1 As 15/2008 — Nejvyšší správní soud

1 As 15/2008- 61 - text 1 As 15/2008 - 65 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Občané Brna proti stavbě rychlostní komunikace R 34 v trase Kuřim-Troubsko, občanské sdružení, se sídlem Opálkova 16, Brno, zastoupen JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem se sídlem Převrátilská 330, Tábor, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem Žerotínovo nám. 3/5, Brno, o žalobě proti fiktivnímu rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 2. 2006, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 10. 2007, č. j. 30 Ca 73/2006 - 38, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalobci s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : Shora označeným rozsudkem krajský soud zrušil fiktivní rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 2. 2006, a jemu předcházející fiktivní rozhodnutí Magistrátu města Brna ze dne 24. 12. 2005 o odepření informace, a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. V odůvodnění krajský soud uvedl, že ohledně žádosti žalobce o informace podané podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále také jen „zákon“), dne 9. 12. 2005 nepostupoval Magistrát města Brna jako prvostupňový orgán podle § 14 odst. 3 písm. a) nebo b) zákona, ani požadované informace neposkytl, ani nevydal rozhodnutí ve smyslu § 15 odst. 1 a 2 zákona. Proto dne 24. 12. 2005 nastala fikce vydání rozhodnutí o odepření informací dle § 15 odst. 4 věty první zákona. Proti fiktivnímu rozhodnutí prvostupňového orgánu podal žalobce dne 5. 1. 2006 odvolání. Podle § 57 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, má prvostupňový orgán předložit odvolání správního orgánu druhého stupně do 30 dnů ode dne podání odvolání. Žalovanému proto běžela 15 denní lhůta pro jeho rozhodnutí nejpozději ode dne 4. 2. 2006. Žalovaný však o odvolání nerozhodl, a proto dne 19. 2. 2006 nastala dle § 16 odst. 3 zákona fikce vydání rozhodnutí, kterým bylo prvostupňové rozhodnutí o odepření informací potvrzeno. V daném případě se přitom mělo jednat o poskytnutí informací, které se týkaly přenesené působnosti žalovaného. Krajský soud dále konstatoval, že jestliže prvostupňový orgán ve skutečnosti odvolání žalobce žalovanému vůbec nepředložil, nelze toto pochybení vykládat k tíži žalobce tak, že lhůta žalovanému pro rozhodování o podaném odvolání nezačala běžet a fikce rozhodnutí tak nemohla nastat. Rozsudek krajského soudu napadl žalovaný včas podanou kasační stížností. Žalovaný považuje interpretaci § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., provedenou krajským soudem za nepřípustně extenzivní a zakládající stížní důvod spočívající v nesprávném posouzení právní otázky ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., je právní skutečností rozhodnou pro počátek běhu lhůty k rozhodnutí o odvolání předložení odvolání prvostupňovým orgánem. Tato skutečnost však v daném případě nenastala a lhůta k rozhodnutí tak žalovanému vůbec nezačala běžet. Zákon č. 106/1999 Sb., přitom neupravuje fikci této právní skutečnosti. Podstatné podle žalovaného je, že k předložení odvolání je povinen správní orgán prvého stupně – Magistrát města Brna, tedy třetí osoba odlišná od žalovaného. Přestože žalovaný považoval oznámení žalobce o podaném odvolání za právně irelevantní, opakovaně vyzval (nad rámec svých povinností) prvostupňový orgán k předložení odvolání. Jiné účinné prostředky však žalovaný nemá. Přesto je žalovaný povinen nést nepříznivé důsledky rozsudku krajského soudu včetně náhrady nákladů řízení a poškození svého dobrého jména. Jestliže však žalovaný nemohl rozhodnout v důsledku nepředložení odvolání prvostupňovým orgánem, pak de facto za žalovaného rozhodl tento prvostupňový orgán, a to se všemi nepříznivými důsledky; takový stav nemohl zákonodárce zamýšlet. Kromě toho žalovaný namítl, že v daném případě žalobce požadoval poskytnutí informací, které se týkaly přenesené působnosti prvostupňového orgánu, nikoli žalovaného, jak v napadeném rozsudku uvedl krajský soud. Konečně žalovaný uvedl, že v důsledku zrušujícího rozsudku krajského soudu je povinen o odvolání žalobce rozhodnout ve lhůtě 15 dnů od jeho doručení, krajský soud mu však nevrátil správní spis, na jehož základě by tak mohl učinit. Ke své kasační stížnosti proto žalovaný připojil i návrh na přiznání odkladného účinku. Nejvyšší správní soud přezkoumal na základě kasační stížnosti napadený rozsudek krajského soudu v souladu s § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které žalovaný ve své kasační stížnosti uplatnil, a dospěl k závěru, že tato stížnost není důvodná. Při svém rozhodování vycházel Nejvyšší správní soud ze znění zákona č. 106/1999 Sb., účinného v době, kdy žalobce svou žádost o poskytnutí informací magistrátu podal, tedy ze znění zákona před účinností novely č. 61/2006 Sb. (srov. čl. II této novely). Žalobce svou žádostí doručenou podatelně magistrátu dne 9. 