1 As 89/2008 — Nejvyšší správní soud

1 As 89/2008- 65 - text 1 As 89/2008 - 65 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Český rybářský svaz Nýrsko, se sídlem Nýrsko, zastoupen JUDr. Tomášem Slavíkem, advokátem, se sídlem Čsl. Legií 42/I, Klatovy, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2007, čj. ŽP/13655/07, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 16. 7. 2008, čj. 30 Ca 5/2008 - 36, takto: Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Městský úřad Klatovy zahájil dne 9. 8. 2007 z moci úřední řízení dle § 1 odst. 4 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, jehož předmětem bylo rozhodnout, zda jsou pozemky p. č. 238/3, 238/4, 239/2 až 239/9, 243/1, 243/2, 243/3, 243/7 a 245/1 v katastrálním území Nýrsko součástí zemědělského půdního fondu. Podnět k zahájení řízení dalo Ministerstvo zemědělství, které o těchto pozemcích vedlo řízení dle § 17 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o půdě“). Řízení, jehož účastníkem byl vlastník pozemků Česká republika, Pozemkový fond ČR, a držitel rybářského revíru Český rybářský svaz, místní organizace Nýrsko, bylo ukončeno rozhodnutím Městského úřadu Klatovy ze dne 3. 9. 2007, čj. ŽP/8319/07/Rt, dle něhož jsou výše uvedené pozemky součástí zemědělského půdního fondu. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal odvolání Český rybářský svaz, místní organizace Nýrsko (dále jen „stěžovatel“). Krajský úřad Plzeňského kraje (dále jen „žalovaný“) rozhodnutím ze dne 16. 11. 2007, čj. ŽP/13655/07, změnil prvostupňové rozhodnutí tak, že z jeho odůvodnění na straně druhé vypustil slova „místního šetření“. Ke změně výroku však nedošlo. [2] Stěžovatel napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni, který ji usnesením ze dne 16. 7. 2008, čj. 30 Ca 5/2008  36, odmítl, a to s poukazem na prejudikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 30. 4. 2008, čj. 6 As 7/2007  63). Krajský soud dospěl k závěru, že podstata sporu tkví v tom, zda lze na předmětné pozemky aplikovat § 14 zákona č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. S tímto souvisí i skutečnost, že Ministerstvo zemědělství zahájilo řízení dle § 17 odst. 6 zákona o půdě, v němž je potřeba jako předběžnou otázku posoudit, zda pozemky náleží do zemědělského půdního fondu. Krajský soud shledal, že rozhodnutí žalovaného má předběžnou povahu, neboť splňuje jak materiální, tak formální znak ve smyslu rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005  64. Jedná se o rozhodnutí ve věci veřejnoprávní, upravující předběžně poměry osob, resp. zatímně fixující určitý stav, a současně proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům má každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, v němž musí být pokračováno, před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností. II. Argumenty stěžovatele [3] Stěžovatel napadl usnesení krajského soudu kasační stížností, v níž uvádí, že rozhodnutí žalovaného nelze považovat za rozhodnutí předběžné povahy, nýbrž se jedná o rozhodnutí meritorní a konečné. Domnívá se, že judikaturu citovanou krajským soudem na straně 3 a 4 napadeného usnesení nelze v tomto případě aplikovat. Předmětem řízení dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu není rozhodnutí o vydání nemovitosti na základě zákona o půdě. Stěžovatel upozorňuje na odlišnost v předmětu řízení vedeném žalovaným a řízení vedeném Ministerstvem zemědělství – Ústředním pozemkovým úřadem, dle § 17 odst. 6 zákona o půdě. V prvém případě se posuzuje, zda tvoří nemovitosti součást zemědělského půdního fondu, v druhém případě, zda se na nemovitosti vztahuje zákon o půdě, tedy mohou-li být vydány oprávněným osobám na základě tohoto zákona. Stěžovatel nemá možnost v řízení dle zákona o půdě zvrátit závěry řízení dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu. V této souvislosti poukazuje na znění § 53 odst. 3 správního řádu, dle něhož listiny vydané orgány územních samosprávných celků potvrzují pravdivost toho, co je v nich osvědčeno či potvrzeno, není-li prokázán opak. Rozhodnutí zasahuje zásadním způsobem do práv stěžovatele, neboť posouzení, zda předmětné pozemky tvoří součást zemědělského půdního fondu, je rozhodné pro aplikaci § 14 zákona č. 290/2002 Sb., který představuje případný titul nabytí vlastnického práva k pozemkům žalobcem. III. