ÚOHS S0605/2024/VZ – Dodatky ke smlouvám na odpadové služby
ÚOHS · 20. 2. 2025
O co šlo
Dodatky ke smlouvám na odpadové služby
Spisová značka: ÚOHS-S0605/2024/VZ
Číslo jednací: ÚOHS-48262/2024/500
Brno 13. 12. 2024
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže příslušný podle § 248 ve spojení s § 270 odst. 5 zákona
č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění, v řízení o přestupcích zahájeném
z moci úřední dne 30. 7. 2024, jehož účastníkem je:
•
obviněný – obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70, 687 12 Bílovice,
ve věci možného spáchání přestupků podle § 268 odst. 1 písm. a) citovaného zákona obviněným při
uzavírání přílohy č. 2/12 a 2/13 ke smlouvě o odběru obalových a dalších druhů odpadů č. 3/73/2001
ze dne 10. 10. 2001 s dodavatelem – Sběrné suroviny UH, s.r.o., IČO 25599895, se sídlem
Průmyslová 1147, 686 01 Staré Město – a dále při uzavírání dodatků č. 15 a 16 ke smlouvě o dílo č.
17/713/02/4O ze dne 8. 11. 2001 s dodavatelem – Technické služby Zlín, s.r.o., IČO 60711086, se
sídlem Louky 321, 760 31 Zlín,
rozhodl takto:
Obviněný – obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70, 687 12 Bílovice – se dopustil
přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek,
v rozhodném znění, tím, že postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 cit. zákona, když bez provedení
některého z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení uvedených v § 3 cit. zákona či jiného
cit. zákonem aprobovaného postupu uzavřel se zhotovitelem – Sběrné suroviny UH, s.r.o.,
IČO 25599895, se sídlem Průmyslová 1147, 686 01 Staré Město – přílohu č. 2/12 ze dne 29. 9. 2021
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
platnou a účinnou ode dne 1. 10. 2021 ke smlouvě o odběru obalových a dalších druhů odpadů
č. 3/73/2001 ze dne 10. 10. 2001, jejíž prostřednictvím rozšířil předmět plnění přidáním nových
shromažďovacích prostředků na sběr odpadů a současně navýšil finanční odměnu jmenovaného
zhotovitele za svoz a odstranění tříděného odpadu, čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. a) a b) zákona
umožnil podstatnou změnu závazku z předmětné smlouvy, neboť se jednalo o takovou změnu
smluvních podmínek, která by umožnila účast jiných dodavatelů v původním zadávacím řízení,
pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně, resp. učinil
takovou změnu smluvních podmínek, která změnila ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve
prospěch vybraného dodavatele, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.
Obviněný – obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70, 687 12 Bílovice – se dopustil
přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek,
v rozhodném znění, tím, že postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 cit. zákona, když bez provedení
některého z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení uvedených v § 3 cit. zákona či jiného
cit. zákonem aprobovaného postupu uzavřel se zhotovitelem – Sběrné suroviny UH, s.r.o.,
IČO 25599895, se sídlem Průmyslová 1147, 686 01 Staré Město – přílohu č. 2/13 platnou a účinnou
ode dne 1. 7. 2022 ke smlouvě o odběru obalových a dalších druhů odpadů č. 3/73/2001 ze dne
10. 10. 2001, jejíž prostřednictvím navýšil finanční odměnu jmenovaného zhotovitele za svoz
a odstranění tříděného odpadu, čímž ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona umožnil podstatnou
změnu závazku z předmětné smlouvy, neboť se jednalo o takovou změnu smluvních podmínek, která
změnila ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, přičemž
tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.
Obviněný – obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70, 687 12 Bílovice – se dopustil
přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek,
v rozhodném znění, tím, že postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 cit. zákona, když bez provedení
některého z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení uvedených v § 3 cit. zákona či jiného
cit. zákonem aprobovaného postupu uzavřel se zhotovitelem – Technické služby Zlín, s.r.o.,
IČO 60711086, se sídlem Louky 321, 760 31 Zlín – dodatek č. 15 ze dne 4. 2. 2024 s účinností ode
dne 1. 1. 2020 ke smlouvě o dílo č. 17/713/02/4O ze dne 8. 11. 2001, jehož prostřednictvím navýšil
finanční odměnu jmenovaného zhotovitele za svoz a odstranění komunálního odpadu, čímž ve
smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona umožnil podstatnou změnu závazku z předmětné smlouvy,
neboť se jednalo o takovou změnu smluvních podmínek, která změnila ekonomickou rovnováhu
závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.
