9 As 48/2018 — Nejvyšší správní soud

9 As 48/2018- 26 - text 9 As 48/2018 - 31 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: JUDr. M. G., zast. JUDr. Václavem Vlkem, advokátem se sídlem Sokolovská 32/22, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 936/3, Praha 7, ve věci ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2018, č. j. 5 A 39/2016  60, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2018, č. j. 5 A 39/2016  60, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla výrokem I. podle § 46 odst. 1 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), odmítnuta jeho žaloba ve věci ochrany proti nezákonnému zásahu žalovaného, výrokem II. nebyla žádnému z účastníků přiznána náhrada nákladů řízení a výrokem III. byl stěžovateli vrácen zaplacený soudní poplatek ve výši 2 000 Kč. [2] Předmětem sporu je posouzení počátku běhu subjektivní dvouměsíční lhůty pro podání žaloby na určení, že zásah, pokyn nebo donucení správního orgánu byl nezákonný (dále jen „zásahová žaloba“) podle § 84 odst. 1, věty první, s. ř. s. Konkrétně se jedná o to, zda je či není relevantní okamžik, kdy se do sféry žalobce, který jednání, v němž shledává nezákonný zásah, důvodně přičítá policejnímu orgánu jako orgánu činnému v trestním řízení, dostane informace, na jejímž základě může seznat, že se ve skutečnosti jedná o jednání policejního orgánu jako orgánu vykonávajícího působnost v oblasti veřejné správy, a okamžik, kdy se do sféry žalobce dostane informace o tom, že zásah byl nezákonný. Obě otázky se týkají zásahu ukončeného (žalobce se domáhá určení, že zásah byl nezákonný) a jednorázového. [3] Žalobou se stěžovatel domáhal určení, že prověřování a dočasné omezení na osobní svobodě příslušníky Služby cizinecké policie (dále jen „cizinecká policie“) dne 20. 11. 2015 v období od 18.00 do 18.30 hodin při provádění hraniční kontroly na Letišti Václava Havla v Praze bylo nezákonným zásahem. [4] Dne 25. 11. 2015 se s žádostí o přezkoumání postupu stěžovatel obrátil na Odbor cizinecké policie. Ředitelství cizinecké policie ve vyrozumění o prošetření stížnosti ze dne 6. 1. 2016 uvedlo, že se jednalo o zákonnou hraniční kontrolu, a pochybení shledalo pouze v nevydání potvrzení o jejím provedení; potvrzení bylo Ředitelstvím cizinecké policie vydáno dodatečně dne 17. 12. 2015. Stěžovatel dne 25. 11. 2015 podal též podnět k přezkoumání postupu policejního orgánu podle § 157a odst. 1 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) /dále jen „trestní řád“/, neboť měl zato, že úkon příslušníků cizinecké policie byl proveden v rámci proti němu v dané době vedeného trestního řízení. Přípisem dozorové státní zástupkyně ze dne 15. 12. 2015 byl informován, že kontrola nebyla provedena z iniciativy vyšetřujícího policejního orgánu. O tom, že se nejednalo o procesní úkon podle trestního řádu, byl stěžovatel vyrozuměn též přípisem Služby kriminální policie a vyšetřování ze dne 2. 2. 2016 (i u ní usiloval o vysvětlení). [5] Městský soud žalobu podanou dne 4. 3. 2016 odmítl pro opožděnost, neboť byla podána po uplynutí dvouměsíční subjektivní lhůty. [6] Subjektivní lhůta počíná okamžikem, ke kterému se žalobce dozvěděl o jednání, v němž spatřuje nezákonný zásah, a o správním orgánu, který se ho dopustil. Přesvědčení žalobce o naplnění všech znaků nezákonného zásahu není pro počátek běhu lhůty rozhodné (rozsudky ze dne 27. 2. 2014, č. j. 9 Aps 15/2013  59, a ze dne 29. 6. 2011, č. j. 5 Aps 5/2010  293). O jednání správního orgánu i o tom, o který orgán se jedná, se stěžovatel dozvěděl dne 20. 11. 2015. Dvouměsíční subjektivní lhůta tak uplynula dne 20. 1. 2016, tedy před podáním žaloby. [7] Stěžovatel si nemusel být až do 15. 12. 2015 jistý, že se nejednalo o úkon v rámci trestního řízení. Pokud by se však o takový úkon jednalo, neměl by správní soud pravomoc poskytnout mu ochranu (rozsudek ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Aps 2/2004  69), proto případná nejistota nemůže oddálit počátek běhu subjektivní lhůty. Žalobu mohl podat ve lhůtě od 20. 11. 2015 nebo vůbec. I pokud by odvozoval počátek běhu lhůty od okamžiku, kdy se dozvěděl, že se nejednalo o úkon v rámci trestního řízení, uplynula by dvouměsíční lhůta ještě před podáním žaloby. [8] Jelikož se stěžovatel domáhá určení, že již ukončený zásah byl nezákonný, není možné za počátek běhu dvouměsíční lhůty považovat okamžik vyřízení stížnosti Ředitelstvím cizinecké policie dne 6. 