8 As 32/2025 — Nejvyšší správní soud

8 As 32/2025- 39 - text  8 As 32/2025-44 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Lenky Bursíkové (soudkyně zpravodajka) a Pavla Molka v právní věci žalobce: Asociace jazykových škol, z. s., se sídlem Thámova 681/32, Praha 8, zast. Mgr. Bc. Pavlínou Robotkovou, advokátkou se sídlem Jugoslávská 620/29, Praha 2, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 10. 11. 2022, č. j. ÚOHS-39568/2022/164, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 18. 12. 2024, č. j. 30 Af 2/2023-128, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Posuzovaná věc se týká přestupku v oblasti ochrany hospodářské soutěže (vydání zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů, kterým žalobce stanovil a vůči svým členům uplatňoval minimální cenu za poskytované služby). NSS se ale s ohledem na to, jak byly formulovány kasační námitky, zabýval zejména přezkoumatelností rozsudku krajského soudu, nikoli věcným posouzením základu sporu. [2] Žalobce je spolek, který sdružuje poskytovatele služeb jazykového vzdělávání, převážně jazykové školy. V roce 2017 vypracoval „Metodické pokyny pro zadávání veřejných zakázek v oblasti jazykového vzdělávání“ (dále jen „metodický pokyn“), které zaslal v lednu 2018 Ministerstvu pro místní rozvoj. Metodický pokyn obsahoval mimo jiné vzorec pro výpočet minimální ceny potřebné na pokrytí přiměřené struktury nákladů za jednu vyučovací hodinu kurzu cizích jazyků pro zaměstnance zadavatele na jejich pracovišti (334 Kč). Uváděl také, že nižší cenu než takto stanovenou může zadavatel odůvodněně považovat za mimořádně nízkou nabídkovou cenu. Metodický pokyn obsahoval také strukturu nákladů, které minimální cena pokrývá. Žalobce takto stanovenou cenu sérií komplexních aktivit určil a prezentoval ve vztahu ke svým členům jako minimální cenu za jednu hodinu výuky cizích jazyků. Zejména kontroloval a vyhodnocoval, jaké ceny jeho členové nabízejí ve výběrových řízeních, a současně se snažil o jejich korekci v případech, kdy byla nabízena nižší než aktuálně stanovená minimální cena, a to s cílem zajistit její dodržování. [3] Na základě dotazu a podnětu členů spolku provedl žalovaný šetření jeho aktivit a rozhodnutím ze dne 6. 6. 2022 uznal žalobce vinným ze spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. b) zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), neboť vydal zakázané rozhodnutí sdružení soutěžitelů s cílem narušit hospodářskou soutěž na relevantním trhu poskytování služeb jazykového vzdělávání tím, že stanovil minimální cenu za jednu hodinu výuky cizích jazyků určenou pro výběrová řízení na poskytování služeb jazykového vzdělávání, tuto cenu uveřejňoval a uplatňoval vůči svým členům (výrok I). Současně zakázal žalobci do budoucna plnit popsané zakázané a neplatné rozhodnutí sdružení soutěžitelů (výrok II). Za uvedený přestupek uložil žalobci pokutu ve výši 9 120 000 Kč (výrok III), povinnost ručení za zaplacenou pokutu žalobcovým členům (výrok IV), opatření k nápravě (výrok V) a povinnost uhradit náklady správního řízení (výrok VI). [4] Rozklad žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí byl úspěšný pouze částečně. Předseda žalovaného zrušil rozhodnutím označeným v záhlaví jednak výrok o pokutě kvůli nepřezkoumatelnosti úvah správního orgánu prvního stupně a související výrok o ručení za zaplacení uložené pokuty (výroky III a IV prvostupňového rozhodnutí), a v tomto rozsahu věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Současně předseda žalovaného upravil výrok I. z hlediska doby trvání přestupku, kterou zkrátil (od 13. 10. 2017 do 16. 1. 2020). Ve zbytku však žalobci za pravdu nedal a rozklad zamítl; výrok o vině za přestupek tedy ponechal v platnosti. [5] Proti rozhodnutí předsedy žalovaného brojil žalobce u Krajského soudu v Brně, který žalobu zamítl v záhlaví označeným rozsudkem. [6] Krajský soud úvodem vyjádřil pochopení pro některé ze žalobcových argumentů. Pokud někteří žalobcovi členové nabízejí své služby za podezřele nízké ceny, může to v žalobci vyvolat obavy, že tak činí na úkor kvality svých služeb a že se toto jejich jednání později promítne do snížení žalobcovy prestiže. Pro řešení této situace ale žalobce zvolil nevhodné prostředky. Ani legitimní cíl neospravedlňuje použití prostředků, které soutěžní právo zakazuje. [7] Podle krajského soudu byly