4 Afs 257/2023 — Nejvyšší správní soud

4 Afs 257/2023- 36 - text 4 Afs 257/2023-38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Martina Jakuba Bruse v právní věci žalobkyně: Alšova jihočeská galerie, IČ 00073512, se sídlem Hluboká nad Vltavou 144, zast. JUDr. Ondřejem Caskou, advokátem, se sídlem Husova 242/9, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 12. 8. 2020, č. j. MMR-43065/2020-26, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2023, č. j. 9 A 109/202052, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 5. 2023, č. j. 9 A 109/202052, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně získala dotaci z Integrovaného regionálního operačního programu (dále jen „IROP“) na realizaci projektu „Zefektivnění ochrany a využívání sbírkových fondů v Alšově jihočeské galerii - Wortnerově domě“ (dále jen „dotace“). Řídící orgán IROP jakožto poskytovatel dotace dospěl na základě administrativního ověření žádosti o platbu CZ.06.3.33/0.0/0.0/16_026/0001717/2019/001/POST provedeného Centrem pro regionální rozvoj České republiky k závěru, že žalobkyně uplatnila v žádosti o platbu nezpůsobilé výdaje v celkové výši 1.001.134,73 Kč (včetně DPH). Žalobkyně proto byla vyzvána k dovyčíslení nezpůsobilých výdajů a snížení způsobilých výdajů, avšak této výzvě nevyhověla. Poskytovatel dotace proto korigoval žádost o platbu v souladu s Obecnými pravidly pro žadatele a příjemce dotace tak, že stanovil celkovou částku nevyplacené dotace ve výši 901.021,26 Kč. [2] Žalobkyně byla o nevyplacení části dotace informována opatřením vydaným dle § 14e odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla“), jež bylo označeno jako „Informace o nevyplacení části dotace“ (dále jen „opatření poskytovatele“). Proti tomuto opatření podala žalobkyně námitky. Ministryně pro místní rozvoj rozhodnutím ze dne 12. 8. 2020, č. j. MMR43065/2020-26 (dále jen „rozhodnutí o námitkách“), potvrdila oprávněnost opatření poskytovatele dotace spočívajícího v nevyplacení částky 748.230,42 Kč, neboť žalobkyně porušila část VI., bodu 4 Podmínek Rozhodnutí o poskytnutí dotace ve spojení s kapitolou 10 Obecných pravidel pro žadatele, a naopak neuznala oprávněnost nevyplacení části dotace ve výši 152.790,84 Kč, kterou uložila poskytovateli dotace neprodleně doplatit. [3] Proti rozhodnutí o námitkách podala žalobkyně správní žalobu, v níž namítala neaplikovatelnost pravidla poměrného krácení na daný projekt, nezbytnost poměrně krácených prvků pro realizaci projektu, nekonzistentnost v rozhodování poskytovatele dotace, pozdní vytýkání vad ve způsobu sestavení rozpočtu a nesprávnost způsobu výpočtu nezpůsobilých výdajů. [4] Městský soud rozsudkem ze dne 24. 5. 2023, č. j. 9 A 109/202052, prohlásil nicotnost rozhodnutí o námitkách, jakož i opatření poskytovatele dotace. Uvedl, že opatření o nevyplacení části dotace je dle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2017, č. j. 6 Afs 270/2015-48, č. 3579/2017 Sb. NSS, nutné považovat za rozhodnutí přezkoumatelné ve správním soudnictví dle § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Z toho důvodu je na ně třeba klást stejné nároky jako na kterékoliv jiné správní rozhodnutí. Jelikož rozpočtová pravidla neupravují náležitosti takového rozhodnutí, použijí se subsidiárně § 68 a § 69 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Městský soud posléze dospěl k závěru, že opatření poskytovatele dotace neobsahují některé náležitosti dle § 68 odst. 1 a 2 správního řádu (výrok rozhodnutí a konkrétní ustanovení právního předpisu, podle něhož bylo rozhodováno) a žádnou z náležitostí dle § 69 odst. 1 správního řádu. Uvedl, že jde o komplex vad dosahující zásadní intenzity, pro který nelze považovat dané opatření za rozhodnutí. Protože rozhodnutí o námitkách tvoří spolu s nicotným opatřením poskytovatele dotace jeden celek, prohlásil městský soud také jeho nicotnost. II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalobkyně [5] Žalovaný (dále jen „stěžovatel“) napadl rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [6] Stěžovatel namítá, že městským soudem aplikované usnesení rozšířeného senátu se váže k § 14e rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015, jenž vůbec přezkum opatření vydaných na jeho základě neumožňoval. Novelou č. 25/2015 Sb. ale bylo do zákona zavedeno správní řízení o námitkách, jehož výsledkem je rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. Opatření poskytovatele tak již není konečným rozhodnutím, ale neformálním úkonem poskytovatele dotace, což potvrzuje i novější judikatura Nejvyššího správního soudu. Jediným správním řízením, které se v oblasti krácení či pozastavení vyplácení dotace vede, je tak řízení o námitkách. [7] Stěžovatel dále uvádí, že rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 6. 