Obviněný – obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70, 687 12 Bílovice – se dopustil
přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek,
v rozhodném znění, tím, že postupoval v rozporu s § 222 odst. 1 cit. zákona, když bez provedení
některého z v úvahu připadajících druhů zadávacích řízení uvedených v § 3 cit. zákona či jiného
cit. zákonem aprobovaného postupu uzavřel se zhotovitelem – Technické služby Zlín, s.r.o.,
IČO 60711086, se sídlem Louky 321, 760 31 Zlín – dodatek č. 16 ze dne 18. 6. 2022 s účinností ode
dne 1. 7. 2022 ke smlouvě o dílo č. 17/713/02/4O ze dne 8. 11. 2001, jehož prostřednictvím navýšil
finanční odměnu jmenovaného zhotovitele za svoz a odstranění komunálního odpadu, čímž ve
2
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona umožnil podstatnou změnu závazku z předmětné smlouvy,
neboť se jednalo o takovou změnu smluvních podmínek, která změnila ekonomickou rovnováhu
závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, přičemž tím mohl ovlivnit výběr dodavatele.
Za spáchání přestupků uvedených ve výrocích I., II., III. a IV. tohoto rozhodnutí se obviněnému –
obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70, 687 12 Bílovice – podle § 268 odst. 2 písm. a)
zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění, ukládá
pokuta ve výši 200 000 Kč (dvě stě tisíc korun českých).
Pokuta je splatná do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
Podle § 95 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění
pozdějších předpisů, v návaznosti na § 79 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění
pozdějších předpisů, a § 6 odst. 1 vyhlášky č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého
výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení, ve znění
pozdějšího předpisu, se obviněnému – obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70,
687 12 Bílovice – ukládá povinnost
uhradit náklady řízení ve výši 2 500 Kč (dva tisíce pět set korun českých).
Náklady řízení jsou splatné do dvou měsíců od nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
ODŮVODNĚNÍ
POSTUP OBVINĚNÉHO PŘI POŘIZOVÁNÍ PŘEDMĚTNÉHO PLNĚNÍ
Obviněný – obec Bílovice, IČO 00290793, se sídlem Bílovice 70, 687 12 Bílovice (dále jen „obviněný“ nebo „zadavatel“) – uzavřel dne 10. 10. 2001 s dodavatelem – Sběrné suroviny
UH, s.r.o., IČO 25599895, se sídlem Průmyslová 1147, 686 01 Staré Město (dále jen „zhotovitel
Sběrné suroviny UH, s.r.o.“) – smlouvu o odběru obalových a dalších druhů odpadů
č. 3/73/2001 (dále jen „smlouva na tříděný odpad“).
Předmětem smlouvy na tříděný odpad je dle jejího čl. II. bodu 3. předání odpadu produkovaného zadavatelem a jeho převzetí zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. za účelem využití nebo likvidace.
Podle čl. IV bodu 1. smlouvy na tříděný odpad byla tato uzavřena na dobu neurčitou.
V průběhu let 2001 až 2023 obviněný na základě postupu mimo zadávací řízení podle zákona (resp. podle dříve platných právních předpisů) uzavřel se zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. celkem 18 příloh ke smlouvě na tříděný odpad, mj. přílohu č. 2/7 ze dne 12. 5. 2020 platnou a účinnou ode dne 1. 1. 2020 (dále jen „příloha č. 2 ze dne 1. 1. 2020“), přílohu č. 2 /9 ze dne 10. 9. 2020 platnou a účinnou ode dne 1. 9. 2020 (dále jen „příloha č. 2 ze dne
1. 9. 2020“), přílohu č. 2/12 ze dne 29. 9. 2021 platnou a účinnou ode dne 1. 10. 2021 (dále
jen „příloha č. 2 ze dne 1. 10. 2021“) a nedatovanou přílohu č. 2/13 platnou a účinnou ode dne
1. 7. 2022 (dále jen „příloha č. 2 ze dne 1. 7. 2022“).
3
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Obviněný dále dne 8. 11. 2001 uzavřel s dodavatelem – Technické služby Zlín, s.r.o.,
IČO 60711086, se sídlem Louky 321, 760 31 Zlín (dále jen „zhotovitel Technické služby Zlín,
s.r.o.“) – smlouvu o dílo č. 17/713/02/4O (dále jen „smlouva na komunální odpad“).
Předmětem smlouvy na komunální odpad je dle jejího čl. II. bodů 1. a 2. komplexní nakládaní s odpady spočívající ve sběru, třídění, dopravě, využívání a odstranění odpadů a současně vedení evidence odpadů dle platné legislativy.
Podle čl. V bodu 1. smlouvy na komunální odpad byla tato uzavřena na dobu neurčitou.
V průběhu let 2001 až 2023 obviněný na základě postupu mimo zadávací řízení podle zákona (resp. podle dříve platných právních předpisů) uzavřel se zhotovitelem Technické služby Zlín, s.r.o. celkem 16 dodatků ke smlouvě na komunální odpad, mj. dodatek č. 13 ze dne
19. 12. 2018 (dále jen „dodatek č. 13“), dodatek č. 14 ze dne 23. 12. 2019 (dále jen „dodatek
č. 14“), dodatek č. 15 ze dne 4. 2. 2022 (dále jen „dodatek č. 15“) a dodatek č. 16 ze dne
18. 6. 2022 (dále jen „dodatek č. 16“).
