Nejvyšší správní soud 1 Ao 7/2011 – Posuzování vlivů koncepce na životní prostředí

Návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 22. 12. 2011 (dále též „návrh“) se navrhovatelé domáhali zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydaných usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 22. 9. 2011, č. 1552/11/Z25 (dále též „ZÚR“). Navrhovatelé brojili primárně proti vymezení koridorů staveb páteřní silniční infrastruktury ve vydaných zásadách územního rozvoje, tj. především proti vymezení koridorů pro záměr rychlostní silnice R43, pro záměry tzv. jihozápadní, jižní a jihovýchodní tangenty města Brna, pro záměr rychlostní silnice R52 Pohořelice – Mikulov, pro dílčí úseky záměru rychlostní silnice R55 a pro záměr silnice I/38 Blížkovice (hranice kraje) – Znojmo – Hatě – hranice ČR/Rakousko. Základní koncepce plánovaného rozvoje páteřní silniční infrastruktury Jihomoravského kraje (dále též „JMK“) je podle navrhovatelů jako celek nevhodná. Nadto k jejímu vymezení v ZÚR došlo v přímém rozporu se závaznými požadavky právních předpisů.

Navrhovatelé v návrhu specifikovali několik okruhů důvodů, které by podle jejich mínění měly vést ke zrušení napadeného opatření obecné povahy:

K návrhu podal odpůrce obsáhlé vyjádření ze dne 18. 1. 2012 (dále jen „vyjádření odpůrce“), v němž podrobně reagoval na jednotlivé námitky. Návrh označil za zčásti věcně nesprávný, dílem značně či záměrně nepřesný, ve zbytku nepravdivý, a tudíž jako celek nedůvodný. Odpůrce závěrem svého vyjádření navrhl, aby Nejvyšší správní soud buď návrh odmítl pro předčasnost, nebo jej v celém rozsahu zamítl pro nedůvodnost.

Nejvyšší správní soud obstaral příslušné správní spisy a potřebná vyjádření. Na návrh odpůrce soud řízení usnesením ze dne 19. 1. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 267, přerušil podle § 48 odst. 3 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), neboť usnesením ze dne 17. 1. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 378, předložil devátý senát Nejvyššího správního soudu rozšířenému senátu tohoto soudu k posouzení právní otázku okamžiku existence (účinnosti) opatření obecné povahy, a to ve věci s totožným žalovaným a s totožným napadeným opatřením obecné povahy – ZÚR. Výsledek řízení před rozšířeným senátem tudíž mohl mít vliv na řízení v projednávané věci. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu o předmětné právní otázce rozhodl usnesením ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 489, které nabylo právní moci dne 23. 3. 2012. Následně proto předsedkyně senátu usnesením ze dne 2. 4. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 280, podle § 48 odst. 5 s. ř. s. vyslovila, že se v řízení pokračuje. Usnesení nabylo právní moci dne 13. 4. 2012.

Dalším usnesením ze dne 19. 4. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 – 284, vyloučil Nejvyšší správní soud návrh dvou navrhovatelů k samostatnému řízení. Jednalo se o dva občany Rakouska (P. F. N. a R. V.), kteří svoji aktivní legitimaci odvíjeli od vlastnictví pozemků na území Rakouska a od možného nepřímého vlivu imisí dopravy z plánované rychlostní silnice R52, jež by se měla napojit na budoucí rakouskou dálnici A5. Poté Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 Ao 1/2012 – 62, návrh těchto dvou navrhovatelů odmítl. Dospěl totiž k závěru, že tento návrh byl podán osobami k tomu zjevně neoprávněnými, neboť již ze samotných tvrzení obou navrhovatelů bylo zřejmé, že nemohou být napadenými ZÚR přímo dotčeni ve své právní sféře.

Podáním doručeným soudu dne 11. 5. 2012 navrhl odpůrce soudu další přerušení řízení. Uvedl, že dne 24. 4. 2012 podal proti shora uvedenému usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 489, ústavní stížnost, neboť se domnívá, že toto rozhodnutí zasáhlo do jeho práva na samosprávu a na zákonného soudce (u Ústavního soudu věc vedena pod sp. zn. Pl. ÚS 12/12). Jelikož řízení v projednávané věci bylo přerušeno právě z důvodu, že před rozšířeným senátem byla projednávána otázka účinnosti ZÚR, bylo podle odpůrce na místě řízení opětovně přerušit do pravomocného rozhodnutí Ústavního soudu. Navrhovatelé označili návrh odpůrce na přerušení řízení za nedůvodný, neboť i kdyby byl správný právní názor odpůrce ohledně okamžiku účinnosti ZÚR, nemělo by to žádný vliv na příslušnost soudu k projednání a rozhodnutí věci. Kromě toho navrhovatelé poukázali na rozpor dalšího přerušení řízení se zásadou procesní ekonomie a na skutečnost, že usnesení rozšířeného senátu má předběžnou povahu a nemůže samo o sobě zasáhnout do ústavně zaručených práv. Nejvyšší správní soud neshledal návrh odpůrce na přerušení řízení důvodným; pro bližší argumentaci soud odkazuje na část III./A), v níž se podrobně zabývá otázkou účinnosti ZÚR.

Dne 12. 6. 2012 byla soudu doručena replika navrhovatelů k vyjádření odpůrce (dále jen „replika“). Replika v naprosté většině pouze opakovala již vyřčená tvrzení a argumenty. Pokud se v ní ojediněle objevila nová tvrzení, soud na ně reaguje v příslušné části při posuzování důvodnosti návrhu. Rovněž tak soud reaguje na dupliku odpůrce k replice navrhovatelů (dále jen „duplika“), kterou obdržel 18. 6. 2012.

Nejvyšší správní soud nařídil ústní jednání ve věci na den 19. 6. 2012. Navrhovatelé i odpůrce při ústním jednání setrvali na svých stanoviscích. Zvukový záznam z jednání je připojen na č. l. 498 soudního spisu; relevantní skutečnosti přednesené při jednání a provedené důkazy jsou zohledněny níže v rámci přezkumu podmínek řízení a při posouzení důvodnosti návrhu. V souladu se svojí ustálenou judikaturou (rozsudek ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 – 117; veškerá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu citovaná v tomto rozsudku jsou k dispozici na www.nssoud.cz) soud neprováděl dokazování listinami, které byly součástí správního spisu.

Soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a s. ř. s.), kterými jsou zejména existence opatření obecné povahy, aktivní žalobní legitimace navrhovatelů a formulace závěrečného návrhu (shodně např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 – 34).

Zásady územního rozvoje se v souladu s § 36 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), vydávají formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. ZÚR byly vydány jako opatření obecné povahy usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 22. 9. 2011, č. 1552/11/Z 25, bod 4.

Judikatura Nejvyššího správního soudu již dovodila, že opatření obecné povahy lze považovat za účinné – a tím i soudem přezkoumatelné – teprve poté, co bylo platně vyhlášeno. Pojem účinnost pak je nutno vykládat tak, že před jejím nabytím předmětné opatření obecné povahy není způsobilé vyvolat žádné právní účinky (rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS). V souladu s § 173 odst. 1 správního řádu nabývá opatření obecné povahy – tedy i zásady územního rozvoje – účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou bylo oznámeno.

Odpůrce v této souvislosti namítl předčasnost návrhu, neboť podle něho napadené opatření obecné povahy nenabylo ještě v den podání návrhu účinnosti. Na základě § 173 správního řádu a § 20 stavebního zákona odpůrce dovodil, že je nutné za datum nabytí účinnosti ZÚR považovat patnáctý den ode dne vyvěšení vyhlášky na poslední úřední desce obce ležící v Jihomoravském kraji, za předpokladu zveřejnění obsahu úřední desky po dobu vyvěšování této vyhlášky způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odpůrce pak uvedl výčet obcí, u nichž podle něj nebyla veřejná vyhláška oznamující vydání ZÚR řádně vyvěšena, jakož i typy různých pochybení obcí při vyvěšování. Přípisem doručeným soudu dne 8. 3. 2012 odpůrce sdělil, že ZÚR nabyly účinnosti dne 17. 2. 2012 po doručení oznámení o jejich vydání všem obyvatelům Jihomoravského kraje, a přiložil kopii záznamu o účinnosti. Odpůrce též namítl, že s ohledem na zákon č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, je k projednání věcně a místně příslušný Krajský soud v Brně. Pokud by Nejvyšší správní soud v řízení pokračoval, porušil by právo odpůrce i navrhovatelů na zákonného soudce garantované v čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Navrhovatelé k argumentaci odpůrce uvedli, že v případě vydávání zásad územního rozvoje nelze § 20 odst. 1 stavebního zákona považovat za lex specialis k § 25 odst. 3 správního řádu, neboť takový výklad by vázal nabytí účinnosti zásad územního rozvoje na aktivitu stovek obcí, které by, ať již neúmyslným nesprávným postupem či obstrukčním jednáním, mohly bránit nabytí účinnosti zásad územního rozvoje, což by zároveň znamenalo oslabení právní jistoty všech osob dotčených vydáním zásad územního rozvoje. Navrhovatelé na několika případech demonstrovali obtížnost zjišťování nabytí účinnosti ZÚR, když poté, co sami v případě některých obcí ověřovali správnost vyvěšení dané vyhlášky, dospěli k rozdílným závěrům než odpůrce. Navrhovatelé dále vyjádřili názor, že zásady územního rozvoje mohou být soudem přezkoumány již v okamžiku jejich vydání, neboť od tohoto okamžiku „právně existují“, a není tak potřeba čekat na nabytí účinnosti. Pokud by soud přece jen dospěl k závěru, že ZÚR dosud skutečně nenabyly účinnosti, a není je tím pádem možno podrobit soudnímu přezkumu, jedná se o odstranitelný nedostatek podmínek řízení. Soud by v takovém případě mohl vyčkat nabytí účinnosti ZÚR a poté v soudním řízení pokračovat.

Totožnou právní otázku ve věci se shodnou osobou odpůrce paralelně řešil devátý senát Nejvyššího správního soudu, který ji usnesením ze dne 17. 1. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 378, předložil k zodpovězení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu. Rozšířený senát v usnesení ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 489, vyloučil odpůrcem prosazovanou aplikaci § 20 stavebního zákona při vydávání zásad územního rozvoje. Naopak podle rozšířeného senátu zásady územního rozvoje nabývají v souladu s § 173 odst. 1 ve spojení s § 25 odst. 3 správního řádu účinnosti „patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal“ (podtržení doplněno). Pro otázku účinnosti zásad územního rozvoje je tedy irelevantní vyvěšení veřejných vyhlášek na úředních deskách obcí příslušného kraje: rozhodné je vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce krajského úřadu.

V projednávaném případě bylo oznámení o vydání ZÚR vyvěšeno na úřední desce odpůrce dne 6. 10. 2011. Na základě názoru rozšířeného senátu je pak třeba dovodit, že ZÚR nabyly účinnosti patnáctým dnem po tomto dni, tedy dne 21. 10. 2011. Návrh na zrušení tohoto opatření obecné povahy byl Nejvyššímu správnímu soudu doručen dne 22. 12. 2011: napadené ZÚR byly tudíž v době podání návrhu účinné a přezkumu způsobilé. Námitka předčasnosti návrhu je proto nedůvodná. S ohledem na tento závěr považoval soud za nadbytečné provádět dokazování důkazními prostředky uvedenými na s. 10 a 11 vyjádření odpůrce (zejména žádost o vyvěšení veřejné vyhlášky na úředních deskách obcí, připomenutí, urgence a doručenky k této žádosti, další žádosti, přehledy obcí zpracované odpůrcem a kopie veřejných vyhlášek některých obcí).

Zákon č. 303/2011 Sb. mimo jiné zrušil § 101c s. ř. s., který zakládal věcnou příslušnost k rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části výlučně Nejvyššímu správnímu soudu. Podle článku II bodu 9. této novely, se ovšem řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, v nichž nebylo rozhodnuto do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, dokončí podle dosavadních právních předpisů. Novela nabyla účinnosti dne 1. 1. 2012. Jelikož řízení o podaném návrhu na zrušení ZÚR bylo řádně zahájeno dne 22. 12. 2011, tedy přede dnem účinnosti citovaného zákona, je k projednání a rozhodnutí této věci věcně příslušný Nejvyšší správní soud podle § 101c s. ř. s. ve znění před uvedenou novelou. Námitka odpůrce, že by o tomto návrhu měl rozhodovat Krajský soud v Brně, není důvodná.

Pokud jde o návrh odpůrce na přerušení řízení z důvodu podané ústavní stížnosti, poznamenává soud k výše uvedenému ještě následující. Žádný z odpůrcem předestřených důvodů nepředstavuje obligatorní důvod pro přerušení řízení ve smyslu ustanovení § 48 odst. 1 s. ř. s., který by bránil pokračování v řízení poté, co daná věc byla rozšířeným senátem vrácena k projednání a rozhodnutí devátému senátu Nejvyššího správního soudu. I kdyby bylo rozhodnutí rozšířeného senátu v budoucnu zrušeno a jeho závěry zpochybněny, neměla by tato skutečnost žádné dopady na nyní projednávanou věc. Ke dni jednání soudu, tj. ke dni 19. 6. 2012, je totiž zcela nepochybné, že i podle výkladu zastávaného odpůrcem jsou již ZÚR účinné, neboť při použití § 20 odst. 1 stavebního zákona nabyly účinnosti dne 17. 2. 2012. Tím došlo ke splnění podmínek řízení, k jejichž existenci je Nejvyšší správní soud povinen přihlížet v každé fázi řízení. Byl-li tedy návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podán do dne 31. 12. 2011, včetně, a jsou-li ke dni jednání splněny podmínky řízení, je k projednání a rozhodnutí o tomto návrhu nepochybně dána příslušnost Nejvyššího správního soudu. Tento názor přitom sdílejí i všichni disentující soudci rozšířeného senátu. Kromě toho usnesením pléna Ústavního soudu ze dne 12. 6. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 12/12, byla odpůrcem podaná ústavní stížnost a návrh na odložení vykonatelnosti usnesení rozšířeného senátu odmítnuta jako nepřípustná. Ústavní soud konstatoval, že napadené usnesení rozšířeného senátu „je sice formálně pravomocné, avšak řízení v předmětné věci nebylo ukončeno, neboť výrokem II bylo rozhodnuto, že věc se vrací k projednání a rozhodnutí devátému senátu Nejvyššího správního soudu.“ Návrh odpůrce je proto před Ústavním soudem neprojednatelný. Jelikož ve věci rozhodující senát je nejen vázán právním názorem rozšířeného senátu, ale též se s ním plně ztotožňuje, neměl za této situace povinnost ani důvod pro opětovné přerušení předmětného řízení.