naplněny všechny definiční znaky zakázaného rozhodnutí sdružení soutěžitelů ve smyslu § 3 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Mezi typické příklady takovýchto zakázaných rozhodnutí patří kalkulační vzorce pro stanovení minimálních cen zboží. [8] Žalovaný podle krajského soudu nevytrhával jednotlivé důkazy z kontextu, ale hodnotil je ve vzájemných souvislostech. Je to spíše žalobce, kdo se snaží izolací některých pasáží ze zajištěné e-mailové korespondence dodat vyjádřením členů svého předsednictva jiný význam, který by byl pro něj příznivější. [9] Krajský soud uvedl, že není podstatné řešit, kdo přesně inicioval vypracování metodického pokynu pro zadávání veřejných zakázek v oblasti jazykového vzdělávání. Podle žalovaného by samotné vypracování metodického pokynu pro ministerstvo přestupkem nebylo. Důležitý je celkový kontext. Aniž by žalobce měl od ministerstva zprávu, jak s návrhem metodického pokynu (který mu žalobce zaslal v lednu 2018) naložilo, působil na zadavatele veřejných zakázek, aby jej respektovali. Žalobce pak metodický pokyn nepodloženě prezentoval jako metodiku ministerstva (v rámci předběžných tržních konzultací s Českým rozhlasem a na svých webových stránkách). Podstatné také je, že žalobce ve svém jednání kladl důraz především na tu část metodického pokynu, která obsahovala konkrétní částku označenou jako mimořádně nízká nabídková cena za jednu hodinu jazykové výuky. [10] Kalkulační vzorec pro výpočet této částky podle krajského soudu ve skutečnosti neobsahuje žádnou skutečnou proměnnou hodnotu, která by se do něj dosazovala na základě individuálních vlastností veřejné zakázky či požadavků jejího zadavatele. Krajský soud souhlasil se žalovaným, že diskuse v rámci žalobcovy členské schůze ve dnech 13.-14. 10. 2017, při níž byla uvedena konkrétní částka, která by měla představovat podle návrhu předsednictva mimořádně nízkou nabídkovou cenu (334 Kč), mohla mít významný vliv na cenovou politiku žalobcových členů. V letech 2018 a 2019 následovala řada e-mailů mezi členy předsednictva a řediteli některých členských škol, příp. mezi členy předsednictva navzájem, kde se hovoří např. o tom, že je třeba s cenami jazykového vzdělávání „něco dělat“, že nízké ceny se dlouhodobě nevyplatí nikomu, že je třeba zabránit cenové válce, že v době krize se již bude „zdražovat blbě“, že mimořádně nízkou nabídkovou cenou z metodických pokynů schválených v říjnu 2017 je pro členy asociace slušné a výhodné se řídit, že si žalobce nepomohl, když mu členská škola dává do veřejné zakázky cenu horší než exčlen Agentura Parole, či se lze setkat s povzdechem, jak žalobce vypadá, když se svou autoritou postavil za určení nějaké minimální ceny a pak mu to jeho vlastní členové „torpédují“. Konečně, na členské schůzi konané 11.-12. 10. 2019 členové žalobce odsouhlasili bod, podle kterého by se členské školy měly držet metodického pokynu nejen při účasti v zadávacích řízeních na veřejné zakázky, ale měly by respektovat stejné principy i u soukromých zakázek. Podle krajského soudu z popsaného sledu událostí jednoznačně vyplývá, že žalobcovým cílem bylo – přinejmenším od určité chvíle – omezit konkurenci mezi svými členy pod jím stanovenou cenovou hladinou. [11] Žalobce zcela nepochybně dodržování minimální ceny vyplývající z návrhu metodického pokynu sledoval a na svých členech vynucoval, a to už předtím, než došlo k formálnímu odsouhlasení společného postupu na členské schůzi konané v říjnu 2019. Sledování cen vyplývá ze získaných dokumentů a je opět patrné i ze zadržené e-mailové komunikace, kde se lze ze strany členů žalobcova předsednictva setkat již od dubna 2018 se zjišťováním a hodnocením cen, za které jeho členové nabízejí své služby ve výběrových řízeních na veřejné zakázky. [12] Podle krajského soudu žalovaný správně vztáhl spáchaný přestupek na celý trh poskytování služeb jazykového vzdělávání. Vůli působit na cenotvorbu svých členů nikoli jen ve vztahu k účasti ve veřejných zakázkách, ale i při nabízení jazykového vzdělávání v soukromém sektoru vyjádřil žalobce dostatečně jasně hlasováním na členské schůzi konané 11.-12. 10. 2019. Žalovaný se k tomu v napadeném rozhodnutí podrobněji nevyjadřoval, protože obdobná námitka v rozkladu nepadla. Upozornil však, že ke spáchání přestupku by ani nebylo třeba, aby žalobce ovlivňoval zadavatele veřejných zakázek. Důkazy, že tak