5 As 5/2024 — Nejvyšší správní soud

5 As 5/2024- 36 - text  5 As 5/2024 - 41 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Tomáše Herce v právní věci žalobce: Mgr. J. B., zast. JUDr. Kristiánem Lékem, advokátem se sídlem Seifertova 2919/12, Praha, proti žalovaným: 1) vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha, a 2) Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 424/16, Praha, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 1. 2024, č. j. 11 A 142/202344, t a k t o: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaným se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. O d ů v o d n ě n í: 1. Vymezení věci [1] Kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhal zrušení v záhlaví označeného usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“); tímto usnesením městský soud odmítl žalobu ze dne 20. 12. 2023, kterou se stěžovatel domáhal ochrany před nezákonným zásahem, který (podle petitu) spatřoval ve vztahu k: - žalovanému 1) „ve schválení systemizace usnesením č. 875 ze dne 22. 11. 2023 podle návrhu systemizace č. j. OVA 1023/23, a to v rozsahu, ve kterém se týkal zrušení odboru insolvenčního a soudních znalců Ministerstva spravedlnosti“, a - žalovanému 2) „ve vydání služebního předpisu státního tajemníka v Ministerstvu spravedlnosti č. 11/2023, č. j. MSP77/2023ORLZORG/2, ze dne 11. 12. 2023, a to v rozsahu, ve kterém se týkal zrušení odboru insolvenčního a soudních znalců Ministerstva spravedlnosti“. [2] Stěžovatel se soudní ochrany domáhal jako ředitel odboru insolvenčního a soudních znalců na Ministerstvu spravedlnosti, přičemž vycházel z toho, že je pod ochranou podle směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. 10. 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „směrnice 2019/1937“), resp. zákona č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů (dále též „zákon o ochraně oznamovatelů“). To, že má postavení oznamovatele podle uvedeného zákona stěžovatel dokladoval vyrozuměním pověřené osoby ze dne 20. 12. 2023, sp. zn. 2/2023OZNVVOPJ/101, o posouzení důvodnosti svého oznámení podle § 12 odst. 3 zákona o ochraně oznamovatelů, kterým dne 21. 12. 2023 doplnil žalobu. [3] S ohledem na potřebu preventivní ochrany před odvetným opatřením podle § 4 odst. 1 zákona o ochraně oznamovatelů, které není rozhodnutím dle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), stěžovatel dovozoval obecnou přípustnost své zásahové žaloby směřující jednak proti systemizaci schválené vládou České republiky [žalovaný 1)], jednak proti služebnímu předpisu vydanému státním tajemníkem, který stanovil změnu organizační struktury Ministerstva spravedlnosti [žalovaný 2)]; viz výše. Podle stěžovatele se totiž – právě v kontextu právní úpravy ochrany oznamovatelů – neuplatní závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, a to rozsudku ze dne 9. 10. 2019, č. j. 8 Ads 301/201845, č. 3945/2019 Sb. NSS, a navazujícího rozsudku ze dne 15. 9. 2020, č. j. 4 Ads 423/201970, č. 4088/2020 Sb. NSS, podle nichž nelze samostatně přezkoumat systemizaci a změnu organizační struktury ve smyslu § 17 a § 19 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní službě“). [4] Součástí žaloby stěžovatel učinil i návrh na předběžné opatření, kterým se domáhal, aby žalovanému 2) městský soud uložil – zdržet se vydání rozhodnutí, které by směřovalo k odvolání stěžovatele z jeho služebního místa, a aplikace systemizace služebních míst účinné od 1. 1. 2024 ve vztahu k odboru, jehož byl ředitelem. 2. Rozhodnutí městského soudu [5] Městský soud žalobu odmítl s odkazem na § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože dospěl k závěru, že stěžovatelem žalované jednání nemůže být vzhledem ke své povaze „zásahem“ ve smyslu legislativní zkratky v § 82 s. ř. s. [6] V odůvodnění vyšel městský soud z toho, že není splněna podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu, neboť systemizace ani služební předpis stanovící změnu organizační struktury nesměřují přímo proti stěžovateli – ten jimi není zkrácen na svých právech. Podle městského soudu se jedná o obecné interní akty, jakkoli z nich může být patrné, že jejich přijetí se dotkne stěžovatelových práv. K tomuto dotčení jsou ovšem nezbytné další kroky, a to zejména přijetí rozhodnutí ve věci služby. Teprve tento akt bude individualizovaný vůči stěžovateli a může být oním odvetným opatřením ve smyslu zákona o