10 As 59/2015 — Nejvyšší správní soud

10 As 59/2015- 42 - text 10 As 59/2015 - 45 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna, soudkyně Daniely Zemanové a soudce Miloslava Výborného v právní věci žalobců: a) Calla – Sdružení pro záchranu prostředí, o. s., se sídlem Fráni Šrámka 1168/35, České Budějovice, b) Jihočeské matky, o. s., se sídlem Kubatova 1240/6, České Budějovice, c) OIŽP  Občanská iniciativa pro ochranu životního prostředí, o. s., se sídlem Kubatova 1240/6, České Budějovice, všichni zast. Mgr. Pavlem Douchou, advokátem se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Státní úřad pro jadernou bezpečnost, se sídlem Senovážné náměstí 9, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 22. 10. 2014, čj. SÚJB/OLNZ/22296/2014, v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2015, čj. 11 A 200/2014 – 55, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 4. 3. 2015, čj. 11 A 200/2014-55, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalovaný vydal dne 22. 10. 2014 rozhodnutí, kterým podle § 9 odst. 1 písm. a) zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (dále jen „atomový zákon“), povolil záměr společnosti ČEZ, a. s., umístit dvě jaderná zařízení – 3. a 4. blok v lokalitě Temelín. Žalobci a), b) a c) se dle svého tvrzení v předchozích fázích správního řízení písemně vyjadřovali k dokumentaci a k posudku k uvedenému záměru, jejich vyjádření byla zahrnuta do stanoviska Ministerstva životního prostředí k posouzení vlivů provedení uvedeného záměru na životní prostředí ze dne 18. 1. 2013, čj. 2561/ENV/13 2562/NV/13, které bylo následně podkladem zmíněného rozhodnutí žalovaného. [2] Žalobci s povolením záměru nesouhlasili a žalobou podanou s odkazem na § 66 odst. 4 s. ř. s. se domáhali zrušení uvedeného rozhodnutí žalovaného. Městský soud jejich žalobu odmítl usnesením dle § 68 písm. a) s. ř. s., tj. pro nepřípustnost z důvodu nevyčerpání řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem. II. Stručné shrnutí námitek v kasační stížnosti [3] Proti usnesení městského soudu podali všichni žalobci (dále jen „stěžovatelé“) včasnou kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. z důvodu nesprávného posouzení právní otázky jejich aktivní žalobní legitimace městským soudem. Stěžovatelé zastávají názor, že výklad přípustnosti žaloby provedený městským soudem v napadeném usnesení je v rozporu se zákonem a právem EU. Tvrdí, že postupem městského soudu bylo nepřípustně zasaženo do jejich práva na přístup k soudu. [4] Předně namítají, že podmínky § 68 písm. a) s. ř. s. je potřeba vnímat ve světle judikatury NSS, konkrétně rozsudku ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004-65, č. 672/2005 Sb. NSS. Podle tohoto rozsudku musí být vyčerpány zásadně všechny prostředky k ochraně práv žalobce, avšak pouze takové, které má účastník řízení ve své procesní dispozici. Stěžovatelé nemohli být účastníky správního řízení o povolení záměru, proto nebyli povinni před podáním žaloby využít žádných opravných prostředků. [5] Za mnohem zásadnější ovšem stěžovatelé považují tu skutečnost, že svou aktivní žalobní legitimaci opřeli, a to již v žalobě, o § 66 odst. 4 s. ř. s. Povinnost předchozího vyčerpání řádných opravných prostředků se dle doktríny vztahuje pouze na žalobce ve smyslu § 65 odst. 1 a 2 s. ř. s. Pokud § 66 odst. 4 s. ř. s. přiznává žalobní právo tomu, komu takové oprávnění výslovně svěřuje zvláštní zákon nebo mezinárodní smlouva, je dle názoru stěžovatelů takovým zákonem též zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, konkrétně § 23 odst. 10. Tento jejich názor taktéž potvrzuje doktrína, na kterou výslovně odkázali. [6] Dle stěžovatelů dnes již rozhodně nelze ani argumentačně stavět na předchozí judikatuře k této otázce, konkrétně na rozsudku NSS ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-111, který konstatoval, že žalobní legitimace (v té době upravená v § 66 odst. 3 s. ř. s.) ve spojení s čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy dána není. Je tomu tak proto, že od 11. 12. 2009 nabyl účinnosti zmíněný § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, který občanským sdružením (spolkům) za určitých podmínek výslovně přiznává právo domáhat se zrušení rozhodnutí navazujících na řízení EIA žalobou a který jsou soudy dle pokynu Soudního dvora EU povinny vykládat způsobem, jenž umožní v co největším rozsahu naplnění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy; je-li možné vnitrostátní normy interpretovat vícero způsoby, má přednost ten, který naplňuje požadavky Aarhuské úmluvy (rozsudek velkého senátu Soudního dvora EU C240/09, nález ÚS sp. zn. I. ÚS 59/14). [7] Z uvedených důvodů stěžovatelé navrhují, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. III. Vyjádření žalovaného a další podání účastníků řízení [8] Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil dne 15. 