Závěrem k této části je třeba doplnit, že dnem vyhlášení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 4. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 559, byly zrušeny napadené ZÚR v části týkající se koridoru TE 42 „horkovod z elektrárny Dukovany, hranice kraje – Brno“. Rozsudek nabyl právní moci dne 10. 5. 2012. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé svým návrhem napadají celé ZÚR, přičemž jejich výše označená část byla v mezidobí pravomocně zrušena, chybí ohledně této zrušené části ZÚR podmínka řízení, a proto bylo nutné podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. návrh v této části odmítnout (viz výrok I. rozsudku).

Navrhovatelé a) až l) a w) jsou obcemi a svoji aktivní legitimaci dovozují z § 101a odst. 3 s. ř. s., ve znění před novelou provedenou zákonem č. 303/2011 Sb. Kromě toho tito navrhovatelé poukazují na konkrétní dotčení svých území a obyvatel jednotlivými záměry obsaženými v ZÚR (zvýšení imisí, zábory zemědělského půdního fondu, ohrožení kulturního dědictví České republiky a přírodních hodnot, zhoršení dopravní obslužnosti, bránění v dalším rozvoji obce). Všichni uvedení navrhovatelé uplatnili v řízení o ZÚR námitky podle § 39 odst. 2 stavebního zákona.

Odpůrce ve svém vyjádření aktivní legitimaci navrhovatelů a) až l) a w) nezpochybnil, pouze podotkl, že v případě mnoha obcí se na jejich území nejedná o přímé dotčení záměrem, ale toliko územní rezervou ve smyslu § 36 odst. 1 stavebního zákona.

Podle § 101a odst. 3 s. ř. s. může návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, podat též obec. Navrhovatelům a) až l) a w) tedy přísluší aktivní legitimace k podání návrhu ze zákona a bez nutnosti tvrdit konkrétní zkrácení na právech opatřením obecné povahy (na rozdíl od navrhovatelů podle § 101a odst. 1 s. ř. s.). Soud proto jen pro úplnost podotýká, že předmětní navrhovatelé jsou podle čl. 1 ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve spojení s § 1a odst. 3 zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, a přílohou č. 1 vyhlášky č. 564/2002 Sb., o stanovení území okresů České republiky a území obvodů hlavního města Prahy, obcemi na území Jihomoravského kraje. Jejich poloha ve vztahu ke konkrétním záměrům obsaženým v ZÚR vyplývá též ze zákresu poskytnutého soudu navrhovateli, který odpůrce nezpochybnil.

Navrhovatelé m) až v) a x) až z) jsou fyzickými osobami, které tvrdí, že jsou vlastníky případně spoluvlastníky nemovitostí na území Jihomoravského kraje, jež leží buď přímo v dopravních koridorech anebo v blízkosti dopravních koridorů vymezených v ZÚR. Navrhovatelé tvrdí v závislosti na své konkrétní situaci, že přijetím ZÚR byli výrazně dotčeni (zejména tím, že ZÚR neřeší současný špatný stav imisí z dopravy, ale naopak způsobí jejich nárůst, zvýšení hlukové zátěže, snížení pohody bydlení či pokles tržní hodnoty nemovitostí) a zkráceni na právu vlastnickém (včetně hrozby vyvlastnění), právu na ochranu soukromí, na zdraví a na příznivé životní prostředí, jakož i na svých procesních právech při pořizování ZÚR, které mohlo mít za následek dotčení jejich hmotných práv. Navrhovatelé o) až r), u), v), x) a y) uplatnili v řízení o ZÚR námitky podle § 39 odst. 2 stavebního zákona prostřednictvím zástupce veřejnosti.

Odpůrce aktivní legitimaci těchto navrhovatelů nezpochybnil. Poukázal však na některé rozpory tvrzení navrhovatelů s realitou. Například navrhovatelka m) nesprávně uvádí, že ZÚR vylučují odklonění tranzitní dopravy z Břeclavi: naopak ZÚR u záměrů R55 a u přeložky silnice I/40 předpokládají návaznost na koridor silnice I/55 s obchvatem Břeclavi. Mnozí navrhovatelé pak podle odpůrce nesprávně zaměňují pojem „koridor“ a „trasa“ záměru. ZÚR vymezují pouze koridory záměrů (tedy široké pásy, v jejichž rámci projektant vymezí přesnou trasu záměru). Navrhovatelé dále pomíjí možný veřejný zájem na alternativním než zemědělském využití jejich pozemků; odpůrce se přitom snaží vymezováním koridorů záměrů mimo zastavěná území ochránit obyvatele sídel před nárůstem znečištění životního prostředí. Při realizaci záměrů nelze podle odpůrce využít další či jiné pozemky než právě ty, které se nacházejí mimo zastavěná území obce. K možnosti vyvlastnění nemovitostí navrhovatelů odpůrce podotkl, že přesné trasování záměrů není úkolem ZÚR, nýbrž nižších stupňů územně plánovací dokumentace. Navíc institut vyvlastnění je užíván pouze v případě, že účelu vyvlastnění nelze dosáhnout jinak, na základě zákona, ve veřejném zájmu, v minimálním rozsahu a za náhradu.

Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatelů se tak zakládá pouhým tvrzením dotčení na jejich právech. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS), uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení“ (body 31 a 34 usnesení).

Rozšířený senát se dále věnoval aktivní legitimaci konkrétně v případě územních plánů: „[v] případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (…)“. Rozšířený senát poté uzavřel, že navrhovatelem v řízení o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části může být „zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem – tedy bytů a nebytových prostor, viz § 118 odst. 2 o. z.) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu práva absolutního, nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce, vypůjčitel apod.)“ (body 35 a 36 usnesení). Obdobně je třeba postupovat i v případě zásad územního rozvoje coby územně plánovací dokumentace, která je územním plánům nadřazena. I zde bude pro aktivní legitimaci navrhovatele rozhodující věrohodné tvrzení o vztahu mezi právní sférou navrhovatele a územím regulovaným zásadami územního rozvoje.

Rozšířený senát se ve výše označeném usnesení zabýval i možností odmítnout návrh na zrušení opatření obecné povahy z důvodu nedostatku aktivní procesní legitimace. Dospěl k závěru, že „[b]ude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh jako nepřípustný podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.“ (bod 33 usnesení). Nejvyšší správní soud konstantně judikuje, že „postup podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s., tedy odmítnutí návrhu usnesením, jestliže návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou, lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla již ze žaloby samé. Pokud tomu tak není, musí soud návrh „propustit do řízení ve věci“, kdy teprve, vyjde-li nedostatek aktivní legitimace najevo, bude s ohledem na tuto skutečnost rozhodnuto ve věci rozsudkem“ (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 – 59). V posledně citovaném rozsudku jsou uvedeny rovněž příklady nedostatku procesní legitimace (absence osoby v právním slova smyslu na místě žalobce, nedostatek tvrzení o poškozených právech, nedostatek tvrzení o tom, že napadené rozhodnutí bylo nezákonné) a zcela zjevných nedostatků legitimace hmotné (kdy žalobce tvrdí porušení práva, jehož již pojmově vůbec nemůže být nositelem). O aplikaci tohoto právního názoru rovněž v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy či jeho části svědčí např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93, či rozsudek ze dne 25. 11. 2009, č. j. 4 Ao 3/2009 – 97.

Na základě předložených výpisů z katastru nemovitostí soud ověřil, že navrhovatelé m) až v) a x) až z) jsou vlastníky, případně spoluvlastníky, nemovitostí na území Jihomoravského kraje, jejichž blízká poloha vůči záměrům obsaženým v ZÚR je patrna též ze zákresu poskytnutého soudu navrhovateli. Tvrdí-li současně tito navrhovatelé, že ZÚR nejsou, pokud jde o vymezované dopravní koridory, v souladu se zákonem a nebyly vydány zákonem stanoveným způsobem, přičemž konkrétně specifikovanými nezákonnostmi byli zkráceni na právu na příznivé životní prostředí, vlastnickém právu, právu na zdraví, popř. právu na soukromý život, nelze o jejich aktivní legitimaci pro podání návrhu pochybovat.

Aktivní legitimaci nevyvracejí odpůrcem uváděné „rozpory“ tvrzení navrhovatelů s realitou či zaměňování pojmů „koridor“ a „trasa“, neboť tyto skutečnosti mohou mít vliv až na posouzení věci samé. Ani odpůrcovo bagatelizování možnosti vyvlastnění nemovitostí navrhovatelů a poukazování na další upřesnění konkrétních tras v nižších stupních územně plánovací dokumentace pak možnost dotčení právní sféry navrhovatelů zcela nevylučují. S ohledem na charakter napadeného opatření obecné povahy (zejména vymezení širokých koridorů dopravní infrastruktury celého kraje formou dálnic a rychlostních silnic), totiž nelze a priori vyloučit, že by jím mohlo dojít k reálnému ovlivnění poměrů nemovitostí navrhovatelů.

Na aktivní legitimaci navrhovatelů m), n), s), t) a z) konečně nemá vliv ani fakt, že nepodali připomínky případně námitky prostřednictvím zástupce veřejnosti v rámci řízení o ZÚR (§ 39 odst. 2 stavebního zákona). To plyne z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, „[s]kutečnost, že navrhovatel v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (§ 101a a násl. s. ř. s.) neuplatnil námitky či připomínky ve fázích přípravy opatření obecné povahy, jej nezbavuje práva takový návrh podat. Návrh proto nemůže soud pro nedostatek aktivity navrhovatele v předcházejících fázích řízení správního odmítnout pro nedostatek procesní legitimace. (…) Procesní pasivita navrhovatele ve fázích správního řízení předcházejícího přijetí opatření obecné povahy může být způsobena faktory subjektivními i objektivními. Její význam pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech.“

Navrhovatelé v závěru svého podání navrhli, aby Nejvyšší správní soud vydal rozsudek, jímž by opatření obecné povahy – Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje vydané zastupitelstvem Jihomoravského kraje dne 22. 9. 2011 – zrušil dnem vyhlášení tohoto rozsudku. Petit je určitý a srozumitelný, a tudíž i poslední podmínka řízení o podaném návrhu je splněna.

V otázce meritorního přezkumu opatření obecné povahy vychází ustálená judikatura Nejvyššího správního soudu z pětistupňového algoritmu, vyjádřeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publikovaného pod č. 740/2006 Sb. NSS. Tento algoritmus spočívá v pěti krocích, a to za prvé, v přezkumu pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; za druhé, v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným postupem; za čtvrté, v přezkumu obsahu opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem (materiální kritérium); za páté, v přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality (kritérium přiměřenosti právní regulace). Soud při přezkumu postupuje od prvního kroku k dalším s tím, že pokud u některého z kroků algoritmu shledá důvod pro zrušení napadeného opatření obecné povahy, aplikací dalších kroků se již nezabývá.

K prvnímu kroku algoritmu postačí konstatovat, že zastupitelstvo Jihomoravského kraje bylo na základě § 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona nadáno pravomocí vydat ZÚR. Napadené opatření obecné povahy bylo tedy vydáno orgánem, kterému zákon k takovéto formě výkonu veřejné moci svěřuje nezbytnou pravomoc. Navrhovatelé ostatně pravomoc odpůrce nijak nezpochybňovali.

Další krok algoritmu přezkumu spočívá v posouzení otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). Z předloženého spisu nevyplývá, že by odpůrce jednal ultra vires a ani navrhovatelé v tomto směru ničeho netvrdí. Ze strany zdejšího soudu proto postačuje konstatovat, že ani v oblasti působnosti odpůrce nebylo zjištěno žádné pochybení.

Námitky, jež navrhovatelé vtělili do svého návrhu, se týkají třetího a čtvrtého kroku algoritmu. Jelikož u převážné většiny těchto námitek se otázky porušení procesního a hmotného práva značně prolínají, nepovažoval Nejvyšší správní soud za účelné v této věci rozlišovat mezi třetím a čtvrtým krokem algoritmu a přistoupil k posouzení všech zbývajících námitek navrhovatelů: hodnotil tedy, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem, a zároveň, zda jeho obsah není se zákonem v rozporu.

Na tomto místě před rozborem jednotlivých okruhů námitek považuje soud za nutné vyjádřit se obecněji k obsahu návrhu navrhovatelů a vyjádření odpůrce a osvětlit, jakým způsobem a proč se s návrhem a vyjádřením vypořádal.

