8 Afs 225/2021 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 225/2021- 39 - text 8 Afs 225/2021-41 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobkyně: Česká centrála cestovního ruchu – CzechTourism, se sídlem Vinohradská 1896/46, Praha 2, zastoupená JUDr. Mojmírem Přívarou, advokátem se sídlem Kovářská 1253/4, Plzeň, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 11. 2017, čj. 49373/17/5000-10470-700290, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 5. 2021, čj. 5 Af 2/2018-30, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Finanční úřad pro hlavní město Prahu (dále „správce daně“) vyměřil platebním výměrem ze dne 25. 8. 2016, čj. 6444841/16/2000-31473-107766 (dále jen „platební výměr“), žalobkyni povinnost odvodu za porušení rozpočtové kázně ve výši 3 074 995 Kč. Žalovaný k odvolání žalobkyně tento platební výměr potvrdil výše označeným rozhodnutím. [2] Porušení rozpočtové kázně spočívalo v tom, že žalobkyně mezi lety 2011 až 2015 uzavřela se společností Agentura REDIT, s. r. o., čtyři smlouvy jako zakázky malého rozsahu a jednu objednávku v celkové výši 6 598 515 Kč. Vzhledem k tomu, že předmět smluv a také objednávky byl stále stejný (služby spojené s distribucí tištěných, výstavních a reklamních materiálů) a požadované služby tedy nesly charakter věcné, časové a místní souvislosti, měla žalobkyně všechny tyto zakázky zadat jako jednu veřejnou zakázku. Dále žalobkyně pochybila v tom, že 20. 2. 2012 uzavřela se společností ČMÚD – Český a moravský účetní dvůr, s. r. o., rámcovou smlouvu o zajišťování interního auditu ve výši 1 425 366 Kč a 10. 11. 2014 smlouvu o dílo o výkonu interního auditu formou outsourcingu v průběhu roku 2015, podle níž už však plněno nebylo. Uvedené služby interního auditu si ovšem měla zajistit sama vlastními prostředky. [3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) žalobu žalobkyně proti rozhodnutí žalovaného zamítl s tím, že žalobkyně v ní pouze opakuje námitky uplatňované již ve správním řízení, s nimiž se žalovaný vypořádal. Žalobkyně tyto závěry žalovaného dále nevyvrací a s jednotlivými úvahami správních orgánů přímo nepolemizuje, což soudu neumožňuje, aby působil jako arbitr mezi konkurujícími argumenty. Role soudu proto spočívala v přezkumu, zda jsou úvahy žalovaného racionální a logicky soudržné, přičemž žádné deficity v tomto směru neshledal. [4] Ke stěžejní námitce spočívající v tom, že žalovaný nerespektoval přiměřenost uloženého odvodu za porušení rozpočtové kázně, městský soud konstatoval následující. Žalovaný uvedl, že při ukládání odvodu vyšel z metodického pokynu Generálního finančního ředitelství č. GFŘD-27 ze dne 31. 3. 2016 (dále jako „metodický pokyn“), který směřuje k tomu, aby v případě porušení rozpočtové kázně byly skutkově obdobné případy rozhodovány obdobně. Prvním pochybením, tedy rozdělením předmětu veřejné zakázky, žalobkyně snížila její předpokládanou hodnotu pod finanční limity stanovené § 12 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“). Úhradou faktur dodavateli vybranému v zadávacím řízení v rozporu s tímto zákonem došlo podle § 3 písm. e) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), k neoprávněnému použití jiných peněžních prostředků státu, a tím k porušení rozpočtové kázně dle § 44 odst. 1 písm. a) téhož zákona. V čl. 1 odst. 3 přílohy metodického pokynu je za neoprávněné dělení předmětu plnění přímo stanoven odvod v rozpětí 25–50 % z částky použité na financování posuzované zakázky. Správní orgány stanovily výši odvodu na dolní hranici rozpětí (ve výši 25 %) proto, že poskytnuté peněžní prostředky byly vynaloženy účelně, na úhradu služeb, které byly objektivně potřebné k činnosti žalobkyně. Městský soud se s tímto hodnocením ztotožnil. [5] Druhé pochybení žalobkyně spočívalo v tom, že v rozporu s § 28 a § 29 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole (dále jen „zákon o finanční kontrole“) provedla audit externí obchodní společnost, nikoli vlastní zaměstnanci žalobkyně, čímž došlo k neoprávněnému použití peněžních prostředků státu ve výši 1 425 366 Kč. Byla tedy porušena rozpočtová kázeň dle § 44 odst. 1 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlech. Odvod za porušení rozpočtové kázně v ostatních případech činí částku, v jaké byla rozpočtová kázeň porušena. V