4. 2015. Nejdříve zpochybnil, zda se v případě řízení dle atomového zákona jedná o tzv. řízení navazující ve smyslu § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Vychází přitom ze znění § 13 a § 14 odst. 1 atomového zákona, která vylučují použití obecných ustanovení o účastenství dle správního řádu a stanoví, že jediným účastníkem řízení je žadatel o povolení, což prý ostatně potvrdil i zdejší soud v rozsudku ve věci sp. zn. 2 As 12/2006 (týkající se prvního bloku elektrárny Temelín – pozn. NSS). Žalovaný tvrdí, že ne všechna řízení, která se týkají posuzovaného záměru, jsou navazujícími řízeními dle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Jsou jimi pouze taková řízení, která navazují na řízení dle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, svým předmětem se s ním kryjí a konečným rozhodnutím umožňují oznamovateli uskutečnit záměr. „Dílčí“ charakter povolení (rozhodnutí) dle atomového zákona žalovaný dovozuje též ze znění § 14 odst. 4 cit. zákona, a dále svou argumentaci staví na srovnání konstrukce této otázky v právní úpravě Slovenské republiky. [9] Pokud jde o námitky, že stěžovatelé podávají žalobu dle § 66 odst. 4 s. ř. s., nikoliv dle § 65 s. ř. s., žalovaný tvrdí, že novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, která zavedla § 23 odst. 10, sledovala zcela jiný účel vyjádřený v důvodové zprávě, z níž žalovaný cituje. Z ní vyplývá, že nevládní organizace a obce měly napříště získat možnost podávat žaloby dle § 65 s. ř. s., a to výhradně z důvodu porušení zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, nikoliv z důvodů jiných. Postup městského soudu proto žalovaný považuje za zcela v souladu s právním řádem ČR. Závěrem se žalovaný vyjádřil také k věcné argumentaci uvedené v žalobě. [10] Žalovaný z těchto důvodů navrhuje, aby zdejší soud kasační stížnost zamítl. [11] Stěžovatelé zaslali dne 6. 5. 2015 zdejšímu soudu obsáhlou repliku. V ní polemizují s vyjádřením žalovaného. Žalovaný vůbec nerozlišuje mezi specialitou zákona a specialitou zákonného ustanovení. Zatímco § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny upravuje právo určitých občanských sdružení (spolků) být účastníkem správních řízení, pokud jde o zájmy chráněné tímto zákonem, § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se týká práva spolků, jakož ale i jiných subjektů (obcí) na soudní přezkum, nikoliv práva být účastníkem správního řízení. O specialitě ustanovení atomového zákona ve vztahu k § 23 odst. 10 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí by bylo možno uvažovat pouze tehdy, pokud by prvně uvedený zákon výslovně vylučoval aplikaci § 23 odst. 10, ten však nic takového nestanoví. [12] Dále stěžovatelé nesouhlasí ani s názorem žalovaného, že jím předložený výklad aktivní legitimace je v souladu s Aarhuskou úmluvou a ustálenou judikaturou, neboť stěžovatelé mají dle žalovaného široké možnosti účastenství v rámci jiných navazujících řízení. IV. Právní posouzení Nejvyšším správním soudem [13] Nejvyšší správní soud posoudil důvodnost kasační stížnosti, a to v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů; neshledal přitom vady, jimiž se musí zabývat i bez návrhu (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). [14] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v dalším textu pracuje jen se zněním zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, účinným do 31. 3. 2015, tedy se zákonem ve znění rozhodném pro nyní projednávanou věc. [15] Kasační stížnost je důvodná. [16] Stěžovatelé napadli usnesení městského soudu z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V případě, kdy je kasační stížností napadeno usnesení soudu o odmítnutí žaloby, je však dán toliko důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. (srov. např. rozsudky NSS ze dne 22. 9. 2004, čj. 1 Azs 24/2004-49, ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004-98, č. 625/2005 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud tedy nemůže přezkoumat zákonnost či věcnou správnost rozhodnutí správního orgánu, nýbrž pouze zákonnost odmítnutí žaloby dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) s. ř.