8 As 143/2016 — Nejvyšší správní soud

8 As 143/2016- 71 - text 8 As 143/2016 - 77 Pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Petry Weissové a Mgr. Aleše Roztočila v právní věci žalobkyně: ZIMBO CZECHIA, s. r. o., se sídlem Na Zátorách 613/8, Praha 7, zast. JUDr. Jiřím Vaníčkem, advokátem, se sídlem Šaldova 466/34, Praha 8, proti žalované: Ústřední veterinární správa Státní veterinární správy, se sídlem Slezská 100/7, Praha 2, proti rozhodnutí žalované ze dne 5. 1. 2015, č. j. SVS/2014/096523-G, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, ze dne 27. 4. 2016, č. j. 52 A 20/2015 - 216, takto: Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové - pobočka v Pardubicích, ze dne 27. 4. 2016, č. j. 52 A 20/2015 - 216, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. [1] Žalobkyně požádala Krajskou veterinární správu Státní veterinární správy pro Pardubický kraj (dále též „KVS“ či „správní orgán prvního stupně“) o udělení výjimky ze zvláštní četnosti odběru vzorků masných polotovarů stanovené v příloze I kapitole 3 bodu 3.2 nařízení Komise (ES) č. 2073/2005, o mikrobiologických kritériích pro potraviny (dále jen „nařízení č. 2073/2005“), a to ve vztahu k maloobchodní provozovně Novák maso uzeniny se sídlem Hradecká 1122, Holice. Tím usilovala o snížení frekvence odběru vzorků masných polotovarů (mletých masných polotovarů, masných polotovarů marinovaných a masných polotovarů smíšených). KVS rozhodnutím ze dne 10. 10. 2014, č. j. SVS/2014/076611-E, žádosti žalobkyně vyhověla v části týkající se snížení četnosti odběru vzorků masných polotovarů marinovaných a smíšených, naopak ji zamítla v části vztahující se k masným polotovarům mletým (II. výrok rozhodnutí správního orgánu prvního stupně). Shledala, že podle jejích zjištění v dané provozovně nebyly mleté masné polotovary vyráběny v malém množství, tedy v rozsahu do 500 kg měsíčně, nýbrž v průměrném množství 1.191 kg měsíčně v období ledna až července 2014. [2] Žalobkyně napadla II. výrok rozhodnutí KVS odvoláním, které žalovaná napadeným rozhodnutím zamítla a rozhodnutí KVS v napadené části potvrdila. Žalovaná připomněla, že pojem „mleté maso a masné polotovary v malém množství“ není v nařízení č. 2073/2005 definován, nicméně limit 500 kg měsíčně ve vztahu k jednotlivým druhům masných polotovarů je uplatňován ustálenou rozhodovací praxí orgánů veterinární správy a vychází ze zásad předběžné opatrnosti a přijatelného rizika. Přísná kontrola výrobků vyráběných v množství nad tento limit je nutná zejména proto, že by v případě závadnosti takové množství výrobků již potenciálně ohrožovalo velmi početnou skupinu spotřebitelů. Žalované ostatně nebyl znám žádný případ, kdy by byla výjimka nad rámec takto určeného limitu udělena. Ze skutečnosti, že jsou dotčené provozovny „maloobchodem“ ve smyslu relevantní právní úpravy, nelze podle žalované dovodit, že vyrábějí jen malé množství masných polotovarů. V neprospěch žalobkyně svědčí podle žalované také skutečnost, že v minulosti důsledně neplnila povinnosti provozovatele potravinářského podniku. Při kontrolách v letech 2011 a 2012 neumožnila inspektorům vstup do její provozovny. Bylo také zjištěno, že žalobkyně neodebírala vzorky v předepsané četnosti, čímž vzbuzovala pochybnosti o zdravotní nezávadnosti jí vyráběných masných polotovarů. II. [3] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích, který ji napadeným rozsudkem zamítl. [4] Ke stěžejní otázce snížení frekvence odběru vzorků krajský soud připomněl, že pro snížení počtu odběru vzorků je nutné kumulativní splnění stanovených požadavků, k čemuž v daném případě nedošlo. V případě žalobkyně se nejednalo o provozovnu vyrábějící malé množství mletého masa a masných polotovarů, proto nebylo možno uvažovat o vynětí z odběru vzorků, ani o snížení četnosti odběru vzorků, které by muselo být navíc podloženo a prokázáno vyhovujícími výsledky na výskyt mikroorganismů po stanovenou dobu. [5] Co se týče pojmu „malé množství“ masných polotovarů a mletého masa, jeho interpretace je úlohou správního orgánu a nesmí překročit meze libovůle. Žalovanou zvolená hranice definující malé množství jako 500 kg masných polotovarů a mletého masa za měsíc, je dostatečně odůvodněná a souladná s vnitrostátními i evropskými právními předpisy, interními akty a zavedenou správní praxí. Správní orgány vysvětlily, že takové