Ve vztahu k návrhu lze lapidárně říci, že zvítězila kvantita nad kvalitou. Návrh čítá celkem 117 stran textu, nicméně řada tvrzení a námitek se v návrhu zcela bezúčelně opakuje, takže při řádné redakci mohly být podstatné argumenty navrhovatelů shrnuty na dvaceti či třiceti stranách. Návrh je sice strukturován a členěn na části, avšak tato „struktura“ je jen zdánlivá a orientaci v návrhu příliš nepomáhá. Je to dáno především již zmiňovaným repetitivním stylem a neujasněností toho, co chtějí navrhovatelé vlastně v té které části říci. Projevuje se to zejména v části návrhu označeném 3.2 Vady posouzení variant konkrétních dílčích úseků koridorů jednotlivých záměrů dopravních staveb, v níž navrhovatelé neustále opakují argumenty již několikrát v návrhu zmíněné. Přes tyto výhrady se Nejvyšší správní soud nakonec rozhodl respektovat „strukturu“ návrhu nejen proto, že z ní vychází odpůrce ve svém vyjádření, ale též proto, aby zamezil možným budoucím tvrzením navrhovatelů či odpůrce, že se snad s nějakou částí návrhu nedostatečně vypořádal. Opakujícími se argumenty se soud zabýval především tam, kde jsou tyto argumenty zmiňovány poprvé, popřípadě tam, kde je zřejmě jejich gró. Tam, kde se tyto námitky objevují znovu, již soud pouze odkazuje na jejich řešení na jiných místech návrhu. Zejména v části IV./D) může mít tento postup za následek určitou nepřehlednost rozsudku: tato skutečnost je ovšem přímým odrazem toho, jak byl koncipován návrh navrhovatelů.

Pokud jde o vyjádření odpůrce, podotýká soud, že považuje za nevhodné výpady ad hominem vůči zástupci navrhovatelů, Mgr. Černému, jež se objevují na několika místech textu počínaje částí II. vyjádření. Soud se k těmto pasážím odmítá blíže vyjadřovat, neboť nemají žádný vztah k předmětu sporu a jsou pro soud nadbytečná. Poznamenává pouze, že tyto osobní útoky do určité míry svědčí o neprofesionalitě zástupce odpůrce, jež by zejména v řadách advokátů neměla mít své místo.

Jelikož se návrh navrhovatelů v převážné většině týká vymezení ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury, považuje soud dále za nutné vyjádřit se k této problematice obecněji se zaměřením na vztah politiky územního rozvoje (dále též „PÚR“) a ZÚR. Následující text je tedy třeba vnímat jako určité „vytknutí před závorku“, z nějž soud při posuzování jednotlivých námitek dále vycházel.

Míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura, se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků, např. územních systémů ekologické stability (dále též „ÚSES).

Rozdílná míra podrobnosti vychází již z rozdílu mezi velikostí jednotlivých celků, kterými jsou dané prvky vymezovány. Zatímco ostatní prvky územního plánování jsou v nejvyšších nástrojích územního plánování vymezovány především pomocí oblastí, případně rozvojových os, určitá část dopravní a technické infrastruktury je již od nejvyšší úrovně nástrojů územního plánování vymezována pomocí ploch a koridorů.

Pojem plocha a koridor jsou definovány přímo v základních pojmech uvedených v § 2 stavebního zákona, kdy koridor je specifickým druhem plochy vymezené pro umístění vedení dopravní a technické infrastruktury [§ 2 odst. 1 písm. i) stavebního zákona] a plocha je dále podrobněji definována ve vyhlášce č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území. Pojem oblast není v současné legislativě přesně definován, přesto z jazykového výkladu a z povahy, s jakou s tímto pojmem zachází ostatní předpisy [např. oblast se zhoršenou kvalitou ovzduší (dále též „OZKO“) dle zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), nebo oblasti povodí, viz vyhláška č. 393/2010 Sb., o oblastech povodí), lze dovodit, že oblast je větší celek než plocha. V případě vymezování jakýchkoliv prvků na základě oblastí se tak jedná o menší míru podrobnosti oproti vymezování ploch a koridorů.

Specifická míra vymezení dopravní a technické infrastruktury se projevuje již na úrovni PÚR. Ačkoliv ta obecně vytyčuje strategické právně-politické cíle, kterých má být dosaženo, resp. ke kterým je třeba směřovat, a jejím předmětem není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, publikované pod č. 2009/2010 Sb. NSS, důvodová zpráva k návrhu stavebního zákona, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, 4. volební období 2002 – 2006, sněmovní tisk č. 998, digitální repozitář, www.psp.cz), dopravní a technická infrastruktura je v PÚR vymezena skrze plochy a koridory, a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům.

Vyšší míra podrobnosti vymezení dopravní a technické infrastruktury na úrovni PÚR je zakotvena v § 32 stavebního zákona. Toto ustanovení ve všech ostatních prvcích, které PÚR reguluje, počítá s vymezováním na úrovní oblastí [§ 32 odst. 1 písm. a), b), c), e) stavebního zákona], případně rozvojových os [§ 32 odst. 1 písm. b) stavebního zákona]. Pouze v případě vymezení dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu, nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, zachází s mírou podrobnosti na úrovni ploch a koridorů [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona].

Specifická regulace dopravní a technické infrastruktury se dále projevuje na všech úrovních nástrojů územního plánování. Zásady územního rozvoje obecně zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v nadmístních souvislostech území kraje v souladu s politikou územního rozvoje (§ 36 odst. 3 stavebního zákona). Konkrétně ve vztahu k dopravní a technické infrastruktuře dochází v zásadách územního rozvoje přímo k zpřesnění vymezení ploch a koridorů [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona] vymezených v politice územního rozvoje [vyhláška č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti; bod I. (Obsah zásad územního rozvoje) odst. 1 písm. d) přílohy 4]. V posledním stupni územní plán již vymezuje plochy a koridory (§ 43 odst. 1 stavebního zákona).

V souladu s výše uvedeným tak dopravní a technická infrastruktura podléhá oproti ostatním regulovaným prvkům specifické regulaci, kdy její část může být již na úrovní PÚR vymezena pomocí koridorů. Vzhledem k závaznosti vyšších nástrojů územního plánování pro nižší stupně (viz § 36 odst. 5, § 43 odst. 5 stavebního zákona), tak dochází k pronikání takto vymezených koridorů do nižších stupňů územně plánovacích nástrojů, které jej mohou pouze zpřesňovat. Přestože takto vysoká míra konkretizace daných záměrů je vlastní spíše nižším nástrojům územního plánování, v případě dopravní a technické infrastruktury je podmíněna specifickými potřebami při jejím plánování.

Jedna ze specifických potřeb vychází především ze skutečnosti, že pro vymezování dopravní a technické infrastruktury je nutná koordinace příslušných pořizovatelů dle úrovně významu, jakého má daný koridor dosáhnout. Dále příslušný nástroj územního plánování reguluje vždy jen dané území, pro které je vydáván. Není proto možné, aby o mezinárodním dopravním koridoru procházejícím skrze celé území státu rozhodovaly jednotlivé kraje či obce. Nelze ani pomíjet tu skutečnost, že při plánování mezinárodních dopravních staveb jsou jednotlivé státy často vázány mezinárodními dohodami. Bez možnosti zahrnout tyto trasy do územněplánovací dokumentace pro celé území státu by stát neměl nástroj, jak těmto dohodám, při respektování vnitrostátní regulace, dostát.

Jedná-li se tedy o koridor mezinárodního či národního významu, musí být jeho záměr relativně konkrétně formulován již v té fázi územního plánování, která je v působnosti subjektu oprávněného o takových věcech rozhodovat, tj. vlády. Partnerem pro diskusi ohledně jeho vymezení mohou také být jen představitelé jednotlivých států. V souladu s tím jsou plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu nebo plochy a koridory, které svým významem přesahují území jednoho kraje [§ 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona], vymezeny již v PÚR, jež je vydávána na základě usnesení vlády.

Dalším specifikem dopravní a technické infrastruktury je její stavebně-technická povaha. Dopravní a technické stavby jsou typickými představiteli tzv. liniových staveb. Liniové stavby jsou stavby, u nichž podstatně převládá jeden rozměr, tj. délka nad šířkou a výškou; je to např. pozemní komunikace, dráha (ČSN 73 0401 Názvosloví v geodézii a kartografii). Navíc vzhledem k jejich plánovanému významu (např. čtyřproudá dálnice) je předem známo jejich reálné provedení včetně rozměrů, ochranných pásem atd. (ČSN 73 6101). Potřeba jejího vymezení se tedy podstatně liší např. od vymezení nadregionálního biocentra či plochy smíšeně výrobní, kde není ani dopředu známo jejich reálné vytížení, a tyto plochy se budou následně v dalších územněplánovacích nástrojích dále členit a upřesňovat.

Specifická stavebně-technická povaha dopravní a technické infrastruktury se projevuje i ve vzájemném průmětu jednotlivých stupňů územního plánování. Obecně mají být v nejvyšších stupních jednotlivé prvky vymezeny s velkou mírou obecnosti (např. pomocí oblastí) a tyto plochy se mají dále v nižších stupních členit a zpřesňovat dle místních podmínek. V případě koridorů a ploch dopravní a technické infrastruktury však již k dalšímu členění nedochází.

V případě vymezování ploch a koridorů dopravní a technické infrastruktury je specifická i míra podrobnosti, se kterou mají být tyto koridory vymezeny v celé své ploše. Ačkoliv ostatní prvky regulované nástroji územního plánování podléhají shodné míře podrobnosti v celé své ploše, dopravní a technická infrastruktura vzhledem k výše uvedeným specifikům podléhá rozdílné míře podrobnosti v koncových bodech a v prostoru mezi nimi. V případě koncových bodů je vzhledem k charakteru těchto staveb nutné zajistit jejich přesnou návaznost. Zatímco např. průmyslové zóny na sebe mohou navazovat relativně volně, u jednotlivých úseků dálnice je nutná velmi přesná koordinace. Na těchto bodech je tedy nutná koordinace příslušných sousedících států, krajů, obcí a nelze je libovolně určovat v rámci jednotlivých nástrojů územního plánování. Toto může být zaručeno jen určením těchto bodů již na stupni toho územně plánovacího nástroje, který danou plochu či koridor poprvé vymezil. Pokud se jedná o zbylý prostor mezi těmito body, je již jen na příslušném pořizovateli, aby dle daného stupně územněplánovacího nástroje tento koridor vymezil a zpřesnil.

Závěrem lze tedy shrnout, že plochy a koridory dopravních staveb mohou být v případě splnění zákonných podmínek (mezinárodní či republikový význam) vymezeny již na úrovni PÚR. Toto vymezení je závazné pro ZÚR. Pořizovatel zásad územního rozvoje se musí pokusit tyto koridory zpřesnit tak, aby byly realizovatelné, shodně jako následně pořizovatelé územních plánů. Míra podrobnosti jejich vymezení může být v PÚR v případě určení koncových bodů relativně vysoká, ovšem ve zbylé části by měla v souladu se smyslem PÚR jen obecně určovat základní směr.

Navrhovatelé namítli, že vyhodnocení vlivů ZÚR na životní prostředí a na udržitelný rozvoj území (zejména jeho kapitola A.5.10 včetně příslušného výkresu) je zpracováno nedostatečně, neboť sice identifikuje možné problémové lokality s kumulací více záměrů, avšak samotné hodnocení (ani kvalitativní, ani kvantitativní) neprovádí a neuvádí, zda je možné tyto záměry dohromady akceptovat, případně za jakých podmínek. Navrhovatelé poukazují na to, že toto vyhodnocení odpůrce neprovedl ani u tří nejzatíženějších lokalit definovaných v HIA (health impact assessment, hodnocení vlivů na veřejné zdraví, které je přílohou vyhodnocení vlivů ZÚR na udržitelný rozvoj území), a to u lokality Modřice, lokality Bosonohy – Troubsko – Ostopovice a lokality Šlapanicko. Absence tohoto vyhodnocení se pak projevuje v samotných ZÚR a jejich odůvodnění. Odpůrce nezohlednil současné zatížení území, na němž jsou již nyní překračovány hygienické limity; jeho závěry, že vymezované záměry jsou z hlediska hluku a znečištění ovzduší výrazně pozitivní (např. u tangent města Brna) a že dojde ke snížení zátěže obyvatel centra města Brna, jsou pak nepodložené.

Navrhovatelé se k tomu dovolávali judikatury Nejvyššího správního soudu a poukazovali na porušení § 1 odst. 2, § 2 a § 10a odst. 1 písm. a) zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), článku 5 odst. 1 ve spojení s bodem f) přílohy č. 1. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, Úř. věst. L 197, 21. 7. 2001, s. 30 – 37, zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 15 Svazek 06 s. 157 – 164 (dále jen „směrnice SEA“), bodu 5 a 7 přílohy stavebního zákona, jakož i § 11 a 12 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí.

Odpůrce ve svém vyjádření tvrdil, že navrhovatelé zkreslují výklad právních předpisů a zamlčují jejich podstatné části, např. § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí nebo body 4 a 5 preambule a článek 5 odst. 2 směrnice SEA. Odpůrce uvedl, že metodika posuzování ZÚR na životní prostředí není dosud závazně stanovena, a proto postupoval na základě „dobré praxe“. Podle názoru odpůrce je cílem posouzení zejména identifikovat možná rizika vlivů na složky životního prostředí spojená s realizací jednotlivých částí koncepce (součet částí koncepce představuje koncepci jako celek), které je nutné řešit v dalších fázích rozhodovacího procesu. Podrobnost posouzení ZÚR na životní prostředí je dána obsahem ZÚR, přičemž odkaz řešení konkrétních vlivů jednotlivých záměrů v případě jejich realizace na úroveň projektové EIA [environmental impact assessment (posuzování vlivů záměrů na životní prostředí), případně HIA nebo hodnocení vlivů na evropsky významné lokality (EVL) a ptačí oblasti (PO)] je logický a legitimní postup. Odpůrce interpretuje bod 5 přílohy stavebního zákona tak, že se jedná o zhodnocení rozumně zvolených variant jednotlivých záměrů (nikoli všech v úvahu přicházejících kombinací záměrů), jejichž případné budoucí umístění do území ZÚR plánují. Požadavek na vytvoření komplexních variant koncepce nelze dovodit ze stavebního zákona, zákona o posuzování vlivů ani ze směrnice SEA.