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu [4] První senát při předběžné poradě dospěl k závěru, že existuje konflikt ve stávající judikatuře NSS. Šestý senát uvedl v rozsudku ze dne 30. 4. 2008, čj. 6 As 7/2007  63 (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz), že rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu je rozhodnutím předběžné povahy, které je ze soudního přezkumu vyloučeno na základě § 70 písm. b) s. ř. s. Následně se však první senát vyjádřil v rozsudku ze dne 27. 8. 2008, čj. 1 As 62/2008  75 (věc Lesní společnost Stříbro, a. s.), k povaze rozhodnutí v pochybnostech dle § 3 odst. 3 zákona č. 289/1995, o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon). Posléze uvedený rozsudek obsahuje závěr, že rozhodnutí v pochybnostech vůbec není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto vyloučeno ze soudního přezkumu dle § 70 písm. a) s. ř. s. [5] V judikatuře Nejvyššího správního soudu tedy existuje rozpor v právním názoru na povahu rozhodnutí v pochybnostech dle § 1 odst. 4 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a dle § 3 odst. 3 lesního zákona. Princip jednotnosti a nerozpornosti právního řádu a jeho výkladu vyžaduje, aby rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a lesního zákona byla posuzována shodně (srov. bod 10 usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 10. 2008, čj. 9 Afs 58/2007  96). Předmětem těchto rozhodnutí je totožná otázka – posouzení, zda pozemek náleží do zemědělského půdního fondu, resp. zda je určen k plnění funkcí lesa. Navíc mají obě řízení i shodný procesní režim, neboť se na ně aplikuje správní řád (§ 21 odst. 1 zákona o ochraně zemědělského půdního fondu a contrario, § 58 odst. 2 lesního zákona). [6] První senát postupuje věc rozšířenému senátu nejen z důvodu sjednocení judikatury, ale také za účelem odklonu od obou názorů reprodukovaných výše v bodě [4]. První senát se totiž domnívá, že rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, a tedy i dle lesního zákona, je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a není předběžné povahy. Proto podléhá soudnímu přezkumu ve správním soudnictví. IV. Rozhodnutí v pochybnostech jako rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. [7] Soudní řád správní definuje v § 65 odst. 1 rozhodnutí jako úkon, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti jednotlivců. Podle rozsudku ve věci Lesní společnost Stříbro, a. s. (cit. v bodě [4] shora) rozhodnutí v pochybnostech dle § 3 odst. 3 lesního zákona nestanoví účastníku řízení žádné nové omezení vlastnického práva k pozemku, neboť tato omezení existovala již před vydáním rozhodnutí v pochybnostech. Tento závěr se opírá o názor, dle něhož nelze považovat za rozhodnutí akt, který sám o sobě neukládá žádná nová omezení vlastnického práva. V reakci na toto stanovisko je nezbytné zdůraznit, že definice rozhodnutí obsažená v § 65 s. ř. s. zahrnuje jednak konstitutivní rozhodnutí, jednak rozhodnutí deklaratorní („závazně určují jeho práva nebo povinnosti“). Nelze opomenout ani poslední judikaturu rozšířeného senátu NSS zabývající se povahou rozhodnutí. V usnesení ze dne 21. 10. 2008, čj. 6 As 7/2005  87, rozšířený senát vyslovil, že „nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře“ (bod 41). [8] Smyslem rozhodnutí v pochybnostech dle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu (resp. lesního zákona) není dosažení změny statu quo. Tomuto účelu slouží jiné instituty – odnětí pozemků ze zemědělského půdního fondu (resp. odnětí pozemků plnění funkcí lesa), stejně jako na druhé straně územní rozhodnutí o změně využití území nebo prohlášení pozemků za pozemky určené k plnění funkcí lesa. [9] Rozhodnutí v pochybnostech slouží k rozhodnutí o věcné působnosti zákona o ochraně zemědělského půdního fondu, která je vymezena v § 1 odst. 2 a 3 tohoto zákona (věcná působnost lesního zákon