4 Ads 80/2007 — Nejvyšší správní soud

4 Ads 80/2007- 82 - text 4 Ads 80/2007 - 82 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobkyně: INDEX NOSLUŠ s. r. o., IČ: 25131419, se sídlem Karlovo náměstí 13, Praha 2, zast. Mgr. Hanou Himmatovou, advokátkou, se sídlem Žitná 1, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2007, č. j. 12 Ca 10/2005 - 59, t a k t o : Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2007, č. j. 12 Ca 10/2005 - 59, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : Rozhodnutím ze dne 15. 12. 2004, č. j. 2004/38469-442, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce v Uherském Hradišti (dále jen „úřad práce“) ze dne 1. 7. 2004, č. j. ÚP/Cil/PO-8/227/04. Tímto rozhodnutím byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 250 000 Kč za zaviněné porušení povinností vyplývajících z obecně závazných právních předpisů na úseku zaměstnanosti spočívající v tom, že v době od blíže neurčeného dne v měsíci lednu a dále v měsíci únoru 2004 v územní působnosti úřadu práce poskytla tzv. personální služby třetí osobě, a to zapůjčením cizí pracovní síly, tedy způsobem, který při zabezpečování práva občanů na zaměstnání nemá oporu v pracovněprávních předpisech České republiky a který je v rozporu s povolením k výkonu zprostředkování zaměstnání ze dne 30. 6. 2003, zn. 2003/28623-41, vydaným žalovaným. Žalobkyně tím porušila ustanovení § 4 odst. 2 věta druhá zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně žalobu, v níž namítala, že závěry žalovaného neodpovídají skutečnosti a nemají oporu v platných právních předpisech. Žalobkyně konstatovala, že činnost, za kterou jí byla uložena pokuta, neprovádí na základě povolení žalovaného, ale v dobré víře na základě platného a nezrušeného živnostenského oprávnění s předmětem činnosti „Poskytování služeb formou zapůjčování pracovní síly“, vydaného živnostenským odborem Úřadu městské části Praha 2 dne 27. 1. 2000. Žalobkyně nesouhlasila s názorem žalovaného, že k vydání tohoto oprávnění došlo v rozporu se zákonem, neboť v době jeho vydání ještě nenabylo účinnosti nařízení vlády č. 140/2000 Sb. Žalobkyně zdůraznila, že nemůže být trestána za výkon činnosti v souladu s platným živnostenským oprávněním. Dále poukázala na to, že je členkou sdružení bez právní subjektivity INDEX PLUS, jehož účelem je provozování pracovně personální agentury, tj. poskytování služeb formou zapůjčování pracovních sil. Žalobkyně jako správkyně sdružení uzavřela dne 27. 1. 2003 „Smlouvu o zajištění pracovní síly“ se společností AHOLD Czech Republic, a. s., ze které jsou společně a nerozdílně zavázáni všichni členové sdružení, a nejen žalobkyně, jak se domnívá žalovaný. Žalobkyně nesouhlasila se závěrem žalovaného, že nemohla dostát svému závazku z uvedené smlouvy, neboť nemá zaměstnance, které by mohla zapůjčit, a podotkla, že je zcela v souladu s účelem sdružení, že pracovníci mohou být v pracovním vztahu s kterýmkoli členem sdružení a nikoli jen s žalobkyní. Nařčení ze zneužívání práva občanů na zabezpečení zaměstnání a argumentaci dopady na sociální postavení občanů žalobkyně odmítla s tím, že se z 95% jedná o studenty, kteří jsou přihlášeni ke zdravotnímu a sociálnímu pojištění na základě svého statutu osoby soustavně se připravující na své budoucí povolání studiem. Žalobkyně nesouhlasila s výší uložené pokuty a souvisejícím nařčením, že se na údajné nedovolené podnikatelské činnosti podílela jako členka organizované skupiny. Účelový výklad, že osoby podle občanského zákoníku sdružené se stávají organizovanou skupinou ve smyslu trestního zákona, označila žalobkyně za zarážející. Nesouhlasila také s tím, že její činnost byla vysoce společensky nebezpečná, s poukazem na to, že rozhodnutí bylo vydáno po nabytí účinnosti zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, který komplexně řeší činnost agenturního zaměstnávání, kterou žalobkyně vykonává. Žalobkyně konstatovala, že se jedná o šikanózní výklad práva žalovaným, neboť žalobkyně vykonává živnost na základě platného živnostenského listu, jímž vyřešila tehdejší absenci právní úpravy agenturního zaměstnávání. Za této situace uložená pokuta neodpovídá rozsahu porušení a ohrožení chráněného zájmu. Žalobkyně navrhla, aby bylo napadené rozhodnutí zrušeno a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení, případně aby soud od uložené pokuty upustil, nebo ji snížil. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 23. 3. 2007, č. j. 12 Ca 10/2005 - 59, žalobu zamítl a rozhodl dále, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění rozsudku soud konstatoval, že po zhodnocení obsahu smlouvy o sdružení ze dne 20. 1. 2003 dospěl k závěru, že žalobkyně organizačně odpovídá za zapůjčování pracovních sil, a porušuje-li svou činností zákon, je za to z titulu svého postavení ve sdružení odpovědná pouze žalobkyně. Soud podotkl, že v posuzované věci nebyla sporná skutková zjištění, ale jejich právní hodnocení. S poukazem na čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, soud vyslovil, že zákaz vyvíjení činnosti, jejímž obsahem je zprostředkování zaměstnání bez příslušného úředního povolení, je omezením ústavně konformním. Podle názoru Městského soudu v Praze je při existenci veřejnoprávního omezení nebo zákazu určitého jednání nerozhodné, bylo-li takové jednání předsevzato při formálním dodržení předpisů práva soukromého. Je proto nerozhodné, že žalobkyně uzavírala smlouvy zásadně dovolené předpisy soukromého práva - tj. na základě platného živnostenského listu, jestliže cíl, k němuž směřovala, veřejnoprávní předpisy nedovolují, nebo jej podmiňují povolením žalovaného. Takové povolení sice žalobkyni vydáno bylo, ale žalobkyně neprováděla své služby na základě pracovněprávních předpisů a tohoto povolení, ale na základě živnostenského listu a obchodního zákoníku. Podle soudu nemá z těchto důvodů význam zkoumat platnost uzavíraných smluv i platnost vydaného živnostenského oprávnění. Tím ztrácejí žalobní námitky svou relevanci. Žalobkyně se dopustila správního deliktu podle § 9 odst. 1 zákona České národní rady č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů. K námitce žalobkyně o výši uložené pokuty soud poukázal na své oprávnění upustit od trestu nebo jej snížit, byl-li uložen ve zjevně nepřiměřené výši, a konstatoval, že správní orgány výši sankce dostatečně odůvodnily a trest nebyl uložen ve zjevně nepřiměřené výši. Ze shora uvedených důvodů Městský soud v Praze žalobu podle § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jako nedůvodnou zamítl. Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Namítala, že rozhodnutí nerespektuje jednotnost výkonu veřejné moci. Stěžovatelka odkázala na vyjádření živnostenského odboru Úřadu městské části Praha 2, podle kterého vydáním živnostenského oprávnění ze dne 27. 1. 2000 nebylo postupováno v rozporu se zákonem vzhledem k platné legislativní úpravě v roce 2000, kdy nebylo v účinnosti nařízení vlády č. 469/2000 Sb., které upravuje seznam volných živností a jejich obsahové náplně, a živnostenský list není v rozporu s § 3 odst. 3 písm. r) zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelka tedy jednala v dobré víře, neboť živnostenský list je veřejnou listinou, která platí, pokud není prokázán opak. Stěžovatelka doplnila, že po změně sídla jí bylo dne 20. 2. 2006 vydáno živnostenské oprávnění na totožný předmět činnosti, a pokud by živnostenské oprávnění bylo v rozporu se zákonem, nemohlo by být vydáno znovu. Podle stěžovatelky není přijatelné, aby jedna organizační složka státu jednu činnost povolovala a druhá tuto činnost sankcionovala. Případný rozpor nemůže jít k tíži stěžovatelky, neboť takový postup je protiústavní. Stěžovatelka dále namítala, že napadené rozhodnutí je v rozporu s principem jednoty a bezrozpornosti právního řádu a principem jednoty aplikace práva. Je nepřijatelné, aby jedna právní norma svým adresátům určité chování umožňovala a jiná právní norma to samé chování zakazovala; vzniklý logický rozpor hrubě narušuje právní jistotu a předvídatelnost práva. Porušení těchto zásad je podle stěžovatelky o to závažnější, že k němu došlo v oblasti správního trestání. Stěžovatelka konstatovala, že kontrolní orgán je podle § 9 odst. 1 zákona č. 9/1991 Sb. oprávněn ukládat pokuty za zaviněné porušení povinnosti, v případě stěžovatelky však k žádnému z