8 Afs 178/2022 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 178/2022- 44 - text  8 Afs 178/2022-46 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: Statutární město Chomutov, se sídlem Zborovská 4602, Chomutov, zastoupené JUDr. Tomášem Kindlem, advokátem se sídlem Blatenská 3218/83, Chomutov, proti žalovanému: Ministerstvo financí, se sídlem Letenská 525/15, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2020, čj. MF45006/2016/1203-5, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 7. 2022, čj. 16 Af 2/2021-62, takto: Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 7. 2022 čj. 16 Af 2/2021-62, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Žalobci byla v roce 2011 poskytnuta dotace na projekt Oddychové a relaxační centrum, v jehož rámci provedl zadávací řízení nadlimitní veřejné zakázky. V tomto řízení žalobce postupem podle § 61 odst. 4 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále „zákon o veřejných zakázkách“), omezil počet zájemců náhodným výběrem provedeným losem, a to z dvaceti pěti zájemců na pět. Losování proběhlo tak, že papírové kartičky označující čísly jednotlivé zájemce byly nejdříve promíchány, rozloženy vedle sebe na stůl a pak týž člověk, který je promíchal a rozložil, vybral pět kartiček tak, že je přímo označil. Když chtěl zástupce jednoho ze zájemců kartičky ještě před losem zkontrolovat, nebylo mu to umožněno. [2] Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad (dále jen „správce daně“) žalobci platebním výměrem ze dne 29. 2. 2016, čj. RRSZ 2782/2016, uložil odvod za porušení rozpočtové kázně ve výši 57 008 893 Kč podle § 22 odst. 2 písm. b) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (dále jen „malá rozpočtová pravidla“). [3] Odvolání žalobce proti platebnímu výměru zamítl žalovaný rozhodnutím označeným výše. Žalobce poté neuspěl ani u Krajského soudu v Ústí nad Labem (dále jen „krajský soud), který výše uvedeným rozsudkem zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí žalovaného. II. Kasační stížnost [4] Žalobce (dále „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Namítá, že krajský soud na jeho věc aplikoval ustanovení § 22 odst. 2 písm. b) malých rozpočtových pravidel, ve znění účinném od 30. 12. 2011, zatímco měl (v souladu s přechodnými ustanoveními zákona č. 465/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech) aplikovat znění účinné do 29. 12. 2011. Nová právní úprava podle něj zavedla zcela novou konstrukci právní fikce, která jako porušení rozpočtové kázně umožňuje hodnotit i jednání, k němuž došlo ještě před připsáním peněžních prostředků na účet žadatele. Uvedenou právní fikci však na případ žalobce není možné použít, protože k pochybení došlo v srpnu 2010, následně v červnu 2011 byla uzavřena smlouva o poskytnutí dotaze a teprve dne 30. 12. 2011 byla tato fikce zavedena. III. Vyjádření žalovaného [5] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti předesílá, že všemi námitkami stěžovatele se již zabýval krajský soud. Zdůrazňuje, že stěžovatel nepopírá, že postupoval v rozporu s § 6 zákona o veřejných zakázkách a zejména zásadou transparentnosti. Změna znění § 22 odst. 2 malých rozpočtových pravidel nic neznamená, neboť podle staré úpravy by se den porušení rozpočtové kázně určil jako den připsání peněžních prostředků na účet příjemce dotace (12. 4. 2012 a 21. 11. 2013) a postupovalo by se stejně. [6] Dále se žalovaný vyjadřuje ke svému postavení účastníka řízení v soudním řízení. Je si vědom rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2022, čj. 6 Afs 89/2022-28, podle něhož by účastníkem neměl být on, ale Odvolací finanční ředitelství. Nejvyšší správní soud tento rozsudek založil na srovnání nyní aplikovaného přechodného ustanovení čl. IX bod 4 zákona 251/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, s přechodným ustanovením § 19 odst. 4 zákona č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky (dále „zákon o Finanční správě“). Toto srovnání je ovšem podle žalovaného nepřípadné. V důvodové zprávě k čl. IX, bod 4 zákona č. 251/2021 Sb. se totiž dočteme následující: „Řízení nebo jiné postupy zahájené u Ministerstva financí, dokončí MF z toho důvodu, aby u probíhajících řízení nedocházelo k nedůvodným přesunům mezi orgány veřejné zprávy, a pro účastníky řízení aby byla zachována kontinuita právního prostředí.