ochraně oznamovatelů a směrnice 2019/1937. Proti rozhodnutí ve věci služby se stěžovatel bude moci bránit odvoláním a následně žalobou proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., jak vyplývá ze stávající judikatury NSS (zejm. rozsudku č. j. 8 Ads 301/201845). [7] Tato judikatura dle přesvědčení městského soudu dopadá i na nyní posuzovanou věc. Navíc odvolání proti rozhodnutí ve věcech služby, které by mohlo mít znaky odvetného opatření, lze na návrh odvolatele přiznat odkladný účinek (§ 168 odst. 3 zákona o státní službě); odkladný účinek lze přiznat i následné žalobě (§ 73 s. ř. s.). Tím je naplněno právo stěžovatele jako státního zaměstnance na přístup k soudu a je též naplněna ochrana před odvetným opatřením ve smyslu směrnice 2019/1937 – srov. čl. 21 odst. 6 a bod 96 odůvodnění, jichž se stěžovatel dovolával v žalobě. V ní stěžovatel upozornil rovněž na úpravu v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), a „lepší“ postavení oznamovatelů v běžných pracovněprávních vztazích, v nichž lze vydat předběžné opatření ještě před zahájením řízení, což městský soud připustil, avšak připomněl, že v takovém případě civilní soud zároveň uloží žalobci, aby ve stanovené lhůtě podal návrh na zahájení řízení, jinak předběžné opatření zanikne [§ 77 odst. 1 písm. a) o. s. ř.]. Ani v civilním řízení tudíž nemůže běžný zaměstnanec navrhnout vydání předběžného opatření, které by znemožnilo zaměstnavateli ukončit jeho pracovní poměr. V takovém případě by totiž nemohl zaměstnanec dostát povinnosti podat návrh na zahájení řízení – jeho pracovní poměr by nebyl ukončen, tudíž by se proti tomuto ukončení ani nemohl bránit. A proti samotnému rozhodnutí zaměstnavatele o organizačních změnách se bránit nelze (viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 4. 2002, sp. zn. 21 Cdo 1105/2001, a navazující judikaturu). [8] Na závěr městský soud konstatoval, že žalobu odmítl bezprostředně po jejím podání, a proto nerozhodoval o stěžovatelově návrhu na vydání předběžného opatření; pozn. NSS – stěžovatel vzal v den rozhodnutí městského soudu svůj návrh zpět s odůvodněním, že ztratil význam, neboť tentýž den (2. 1. 2024) si převzal rozhodnutí státního tajemníka v Ministerstvu spravedlnosti ze dne 27. 12. 2023, č. j. MSP271/2023ORLZSTS/2, kterým byl odvolán ze služebního místa a zařazen mimo výkon služby z organizačních důvodů. 3. Kasační stížnost a vyjádření žalovaných [9] V kasační stížnosti proti odmítavému usnesení městského soudu stěžovatel uplatnil důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. a navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadené usnesení a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. Materiálně stěžovatel v zásadě navázal na svoji dosavadní argumentaci vycházející z toho, že závěry výše uvedené judikatury NSS k systemizaci a změně organizační struktury se nemohou uplatnit v kontextu zákona o ochraně oznamovatelů, který zakazuje, aby byl oznamovatel vystaven odvetným opatřením. [10] Právě systemizaci a na ni navazující zrušení svého odboru na Ministerstvu spravedlnosti považoval stěžovatel za poslední ze série odvetných opatření, které vůči němu byly učiněny ze strany politického vedení Ministerstva spravedlnosti (především náměstka Antonína Stanislava). Těsně před Vánocemi podanou žalobou se proto domáhal preventivní ochrany, jež by měla oznamovatelům náležet; to se ovšem nestalo a všechny kroky, které stěžovatel v žalobě předvídal, se nakonec na počátku ledna 2024 uskutečnily – došlo ke zrušení stěžovatelova odboru, jakož i k odvolání stěžovatele a postavení mimo službu. Stěžejní závěr, na kterém stojí argumentace městského soudu, vychází z toho, že teprve zrušení odboru, resp. odvolání stěžovatele, tj. rozhodnutí ve věci služby, je odvetným opatřením, které je možno napadnout samostatnou žalobou. S tím stěžovatel v kasační stížnosti polemizuje a tvrdí, že již systemizace může být odvetným opatřením. Připomněl, že odvetná opatření jsou v § 4 zákona o ochraně oznamovatelů i v čl. 19 směrnice 2019/1937 definována dosti široce s uvedením demonstrativního výčtu. Dle stěžovatele je proto logické, že pokud by soud dospěl k závěru, že systemizace byla účelově přijata k „odstranění“ konkrétní osoby, muselo by se jednat o odvetné opatření. V opačném případě by totiž odvetným opatřením nemohlo být ani navazující rozhodnutí ve věci služby, neboť to je pouhým formální