posuzovaném případě lze částku konkrétně vyčíslit, a není tedy možné aplikovat žalobkyní požadovaný princip proporcionality. Žalovaný nesouhlasil s žalobkyní v tom, že správce daně měl řešit objektivní důvody pro zajištění služeb interního auditu externí společností, a to nedostatečné personální zajištění kvalifikovanými zaměstnanci. Protože je žalobkyně příspěvkovou organizací zřízenou Ministerstvem pro místní rozvoj, stanovuje jí povinnost zajistit interní audit vlastními odpovědnými zaměstnanci zákon o finanční kontrole. Vzhledem k tomu, že tyto úvahy jsou podle soudu racionální, logicky soudržné a žalobkyně je v žalobě nijak konkrétně nevyvrací, soud shledal i druhou žalobní námitku nedůvodnou. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [6] Proti rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále „stěžovatelka“) poměrně stručnou kasační stížnost. V ní namítá, že vytýkané jednání spočívající ve zmiňovaném uzavření čtyř smluv a jedné objednávky nemohlo být nezákonné, protože účel dotace byl naplněn a poskytnuté prostředky byly použity na úhradu nákladů přímo souvisejících s realizací dotovaného projektu. Případně nelze považovat za zákonné stanovení odvodu. Dále upozorňuje na to, že se městský soud nevypořádal s její námitkou proporcionality. Stanovení odvodu v konkrétní výši musí obsahovat posouzení rozsahu porušení rozpočtové kázně zejména s ohledem na splnění účelu dotace a hodnotit všechny okolnosti případu a jejich dopad na výši stanoveného odvodu řádně odůvodnit. Městský soud se dále k otázce možných likvidačních důsledků odvodu vyjádřil pouze tak, že stěžovatelka je příspěvkovou organizací. Takový přístup je diskriminační a nezákonný, protože pro něj soud nepředložil žádný důvod. Žalovaný se nevypořádal ani s tím, že stěžovatelka neměla dostatečný počet kvalifikovaných zaměstnanců a je mj. v souladu se zásadou proporcionality, aby si v takové situaci interní audit obstarala jinak. [7] Žalovaný ve svém vyjádření nejdříve rekapituluje průběh správního řízení. Co se týče kasační stížnosti, námitky stěžovatelky podle něj korespondují s námitkami odvolacími a žalobními. Otázkou proporcionality se městský soud zabýval, navíc v bodě 16 odkázal na odůvodnění platebního výměru a rozhodnutí žalovaného. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu nadto stěžovatelka nemůže předpokládat, že v případě obecně formulovaných námitek za ni bude soud spekulativně domýšlet další argumenty či vybírat skutečnosti, které žalobu podporují. Je-li rozhodnutí žalovaného důkladné, je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou, není praktické ani časově úsporné opakovat totéž. Je naopak vhodné si tyto správné závěry přisvojit souhlasnou poznámkou. [8] K námitce o zákonnosti vytýkaného jednání žalobkyně žalovaný odkázal na str. 5–7 (svého) napadeného rozhodnutí, kde se touto otázkou zabýval. Zadavatel je oprávněn stanovit předmět veřejné zakázky (požadované plnění) podle vlastního rozhodnutí, je však vždy povinen dodržet pravidlo zákazu dělení veřejné zakázky, pokud by v důsledku toho došlo ke snížení předpokládané hodnoty pod finanční limity stanovené v § 12 zákona o veřejných zakázkách. Odkazuje také na § 13 odst. 8 tohoto zákona, podle nějž je zadavatel povinen také určitým způsobem předvídat pořizované dodávky, služby nebo stavební práce, a tedy již do budoucna počítat při vymezení předmětu veřejné zakázky s tím, aby zpětně nemohlo být vyhodnoceno, že došlo k jednání v rozporu s § 13 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Samotné konstatování naplnění účelu dotace tedy není s to zpochybnit zákonné uložení odvodu, jež žalovaný dále podrobně odůvodňuje. Upozorňuje také na to, že stěžovatelka neuvádí žádnou konkrétní argumentaci, z níž by mělo vyplývat, že posouzení zásady proporcionality a uložení odvodu bylo nezákonné. To, že jednání stěžovatelky nebylo účelové a že služba byla poskytnuta odborně a za příznivou cenu, žalovaný zohlednil v odůvodnění výše stanoveného odvodu na dolní hranici sazby stanovené metodickým pokynem. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] Stěžovatelka tvrdí, že se městský soud nevypořádal s námitkou týkající se otázky aplikace zásady proporcionality stanovené výše odvodu za porušení rozpočtové kázně v podobě nedovoleného dělení veřej