2 Ao 1/2021 — Nejvyšší správní soud

2 Ao 1/2021- 19 - text 2 Ao 1/2021 - 22 pokračování USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: T. J., proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 1, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 5. 3. 2021, č. j. MZDR 9364/2021-1/MIN/KAN, takto: I. Návrh se odmítá pro zjevnou neopodstatněnost. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatel dne 3. 4. 2021 doručil Nejvyššímu správnímu soudu návrh, kterým se domáhá zrušení v záhlaví uvedeného mimořádného opatření odpůrce (dále jen „napadené opatření“) vydaného podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“) a § 2 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“). [2] Napadeným opatřením odpůrce postupem podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a podle § 2 odst. 2 písm. m) pandemického zákona v článku I veřejným zaměstnavatelům, kteří zaměstnávají alespoň 50 osob, uložil, že „smí […] umožnit svým zaměstnancům osobní přítomnost na pracovišti zaměstnavatele v České republice pouze za předpokladu, že zaměstnanec podstoupil v posledních 7 dnech RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2, POC antigenní test na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 nebo v prostorách zaměstnavatele, které zaměstnavatel určí, preventivní test na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2 prostřednictvím testu poskytnutého mu zaměstnavatelem, není-li v čl. III stanoveno jinak, a jeho výsledek je negativní. Zaměstnavatelé uvedení ve větě první jsou povinni zajistit nejpozději od 10. března 2021 pro své zaměstnance POC antigenní testy na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 prováděné poskytovatelem zdravotních služeb nebo testy na stanovení přítomnosti antigenu viru SARS-CoV-2, které lze použít laickou osobou, a to s frekvencí alespoň jedenkrát za týden.“ V článku III dále uložil, že „[z]aměstnanci jsou povinni na výzvu zaměstnavatele testování podle čl. I a II podstoupit, a to s výjimkou osob, které a) prodělaly laboratorně potvrzené onemocnění COVID-19 […], nebo b) mají vystavený certifikát Ministerstva zdravotnictví ČR o provedeném očkování proti onemocnění COVID-19 […] Zaměstnanec je povinen prokázat to, že podstoupil RT-PCR test na přítomnost viru SARS-CoV-2 nebo POC antigenní test na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2 podle čl. I nebo II, a skutečnosti podle odstavce 1 potvrzením vystaveným poskytovatelem zdravotních služeb. II. Návrh a vyjádření odpůrce [3] Navrhovatel jakožto zaměstnanec veřejné vysoké školy brojí proti povinnosti podrobit se nevyžádaným, neodborně prováděným testům. Tato povinnost není obsažena v zákoníku práce, přičemž zaměstnavatel neúčast na těchto testech trestá jako neplnění povinností zaměstnance. Navrhovatel namítá, že je alergik a trpí silnou alergickou rýmou. Jeho zdravotní stav dle jeho tvrzení zhoršují časté výtěry z nosní dutiny při provádění testů. Podle navrhovatele testování zaměstnanců není efektivním opatřením a odpůrce by se měl soustředit na dodržování dalších opatření například ve venkovních prostorách. Povinné testování zaměstnanců považuje za šikanózní v porovnání s masivním nedodržováním jiných opatření na veřejnosti. [4] Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu uvedl, že samotestování není zdravotní službou a mohou ho provádět laici, neboť při výtěru nedochází k takovému zásahu do tělesné integrity. Zaměstnavatel má povinnost vytvářet podmínky pro bezpečné a zdraví neohrožující pracovní prostředí. Zdravotní důsledky spojené s COVID-19 jsou závažnější než zhoršení alergie, které nikoho neohrožuje na životě. Práce v uzavřených prostorách v kolektivu je epidemiologicky rizikovější než pohyb venku. To je uvedeno i v odůvodnění napadeného opatření. Odpůrce při přijímání mimořádných opatření zohledňuje princip proporcionality. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [5] Nejvyšší správní soud shledal, že návrh byl podán včas (§ 13 odst. 2 pandemického zákona). Dále posoudil, zda je navrhovatel aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného opatření. [6] Podle § 101a odst. 1 věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“) platí, že návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen. [7] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní práva) byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení (bod 34 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS). Není-li tato podmínka splněna, soud návrh usnesením odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace navrhovatele, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení (bod 42 usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, č. j. 1 Aos 2/2013 - 116, č. 2943/2014 Sb. NSS). [8] Podle Nejvyššího správního soudu navrhovatel v návrhu dostatečným způsobem namítá myslitelný zásah do svých subjektivních práv, jelikož tvrdí, že je zaměstnancem veřejné vysoké školy, a má tedy povinnost podrobovat se pravidelně antigenním testům na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2, přičemž časté výtěry z nosu dle jeho tvrzení zhoršují jeho zdravotní stav, jelikož trpí alergií, a zaměstnavatel netestování trestá jako porušování povinností na straně zaměstnance. Ověření existence zaměstnaneckého vztahu navrhovatele ke konkrétnímu veřejnému zaměstnavateli soud v této věci nepovažoval za potřebné. [9] Nejvyšší správní soud se dále zabýval otázkou, zda se v případě navrhovatele nejedná o zjevně neopodstatněný návrh. [10] Podle § 13 odst. 3 pandemického zákona je-li návrh zjevně neopodstatněný, soud jej mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením odmítne. [11] Kategorie zjevně neopodstatněného návrhu je neurčitým právním pojmem. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu „neurčité právní pojmy zahrnují jevy, nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se [soud] musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit. Proto se zjištění, zda v daném případě [jde o neurčitý právní pojem], musí odvíjet od hodnocení všech okolností konkrétního případu, z nichž [se] učiní závěr, zda je daný pojem naplněn, či nikoli. Zákonodárce užitím neurčitých pojmů dává orgánu aplikujícímu právní předpis prostor, aby posoudil, zda konkrétní situace patří do rozsahu neurčitého pojmu, či nikoli. Současně však dbá na to, aby v zákoně byly uvedeny alespoň některé charakteristické znaky.“ (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004 - 73) [12] Pandemický zákon, ačkoli daný pojem užívá, neuvádí žádné charakteristické znaky situací pod tento pojem spadajících. Blíže jej nevysvětluje ani důvodová zpráva k pandemickému zákonu. [13] Obdobným institutem je odmítnutí návrhu pro zjevnou neopodstatněnost v řízení před Ústavním soudem podle § 47 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jehož formulací se § 13 odst. 3 pandemického zákona zřejmě inspiroval. Výklad pojmu „zjevná neopodstatněnost“ v kontextu návrhů na zrušení mimořádných opatření podle pandemického zákona však z § 47 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu nelze dovodit, jelikož judikatura Ústavního soudu mu vnukla specifický význam aplikovatelný výlučně v souvislosti s posuzováním z hlediska dodržování ústavně chráněných práv a svobod. [14] Výkladová vodítka ke zjevné neopodstatněnosti však lze nalézt v judikatuře Nejvyššího správního soudu k pojmu zjevně neúspěšný či bezúspěšný návrh, s nímž pracuje § 36 odst. 3 s. ř. s., který se týká žádosti účastníka soudního řízení správního o osvobození od soudních poplatků.