená popření fundamentálního rozdílu mezi pojmy oprávnění (subjektivního práva) a pravomoci (kompetence), jenž je akceptován v postavení paradigmatu právního myšlení v dosahu evropské kontinentální a anglosaské právní kultury.“ Lze tak učinit dílčí závěr, že stát (prostřednictvím svých orgánů) vystupuje buď ve vrchnostenském postavení, anebo v postavení zcela srovnatelném s ostatními účastníky právních vztahů. Praktickým kritériem pro rozlišování tohoto postavení je povaha konkrétního právního vztahu. Nejvyšší správní soud však nesdílí názor městského soudu, že pojem „právnická osoba“ je pojmem výhradně soukromého práva a protože stát ve veřejném právu není pozitivním právem definován, nemůže ve veřejnoprávním vztahu (kterým je nesporně i vztah sankční odpovědnosti) vystupovat jako právnická osoba. V tomto směru nelze přehlédnout, že městský soud fakticky navazuje na argumentaci Vrchního soudu v Praze, který v některých rozhodnutích judikoval obdobný právní názor (např. usnesení ze dne 29. 12. 1995, sp. zn. 6 A 204/94; rozsudek ze dne 22. 12. 1995, sp. zn. 6 A 96/94). Tento názor Nejvyšší správní soud považuje za značně zjednodušující. Z pouhé absence pozitivně upravené definice státu jako právnické osoby ve veřejném právu (veřejnoprávní korporace) totiž nelze soudit, že takovouto způsobilostí nedisponuje. V tomto směru je možno především namítat, že stát představuje originální subjekt právních vztahů, a to ve smyslu vnitrostátním i mezinárodním. Toliko za splnění této podmínky může plnit svoje vnitřní a vnější funkce. Pokud by mělo platit, že subjektivitu státu lze dovodit až z existence pozitivního právního předpisu, znamenalo by to – dovedeno ad absurdum - ve svých důsledcích, že subjektivita by byla konstituována normativním aktem, jehož autorem by musel být samotný stát. To znamená, že by tento akt přijal stát ještě v postavení ne-subjektu právních vztahů a teprve od jeho přijetí by se tímto subjektem stal. Tento názor však zjevně pomíjí fakticitu existence a autonomní povahu státu, založenou na přítomnosti konstitutivních prvků (v obecně přijímaném Jellinekově pojetí: státní moc, území, obyvatelstvo) a nikoliv na výslovné pozitivněprávní reglementaci. Rovněž z organického hlediska je zřejmé, že jakkoliv organizační složky státu, tzn. jeho orgány, nedisponují vlastní právní subjektivitou, představují – starší terminologií – „údy státu“, tedy za stát jednají a zavazují jej. Nikoliv náhodně proto např. Ústava ČR výslovně stanoví, že soudní moc vykonávají „jménem republiky“ nezávislé soudy. Vydávají proto rozhodnutí jménem subjektu, kterým je stát, a to i ve veřejném právu. Druhým dílčím závěrem je proto konstatování teoretické - neudržitelnosti právního názoru, že stát ve veřejném právu není právnickou osobou (podobně viz též např. D. Hendrych: Správní právo - obecná část, 4. vyd., str. 259 a násl., V. P