množství představuje zvýšené riziko pro lidské zdraví v důsledku vyššího výskytu mikrobiologických rizik. [6] Krajský soud k otázce výkladu tohoto pojmu odmítl možnost použití analogie iuris § 24a zákona č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon). Limity v něm uvedené jsou definovány pro vymezení provozoven maloobchodu, na které se vztahují předpisy Evropské unie upravující zvláštní hygienická pravidla pro potraviny živočišného původu a organizaci úředních kontrol živočišných produktů. Nejedná se tedy o vymezení limitu pro odběr vzorků. Ze skutečnosti, že provozovny vyrábějící méně než 7,5 t masných výrobků týdně, jsou zařazeny mezi provozovny maloobchodu, nelze dovozovat, že tyto provozovny splňují také hranici „malého množství“ masných polotovarů a mletého masa pro účely stanovení četnosti odběru vzorků. [7] Krajský soud odmítl i námitku žalobkyně, že limit 500 kg je nepřiměřený. Vyhláškou č. 128/2009 Sb., o přizpůsobení veterinárních a hygienických požadavků pro některé potravinářské podniky, v nichž se zachází se živočišnými produkty, je vymezen u podniku s malým množstvím výroby limit nejvýše 2 tuny masa týdně. Poukázal však na skutečnost, že vyhláška neobsahuje vymezení malého objemu výroby pro maloobchodní prodej a výrobu mletého masa a polotovarů, nýbrž definuje malý objem výroby pro jatky a potravinářský podnik s drůbežími jatkami. [8] Za nedůvodnou označil krajský soud i námitku špatného rozdělení skupin resp. druhů, které mají splňovat výše uvedený limit. Sama žalobkyně v žádosti uvedla následující rozdělení polotovarů nabízených v provozovně v Holicích: mleté masné polotovary – 1.250 kg, masné polotovary marinované – 350 kg a masné polotovary smíšené – 200 kg. Jak vyplývá ze soudního spisu, žalovaná rozděluje polotovary do skupin podle způsobu jejich technologické úpravy či technologického způsobu výroby a v tomto smyslu také používá namísto označení „skupina“ pojem „druh“ polotovaru. Činí tak vzhledem k tomu, že konkrétní technologický postup s sebou nese typická hygienická rizika. Podrobnější rozdělování těchto skupin nemá z hlediska hygienických a veterinárních předpisů opodstatnění, jelikož rozmělnění produkce masa vyráběného stejným technologickým postupem do více podskupin by vedlo k obcházení právní úpravy vztahující se k četnosti odběru vzorků. Pouhým rozdělením do podskupin by byla domněle snížena produkce masa v jednotlivých skupinách (resp. druzích podle technologického postupu výroby), aby byl splněn základní předpoklad „malého množství“ pro udělení výjimky z četnosti odběru vzorků. [9] Krajský soud nepřisvědčil ani další námitce žalobkyně, podle níž nebylo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně podepsáno osobou k tomu oprávněnou. Návrh na doložení nepřítomnosti ústředního ředitele žalované označil krajský soud za bezpředmětný a nadbytečný. [10] Nakonec jako opodstatněnou neshledal ani námitku, že napadeného rozhodnutí nebylo opatřeno elektronickým podpisem oprávněné úřední osoby. III. [11] Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížností z důvodů, které podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Navrhla napadený rozsudek zrušit a vrátit věc krajskému soudu k dalšímu řízení, alternativně navrhla i zrušení napadeného rozhodnutí žalované a rozhodnutí KVS. [12] Stěžovatelka uvedla, že v projednávané věci je veden spor o výklad neurčitého právního pojmu „mleté maso a masné polotovary v malých množstvích“. Tento výklad je plně přezkoumatelný soudem ve správním soudnictví, neboť definice neurčitého právního pojmu je otázkou právní, nikoliv odbornou. Byť tuto úvahu v rozsudku uvedl i krajský soud, z dalších pasáží rozsudku vyplývá, že hranici 500 kg posuzoval jako otázku odbornou, nikoli právní, čímž se podle stěžovatelky dopustil nezákonnosti. [13] Krajský soud se podle stěžovatelky nedostatečně zabýval otázkou, zda žalovaná dostatečně zdůvodnila stanovení hranice 500 kg mletého masa a masných polotovarů jako „malého množství“ výrobků. Z napadeného rozsudku není seznatelné, proč právě hranici 500 kg lze považovat za oprávněnou a souladnou s evropskými principy ochrany spotřebitele a z jakého důvodu by vyšší hranice měla ohrožovat veřejný zájem na ochraně zdraví spotřebitele. Stěžovatelka tvrdila, že z napadeného rozhodnutí nemohla rozpoznat, proč je hranice „malého množství“ nastavena p