1 As 129/2012 — Nejvyšší správní soud

1 As 129/2012- 41 - text 1 As 129/2012 - 47 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní žalobce: P. K., proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 26. 6. 2008, č. j. 11 985/2008-30, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2012, č. j. 8 Ca 319/2008 - 56, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovaný n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalobci s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Žalobce žádostí ze dne 14. 2. 2007 požádal žalovaného o vydání osvědčení o uznání vzdělání – diplomu získaného v Polské republice na Jagellonské universitě v Krakově, Fakultě práv a administrace, v oboru Právo. [2] Žalovaný rozhodnutím ze dne 19. 2. 2007, č. j. 6 221/2007 – 30, podle § 89 odst. 1 písm. a), § 89 odst. 2 a § 106 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách) rozhodl o vydání osvědčení o uznání vysokoškolského vzdělání absolvovaného na zahraniční vysoké škole v České republice, přičemž osvědčení tvoří přílohu tohoto rozhodnutí. Předmětným osvědčením žalovaný uznal rovnocennost vzdělání získaného žalobcem v Polské republice s vysokoškolským diplomem a dodatkem k diplomu, vydaným v České republice veřejnou vysokou školou absolventu studia v magisterském studijním programu „Právní specializace se zaměřením na právo Polska“. [3] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil rozkladem, neboť nesouhlasil s určením uznávaného magisterského studijního programu. Žalobce požadoval, aby žalovaný neuznal rovnocennost vzdělání se studijním programem „Právní specializace se zaměřením na právo Polska“, ale s magisterským studijním programem „Právo“. Ministr školství, mládeže a tělovýchovy v záhlaví popsaným rozhodnutím rozklad zamítl a napadené rozhodnutí žalovaného potvrdil. [4] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) v záhlaví citovaným rozsudkem rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Uvedl, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost. Výrok rozhodnutí je totiž zcela nekonkrétní – nelze z něj seznat co, komu a z jakých důvodů bylo uznáno. Stejně tak z odůvodnění tohoto rozhodnutí není patrné, o jakém vzdělání se rozhodovalo a o jaký studijní program se jednalo. Z obsahu rozhodnutí nelze v podstatě zjistit, zda se vztahuje právě k osvědčení vydanému žalobci, nebo nikoli, a zda obsahem osvědčení je právě to, o čem žalovaný rozhodoval. Již z tohoto důvodu mělo být prvostupňové rozhodnutí zrušeno. [5] Městský soud dále spatřoval podstatnou vadu řízení v tom, že žalovaný v první instanci rozhodl způsobem, jenž není právem aprobován. V tomto ohledu soud plně odkázal na závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2012, č. j. 9 As 96/2011 – 145. Žalovaný vydal dva odlišné akty aplikace práva, z nichž ten, jehož výrok je neurčitý a nelze z něj dovodit, jaké zahraniční vzdělání bylo žalobci vlastně poskytnuto, odkazuje na druhý. Vzájemná existence těchto dvou aktů nemůže obstát. Ustanovení § 89 a § 90 zákona o vysokých školách s postupem, který žalovaný zvolil, výslovně nepočítá a nelze jej z citovaných ustanovení dovodit ani výkladem. Vydání osvědčení je upraveno v § 154 až § 158 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), přičemž nelze dovodit, že by správní orgán vydával osvědčení způsobem, jakým to učinil žalovaný, tedy že by vydal jednak rozhodnutí o vydání osvědčení a jednak osvědčení samotné. Proto městský soud uzavřel, že prvostupňové rozhodnutí žalovaného a osvědčení vydané pod týmž číslem jednacím a téhož dne jsou nezákonná. Ministr školství, mládeže a tělovýchovy proto zatížil i své rozhodnutí nezákonností, pokud tyto akty nezrušil a věc nevrátil k dalšímu řízení. II. Kasační stížnost [6] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) brojí proti rozsudku městského soudu včas podanou kasační stížností. [7] Městský soud podle stěžovatele nesprávně vyvozuje, že by v případech, kdy se Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy rozhodne žádosti o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace vyhovět, mělo namísto rozhodnutí o uznání vzdělání vydávat osvědčení ve smyslu § 154 a násl. správního řádu. Dle stěžovatele by ve všech případech mělo být vydáno správní rozhodnutí, jímž by