ZÚR podle odpůrce obsahují hodnocení kumulativních a synergických vlivů koncepčních variant na životní prostředí v podrobnosti přiměřené povaze ZÚR. Navrhovatelé naopak zaměňují koncepci, kterou ZÚR jsou, s realizačním projektem. Nesouhlas navrhovatelů s kladným hodnocením některých záměrů (tangent města Brna) není důvodný – pro tuto oblast je zpracována kvalitní územní studie s obsáhlým souborem opatření ke snížení či kompenzaci zátěže u obyvatel, při jejichž realizaci je možné dosáhnout splnění limitů. Pokud jde o lokalitu Modřice, zde byly kumulativní vlivy vyhodnoceny v podkladové územní studii, z níž je možno vycházet a vlivy takto posoudit, což bylo provedeno. Odpůrce dále sdělil postoj zpracovatele HIA, který trvá na tom, že dostupné podklady neumožnily přesně kvantifikovat souhrnnou zátěž v lokalitách Bosonohy – Troubsko – Ostopovice a Šlapanicka a předkládané hodnocení prováděné na základě § 19 odst. 2 stavebního zákona k tomu ani není svým charakterem určeno.

Nejvyšší správní soud posoudil námitku takto.

Nutnost posuzování kumulativních vlivů na životní prostředí (tzv. Cumulative Effects Assessment, CEA, zahrnující jak vlivy kumulativní, tak synergické) je již po několik desetiletí diskutována v odborných kruzích přinejmenším v rámci Evropy, přičemž přijetí směrnice SEA na úrovni Evropské unie je považováno za příležitost vyhodnotit a řešit vlivy, na něž byl doposud brán zřetel jen zcela okrajově a nedostatečně (viz James, E., McColl, P. T. V., Fry, Ch. Final Report – Literature Review/Scoping Study on Cumulative Effects Assessment and the Strategic Environmental Assessment Directive. Project Report PR SE/730/03, Environment Agency, 2003, zejm. s. I a 13 a násl. a literatura tam uvedená). Důvodem této diskuse vedoucí posléze k přijetí příslušných právních úprav je logická úvaha opírající se o narůstající důkazní materiál: nejdůležitější změny životního prostředí nemusí být důsledkem přímých účinků individuální činnosti, nýbrž důsledkem kombinace vícero menších účinků v průběhu času (James, E., McColl, P. T. V., Fry, Ch. cit. dílo, s. 7 obsahující též principy CEA).

Právní rámec odrážející CEA v podmínkách České republiky tvoří v případě ZÚR stavební zákon, který promítá požadavky směrnice SEA, na nějž se Nejvyšší správní soud při dalším svém výkladu zaměří. Zdejší soud ovšem zdůrazňuje, že požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů činností/záměrů na životní prostředí není v českém právním řádu ničím novým. Již před přijetím stavebního zákona byla povinnost posoudit kumulativní a synergické vlivy záměrů na životní prostředí obsažena v příloze č. 3 (část C/III.) zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, a v písm. b) bodu 2 přílohy č. 8 a v bodu 6 přílohy č. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (č. 100/2001 Sb.).

Podle § 19 odst. 2 stavebního zákona je úkolem územního plánování také vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na vyvážený vztah územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území (dále jen „vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území“ nebo „VURÚ“); jeho součástí je posouzení vlivů na životní prostředí zpracované podle přílohy k tomuto zákonu a posouzení vlivu na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast, pokud orgán ochrany přírody svým stanoviskem takovýto vliv nevyloučil. Bod 5 přílohy ke stavebnímu zákonu stanoví, že obsahem VURÚ musí být též zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územněplánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu, vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.

Judikatura Nejvyššího správního soudu potvrdila, že „[p]ořizování ZÚR lze považovat za optimální moment, kdy by mělo docházet k posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů zamýšlených v koncepci na jednotlivé složky životního prostředí. Při přijímání ZÚR je totiž ještě reálně možné efektivně se zabývat variantami řešení a reagovat tak na případná zjištění týkající se synergického působení jednotlivých záměrů“ (viz rozsudek ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 – 664, a dále též rozsudky ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, a ze dne 20. 9. 2011, č. j. 9 Ao 4/2011 – 78). Veškerá právě citovaná judikatura se týkala posuzování Zásad územního rozvoje Hlavního města Prahy, konkrétně koridoru silničního okruhu kolem Prahy, přičemž v tomto případě odpůrce otázku kumulativních a synergických vlivů vůbec neřešil a takové posouzení neprovedl. V projednávaném případě je situace poněkud odlišná, neboť navrhovatelé nezpochybňují, že odpůrce problematiku kumulativních a synergických vlivů určitým způsobem adresoval, avšak tento způsob považují za nedostatečný.

Stavební zákon ani jiný právní předpis výslovně nestanoví, co by mělo být konkrétním obsahem posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů v ZÚR; jednoznačně však požaduje, aby toto posouzení bylo provedeno. Ani judikatura se doposud k obsahové stránce posouzení kumulativních a synergických vlivů ZÚR blíže nevyjádřila. Za relevantní judikatorně dovozené principy lze označit princip přiměřenosti obsahu ZÚR („ZÚR jsou sice v hierarchii územně plánovacích dokumentací relativně abstraktním aktem, jehož obsah je v dalších fázích územního plánování zpřesňován. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jeho práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování, v případě liniové stavby představuje vymezení jejího koridoru zásadní krok pro její budoucí definitivní umístění“ – rozsudek ze dne 20. 9. 2011, č. j. 9 Ao 4/2011 – 78) a princip minimalizace zásahu soudu („[p]osuzování kumulativních a synergických vlivů ve vztahu ke konkrétním stavebním záměrům totiž zůstává činností, do které správní soudy mohou zasahovat minimálně, a to pouze z hlediska, zda kompetentní správní orgán přitom postupoval zákonem předepsaným způsobem“ – rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133).

Při výkladu zákonného obsahu posouzení kumulativních a synergických vlivů záměrů v ZÚR je dále třeba vycházet ze standardních výkladových metod. Lexikální význam slova „kumulativní“ odpovídá přídavnému jménu „hromadný“, slovo „synergický“ pak značí „společné působení, součinnost“ (Petráčková, V., Kraus, J. a kol. Akademický slovník cizích slov. Academia: Praha, 1995, s. 437 a 725). Kumulativními a synergickými vlivy lze pak z hlediska gramatického rozumět účinky vzniklé v důsledku hromadného nebo společného působení. Rozdíl mezi oběma pojmy v oblasti posuzování vlivů na životní prostředí je možno demonstrovat následovně: kumulativní (hromadný vliv) je dán součtem vlivů stejného druhu, např. více menších zdrojů oxidu dusičitého umístěných blízko sebe způsobí významný vliv na ovzduší „nahromaděním“ těchto emisí, přičemž při posuzování jednotlivých zdrojů izolovaně by takový vliv nemusel být shledán. Synergický (společný) vliv vzniká působením vlivů různého druhu a je od těchto vlivů odlišný, např. současné působení vícero zdrojů různých emisí (průmyslové objekty, povrchové doly, automobilová doprava, letecká doprava) může mít za následek vznik kyselých dešťů nebo kombinované vlivy na lidské zdraví (srov. Cooper, L. M. Guidelines for Cumulative Effects Assessment in SEA of Plans. EPMG Occasional Paper 04/LMC/CEA, Imperial College London, 2004, s. 4). Z návětí bodu 5 přílohy ke stavebnímu zákonu dále vyplývá, že posouzení kumulativních a synergických vlivů musí obsahovat zhodnocení stávajících a předpokládaných kumulativních a synergických vlivů variant záměrů v ZÚR na dále specifikované složky životního prostředí.

Z hlediska logického a systematického je zřejmé, že na posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje se vztahují rovněž body 2, 3, 4, 6 a 7 přílohy ke stavebnímu zákonu, neboť bez jejich aplikace by požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů byl jen prázdnou slupkou bez konkrétního obsahu. Z bodů 2 a 3 vyplývá, že pro řádné posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba nejprve řádně zjistit skutkový stav (slovy zákona současný stav životního prostředí v řešeném území), vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit. Body 6 a 7 pak požadují zohlednění a zhodnocení kumulativních a synergických vlivů při posuzování variant řešení včetně popisu použité metodologie a návrh kompenzačních opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů.

Z hlediska širší systematiky a principu jednotného výkladu právních norem je možné konstatovat, že v rámci českého právního řádu se s pojmy „kumulativní a synergické vlivy“ lze setkat v několika dalších předpisech, nicméně tyto pojmy v nich nejsou dále rozvíjeny. Výjimkou je zákon č. 276/2003 Sb., o Antarktidě a o změně některých zákonů, který upravuje též posuzování vlivů některých činností na životní prostředí v Antarktidě, v jehož rámci ukládá též povinnost posoudit kumulativní vlivy se zřetelem k probíhajícím a známým plánovaným činnostem (§ 15 odst. 1 zákona). Zákon o Antarktidě tak potvrzuje logický požadavek, tedy že posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí se musí dít nejen ve vztahu k záměrům (činnostem) v území již existujícím, ale i plánovaným. Za použití základní zásady práva životního prostředí – zásady předběžné opatrnosti (§ 13 zákona o životním prostředí) – je přitom třeba vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je v budoucnu nejistá.

Účel zahrnutí požadavku na posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje sledovaný zákonodárcem vyplývá z již výše provedeného rozboru. Pouhé izolované posouzení vlivů různých záměrů umístěných nedaleko od sebe by mohlo vést k naplánování a následně k realizaci záměrů, jež ve svém souhrnu mají značně negativní vliv na jednotlivé složky životního prostředí. Proto zákonodárce již ve fázi koncepčního plánování záměrů uložil jako úkol územního plánování prověřit též možné kumulativní a synergické vlivy záměrů na životní prostředí. V této fázi je totiž ještě reálně možné plánované záměry změnit, upravit nebo od nich zcela upustit a zabránit tak nevratným škodám na životním prostředí.

Právě učiněné závěry jsou plně v souladu se směrnicí SEA, jež byla českému zákonodárci podkladem pro přijetí interpretované úpravy. Článek 5 odst. 1 směrnice SEA stanoví, že pokud je vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí, vypracuje se zpráva o vlivech na životní prostředí, ve které se určí, popíšou a posoudí možné významné vlivy na životní prostředí vyplývající z provádění plánu nebo programu a rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům a zeměpisné oblasti působnosti plánu nebo programu. Informace vyžadované za tímto účelem jsou uvedeny v příloze I. Bod f) přílohy I směrnice SEA požaduje, aby tyto informace zahrnovaly možné významné vlivy [1] na životní prostředí, včetně vlivů na otázky jako jsou biologická rozmanitost, obyvatelstvo, lidské zdraví, fauna, flóra, půda, voda, ovzduší, klimatické faktory, hmotné statky, kulturní dědictví včetně architektonického a archeologického dědictví, krajina a vzájemný vztah mezi výše uvedenými faktory. Poznámka [1] upřesňuje, že tyto vlivy by měly zahrnovat sekundární, kumulativní, synergické, krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé, trvalé a přechodné, pozitivní a negativní vlivy.

Původní návrh směrnice SEA požadavek na posouzení kumulativních a synergických vlivů plánů na životní prostředí neobsahoval (viz návrh směrnice Rady o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, COM/96/0511 final – SYN 96/0304, Úř. věst. C 129, 25. 4. 1997, s. 14 – 18). Hospodářský a sociální výbor coby poradní orgán unijního zákonodárce však na tento nedostatek upozornil a podal konkrétní návrh na doplnění textu směrnice, jenž přes určité nepodstatné úpravy odpovídá dnešní textaci (Úř. věst. C 287, 22. 9. 1997, s. 101 – 104, body 2.2. a 3.9.).

Ačkoliv je posouzení kumulativních a synergických vlivů plánů a programů stanoveno ve směrnici SEA v poznámce pod čarou, neznamená to podle mínění soudu, že by se mělo přehlížet jako neexistující nebo pouze dobrovolné. Ke kumulativním vlivům je naopak v zásadě nutno přihlédnout vždy tehdy, mohou-li být podle okolností v jednotlivém případě významné (srov. stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 28. 6. 2011 ve věci C-404/09 Komise proti Španělsku, dosud nepublikováno, body 170 – 179). Z hlediska obsahového, resp. vlastního provedení procedury CEA, lze odkázat na další ustanovení přílohy I směrnice [písm. b), c), d), g), h), i)], které jsou transponovány do výše uvedených ustanovení přílohy stavebního zákona.

Význam posouzení kumulativních a synergických vlivů zdůraznil i Soudní dvůr Evropské unie (dále též „Soudní dvůr“) v jednom z dosud nečetných rozhodnutí o výkladu směrnice SEA. Soudní dvůr se zde zabýval litevským právním předpisem, který vylučoval z působnosti SEA některé plány, které se týkaly pouze jednoho druhu hospodářské činnosti. V důsledku toho neproběhlo posouzení SEA u plánu napadeného před litevským soudem, jehož cílem byla výstavba až jedenácti komplexů budov určených k chovu prasat na území jednoho okresu. Soudní dvůr konstatoval, že nelze a priori předpokládat (jak to činil litevský předpis), že všechny plány vyloučené tímto předpisem nemohou mít významný vliv na životní prostředí. I kdyby několik plánů spadalo pod takové ustanovení předpisu, aniž by měly významný vliv na životní prostředí, nelze mít bez globálního posouzení za to, že je tomu tak i v případě kumulativních účinků těchto plánů (rozsudek ze dne 22. 9. 2011, ve věci C-295/10 Genovaitė Valčiukienė, dosud nepublikováno, body 51 – 52).