1. 2016. Vyčerpání jiných právních prostředků ochrany zákon pro tento případ nevyžaduje (§ 85 s. ř. s.). S ohledem na subsidiaritu správní žaloby by mělo být stěžovateli umožněno domáhat se ochrany nejprve před správními orgány, avšak stížnost podle § 175 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), takovým účinným prostředkem ochrany není (rozsudek ze dne 17. 12. 2010, č. j. 4 Aps 2/2010  44); platí-li uvedené pro zápůrčí žalobu, nebude tomu jinak ani u žaloby určovací. Ke stvrzení tohoto závěru městský soud odkázal na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 5. 12. 2017, č. j. 1 Afs 58/2017  42, č. 3686/2018 Sb. NSS (dále jen „rozsudek rozšířeného senátu ve věci HOPR“). II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření ke kasační stížnosti [9] Usnesení městského soudu napadl stěžovatel v celém rozsahu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a), b), d) a e) s. ř. s., a navrhl jeho zrušení. [10] Namítá, že městský soud nesprávně posoudil otázku naplnění podmínek pro podání zásahové žaloby. Nepostačí vědomost o tom, že se něco stalo. Žalobce musí mít možnost seznat, o jaký zásah se pojmově jednalo a že se jednalo o zásah konkrétně identifikovatelného orgánu veřejné moci a zásah nezákonný. [11] Ke dni 20. 11. 2015 neměl stěžovatel dostatek informací k podání žaloby. Při provádění zásahu s jistotou nevěděl, kdo zásah učinil, jelikož mu nebyl vysvětlen jeho důvod, příslušníci cizinecké policie se odmítli legitimovat, odmítli mu vystavit potvrzení a zároveň mu bylo sděleno, že je po něm vyhlášeno celostátní pátrání a že jde o realizaci požadavku kapitánky Č., o níž věděl, že není příslušnicí cizinecké policie. S ohledem na to, že byl ve stejnou dobu trestně stíhán, dospěl k závěru, že se jednalo o úkon trestního řízení, proti němuž není správní žaloba přípustná. [12] Ani dne 15. 12. 2015 nebyl informován o tom, kdo zásah učinil a o jaký zásah se jednalo. Negativní sdělení dozorové státní zástupkyně Městského státního zastupitelství v Praze ze dne 15. 12. 2015 (v odpověď na podnět stěžovatele ze dne 25. 11. 2015), že se nejednalo o úkon trestního řízení, nebylo postačující: mohlo se jednat o jednání jakéhokoli jiného policejního orgánu, sdělení nebylo věrohodné, bylo rozporné s informacemi sdělenými při zásahu a, jak se ukázalo později, nebylo ani správné, neboť zásah byl pouze důsledkem nezákonného jednání, kterého se dopustily orgány činné v trestním řízení tím, že ponechaly bezpředmětný záznam v informačním systému. Ze sdělení Ředitelství cizinecké policie ze dne 6. 1. 2016 již bylo zřejmé, kdo zásah provedl. Jednání příslušníků cizinecké policie však bylo  v rozporu s informací sdělenou při zásahu  vydáváno za hraniční kontrolu, kterou lze navíc v rámci schengenského prostoru vnímat jako bezdůvodnou, nikoli však nutně nezákonnou. Stěžovatel tak musel získat další informace ke zjištění skutečného důvodu zásahu. Služba kriminální policie a vyšetřování informovala stěžovatele přípisem ze dne 2. 2. 2016 (později, ale v zásadě shodně, přípisem ze dne 12. 4. 2016), že se nejednalo o úkon v rámci trestního řízení, cizinecká policie totiž nesprávně pochopila opatření vyšetřujícího orgánu. Že se nejednalo o úkon trestního řízení, potvrdil i státní zástupce Vrchního státního zastupitelství v Praze přípisem ze dne 8. 2. 2016. Až z obsahu uvedených sdělení a dále z procesních vyjádření žalovaného po podání žaloby stěžovatel s jistotou dovodil, že příslušníci cizinecké policie jednali nezákonně tím, že plnili požadavek podle záznamu, který orgány činné v trestním řízení v rozporu se zákonem ponechaly v informačním systému. [13] Stěžovatel mohl seznat, že se jednalo o zásah konkrétně identifikovatelného orgánu veřejné moci a zásah nezákonný až po obdržení všech shora uvedených sdělení (konkrétní okamžik v kasační stížnosti stěžovatel neuvádí, v žalobě za tento okamžik označil obdržení sdělení ze dne 6. 1. 2016, ve spojení se sdělením ze dne 2. 2. 2016 – poznámka Nejvyššího správního soudu). Kasační námitky popsané v odstavcích [11] až [13] podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a