12. 2005 žádal o poskytnutí informací – „kopie nahrávek veřejného projednávání Zadání Územního plánu města Brna“ konaného ve specifikované dny. Pořizování územně plánovacích podkladů patří do přenesené působnosti obce [srov. § 13 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) účinného v rozhodné době], přičemž veřejné projednání zadání územního plánu (§ 20 odst. 2 stavebního zákona) je v působnosti orgánu územního plánování, tedy obecního úřadu obce s rozšířenou působností či magistrátu statutárního města (§ 14 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s § 139 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb. o obcích). Proto i rozhodování o žádosti o poskytnutí informací týkajících se veřejného projednání zadání územního plánu náleží do přenesené působnosti magistrátu. Z ustanovení § 16 odst. 2 věta první a a contrario věta druhá vyplývá, že v takovém případě o odvolání proti rozhodnutí obecního úřadu či magistrátu rozhoduje povinný subjekt nejblíže vyššího stupně nadřízený povinnému subjektu. Tím je krajský úřad (srov. také § 14 odst. 2 stavebního zákona), který o odvolání rovněž rozhoduje v rámci své přenesené působnosti, byť tak zákon č. 106/1999 Sb. výslovně nestanoví (obdobně i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, č. j. 4 As 56/2006 - 45, dostupný na www.nssoud.cz). Stěžejní kasační námitkou je dle žalovaného nesprávný výklad § 16 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb., krajským soudem. Podle tohoto ustanovení odvolací orgán rozhodne o odvolání do 15 dnů od předložení odvolání povinným subjektem. Jestliže v uvedené lhůtě o odvolání nerozhodl, má se za to, že vydal rozhodnutí, kterým odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil; za den doručení tohoto rozhodnutí se považuje den následující po uplynutí lhůty pro vyřízení odvolání. Spornou je pak otázka, od kdy začíná odvolacímu orgánu běžet 15 denní lhůta pro vydání jeho rozhodnutí v případě, že mu prvostupňový orgán nepředložil odvolání ve 30 denní lhůtě dle § 57 odst. 2 správního řádu, resp. zda vůbec začne tato lhůta odvolacímu orgánu běžet, pokud jako v tomto případě prvostupňový orgán odvolání žadatele ve skutečnosti vůbec nepředloží. Krajský soud v napadeném rozsudku vyložil, že žalovanému začala lhůta k rozhodnutí o odvolání žalobce běžet uplynutím 30 denní lhůty podle § 57 odst. 2 správního řádu, bez ohledu na to, že mu prvostupňový orgán odvolání žalobce nepředložil, a proto uplynutím 45 dnů od podání odvolání nastala fikce rozhodnutí odvolacího orgánu. Žalovaný naproti tomu namítá, že v daném případě nemohla 15 denní lhůta pro jeho rozhodnutí ani začít běžet, protože prostupňový orgán mu odvolání žalobce vůbec nepředložil. Ve svém usnesení ze dne 4. 11. 2003, č. j. 7 A 76/2002 - 47, publikovaném pod č. 358/2004 Sb. NSS, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu nepřímo aproboval subsidiární aplikaci § 57 odst. 2 správního řádu a tedy započítávání 30 denní lhůty za účelem stanovení data fiktivního rozhodnutí odvolacího orgánu v případech, kdy odvolání proti fiktivnímu rozhodnutí prvostupňového orgánu má devolutivní účinek; v uvedeném případě, kdy posuzoval stanovení data negativního fiktivního rozhodnutí o rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí, totiž rozšířený senát vyloučil aplikaci § 57 odst. 2 správního řádu s odůvodněním, že o rozkladu rozhoduje tentýž správní orgán jako v prvém stupni. Žalovanému lze přisvědčit v tom, že zákon č. 106/1999 Sb. upravuje výslovně pouze fikci rozhodnutí prvostupňového a odvolacího orgánu, nikoli také fikci úkonu prvostupňového orgánu - předložení odvolání odvolacímu orgánu. Nelze však již souhlasit se závěry, které z toho žalovaný vyvozuje; v kontextu celého zákona č. 106/1999 Sb., je zjevné, že konstrukcí fiktivních rozhodnutí povinných subjektů obou stupňů má být žadatel o informace chráněn proti nečinnosti povinných subjektů