1 As 28/2014 — Nejvyšší správní soud

1 As 28/2014- 62 - text pokračování 1 As 28/2014 - 69 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a Mgr. Jany Brothánkové v právní věci žalobkyně Advanced World Transport a. s., se sídlem Hornopolní 3314/38, 702 62 Ostrava – Moravská Ostrava, zastoupené Mgr. Janem Najmanem, LL.M., advokátem se sídlem Jungmannova 745/24, 110 00 Praha 1, proti žalovanému Ministerstvu dopravy, se sídlem nábřeží L. Svobody 1222/12, 110 15 Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 11. 2013, č. j. 85/2013-130-SPR/5, za účasti osoby zúčastněné na řízení Správy železniční dopravní cesty, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, 110 00 Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 2. 2014, č. j. 5 A 6/2014 – 45, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. IV. Osoba zúčastněná na řízení n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Osoba zúčastněná na řízení (Správa železniční dopravní cesty, státní organizace, dále též „SŽDC“) vydala podle § 34c odst. 1 zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, dne 26. 11. 2012 pod č. j. 51 945/2012 – OZŘP Prohlášení o dráze celostátní a regionální platné pro přípravu jízdního řádu 2014 a pro jízdní řád 2014 účinné od 15. 12. 2014 (dále jen „prohlášení o dráze 2014“) a zveřejnila jej v čísle 51 – 52/2012 Přepravního a tarifního věstníku. Prohlášení o dráze 2014 v bodě 4.6 Nevyužití přidělené kapacity dráhy stanoví, že vzdá-li se dopravce přidělené kapacity dráhy před plánovaným dnem jízdy mimo termín pravidelné změny jízdního řádu, nebo mu přidělená kapacita dráhy propadne z důvodu zpoždění vlaku většího než 1 440 minut, případně přidělenou kapacitu dráhy nezkonzumuje, je dopravce povinen uhradit SŽDC poplatek ve výši 10,- Kč za každý vlakový kilometr přidělené a nezkonzumované kapacity dráhy. Dále se zde stanoví, že „SŽDC si vyhrazuje právo vyhlásit tratě, na kterých nebude poplatek za odřeknutou kapacitu vybírat. Osvobozena od tohoto poplatku bude jen ta kapacita, která je přidělena pouze na takto vyhlášených tratích. Seznam tratí, kde SŽDC nebude vybírat poplatek za odřeknutí kapacity, bude vyhlášen na portále provozování dráhy.“ [2] Žalobkyně jako žadatelka o přidělení dopravní cesty podala podle § 34g odst. 1 zákona o dráhách žádost ke Drážnímu úřadu o přezkoumání prohlášení o dráze 2014. Mimo jiné s odkazem na výměr Ministerstva financí č. 01/2012 tvrdila, že uplatňování výše uvedeného poplatku dle bodu 4.6 je možné pouze v případě vyčerpání kapacity dané trati a současného nevyužití přidělené kapacity dopravcem. O přezkum předmětného bodu 4.6 prohlášení o dráze 2014 žádali i jiní žadatelé o přidělení dopravní cesty, kteří byli toho názoru, že formulace osvobození od poplatku nemá zákonnou oporu a je neurčitá, neboť nejsou uvedena žádná konkrétní kritéria, podle nichž bude nebo nebude trať zařazena na seznam tratí osvobozených od poplatku (ČD Cargo, a. s., MBM rail s. r. o., Jindřichohradecké místní dráhy, a. s.). [3] Drážní úřad na základě předložených žádostí zahájil správní řízení o přezkoumání prohlášení o dráze 2014. Rozhodnutím ze dne 28. 3. 2013, sp. zn. MP-OKO0025/13, č. j. DUCR-12392/13/Kj, Drážní úřad některé body či jejich části prohlášení o dráze 2014 zrušil, případně nahradil vlastním textem. Konkrétně výrokem I. b) u bodu 4.6 zrušil pasáž týkající se podmínek osvobození od poplatku za nevyužití přidělené dráhy a nahradil ji následující větou: „Po dobu platnosti tohoto prohlášení nelze uplatnit poplatek na žádné trati provozované SŽDC.“ V odůvodnění uvedl, že pro období jízdního řádu 2013/2014 je účinný výměr Ministerstva financí 01/2013, který poplatek za nevyužití dopravní cesty neupravuje, a proto je stanovení jeho výše jakož i podmínek uplatňování a kritérií osvobození plně v kompetenci SŽDC. Současně ovšem konstatoval, že v souladu s § 34c odst. 2 zákona o dráhách musí prohlášení o dráze obsahovat i seznam konkrétních tratí, na nichž bude nebo nebude poplatek vybírán, čemuž prohlášení o dráze 2014 nedostálo. Jelikož dále drážní úřad zjistil, že SŽDC na portále provozování dráhy uvádí, že takový poplatek nebude do 2. 9. 2013 vybírán na žádné trati, neexistuje podle názoru Drážního úřadu trať, na které se tento poplatek vybírá. O tuto informaci proto Drážní úřad doplnil bod 4.6 prohlášení o dráze 2014. [4] Proti rozhodnutí Drážního úřadu podala odvolání SŽDC a některé další osoby. Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 11. 2013, č. j. 85/2013-130-SPR/5, změnil výrok I. b) rozhodnutí Drážního úřadu tak, že vypustil Drážním úřadem formulovanou shora uvedenou větu. V odůvodnění konstatoval, že prohlášení o dráze je jednostranným soukromoprávním úkonem, kterým přídělce předem stanoví všeobecné podmínky užívání železniční dopravní cesty pro určité období. Zákon o dráhách nevylučuje, aby přídělce stanovil nediskriminační výjimku z povinnosti dopravce platit za nevyužívání přidělené kapacity dopravní cesty plynoucí z § 34c odst. 2 písm. f) zákona. Tato výjimka však musí být v souladu s § 553 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, dostatečně určitá, což v daném případě znamená, že seznam výjimkou dotčených tratí je buď přímo v prohlášení o dráze, nebo tvoří jeho přílohu. Výjimka formulovaná SŽDC v prohlášení o dráze 2014 by pro svou neurčitost nemohla zavazovat ani přídělce, ani dopravce, a proto byla Drážním úřadem správně zrušena. Věta, kterou Drážní úřad do prohlášení o dráze 2014 v této souvislosti doplnil, je ovšem dle žalovaného v rozporu s veřejným zájmem na maximálně efektivním využití kapacity dopravní cesty a s § 34c odst. 2 písm. f) zákona o dráhách, který v tomto ohledu požaduje stanovení cen za nevyužívání přidělené kapacity dráhy. Proto žalovaný tuto větu bez náhrady vypustil. [5] Žalobkyně napadla rozhodnutí žalovaného správní žalobou u Městského soudu v Praze. Městský soud žalobu usnesením ze dne 10. 2. 2014, č. j. 5 A 6/2014 – 45, odmítl podle § 68 písm. b) ve spojení s § 46 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Dospěl k závěru, že institut prohlášení o dráze je soukromoprávního charakteru jakožto nástroj vlastníka dopravní cesty. Obsah prohlášení je sice v rukou SŽDC či jiného přídělce kapacity, nikoliv však z titulu veřejnoprávní moci, nýbrž z titulu vlastnického práva státu či jiného subjektu k dané dopravní cestě. Toto prohlášení nezakládá třetím subjektům práva či povinnosti, pouze určuje pravidla pro přidělení dopravní kapacity přídělcem a je na třetích subjektech (dopravcích), zda následně o přidělení kapacity přídělce (vlastníka) dle těchto parametrů požádají. Prohlášení je pak přezkoumatelné Drážním úřadem z titulu dohledu dle zákona o dráhách, což ovšem nic nemění na jeho soukromoprávní povaze. SŽDC tedy prohlášením o dráze nevykonává působnost v oblasti veřejné správy a rozhodování Drážního úřadu je rozhodování správního orgánu v soukromoprávní věci. K projednání žaloby proti takovému rozhodnutí jsou ovšem příslušné soudy v občanském řízení. Městský soud žalobkyni poučil, že může v této věci do jednoho měsíce od právní moci usnesení podat žalobu k civilnímu soudu podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále též „o. s. ř.“). II. Kasační stížnost žalobkyně [6] Žalobkyně podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost. Prohlášení o dráze celostátní a regionální je dle žalobkyně aktem veřejné moci vydaným na základě veřejnoprávní úpravy zákona o dráhách; rozhodnutí žalovaného je proto rozhodnutím ve veřejnoprávní věci. K vymezení soukromého a veřejného práva žalobkyně odkázala na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003 – 125, publikované pod č. 448/2005 Sb. NSS). Městský soud v usnesení uznává, že obsah prohlášení o dráze je zcela v rukou SŽDC a nikoliv v rukou dopravců. Aby prohlášení o dráze mohlo být aktem soukromoprávní povahy, musel by v souladu s názorem rozšířeného senátu existovat mechanismus, kterým by dopravce mohl v rovném postavení vůči SŽDC ovlivňovat obsah prohlášení o dráze. Takový mechanismus však neexistuje, neboť prohlášení o dráze autoritativně vydá SŽDC pouze po projednání s provozovatelem dráhy (kterým je opět SŽDC). Veřejnoprávní povaha prohlášení o dráze plyne dle žalobkyně i z postavení a věcné působnosti SŽDC, která je právnickou osobou s nadřazeným a výlučným postavením nad ostatními subjekty plynoucím ze zákona [§ 34b odst. 2 písm. a) zákona o dráhách]. Tvrdí-li městský soud, že prohlášení o dráze nepřiznává žádná subjektivní práva, nelze jen z tohoto důvodu dovodit, že nemá veřejnoprávní charakter. Pro opatření obecné povahy, které je institutem veřejného práva, je typické, že žádná subjektivní práva nepři