Další níže uváděná judikatura Soudního dvora se sice týká směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, Úř. věst. L 175, 5. 7. 1985, s. 40 - 48, zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 15 Svazek 01 s. 248 – 256, (dále též „směrnice EIA“), nicméně panuje shoda jak mezi doktrínou, tak i v Evropské komisi, že judikatura Soudního dvora ke směrnici EIA je zpravidla přímo použitelná i ve vztahu ke směrnici SEA kvůli blízkému vztahu obou předpisů a kvůli jednotné terminologii – obě směrnice používají též shodný pojem „kumulativní vlivy“ (viz Marsden, S. Strategic Environmental Assessment in International and European Law: A Practitioner's Guide. London: Earthscan, 2008, s. 213; European Commission. Study concerning the report on the application and effectiveness of the SEA Directive (2001/42/EC) Final report, April 2009, http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/study0309.pdf, s. 22). K této judikatuře je pouze nutno přistupovat s vědomím, že směrnice EIA má přes shodný požadavek na posouzení kumulativních vlivů kvalitativně odlišný předmět regulace: soustředí se na posuzování konkrétních projektů a není konstruována na zohlednění širších souvislostí a na posouzení vlivů koncepčních variant plánů a záměrů ve velkém měřítku. Zde je právě dáno široké pole působnosti posuzování SEA včetně kumulativních a synergických vlivů.

Soudní dvůr předně konstatoval, že účel směrnice nelze obejít rozdělením jednoho záměru a nezohlednění kumulativního účinku více záměrů nesmí mít za praktický následek, že všechny záměry uniknou povinnosti posouzení, když jako celek mohou mít významný vliv na životní prostředí (rozsudek ze dne 21. 9. 1999 ve věci C-392/96 Komise proti Irsku, Recueil s. I-5901, body 76 a 82; rozsudek ze dne 25. 7. 2008 ve věci C-142/07 Ecologistas en Acción-CODA, Sb. rozh. s. I-6097, bod 44; rozsudek ze dne 10. 12. 2009 ve věci C-205/08 Umweltanwalt von Kärnten, Sb. rozh. s. I-11525, bod 53). Soudní dvůr zastává názor, že „jelikož posouzení vlivu na životní prostředí musí zejména vhodně identifikovat, popsat a posoudit nepřímé vlivy záměru, musí toto posouzení zahrnovat i analýzu kumulativních vlivů na životní prostředí, které může mít tento záměr, je-li posuzován společně s ostatními záměry, neboť takováto analýza je nezbytná pro zajištění toho, aby posouzení zahrnulo přezkum všech významných vlivů dotčeného záměru na životní prostředí“ (rozsudek ze dne 24. 11. 2011 ve věci C-404/09 Komise proti Španělsku, dosud nepublikováno, bod 80). Soudní dvůr přitom dodává, že taková kumulativní analýza musí být provedena před povolením záměru a nikoliv až ex post (Komise proti Španělsku, bod 83).

Nejvyšší správní soud provedenou analýzu shrnuje následovně. Hodnocení CEA (posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí) je povinnou součástí hodnocení SEA. Obsah tohoto hodnocení vyplývá z přílohy stavebního zákona a z přílohy I směrnice SEA a musí zahrnovat alespoň popis vhodné metodologie, zjištění a popis stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, identifikaci a popis možných kumulativních a synergických vlivů, posouzení těchto vlivů (zejména zhodnocení jejich předpokládaných dopadů na složky životního prostředí a učinění závěru, zda jsou dopady akceptovatelné, případně za jakých podmínek), vymezení kompenzačních opatření a stanovení pravidel monitorování kumulativních a synergických vlivů. V rámci hodnocení CEA je zpracovatel povinen postupovat vždy v souladu se zásadou předběžné opatrnosti – vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry (činnosti), jejichž realizace je v budoucnu nejistá. V souladu se zásadou minimalizace soudního zásahu soud přezkoumá, zda posouzení má uvedené náležitosti (zda bylo řádně provedeno), zda je srozumitelné a logicky konzistentní; samotnou odbornou obsahovou stránkou se však nezabývá. Soud ověří též to, zda byly výsledky CEA zohledněny v navazujících rozhodovacích procesech (např. jako v projednávaném případě při přijímání opatření obecné povahy, viz stanovisko generální advokátky Kokott ze dne 29. 11. 2007 ve věci C-2/07 Paul Abraham a další, Sb. rozh. s. I-1197, bod 82).

Pokud jde o podrobnost provedení posouzení kumulativních a synergických vlivů, odpůrce se brání odkazem na článek 5 odst. 2 směrnice SEA: zpráva o vlivech na životní prostředí vypracovaná podle odstavce 1 obsahuje informace, které lze rozumně vyžadovat, s přihlédnutím ke stávajícím znalostem a metodám posuzování, obsahu a úrovni podrobnosti plánu nebo programu, jeho fázi v procesu rozhodování a k rozsahu, ve kterém lze některé aspekty vhodněji posuzovat na různých úrovních, aby se zabránilo opakovanému posuzování. Odpůrce také poukazoval na to, že ve fázi pořizování ZÚR není možné na základě dostupných podkladů přesně změřit a kvantifikovat souhrnnou zátěž v oblastech kumulace více záměrů. Nejvyšší správní soud požadavek přiměřenosti obsažený ve směrnici a též dovozený výše zmiňovanou judikaturou zdejšího soudu nijak nezpochybňuje. Jestliže však mají být zásady územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému nadto stavební zákon přiřkl punc závaznosti pro územně plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí tomu odpovídat i jeho obsah. Aby zásady územního rozvoje mohly plnit svoji regulační funkci, musí být postaveny na dostatečných zjištěních a musí být v určité míře konkrétní. Zdejší soud odkazuje na stanovisko Evropské komise ke směrnici SEA, s nímž se plně ztotožňuje, totiž že alespoň hrubý odhad plánované zátěže musí být vždy možný (European Commission. Implementation of Directive 2001/42 on the Assessment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment. Dostupný z http://ec.europa.eu/environment/eia/pdf/030923_sea_guidance.pdf, bod 3.57.).

Ve světle těchto úvah provedl Nejvyšší správní soud přezkum napadených ZÚR.

Z hlediska metodologického je zřejmé, že jednotlivé oddíly VURÚ obsahují části věnované metodologii [viz zejména s. 199 – 206 SEA, s. 18 – 21 vyhodnocení vlivů na území NATURA 2000 (dále též „NATURA“), s. 38 – 41 HIA]. Tato metodologie se ovšem zaměřuje pouze na hodnocení vlivů jednotlivých „osamocených“ záměrů v ZÚR (jejich významnosti) na složky životního prostředí. Ve vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje dvě podstatné složky: jednak způsob, jakým budou identifikovány lokality s možnými kumulativními a synergickými vlivy, jednak způsob vyhodnocení těchto vlivů. První složka nezpůsobuje ve vztahu k napadeným ZÚR zásadnější problém, neboť lze vyjít z celkem logického a odpůrcem explicitně vyjádřeného předpokladu, že „[p]ůsobením kumulativních a synergických vlivů budou nejvýznamněji dotčena území, ve kterých je navrhován větší počet záměrů“ (viz s. 193 SEA). Odpůrce navíc následně v souladu s touto tezí identifikuje konkrétní oblasti, v nichž lze výskyt kumulativních a synergických vlivů skutečně předpokládat. Svědek RNDr. L. K., který prováděl metodickou supervizi VURÚ, při jednání na dotaz soudu uvedl, že hodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo zaměřeno složkově a prostorově. Zpracovatel tedy jednak vyhledal složky životního prostředí, na něž by souhrnné vlivy mohly působit, jednak vymezil prostorově kumulaci záměrů v území. K tomu sloužil výkres č. 6 obsahující zeleně ohraničená území s kumulativními vlivy a barevné terčíky vyjadřující příslušnou zasaženou složku životního prostředí. Tuto metodu identifikace by bylo možno považovat za dostačující (soud výkres č. 6 zohlednil níže v bodu [79]), byť by si nepochybně zasloužila širší popis ve VURÚ. Soud ovšem poznamenává, že kumulativní vlivy je třeba zkoumat nejen v případě většího počtu navrhovaných záměrů, ale též tehdy, je-li koncipován byť jediný záměr v území, ve kterém se již nacházejí realizované záměry a jejichž společné působení s navrhovaným záměrem by mohlo mít kumulativní nebo synergický efekt. Z dalšího textu na s. 193 a 194 SEA jednoznačně nevyplývá, zda odpůrce zohlednil i tyto případné vlivy.

Závažnější je ovšem fakt, že VURÚ neobsahuje žádný postup vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí. Není totiž možné vystačit s hodnocením jednotlivých izolovaných záměrů v ZÚR, které se mohou vzájemně ovlivňovat, bez zohlednění takových vzájemných vlivů. Soud se neztotožňuje s tezí odpůrce, že „součet částí koncepce představuje koncepci jako celek“ (s. 33 vyjádření), tedy že stačí vyhodnotit samostatně vliv jednotlivých záměrů na životní prostředí. Tento přístup je z povahy věci vyloučen u synergických vlivů (součet vlivů jednotlivých záměrů nedává žádnou informaci o případném synergickém vlivu), ale též u vlivů kumulativních, neboť kumulací více záměrů může docházet nejen ke zvyšování, ale též ke snižování zátěže životního prostředí. Metodologii zaměřenou pouze na vyhodnocení jednotlivých izolovaných záměrů v ZÚR bez stanovení postupu hodnocení kumulativních a synergických vlivů je proto nutno označit za nedostatečnou. Svědek RNDr. L. K. při jednání před soudem tvrdil, že metodou vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo výše popsané zakreslení lokalit s těmito vlivy do výkresu č. 6 společně s vyznačením barevných terčíků značících zásahy do jednotlivých složek životního prostředí. Tento postup (zakreslení vlivů do mapy) lze snad považovat za metodu identifikace lokalit s kumulativními a synergickými vlivy záměrů, nikoliv však za metodu jejich vyhodnocení. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že samotná absence tohoto postupu (metodologie) nemá přímý vliv na zákonnost ZÚR, avšak musí nutně vyvolat problémy při samotném hodnocení již identifikovaných kumulativních a synergických vlivů. Neví-li totiž odpůrce, jak bude kumulativní a synergické vlivy hodnotit, může být toto hodnocení nedostatečné, nelogické nebo může úplně absentovat, jak se ostatně ukázalo i v projednávaném případě (viz dále).

Nejvyšší správní soud konstatuje, že odpůrce v rámci VURÚ dostatečně zjistil a jasně a přehledně popsal stav životního prostředí včetně jeho složek, které mohou být negativně ovlivněny (srov. s. 37 – 93 SEA, s. 5 – 17 NATURA, s. 2 – 30 HIA).

Z VURÚ je patrná identifikace řady oblastí s výskytem kumulativních a synergických vlivů. V rámci SEA odpůrce identifikoval kumulativní a synergické vlivy ve vztahu k jednotlivým složkám životního prostředí (s. 193 – 195). Ve vztahu k zemědělskému půdnímu fondu (ZPF) a k půdám určeným k plnění funkce lesa (PUPFL) konstatoval, že realizace všech záměrů je spojena se záborem zemědělských půd (cca 6400 ha) a velký počet záměrů se dotýká též půd lesních (cca 1300 ha). Možnosti minimalizace záboru ZPF jsou velmi omezené, zábor PUPFL lze omezit vhodným trasováním koridorů dopravních staveb a staveb technické infrastruktury. Ve vztahu k odtokovým poměrům v území odpůrce uvedl, že kumulativní vlivy na povrchový odtok se projeví zejména v oblastech, ve kterých je navrhován větší počet silničních staveb čtyř a více pruhových. Jedná se zejména o jižní, jihovýchodní a jihozápadní oblast brněnské aglomerace. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území odpůrce připustil, že realizací záměrů v ZÚR dojde ke zvýšení koncentrace antropogenních prvků a oslabení přírodních prvků v území, zejména v prostoru brněnské aglomerace. Působením kumulativních vlivů budou dotčeny Chráněné krajinné oblasti (dále též „CHKO“) Pálava a Bílé Karpaty, jakož i skladebné části ÚSES. K významné fragmentaci krajiny dojde v území jižně od Brna v souvislosti s realizací tří záměrů – významných dopravních staveb, které budou procházet ve směru sever – jih (R52, D2, VRT) a jež lze považovat z hlediska migrace zvěře za nepropustné bariéry. Obdobné vlivy na fragmentaci krajiny se projeví ve východní části Jihomoravského kraje v souvislosti se stavbami D43, DR39 a D1. V důsledku kumulace vlivů dojde k dotčení krajinného rázu v jižní a západní části brněnské aglomerace, v Chráněných krajinných oblastech Pálava a Bílé Karpaty a ve všech úsecích silnice R43. Odpůrce v této části odkázal též na vyhodnocení vlivů na území zařazená do soustavy NATURA 2000 (s. 31 – 32), v němž byly identifikovány následující lokality, na nichž je plánováno více záměrů: EVL Řeka Rokytná, EVL Soutok-Podluží/PO Soutok-Tvrdonicko, EVL Hodonínská Doubrava, PO Hovoransko-Čejkovicko a PO Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví. Ve vztahu k ovzduší jsou podle odpůrce ZÚR hodnoceny kladně; realizace předkládaných záměrů přispěje ke snížení emisní zátěže z dopravy v obytné zástavbě. Tato zátěž však bude přenesena do koridoru navrhovaných kapacitních silničních staveb, ve kterých naopak dojde k výraznému zvýšení koncentrací škodlivin emitovaných automobilovou dopravou. Ve vztahu k obyvatelstvu pak odpůrce citoval závěry z hodnocení HIA (s. 139 – 142), které identifikovalo tři oblasti s kumulací záměrů v území: Modřice, Bosonohy – Troubsko – Ostopovice a Šlapanicko. Odpůrce též konstatoval, že identifikované kumulativní a synergické vlivy jsou znázorněny ve výkrese č. 6.

