35 Co 459/2006 — Nejvyšší správní soud

Konf 6/2008- 66 - text Konf 6/2008 - 66 USNESENÍ Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhodl ve složení: předseda JUDr. Karel Podolka a soudci JUDr. Marie Žišková, JUDr. Roman Fiala, JUDr. Michal Mazanec, JUDr. Pavel Pavlík a JUDr. Petr Příhoda, o návrhu Ministerstva vnitra na rozhodnutí sporu o pravomoc mezi Ministerstvem vnitra, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Městským soudem v Praze, za účasti žalobce: Dopravní podnik Ústeckého kraje a. s., se sídlem v Praze 5, Lumièrů 181/41, a žalovaných: 1) Ústecký kraj, se sídlem v Ústí nad Labem, Velká Hradební 3118/48, zastoupený JUDr. Karlem Muzikářem, advokátem se sídlem v Praze 1, Křižovnické nám. 1, a 2) Česká republika – Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 42, o zaplacení částky 274 895 589,32 Kč s příslušenstvím ze smlouvy o závazku veřejné služby, ve věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006, t a k t o : P ř í s l u š n ý vydat rozhodnutí ve věci sporu o zaplacení částky 274 895 589,32 Kč s příslušenstvím ze smlouvy o závazku veřejné služby, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006, j e s p r á v n í o r g á n . O d ů v o d n ě n í : Podáním doručeným zvláštnímu senátu dne 28. 1. 2008 navrhlo Ministerstvo vnitra (dále též „navrhovatel“), aby zvláštní senát rozhodl o kompetenčním sporu ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, který vznikl mezi ním, Obvodním soudem pro Prahu 2 a Městským soudem v Praze ve věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 35 Co 459/2006. V prvé části svého návrhu navrhovatel přehledně shrnul skutkový stav i dosavadní průběh řízení ve sporu mezi akciovou společností Dopravní podnik Ústeckého kraje (dále jen „dopravní podnik“) a Ústeckým krajem. Dne 30. 12. 2003 uzavřely Krajský úřad Ústeckého kraje (jako dopravní úřad) a dopravní podnik smlouvu o závazku veřejné služby ve veřejné linkové dopravě; Ústecký kraj (který vstoupil do práv a povinností původní smluvní strany) smlouvu vypověděl dne 6. 2. 2006. Dne 31. 3. 2006 obdržel navrhovatel návrh dopravního podniku na zahájení sporného řízení podle § 141 správního řádu, jímž se dopravní podnik domáhal určení neplatnosti výpovědi smlouvy a plnění nároků ze smlouvy; dne 11. 4. 2006 mu pak tentýž návrh postoupilo Ministerstvo dopravy. Navrhovatel odložil oba návrhy podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu usneseními ze dne 13. 4. 2006 a 30. 4. 2006, čj. ODK-535/2-2006, neboť samotná smlouva je smlouvou soukromoprávní, a k vyřízení návrhů tedy není věcně příslušný žádný správní orgán. Rozklad, jímž dopravní podnik napadl tato usnesení, zamítl ministr vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2006, čj. VS-156/RK/3-2006. Proti rozhodnutí o rozkladu podal dopravní podnik u Městského soudu v Praze správní žalobu, o níž dosud nebylo rozhodnuto. Dopravní podnik se nato žalobou u Obvodního soudu pro Prahu 2 domáhal na Ústeckém kraji a na České republice – Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových zaplacení částky 274 895 589,32 Kč s příslušenstvím jako úhrady prokazatelné ztráty za provozování veřejné linkové dopravy v závazku veřejné služby při zajišťování dopravní obslužnosti Ústeckého kraje. Obvodní soud usnesením ze dne 11. 8. 2006, čj. 19 C 167/2006  52, řízení zastavil a postoupil věc Ministerstvu vnitra, neboť smlouva o závazku veřejné služby je podle něj smlouvou veřejnoprávní (konkrétně smlouvou subordinační ve smyslu § 161 správního řádu), a řešení sporu tak nenáleží do pravomoci soudů v občanském soudním řízení. Oba žalovaní napadli usnesení odvoláním; Městský soud v Praze však odvoláním nevyhověl a usnesením ze dne 15. 2. 2007, čj. 35 Co 459/2006  171, potvrdil usnesení obvodního soudu. Usnesení městského soudu napadl druhý žalovaný dovoláním, o němž dosud nebylo rozhodnuto. Navrhovatel nesouhlasí s tím, že by věc nespadala do pravomoci soudů v občanském soudním řízení, a proto předkládá věc zvláštnímu senátu. Podle navrhovatele není smlouva o závazku veřejné služby podle § 19 a násl. zákona o silniční dopravě veřejnoprávní smlouvou podle obecného vymezení § 159 odst. 1 správního řádu, a není tedy ani některým ze zvláštních smluvních typů podle následujících ustanovení správního řádu. Jedná se naopak o smlouvu soukromoprávní, uzavřenou podle § 261 odst. 2 obchodního zákoníku, a řešení sporů z ní náleží do pravomoci soudů v občanském soudním řízení. Jakkoli je nepochybné, že se zmíněná smlouva dotýká zajištění určitých činností ve veřejném zájmu, přesto nezakládá, nemění ani neruší práva a povinnosti v oblasti veřejného práva (srov. § 159 odst. 1 správního řádu). Kraj ostatně ani nemůže nahradit smlouvu autoritativním správním rozhodnutím, jak předpokládá § 161 správního řádu. Český právní řád vychází z užšího pojetí než teorie správního práva a rozlišuje smlouvy uzavírané v oblasti vrchnostenské veřejné správy (§ 159 a násl. správního řádu; srov. též jeho § 1 odst. 1) a smlouvy uzavírané k zajištění veřejných potřeb mimo rámec vrchnostenské pravomoci (§ 261 odst. 2 obchodního zákoníku). Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (dále též „nařízení“), na něž poukázaly ve svých usneseních oba výše jmenované soudy, sice upravuje možnost zrušit a zachovat závazek veřejné služby, nikoli ale uložit závazek nový (jak tomu bylo před novelizací nařízením č. 1893/91); k tomu by bylo třeba úpravy v národním právu. Podle § 19 odst. 3 zákona o silniční dopravě ovšem lze závazek veřejné služby ve veřejné dopravě založit pouze smlouvou, nikoli rozhodnutím. O soukromoprávní povaze sporné smlouvy svědčí nejen odkaz na obchodní zákoník, nýbrž především její obsah. Činnost dopravního podniku, jakkoli je ztrátová, zůstává podnikáním; s ohledem na hrazení prokazatelné ztráty (§ 19b zákona o silniční dopravě) je zřejmé, že dopravní podnik bude i při zajišťování dopravní obslužnosti vytvářet určitý zisk. Není tedy významné, že smlouva je upravena v normě veřejného práva, její plnění podléhá kontrole ze strany správního orgánu a prokazatelná ztráta je hrazena z veřejných rozpočtů, ani to, že smlouvu podle § 19 zákona o silniční dopravě označily za smlouvu veřejnoprávní důvodové zprávy jak k novele zákona o silniční dopravě, publikované pod č. 103/2004 Sb., tak k samotnému správnímu řádu: do rozsahu pojmu vymezeného správním řádem smlouva nespadá. Obdobně argumentoval i žalovaný 2) ve svém odvolání proti usnesení Obvodního soudu pro Prahu 2 o zastavení řízení (usnesení ze dne 11. 8. 2006, čj. 19 C 167/2006  52), na něž navrhovatel odkázal. Zvláštní senát by proto měl vyslovit, že příslušný vydat rozhodnutí ve věci žaloby o zaplacení částky 274 895 589,32 Kč s příslušenstvím je soud v občanském soudním řízení; zároveň by měl zrušit usnesení, jimiž obvodní soud i městský soud popřely svou pravomoc rozhodovat ve věci. Kromě toho by měl předložit Soudnímu dvoru Evropských společenství předběžnou otázku, zda na základě nařízení je možno nově založit závazek veřejné služby ve veřejné linkové dopravě vrchnostenským rozhodnutím orgánu veřejné správy. K návrhu se vyjádřil Ústecký kraj podáním doručeným zvláštnímu senátu dne 19. 2. 2008. Zdůraznil, že navzdory navrhovatelovu přesvědčení umožňuje čl. 1 odst. 5 nařízení vnitrostátním orgánům nejen zachovat, ale též uložit závazek veřejné služby; ustanovení je tak jednoznačné, že nevyvolává potřebu položit předběžnou otázku Soudnímu dvoru Evropských společenství. Nařízení je přímo závazné a pravomoc uložit závazek veřejné služby je zde upravena dostatečně; příslušnost pak stanoví zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). I pokud by však nebylo možno uložit v podmínkách České republiky závazek veřejné služby správním rozhodnutím, byla by smlouva o závazku veřejné služby veřejnoprávní smlouvou. Smlouva upravuje právní vztahy stran, jejichž práva a povinnosti jsou vymezeny veřejnoprávním předpisem – zákonem o silniční dopravě. Předmětem smlouvy není poskytování služeb dopravního podniku ve prospěch kraje, nýbrž dotování služeb veřejné linkové dopravy, které dopravní podnik na základě smluv o přepravě poskytoval cestujícím. Tímto prvkem, který je cizí soukromoprávnímu principu ekvivalence vzájemně poskytovaných plnění, se smlouva odlišuje od ostatních soukromoprávních smluvních vztahů kraje. Konečně Krajský úřad Ústeckého kraje coby subjekt veřejné správy uzavřel smlouvu na základě výslovného zmocnění § 19 zákona o silniční dopravě; nešlo tedy o smlouvu podle občanského či obchodního zákoníku, kterou by úřad uzavřel v rámci své obecně vymezené působnosti nakládat se svým majetkem. Ostatně úhrada prokazatelné ztráty má charakter regulované dotace z veřejných prostředků, a není tedy běžnou smluvní odměnou. Co se týče odkazu na obchodní zákoník ve smlouvě, ten byl před účinností nového správního řádu nezbytný, protože neexistovala žádná hmotněprávní úprava veřejnoprávních smluv. V současné době takové smlouvy podléhají úpravě veřejnoprávních smluv ve správním řádu na základě přech