2021, č. j. 1 Afs 370/2020-34, dle kterého ustanovení správního řádu, jež nejsou rozpočtovými pravidly výslovně vyloučena, mohou a contrario být poskytovatelem dotace použita, se vztahoval toliko k řízení o námitkách. Závěry Nejvyššího správního soudu vyslovené v tomto rozsudku proto nelze aplikovat na opatření poskytovatele. [8] Konečně stěžovatel namítá, že sám městský soud rozhoduje ohledně sporné právní otázky nekonzistentně. Zatímco osmý a devátý senát městského soudu zastává názor, že opatření poskytovatele musí splňovat náležitosti rozhodnutí dle správního řádu, šestý, desátý a osmnáctý senát daného soudu zastávají názor opačný. [9] Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalobkyně uvedla, že se ztotožňuje se závěry napadeného rozsudku. Novelizace rozpočtových pravidel nemá vliv na posouzení sporné otázky, neboť opatření poskytovatele dotace je nutným předpokladem pro podání námitek, resp. rozhodnutí o nich. Jestliže příjemce dotace nepodá námitky, je o nevyplacení dotace rozhodnuto opatřením poskytovatele dotace. Jedná se přitom o akt, který může s konečnou platností změnit či zrušit nárok příjemce na schválenou dotaci, a tím výraznou měrou zasáhnout do jeho práv. V souladu s novelou č. 367/2017 Sb., která v § 14f zavedla do zákona subsidiární aplikaci správního řádu, opatření o krácení daně dle § 14e rozpočtových pravidel podléhá pravidlům stanoveným pro podobu rozhodnutí dle správního řádu. Přezkoumávané opatření poskytovatele dotace tyto požadavky nesplňuje. Rozhodnutí o námitkách má dle žalobkyně charakter rozhodnutí o opravném prostředku. III. Posouzení Nejvyšším správním soudem [10] Kasační stížnost je důvodná. [11] Podstatou nyní projednávané věci je otázka, zda lze opatření dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel považovat za rozhodnutí ve smyslu § 9 a § 67 správního řádu, či nikoli. Nejvyšší správní soud se touto otázkou podrobně zabýval již v rozsudcích ze dne 14. 12. 2023, č. j. 9 Afs 203/2023-45, a ze dne 21. 12. 2023, č. j. 4 Afs 258/2023-38, z jejichž závěrů plně vychází i v posuzované věci. [12] Dle § 14e odst. 1 rozpočtových pravidel platí, že poskytovatel nemusí vyplatit dotaci nebo její část, domnívá-li se důvodně, že její příjemce v přímé souvislosti s ní porušil povinnosti stanovené právním předpisem nebo nedodržel účel dotace nebo podmínky, za kterých byla dotace poskytnuta. Dle § 14e odst. 2 rozpočtových pravidel poskytovatel o opatření podle odstavce 1 bez zbytečného odkladu vhodným způsobem informuje příjemce. Příjemce může do 15 dnů ode dne, kdy tuto informaci obdržel, podat poskytovateli proti tomuto opatření námitky. O námitkách rozhoduje ten, kdo stojí v čele poskytovatele. [13] Závěr rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vyslovený v již zmíněném usnesení sp. zn. 6 Afs 270/2015, že opatření poskytovatele dotace je přezkoumatelné ve správním soudnictví na základě žaloby dle § 65 odst. 1 s. ř. s., je nutno chápat jednak v kontextu právní úpravy účinné v době vydání citovaného usnesení, dále pak v kontextu důvodů, které rozšířený senát k takovému závěru vedly. Ustanovení § 14e odst. 4 rozpočtových pravidel ve znění účinném do 19. 2. 2015 vylučovalo u opatření poskytovatele dotace o nevyplacení dotace či její části použití obecných předpisů o správním řízení, jakož i jeho soudní přezkum. Proti opatření se tak nebylo možné bránit u správních orgánů či je napadnout správní žalobou. Výluku ze soudního přezkumu Ústavní soud nálezem ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14, označil za protiústavní. Podstatou rozhodování rozšířeného senátu proto bylo vyřešení otázky, zda prostředkem obrany proti nevyplacení dotace či její části, jež musela být v důsledku citovaného nálezu Ústavního soudu zaručena, je žaloba proti rozhod