Nejvyšší správní soud ke způsobu identifikace kumulativních a synergických vlivů podotýká, že odpůrce zaujal dva rozdílné přístupy. Ve vztahu k přírodním a krajinným hodnotám území a k obyvatelstvu uvedl konkrétní lokality, konkrétní záměry a konkrétní vlivy, které přicházejí v úvahu, což považuje zdejší soud za přístup souladný se zákonem. Ve vztahu k ZPF a PUPFL, odtokovým poměrům v území a ovzduší ale jen obecně konstatoval možné negativní vlivy bez specifikace lokalit či záměrů je působících. To by samo o sobě jen těžko dostačovalo, nicméně Nejvyšší správní soud přihlédl ke zmiňovanému výkresu č. 6, z nějž jsou patrny oblasti kumulativních a synergických vlivů i složky životního prostředí, které mohou být ohroženy, a uzavřel, že skutkový stav zjištěný odpůrcem lze ještě považovat za úplný.

Nejvyšší správní soud ovšem musel dát navrhovatelům plně zapravdu v tom, že ZÚR neobsahují žádné hodnocení kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce setrval pouze u definice možných lokalit jejich výskytu, ale jejich posouzením (zhodnocením dopadů a závažnosti po stránce kvantitativní a kvalitativní) se vůbec nezabýval. Svědek RNDr. L. K. potvrdil, že došlo pouze k identifikaci možných kumulativních vlivů, přičemž za vyhodnocení těchto vlivů považoval zakreslení těchto vlivů do výkresu č. 6. Označil-li svědek tento způsob hodnocení za primitivní, soud konstatuje, že ani takové kvality nebylo v projednávaném případě dosaženo, neboť se fakticky o žádné hodnocení nejedná. Za takové posouzení nelze považovat ani konstatování odpůrce v HIA (převzaté do SEA), že kumulace záměrů v oblastech Bosonohy –Troubsko – Ostopovice a Šlapanicko „je považována za problém, se kterým je nutno se dále zabývat“. Odpůrce zde v podstatě přiznává, že kumulativní vlivy identifikoval, ale v rámci ZÚR se jimi nijak dále nezaobíral. Identifikované kumulativní a synergické vlivy nebyly nijak zohledněny při výběru variant či při ukládání kompenzačních opatření. Přístup zpracovatele VURÚ a odpůrce k této otázce lze bez nadsázky označit za formalistický, zcela ignorující smysl zákonné úpravy.

Provedení hodnocení kumulativních a synergických vlivů neprokázaly ani výpovědi svědkyň navržených odpůrcem. K výpovědi svědkyně Ing. J. Š. z krajské hygienické stanice soud poznamenává, že se jednalo spíše o souhrn právní argumentace odpůrce. Pokud se svědkyně v několika kratších pasážích své výpovědi vyjadřovala ke skutkovému stavu věci, v podstatě jen uvedla, že v rámci hodnocení HIA byly vytipovány oblasti s výraznou kumulací záměrů, jež jsou uvedeny v kapitole 4.4.15 hodnocení HIA. Tím ovšem pouze potvrdila, že odpůrce takové lokality identifikoval; její výpověď ale nijak neprokazuje, že došlo k jejich hodnocení a dále zohlednění při tvorbě ZÚR. Odpůrce nemůže zbavit povinnosti provést vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů u ZÚR ani tvrzení svědkyně, že ve všech případech záměrů dojde k posouzení kumulace záměrů v rámci hodnocení EIA. Svědkyně Ing. V. Š., zaměstnankyně Ministerstva životního prostředí (dále též „MŽP“), uvedla, že sama nemůže říct, zda vyhodnocení bylo provedeno správně: za vyhodnocení je odpovědná autorizovaná osoba, která jej provádí. Ministerstvo životního prostředí pouze kontroluje, zda jsou splněny náležitosti vyhodnocení. V posuzovaném případě tyto náležitosti splněny byly. Podle názoru soudu ani jedno z obou tvrzení svědkyně neprokazuje, že k vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů došlo: první tvrzení pouze odkazuje na odpovědnost zpracovatele, druhé je jen zcela obecné a při konfrontaci se správním spisem nemůže obstát.

Nemůže obstát též opakovaná obrana odpůrce, že neměl k dispozici dostatečná data a nebyl schopen souhrnnou zátěž kvantifikovat. Z VURÚ jednoznačně plyne, že odpůrce byl schopen kvantifikovat a zhodnotit vlivy jednotlivých izolovaných záměrů a jejich variant (viz obsáhlé hodnocení v přílohách 1 a 2 k SEA) a obstarat si k tomu potřebná data. Měl-li tedy odpůrce údaje k jednotlivým záměrům (jejich variantám), musel je logicky mít i ke kumulaci těchto záměrů. Jinou otázkou je, že si odpůrce nevypracoval žádnou metodologii, jak tato data u kumulativních a synergických vlivů vyhodnotí, což bylo již kritizováno výše.

Pro názornost lze poukázat na příklad oblasti Bosonohy – Troubsko – Ostopovice, v níž se střetává záměr rozšíření dálnice D1 (D8), silnice R43 ve variantě bystrcké (D1-A) a jihozápadní tangenta (D10-A, D10-B). Odpůrce podrobně hodnotí vlivy těchto jednotlivých záměrů v SEA na s. 206 – 211, 229 – 232, v příloze 1 k SEA (s. 1, 21 – 25) a v příloze 2.2. k SEA (s. 1, 9). Hodnocení HIA pak na s. 140 uvádí, že „[v] poměrně sevřeném prostoru mezi zástavbou uvedených sídel bude vybudována mimoúrovňová křižovatka, kterou bude dle dostupných podkladů [19] projíždět více než 100 tisíc vozidel denně“. Poznámka [19] odkazuje na Územní studii v oblasti Jihozápadně Brna, AMEC, 2008. Kromě této studie (zpracované sdružením několika společností; společnost AMEC, s. r. o., zpracovávala pouze Posouzení vlivů této studie na životní prostředí) měl odpůrce samozřejmě k dispozici celou řadu dalších podkladů, mimo jiné i Model silniční dopravy pro výhledovou síť JMK zpracovaný společností HBH Projekt spol. s r. o. v roce 2009 včetně dopravních průzkumů a dopravních modelů v této oblasti (viz též seznam podkladů v příloze č. 2 k zadání ZÚR). Sám odpůrce ve schválených Územně analytických podkladech Jihomoravského kraje (s. 91) uvádí, že v minulosti byla zpracována velká řada studií a prověřovacích dokumentací, jejichž cílem bylo vyhledat optimální a dopravně účinný koridor pro vedení kapacitní silnice R43 a jejího napojení na D1. Zcela nepochopitelně potom zní tvrzení odpůrce v HIA, že „dostupné podklady neumožňují souhrnnou zátěž přesně kvantifikovat.“ Zákon ani soud nepožadují po odpůrci exaktně přesná data, avšak, jak bylo shora uvedeno, alespoň hrubý odborný odhad zátěže a vlivů musí být vždy možný. S ohledem na množství materiálů dostupných odpůrci v tomto případě má soud za to, že odborný odhad mohl být poměrně přesný, a tudíž mohlo být provedeno i relativně přesné a věcné zhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Mylné je rovněž dále uvedené přesvědčení odpůrce, že „se jedná o zcela konkrétní lokální problém, který by měl být řešen v územním detailu již na úrovni konkrétní situace silničních těles a podrobného návrhu opatření k ochraně dotčených obyvatel“. Tvrzení odpůrce, že napojení rozšířené nejdůležitější dopravní tepny v zemi na rychlostní silnici republikového významu a její propojení s nadmístní čtyřpruhovou silnicí I. třídy prostřednictvím mimoúrovňové kolektorové křižovatky je lokální problém, je zcela absurdní a soud jej nemůže přijmout. Samozřejmě že konkrétní technické řešení takového propojení bude záležitostí navazujících řízení, avšak právě ZÚR jsou tu od toho, aby odpověděly na otázku, zda taková masivní dopravní stavba má opodstatnění a zda neexistuje řešení jiné a výhodnější. K tomu ideálně může sloužit právě vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů těchto záměrů, na něž však odpůrce rezignoval.

Obdobně by bylo možno pokračovat u všech dalších lokalit, v nichž odpůrce identifikoval možné kumulativní a synergické vlivy. Není to však účelné, neboť z VURÚ plyne, že odpůrce ustal u identifikace kumulativních a synergických vlivů a samo jejich vyhodnocení fakticky neprovedl.

Pokud jde o navržená kompenzační opatření ve vztahu k vyhodnoceným kumulativním a synergickým vlivům, již sama skutečnost, že tyto vlivy nebyly řádně vyhodnoceny, značí, že odpůrce nemohl smysluplně přijmout účinná kompenzační opatření. Tomu odpovídá i část A.7 hodnocení SEA, která ve vztahu ke kumulativním a synergickým vlivům neobsahuje žádná konkrétní opatření. V samotných ZÚR se potom logicky problematika kumulativních a synergických vlivů odráží jen ve zcela obecné rovině. Zpravidla je totiž v části Kritéria a podmínky pro rozhodování o změnách v území u jednotlivých záměrů uvedeno „minimalizovat negativní vlivy na veřejné zdraví (hodnocení HIA) s ohledem na posouzení očekávané zátěže při realizaci všech záměrů v dotčeném území (kumulativní vlivy)“ – viz čl. 52, 60, 66, 68, 70, 128. Bližší návod ke kompenzačním opatřením neobsahuje ani odůvodnění ZÚR, které v podstatě pouze konstatuje existenci kumulativních vlivů s tím, že pokud tato situace nebude dále řešena, mohlo by to vést až ke znemožnění realizace některých záměrů pro překročení limitů stanovených právními předpisy (srov. na s. 70, 76, 87, 90, 116). Požadavek na minimalizaci negativních vlivů záměrů na jednotlivé složky životního prostředí vyplývá bez dalšího z obecně závazných právních předpisů a jeho neustálé opakování v ZÚR svědčí pouze o tom, že se odpůrce vyhodnocením kumulativních a synergických vlivů a případnými kompenzačními opatřeními vážně nezabýval. Zákon, a tím méně soud, nepožaduje po odpůrci na úrovni ZÚR přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření na tu kterou část záměru, u nějž dochází ke kumulaci vlivů. Pro účely stavebního zákona postačuje např. uložení povinnosti kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu.

ZÚR obsahují jen dvě výjimky v tomto smyslu. První je požadavek překrytí koridoru rychlostní silnice R55 (záměr D5) v délce 11,5 km při průchodu PO Bzenecká Doubrava – Strážnické Pomoraví a řešení překrytého úseku s povrchem odpovídajícím biotopu předmětu ochrany ptačí oblasti (lelek lesní, skřivan lesní, srov. čl. 56 ZÚR). Byť zde se jedná spíše o reakci na jeden ze záměrů (D5) a nikoliv o výsledek vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů nahromaděných záměrů. Druhou výjimkou je pak čl. 19 ZÚR, který ve vztahu k oblastem Bosonohy – Troubsko – Ostopovice a Šlapanicko podmiňuje jejich územní rozvoj zpracováním podrobných akustických a rozptylových studií se zahrnutím všech záměrů a s návrhy na opatření k ochraně veřejného zdraví. K tomu Nejvyšší správní soud podotýká, že povinnost vypracovat oborové studie, případně územní studii nebo regulační plán stanovenou v ZÚR (viz § 36 odst. 2 stavebního zákona) lze za určitých okolností považovat za relevantní opatření ke kompenzaci některých negativních kumulativních a synergických vlivů. Typicky v případě, je-li na základě dostupných podkladů možný jen velmi hrubý odhad předpokládané zátěže. Zdánlivě dobrý záměr odpůrce je však zkalen skutečností, že ve zmiňovaných dvou oblastech odpůrce fakticky hodnocení kumulativních a synergických vlivů neprovedl, takže se sice povinnost provést příslušné studie může jevit jako relevantní opatření, avšak to není podepřeno analýzou předmětných vlivů. Řádně provedená analýza přitom mohla vést nejen k závěru o nemožnosti realizace takového záměru, ale případně též k potřebě jiných nebo žádných kompenzačních opatření. K tomu navíc přistupuje skutečnost, že k oblasti Bosonohy – Troubsko – Ostopovice měl odpůrce k dispozici řadu podrobných podkladů (viz výše), takže lze předpokládat, že kompenzační opatření bylo možno stanovit relativně konkrétně bez nutnosti vypracování dalších studií.

Ve vztahu k oblasti Modřicka se odpůrce bránil tím, že pro tuto lokalitu byla zpracována Územní studie v oblasti jihozápadně Brna (AMEC, s. r. o., 2008). Podle odpůrce byly v této studii kumulativní a synergické vlivy posouzeny a vyhodnoceny a odpůrce z tohoto vyhodnocení vycházel. Soud provedl při jednání důkaz touto studií a dospěl k závěru, že obrana odpůrce nemůže být úspěšná především z následujících důvodů.