byla žádost buď zamítnuta, nebo by bylo rozhodnuto o vydání „osvědčení“ žadateli, které by tvořilo přílohu výrokové části rozhodnutí. [8] Při posuzování správních aktů vydávaných na základě § 89 zákona o vysokých školách je třeba přihlížet k jejich materiálním právním účinkům, nikoli vycházet z jejich formálního označení. Pokud jde o žádost v případech, kdy je zahraniční vysokoškolské vzdělání automaticky rovnocenné (na základě mezinárodního závazku České republiky, jak tomu ostatně bylo i ve věci žalobce), je třeba vydat deklaratorní správní rozhodnutí. Pouze vydání osvědčení nepostačuje. Pokud automatická rovnocennost dle mezinárodní smlouvy neexistuje, je třeba vydat konstitutivní správní rozhodnutí. [9] Zákon o vysokých školách sice zmiňuje v § 89 a § 90 pojem „osvědčení“, zmíněná ustanovení však byla formulována před přijetím nového správního řádu, přičemž pro zařazení určitého úkonu správního orgánu do režimu části čtvrté správního řádu není rozhodující pouhé formální označení takového úkonu, ale materiální právní účinky, které je způsobilý vyvolat. [10] Stěžovatel také nesouhlasí se závěrem soudu, že ve věci byly vydány dva akty aplikace práva. Stěžovatel vydal toliko jeden správní akt, a to deklaratorní správní rozhodnutí. Text označený jako „osvědčení“ není samostatným správním aktem, jedná se totiž o nedílnou součást správního rozhodnutí (jeho výrokové části). Odkaz soudu na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2012, č. j. 9 As 96/2011 – 145, není případný, neboť v této věci byla řešena nostrifikační záležitost Západočeské univerzity v Plzni, která vydala rozhodnutí, jehož součást byla zřejmě následně samotnou univerzitou zcela neformálně měněna a nesdílela jednotný právní režim se správním rozhodnutím. [11] Za nesprávný považuje stěžovatel též postup soudu, který označil jako žalovaného nikoli ministra školství, mládeže a tělovýchovy, ale Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Určení žalovaného odporuje § 69 s. ř. s., ministerstvo nemá pasivní žalobní legitimaci, neboť správním orgánem, který rozhodl v posledním stupni, je ministr. Z toho důvodu, pokud by žalovaným bylo ministerstvo, soud měl řízení o žalobě zastavit. [12] S ohledem na shora uvedené žalovaný požaduje zrušení rozsudku městského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [13] Kasační stížnost není důvodná. [14] Nejvyšší správní soud se, vázán rozsahem a důvody podané kasační stížnosti, nejprve zabýval námitkou nedostatku pasivní žalobní legitimace na straně stěžovatele [důvod podle § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.; III.A] a dále námitkou nesprávného posouzení právní otázky městským soudem [důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; III.B], přičemž sám neshledal důvody, ke kterým by musel přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). III.A Pasivní žalobní legitimace [15] Stěžovatel namítá, že pasivní žalobní legitimace svědčí v souzené věci ministru školství, mládeže a tělovýchovy, který rozhodoval o rozkladu, nikoli přímo ministerstvu. [16] Podle § 69 s. ř. s. je žalovaným správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla. [17] Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je při určování žalovaného správního orgánu vždy nutno odlišit, proti jakému úkonu je žaloba podávána a kdo je účastníkem řízení (srov. rozsudek NSS ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 – 64). V nyní souzené věci je nepochybné, že žaloba míří proti rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy. Tato skutečnost však procesní subjektivitu ministra nezakládá, neboť ministr není samostatným orgánem ministerstva, nýbrž pouze jeho funkční složkou sloužící mimo jiné k tomu, aby v případě rozhodnutí ministerstva, jako ústředního orgánu státní správy, bylo možno věc přezkoumat způsobem obdobným, jako se tomu děje v případě odvolání proti rozhodnutím orgánů státní správy, které nejsou ústředními orgány státní správy, tj. mají nad sebou v hierarchii správních orgánů nadřízený orgán. Žalovaným tak i v případě druhostupňového rozhodnutí zůstává orgán, který o věci rozhodoval již ve stupni prvním, tj. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. [18] V této souvislosti lze odkázat i na rozsudek ze dne 15. 1. 2004, č.