“ [7] Tento závěr by podle žalovaného měl být aplikován i na otázku, kdo bude účastníkem soudního řízení. Žalovaný na základě přechodných ustanovení nadále u předmětných věcí vykonává státní správu. Žalovaný je také tím, kdo vydal napadené rozhodnutí, a je jeho věcí, aby jeho správnost v soudním řízení obhájil. [8] Žalovaný dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2006, čj. 2 Afs 120/2006-75, podle nějž „Finanční úřad Brno I byl v řízení o žalobě žalovaným, a to nikoli proto, že byl místně příslušným správcem daně, ale proto, že byl orgánem, který vydal žalobou napadené rozhodnutí, a jeho věcí bylo, aby jeho správnost v soudním řízení obhájil.“ [9] Podle žalovaného je také třeba rozlišovat mezi pojmy „zahájené řízení“ a „řízení, která nebyla ukončena“, jak to činí obě srovnávané normy. Navíc přijetí obou srovnávaných norem má zcela jiné důsledky. V případě zákona o Finanční zprávě to byla komplexní reorganizace státní správy, zatímco v případě zákona č. 251/2021 Sb. Sb. jde o zrušení a přechod působnosti pouze jednoho druhu státního orgánu. [10] Nadto v případě zrušení žalobou napadeného rozhodnutí by právě žalovaný pokračoval ve správním řízení. Ustanovení § 78 odst. 4 s. ř. s. se vykládá tak, že případný kasační (zrušující) rozsudek okamžikem nabytí právní moci odstraní napadené správní rozhodnutí (§ 54 odst. 5 s. ř. s.) a věc se u žalovaného správního orgánu vrátí do stadia řízení existujícího před vydáním rozhodnutí. Ministerstvo financí by tedy pokračovalo v zahájeném řízení, protože se jedná o řízení zahájené před žalovaným před účinností zákona č. 251/2021 Sb. (Řízení o odvolání, vedené pod čj. MF-45006/2016/1203, bylo u žalovaného zahájeno doručením odvolání dne 16. 12. 2016.) [11] Výklad zastávaný Nejvyšším správním soudem tak vede k absurdní situaci, kdy by v soudním řízení byl žalovaným orgán finanční správy, avšak v případě zrušení napadeného rozhodnutí by se rozhodování opět vrátilo k žalovanému Ministerstvu financí. Takový postup odporuje nejen obecné logice, ale také úmyslu zákonodárce zabránit prostřednictvím přechodných ustanovení nedůvodným přesunům věcí mezi orgány veřejné správy a diskontinuitě právního prostředí. A současně by uvedený postup také odporoval principu, že účastníku řízení má být zajištěna jasná a nekomplikovaná cesta k soudní ochraně. IV. Duplika stěžovatele [12] Stěžovatel pak v duplice zdůraznil, že při výkladu § 22 odst. 2 písm. b) malých rozpočtových pravidel je třeba respektovat především záměr zákonodárce seznatelný z důvodové zprávy. Ta uvádí, že „nově navržené ustanovení reaguje na požadavky praxe“ a „proto zákon stanoví pro peněžní prostředky poskytované ex post právní fikci, že při porušení stanovených povinností nastává porušení rozpočtové kázně dnem připsání peněžních prostředků na účet příjemce“. Potřebná právní úprava zde tedy v rozhodné době nebyla, a proto ji nelze aplikovat. [13] K účastenství žalovaného se stěžovatel nevyjádřil. V. Posouzení kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem [14] Nejvyšší správní soud při projednávání kasační stížnosti z úřední povinnosti zjistil, že řízení před krajským soudem bylo zatíženo vadou, která mohla mít vliv na zákonnost jeho rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] a která zároveň brání vypořádání námitek stěžovatele. [15] Vzhledem k tomu, že totožnou právní otázkou se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudcích ze dne 1. 9. 2022, čj. 6 Afs 89/2022-28, a z 24. 10. 2022, čj. 7 As 125/2022-41, vychází soud z právních závěrů zde uvedených a argumentaci v nich obsaženou přebírá, neboť odpovídá na všechny námitky stěžovatele. [16] Podle § 69 s. ř. s. je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu žalovaným „správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla“. [17] Stěžovateli uložil odvod za porušení rozpočtové kázně Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad, který byl příslušný rozhodovat ve věcech tohoto typu podle § 22 odst. 11 písm. b) malých rozpočtových pravidel, ve znění účinném do 31. 12. 2021. O odvolání proti jeho rozhodnutí pak rozhodovalo Ministerstvo financí (§ 22 odst. 12 malých rozpočtových pravidel ve znění účinném do 31. 12. 2021). [18] V důsledku přijetí zákona č. 251/2021 Sb. však byly regionální rady regionů soudržnosti zrušeny (čl. II bod 1 citovaného zákona). Tento zákon zároveň s účinností od 1. 1. 2022 novelizoval § 22 odst. 11 písm. b) malých rozpočtových pravidel tak, že o uložení odv