Za prvé, zmiňovaná územní studie (zpracovaná sdružením několika společností) otázku kumulativních a synergických vlivů v podstatě nijak nereflektovala. Ojedinělou zmínku o možném synergickém vlivu želešického lomu a provozu jihozápadní tangenty na s. 80 územní studie není možné ani při nejlepší vůli považovat za dostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, jak tvrdí odpůrce. Situaci nezachraňuje ani Posouzení vlivů územní studie na životní prostředí zpracované společností AMEC, s. r. o., o něž se odpůrce zřejmě opírá. Posouzení vlivů sice identifikuje možnou kumulaci vlivů v oblasti Popůvky – Bosonohy a želešického lomu (s. 42 a s. 5 přílohy č. 3), nicméně dále s nimi nepracuje. Konkrétně k problematice kumulace vlivů jihozápadní a jižní tangenty v oblasti Modřic – jak je identifikoval odpůrce v SEA a HIA – není uvedeno nic. Část 5 tohoto posouzení, jež by se podle svého názvu měla zabývat právě kumulativními a synergickými vlivy, sice uvádí jako jedno z kritérií kumulativní (K) a synergické (S) působení vlivu a kritérium „K“ se několikrát objevuje v hodnotící tabulce, avšak tato skutečnost není nijak dále vyhodnocena a o kumulativních a synergických vlivech případně kompenzačních opatřeních není učiněna jediná zmínka. Za druhé, již z výše provedené analýzy vyplývá, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo neúplné a soud neshledal, že by v tomto směru nějak vybočovala oblast Modřicka. Také zde odpůrce ustal na konstatování existence kumulativních vlivů s tím, že pro tuto oblast byla zpracována územní studie (viz k tomu s. 195 SEA a s. 139 HIA). To ovšem v žádném případě nelze považovat za vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů a návrh kompenzačních opatření, a to tím spíše s ohledem na právě popsaný obsah územní studie, která se touto otázkou v podstatě nezabývala. Za třetí, podle § 25 stavebního zákona územní studie ověřuje možnosti a podmínky změn v území; slouží jako podklad k pořizování politiky územního rozvoje, územně plánovací dokumentace, jejich změně a pro rozhodování v území. Uvedl-li soud výše, že povinnost zpracovat územní studii může být v jistých případech jedním z kompenzačních opatření, neznamená to, že předem zpracovaná územní studie zprošťuje odpůrce povinnosti posoudit kumulativní a synergické vlivy v oblasti, o níž územní studie pojednává. Naopak tato studie se musí v ZÚR v rámci hodnocení kumulativních vlivů a v přijatých kompenzačních opatřeních reálně odrazit, což se nestalo (viz obsah s. 70 – 75 odůvodnění ZÚR, čl. 66 a 68 ZÚR).

Konečně pokud jde o stanovení pravidel monitoringu kumulativních a synergických vlivů ve vytipovaných oblastech, lze pouze konstatovat, že taková pravidla ZÚR ani VURÚ neobsahují (srov. část A.9 SEA, která s kumulativními a synergickými vlivy nepočítá).

Nejvyšší správní soud uzavírá, že úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (konkrétně část SEA s přílohou HIA a část NATURA) tedy neodpovídá požadavkům bodu 5 přílohy stavebního zákona: napadené ZÚR tudíž vychází z neúplně zjištěného skutkového stavu (shodně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, publikovaný pod č. 2266/2011 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud shledal námitku navrhovatelů důvodnou.

Navrhovatelé uvedli, že na území Jihomoravského kraje dochází dlouhodobě k překračování imisních limitů znečištění ovzduší především prachovými částicemi a rovněž k dlouhodobému překračování nejvyšších přípustných hodnot hluku. Vymezení koridorů nových staveb silniční infrastruktury podle navrhovatelů představuje rozpor se zákazem zatěžování tohoto území lidskou činností nad míru únosného zatížení (§ 11, § 12 odst. 1, § 13 zákona o životním prostředí), jakož i s § 1 odst. 1 písm. a), § 2 písm. j) a § 6 odst. 1 zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů (zákon o ochraně ovzduší), a s § 30 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, a s cíli a úkoly územního plánování podle stavebního zákona. Navrhovatelé se dovolávají též prováděcích předpisů k citovaným zákonům a příslušné evropské úpravy (směrnice Rady 96/62/ES ze dne 27. září 1996 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší, Úř. věst. L 296, 21. 11. 1996, s. 55 – 63, zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 15 Svazek 03 s. 95 – 104; a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu, Úř. věst. L 152, 11. 6. 2008, s. 1 – 44).

Postup odpůrce představuje podle navrhovatelů též porušení ústavně zaručených práv osob, které jsou vystaveny důsledkům tohoto stavu a případným budoucím důsledkům realizace záměrů, které ZÚR umožňuje. Jedná se především o právo na příznivé životní prostředí, právo vlastnické, právo na ochranu zdraví a právo na ochranu soukromého a rodinného života (k němuž odkazují na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva); v případě obcí pak o právo na samosprávu. Navrhovatelé též poukázali na rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 25. 7. 2008 ve věci C-237/07 Dieter Janecek proti Freistaat Bayern, Sb. rozh. s. I-6221. Z něj dovozují, že území, kde dochází k překračování nejvyšších přípustných limitů znečišťování ovzduší nebo kde takové překračování hrozí, nemůže být zatěžováno žádnou další činností, která by situaci dále zhoršila.

Odpůrce konstatoval, že tvrzení navrhovatelů není podloženo žádnými daty, a vyjádřil přesvědčení, že realizace některého ze záměrů dopravní koncepce ZÚR bude znamenat snížení zátěže životního prostředí kvůli převedení dopravy do jiného území. Zda v nové trase dojde k překročení únosné zátěže a zda v původní trase dojde k významnému poklesu zátěže nelze na úrovni ZÚR odpovědně vyhodnotit. ZÚR podle odpůrce neumísťují velké zdroje hluku a znečištění ovzduší do nadlimitně zatíženého území, nýbrž pouze vymezují koridory vedení komunikací. Pokud jde o dotčení ústavně zaručených práv, považuje odpůrce tvrzení navrhovatelů za nekonkrétní a tuto část návrhu vnímá jen jako obecnou deklaraci přesvědčení navrhovatelů. Tvrdí-li navrhovatelé zásah do svých ústavně zaručených práv, je na nich, aby v tomto směru unesli důkazní břemeno, jinak je jejich argumentace bezdůvodná.

Podle odpůrce není aplikace konkrétních účinných opatření k nápravě stávajícího nevyhovujícího stavu území předmětem řešení ZÚR, a je tedy mimo působnost pořizovatele ZÚR. Hodnocení vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví se pak dle mínění odpůrce odehrává ve strategické rovině s tím, že podrobné hodnocení je možné až v navazujících řízeních, když jsou známy technické parametry záměrů. ZÚR jako strategická koncepce nejsou určeny k monitorování hlukové zátěže a ani k návrhu konkrétních opatření k již realizovaným stavbám. Odpůrce však nerezignoval na povinnost navrhnout relevantní územně plánovací opatření, k čemuž odkázal na část A.7 VURÚ.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené ZÚR z uvedených hledisek, avšak porušení navrhovateli uváděných norem neshledal.

Ustanovení § 11, 12 odst. 1 a 13 zákona o životním prostředí skutečně uvádí, že území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení, že přípustnou míru znečišťování životního prostředí určují mezní hodnoty stanovené zvláštními předpisy a že je třeba se ve vztahu k životnímu prostředí řídit zásadou předběžné opatrnosti. Tyto normy jsou nicméně v zákoně o životním prostředí podřazeny pod marginální rubriku „zásady ochrany životního prostředí“. Setrvalá judikatura Nejvyššího správního soudu je proto z hlediska systematického, ale zejména též obsahového, považuje za normy programové, „které definují zásadní pojmy ochrany životního prostředí. Samy o sobě však, s ohledem na existenci jednak složkových zákonů, jednak průřezovou ochranu v podobě posuzování vlivů na životní prostředí, nezakládají soudně vymahatelná práva a povinnosti“ (rozsudek ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 74, ve věci realizace nové letové dráhy letiště Ruzyně). Jedná se tedy o normu rámcovou, přičemž těžiště právní úpravy leží v jednotlivých zvláštních předpisech (viz též rozsudek ze dne 15. 5. 2006, č. j. 3 Ans 8/2005 – 52).

Nejvyšší správní soud výše uvedeným nemá v úmyslu zákon o životním prostředí degradovat na normu nepodstatnou či právně irelevantní. Zákon o životním prostředí má totiž silný hodnotový, a tudíž i výkladový moment: výklad a aplikace složkových zákonů o životním prostředí by se tudíž měla dít v souladu s principy a idejemi obsaženými v citovaném zákoně (jako výkladové hledisko byly ustanovení zákona o životním prostředí využity např. právě v navrhovateli citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010 – 185, bod 78). Přesto však vzhledem k charakteru těchto norem nemůže být námitka jejich porušení důvodná.

Nad rámec věci Nejvyšší správní soud poznamenává, že na věci nic nemění ani ústavní úprava práva na příznivé životní prostředí. Ačkoliv článek 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod přiznává toto právo každému, lze se jej v souladu s článkem 41 odst. 1 domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí. Prováděcími zákony je přitom třeba rozumět právě složkové zákony stanovící konkrétní práva a povinnosti a nikoliv výše zmíněné programové normy zákona o životním prostředí.

Navrhovatelé dále namítají porušení konkrétních ustanovení dvou složkových zákonů. Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit tvrzení, že došlo k porušení § 1 odst. 1 písm. a) a § 2 písm. j) zákona o ochraně ovzduší, jakož i § 30 odst. 2 a 3 zákona o ochraně veřejného zdraví. Tyto normy totiž pouze identifikují předmět zákona, resp. definují jednotlivé pojmy pro účely zákonné úpravy. Tvrzení navrhovatelů o rozporu ZÚR s únosným zatížením území se tedy s obsahem těchto norem míjí. Jelikož zdejší soud neshledal ani to, že by odpůrce v rámci ZÚR vybočil z těchto definic nebo je nerespektoval, je námitka navrhovatelů v této části nedůvodná.

Dále navrhovatelé tvrdí rozpor s § 6 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší: přípustnou úroveň znečištění ovzduší určují hodnoty imisních limitů, meze tolerance a četnost překročení a hodnoty cílových imisních limitů pro jednotlivé znečišťující látky. Imisní limit nesmí být překročen více než o mez tolerance a nad stanovenou četnost překročení. Imisní limity jsou závazné pro orgány ochrany ovzduší při jejich činnosti. Z hlediska hluku pak namítají rozpor s § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví: osoba, která používá, popřípadě provozuje stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, provozovatel letiště, vlastník, popřípadě správce pozemní komunikace, vlastník dráhy a provozovatel dalších objektů, jejichž provozem vzniká hluk (dále jen „zdroje hluku nebo vibrací“), jsou povinni technickými, organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném tímto zákonem a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem pro chráněný venkovní prostor, chráněné vnitřní prostory staveb a chráněné venkovní prostory staveb a aby bylo zabráněno nadlimitnímu přenosu vibrací na fyzické osoby.

Navrhovatelé dále k této otázce odkazují na část druhou svého návrhu, v němž popisují imisní a hlukovou zátěž území regulovaného ZÚR a poukazují na překračování imisních limitů, na vyhlašování OZKO a smogové situace na území Jihomoravského kraje. Odpůrce ve svém obsáhlém vyjádření k těmto otázkám sníženou kvalitu ovzduší či hlukovou zátěž v Jihomoravském kraji potvrzuje, polemizuje však s příčinami tohoto stavu a s údaji a jejich výkladem, které uvádí navrhovatelé.

Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými prováděcími předpisy má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru (ve vztahu k hluku srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2012, č. j. 1 As 135/2011 – 246, umístění stavby EPOQUE PANKRÁC – HOTEL v Praze na Pankráci, bod 45: „do území nadlimitně zatíženého hlukem nelze bez dalšího automaticky umísťovat stavby, které sice každá jednotlivě nepřitíží svým provozem dotčenému území nijak výrazně, ale v součtu jednotlivých případů znamenají postupné a významné přitěžování již nyní existující nadlimitní zátěži v území“). Právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území [§ 90 písm. e) stavebního zákona, podle nějž musí být záměr žadatele o územní rozhodnutí v souladu s požadavky zvláštních předpisů a stanovisek dotčených orgánů]. Územní řízení lze tedy označit za jeden z nejdůležitějších momentů, v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím závazných veřejnoprávních limitů) projevuje princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle nějž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.

Naproti tomu na úrovni zásad územního rozvoje je třeba k tomuto principu, jakož i k citovaným ustanovením zákona o ochraně ovzduší a zákona o ochraně veřejného zdraví, přistupovat odlišně. Z povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku. Na těchto závěrech nic nemění judikatura zdejšího soudu (rozsudky ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006 – 74, ze dne 30. 10. 2008, č. j. 9 Ao 2/2008 – 62, a ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 – 664) a Ústavního soudu (nález ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07) uvedené navrhovateli v replice. Pasáže z těchto rozhodnutí zmiňované navrhovateli se týkaly otázky přístupu k soudu a aktivní věcné legitimace ve vztahu k územnímu plánování (tedy nutnosti připustit přezkum územních plánů), nesrozumitelnosti územního plánu, případně otázky posuzování kumulativních a synergických vlivů. Nijak se však nezabývaly otázkou rozporu územněplánovací dokumentace s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku.

Právě řečené ovšem neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. Zásady územního rozvoje vychází z územně plánovacích podkladů, v nichž by tato problematika měla být zachycena a popsána (§ 25 stavebního zákona). K dílčí námitce navrhovatelů, že Územně analytické podklady Jihomoravského kraje (2011) neobsahují žádné návrhy opatření, jak se s existující nadlimitní hlukovou zátěží v území vyrovnat, soud uvádí, že takové návrhy ani obsahovat nemohou. Podle § 26 odst. 1 stavebního zákona obsahují územně analytické podklady zjištění a vyhodnocení stavu a vývoje území, jeho hodnot, omezení změn v území z důvodu ochrany veřejných zájmů, vyplývajících z právních předpisů nebo stanovených na základě zvláštních právních předpisů nebo vyplývajících z vlastností území, záměrů na provedení změn v území, zjišťování a vyhodnocování udržitelného rozvoje území a určení problémů k řešení v územněplánovací dokumentaci. Územně analytické podklady tedy slouží k rozboru a popisu situace v území, nikoliv k navrhování opatření ve vztahu k nadlimitní zátěži v území.

Součástí zásad územního rozvoje je dále mimo jiné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a stejně jako jiná územněplánovací dokumentace musí zásady územního rozvoje vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území a navrhovat kompenzační opatření [§ 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona]. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se tedy na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím VURÚ (konkrétně hodnocením vlivů zásad územního rozvoje na veřejné zdraví, HIA). Všechny tyto dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající by měl odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak neučiní, jedná fakticky sám proti sobě: stavební úřad totiž není v územním řízení oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by taková situace nastala a znečištění či hluk by nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení.

Tyto úvahy potvrzuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2011, č. j. 8 Ao 7/2010 – 65, jehož se navrhovatelé dovolávali při jednání. Tímto rozhodnutím soud odmítl návrh na zrušení nařízení Jihomoravského kraje, které měnilo nařízení vydávající integrovaný krajský program na snižování emisí některých látek a krajský program ke zlepšení kvality ovzduší Jihomoravského kraje. Soud konstatoval, že se nejedná o opatření obecné povahy, nýbrž o právní předpis. V závěru pak mimo jiné konstatoval: „Kromě tzv. „jiných prostředků“, jimiž se lze domáhat zajištění kvality ovzduší (např. samostatným posouzením při schvalování územně plánovací dokumentace apod.), je v České republice zaručena i dostatečná soudní ochrana, a to v podobě přezkumu Ústavního soudu, a pokud by dospěl k závěru, že se nejedná o právní předpis, tak případně i přezkumu ve správním soudnictví.“ Soud zde tedy potvrdil výše řečené: v rámci procesu pořizování zásad územního rozvoje je třeba posoudit vlivy záměrů na životní prostředí (včetně ovzduší) a závěry z posouzení zohlednit při tvorbě zásad. Z tohoto rozhodnutí však nijak neplyne, jak se patrně domnívali navrhovatelé, že zásady územního rozvoje nemohou vymezovat záměry v nadlimitně zatíženém území.

Ve vztahu k položené námitce lze provedené úvahy sumarizovat takto. Navrhovatelé zajisté mohou namítat, že odpůrce při přijímání ZÚR zcela odhlédl od překračování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku v řešeném území, resp. že se nevypořádal se stanovisky dotčených orgánů či s HIA a námitkami v tomto ohledu vedenými. Nemohou však úspěšně tvrdit, že vymezení koridorů nových staveb silniční infrastruktury v území, v němž jsou limity či hodnoty překračovány, samo o sobě představuje rozpor se zákazem zatěžování tohoto území lidskou činností nad míru únosného zatížení.

S těmito závěry nekoliduje navrhovateli uváděná evropská právní úprava. Navrhovateli zmiňovaný článek 7 odst. 1 ve spojení s článkem 2 odst. 5 směrnice 96/62/ES obdobně jako články 13 odst. 1 a 22 odst. 2 směrnice 2008/50/ES (jež nahradila právě směrnici 96/62/ES) požadují po členských státech dodržování stanovených mezních hodnot určitých znečišťujících látek. Tato úprava byla plně transponována do zákona o ochraně ovzduší a jeho prováděcích předpisů. Z těchto směrnic neplyne nic ve vztahu k územnímu plánování a vymezování záměrů v územně plánovací dokumentaci na úrovni zásad územního rozvoje. Evropská legislativa zde zjevně plně spoléhá na postupy chránící životní prostředí včetně ovzduší při přijímání územně plánovací dokumentace, jež jsou obsažené ve směrnici SEA.

Rozsudek Soudního dvora Evropské unie ve věci Janecek, na nějž se navrhovatelé dále odkazují (viz bod [92] shora), se týkal výkladu článku 7 odst. 3 směrnice 96/62/ES. Tento článek uložil členským státům povinnost vypracovat tzv. akční plány s uvedením opatření, která mají být přijata v případě rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot s cílem snížení tohoto rizika a zkrácení doby trvání takové situace. Soudní dvůr konstatoval, že v případě rizika překročení výstražných prahových hodnot nebo mezních hodnot přísluší jednotlivci subjektivní právo požadovat vypracování takového plánu vnitrostátními orgány (viz body 39 až 42 rozsudku). Dále k obsahu takového plánu uvedl, že členské státy stíhá pouze povinnost přijmout v rámci akčního plánu a v krátké době vhodná opatření ke snížení rizika překročení mezních hodnot nebo výstražných prahových hodnot na minimum a postupnému navrácení se na úroveň pod uvedenými hodnotami, s ohledem na skutkové okolnosti a všechny dotčené zájmy (zejm. body 44 až 47 rozsudku). Soudní dvůr tedy podal výklad jen k úzké otázce tzv. akčních plánů a nijak se nezabýval obsahem územněplánovací dokumentace a též se nevyjadřoval k otázce zatěžování území v případě překračování stanovených limitů či hodnot. Argumentace navrhovatelů tímto judikátem se proto kompletně míjí s podstatou věci.

Nejvyšší správní soud uzavírá, že napadené ZÚR neporušily § 6 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší a § 30 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví. Zdejší soud v této souvislosti rovněž neshledal porušení cílů a úkolů územního plánování obsažených v § 18 odst. 1, 2 a 4 a § 19 odst. 1 písm. a), b), c), e), i) a m) a odst. 2 stavebního zákona, které navrhovatelé bez bližší argumentace vyjmenovali v návrhu.

Ačkoliv je tedy námitka navrhovatelů s ohledem na výše uvedené nedůvodná, soud pro přehlednost uvádí krátké shrnutí k problematice znečištění ovzduší a hluku, jak vyplývá ze samotných ZÚR i z jiných částí návrhu navrhovatelů. Pokud jde o stanoviska dotčených orgánů k ZÚR, ve vztahu k ochraně ovzduší je tímto orgánem Ministerstvo životního prostředí [§ 17 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 43 písm. l) zákona o ochraně ovzduší], ve vztahu k ochraně před hlukem je dotčeným orgánem krajská hygienická stanice (dále též „KHS“) [§ 82 odst. 2 písm. j) zákona o ochraně veřejného zdraví]. Navrhovatelé napadají zákonnost těchto stanovisek v samostatné námitce, na jejíž vypořádání níže soud pro stručnost odkazuje (viz body [216] až [233] a bod [531] a násl.). Obdobně lze odkázat na závěry zdejšího soudu k otázce vypořádání námitek uplatněných v průběhu pořizování ZÚR, které se týkají únosného zatížení území, znečištění ovzduší a hluku (viz bod [477] a násl.). Z hlediska zpracování HIA soud konstatuje, že oblast znečištění ovzduší a hluku je v HIA zpracována obecně na s. 5 – 13 a 19 – 25, přičemž zpracovatel vychází z relevantních podkladů – analýzy Českého hydrometeorologického ústavu a Generální rozptylové studie Jihomoravského kraje (2007), resp. ze strategických hlukových map. Učiněné závěry přitom nijak nezakrývají, že v určitých částech území Jihomoravského kraje (zejména v oblasti města Brna) dochází k překračování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Na s. 46 – 138 jsou pak vyhodnocovány vybrané záměry z hlediska znečištění ovzduší a hluku včetně jednotlivých variant. Tyto obecné i konkrétní závěry jsou pak dále zohledněny v SEA (srov. např. části A.5.9, A.6 a přílohy 1 a 2), jakož i v odůvodnění ZÚR (srov. zejm. část C.4). Nejvyšší správní soud tudíž neshledává, že by odpůrce nereflektoval problematiku znečištění ovzduší a hluku a postupoval při přijímání ZÚR v rozporu se zákonem. Oproti tomu srov. naprosto rozdílnou situaci posuzovanou v rozsudku zdejšího soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, jehož se navrhovatelé nedůvodně dovolávají, kde odpůrce kompletně rezignoval na požadavky Ministerstva životního prostředí reflektovat v zásadách územního rozvoje předpokládanou hlukovou zátěž v řešené oblasti.

Účelem provedeného výkladu není alibisticky odkazovat navrhovatele na další fáze územního plánování či na územní řízení a bagatelizovat význam zásad územního rozvoje. Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou stranu provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad územního rozvoje bez dalšího umožňoval umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby, nebo který by v rámci motta „kdo dřív přijde, ten dřív mele“ umožnil umísťovat bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty, s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role zásad územního rozvoje coby koncepce, jež vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo na projekty směřující k použití nezákonných praktik typu salami-slicing (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy, je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.). To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření. K nedostatkům ZÚR v tomto smyslu i ve vztahu k ovzduší a hlukové situaci viz výše bod [57] a násl. a též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 9. 2011, č. j. 9 Ao 4/2011 – 78.

Jak navrhovatelé, tak i odpůrce navrhovali k této části provedení rozsáhlého dokazování (srov. s. 19 – 22 návrhu, s. 14, 21, 23 a 29 vyjádření, s. 13 dupliky). Navrhované důkazní prostředky by bylo lze rozdělit do tří skupin. První skupina měla charakter odborných pojednání o škodlivosti určitých látek či dějů na životní prostředí nebo lidské zdraví, druhá skupina obsahovala materiály dokumentující stav životního prostředí v určitých oblastech, případně v celém Jihomoravském kraji v různých časových obdobích, třetí skupina zahrnovala komunikaci mezi Jihomoravským krajem a Ministerstvem životního prostředí ohledně způsobu vymezování oblastí se zhoršenou kvalitou ovzduší. Nejvyšší správní soud má ovšem za to, že provádění těchto důkazů by bylo zcela nadbytečné. Nemohlo by totiž ovlivnit zaujatý právní názor, tedy že samo vymezení silničních koridorů nadmístního významu v ZÚR v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, resp. s imisními limity znečištění ovzduší a nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Ze stejného důvodu soud neprovedl výslech svědků navržených odpůrcem, a to Ing. T. H., zaměstnance Odboru životního prostředí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, a Mgr. Jakuba Bucka, jednatele společnosti Bucek, s. r. o., kteří se měli vyjádřit k překračování únosného zatížení území, ke stavu ovzduší v Jihomoravském kraji a k opatřením směřujícím k jeho zlepšení.

Z povahy věci nemůže být důvodná ani námitka porušení výše vyjmenovaných ústavně zaručených práv. K zásahu do těchto práv může dojít až ve fázi územního řízení. Nejvyšší správní soud výslovně podotýká k právu na ochranu soukromého a rodinného života, že podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva může k zásahu do tohoto práva dojít jen znečištěním životního prostředí, které musí dosahovat vysokého stupně závažnosti: článek 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.) neslouží k obecné ochraně životního prostředí [viz rozsudek ze dne 22. 5. 2003 ve věci Kyrtatos proti Řecku (žádost č. 41666/98, Reports of Judgments and Decisions 2003-VI, bod 52)]. Kromě toho veškerá judikatura Evropského soudu pro lidská práva prezentovaná navrhovateli se týkala dlouhodobého zatížení stěžovatelů imisemi či hlukem z konkrétních staveb a zařízení [továrny, letiště, bary a diskotéky, viz rozsudek ze dne 9. 12. 1994 ve věci Lopéz Ostra proti Španělsku (žádost č. 16798/90, Series A 303 – C), rozsudek velkého senátu ze dne 19. 2. 1998 ve věci Guerra a další proti Itálii (žádost č. 14967/89, Reports 1998-I), rozsudek velkého senátu ze dne 8. 7. 2003 ve věci Hatton a další proti Spojenému království (žádost č. 36022/97, Reports of Judgments and Decisions 2003-VIII), rozsudek ze dne 16. 11. 2004 ve věci Moreno Gómez proti Španělsku (žádost č. 4143/02, Reports of Judgments and Decisions 2004-X)]. Šlo o reálnou existující zátěž, nikoliv o vymezení záměru v koncepčním dokumentu jako v projednávané věci. Srovnání obou situací připomíná onen pověstný ovocnářský teorém o hruškách a jablkách, takže aplikace závěrů Evropského soudu pro lidská práva vyplývajících z této judikatury na řešenou otázku je nepřípadná.

Navrhovatelé namítají, že v průběhu zpracování ZÚR nebyly posouzeny varianty koncepce rozvoje dopravní infrastruktury. Poukazují na to, že první zadání zásad územního rozvoje z roku 2007 obsahovalo požadavek posouzení tzv. alternativní dopravní koncepce zpracované Ing. M. S. v lednu 2007, jejímž základním východiskem je odvedení tranzitní dopravy mimo území města Brna a celé brněnské aglomerace. Druhé zadání zásad územního rozvoje z roku 2010 ovšem od tohoto požadavku upustilo.

V průběhu pořizování zásad územního rozvoje na podkladě zadání z roku 2010 nedošlo k posouzení různých variant v podobě rozdílných dopravních koncepcí. Tzv. alternativní dopravní koncepce zpracovaná Ing. M. S., která představuje právě komplexní variantu řešení silniční dopravy na území kraje, odlišnou od oficiálně prosazované varianty, nebyla hodnocena vůbec. Posouzení variant bylo redukováno na hodnocení různých řešení vedení dílčích úseků hlavních (pevně stanovených) dopravních tahů. Jednotlivé dopravní stavby z hlediska obsahu ZÚR nejsou samostatnými koncepčními řešeními.