POSTUP ÚŘADU PŘED ZAHÁJENÍM ŘÍZENÍ O PŘESTUPCÍCH
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 a podle § 270 odst. 5 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „zákon“)1, k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených tímto zákonem a zadávacími podmínkami pro zadávání veřejné zakázky a pro zvláštní postupy podle části šesté zákona, jakož i k projednání přestupků podle tohoto zákona, obdržel dne
14. 2. 2023 podnět z téhož dne (dále jen „podnět“) a dne 6. 3. 2023 doplnění podnětu z téhož
dne (dále jen „doplnění podnětu“) s žádostí o prošetření postupu obviněného v souvislosti
s uzavíráním smluv na zajištění svozu odpadu v obci Bílovice, přičemž šetření tohoto podnětu
bylo vedeno pod sp. zn. ÚOHS-P0086/2023/VZ. Stěžovatel v podnětu a jeho doplnění mj.
vyjádřil domněnku, že zadavatel v rozporu se zákonem postupem mimo zadávací řízení
zajišťuje svoz odpadu.
V návaznosti na obdržený podnět a jeho doplnění si Úřad přípisem ze dne 27. 2. 2023 a následně přípisem ze dne 6. 3. 2023 vyžádal od obviněného vyjádření ke skutečnostem uvedeným v podnětu a jeho doplnění a doložení podkladů, které souvisí s uzavíráním smluv na zajištění svozu odpadu v obci Bílovice.
1
Pozn. Úřadu: Úřad je povinen zohlednit jakoukoli pozdější právní úpravu zákona či jeho prováděcích právních předpisů
a posoudit, zda je tato úprava pro obviněného příznivější. Uvedené vyplývá z článku 40 odst. 6 zákona č. 2/1993 Sb.,
o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, jako součásti ústavního pořádku České republiky a ostatně tak je třeba
postupovat i podle § 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů,
podle něhož se odpovědnost za přestupek posuzuje podle zákona účinného v době spáchání přestupku, podle
pozdějšího zákona se posuzuje jen tehdy, je-li to pro pachatele přestupku příznivější. Úřad konstatuje, že posoudil otázku
příznivosti pozdější právní úpravy a pozdější právní úprava zákona nebyla shledána v rámci posuzovaných přestupků
příznivější, neboť zejména i nadále by bylo možné konstatovat spáchání týchž přestupků obviněným při nedodržení
stejné povinnosti a stejná by byla při posuzování kontextu trestu i možná sazba výše pokuty, kdy shodná by byla též
úprava promlčecí doby, resp. zániku odpovědnosti obviněného za přestupky. Nad rámec uvedeného Úřad v této
souvislosti poukazuje na rozhodnutí Úřadu č. j. ÚOHS-08937/2024/500 ze dne 27. 2. 2024, kde je podrobně rozebráno,
z jakého důvodu nelze znění § 222 zákona pozměněné „novelou“ zákona účinnou ode dne 16. 7. 2023 en blonc
považovat za příznivější oproti předchozí úpravě (kdy Úřad opakuje, že v šetřeném případě není s ohledem na skutkové
okolnosti případu pozdější právní úprava ani jako celek příznivější pro obviněného).
4
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Úřad obdržel dne 6. 3. 2023 od obviněného vyjádření z téhož dne, ve kterém obviněný uvedl, že v letech 2012 až 2023 nepřistoupil ke změně dodavatelů, kteří pro něj provozují svoz komunálního nebo tříděného odpadu. Obviněný v této souvislosti doplnil, že pokud docházelo ke změnám jím uzavřených smluv na svoz odpadu, dělo se tak prostřednictvím uzavírání „dodatků ke smlouvě, které byly řádně projednány zastupitelstvem, nebo radou obce a jejich vznik byl způsoben legislativními změnami v oblasti nakládání s odpady, inflací, či jinými vlivy, které v daném čase ovlivnily svoz, skládkování a likvidaci odpadů, následně se pak promítly do ekonomiky svozových společností“. Z uvedených důvodů nebylo třeba vyhlašovat žádnou veřejnou zakázku.
Dne 9. 3. 2023 Úřad obdržel vyjádření obviněného ze dne 8. 3. 2023 (dále jen „vyjádření ze dne 8. 3. 2023“), ve kterém obviněný uvedl, že za účelem zajištění svozu a likvidace komunálního odpadu a stavební suti uzavřel smlouvu na komunální odpad, zatímco vývoz tříděného a nebezpečného odpadu je provozován na základě smlouvy na tříděný odpad.
Zadavatel zdůraznil, že případné změny výše specifikovaných smluv prováděl z důvodů změn
ekonomických podmínek v čase, vč. nárůstu inflace, a to na základě dodatků k předmětným
smlouvám uzavíraných postupem mimo zadávací řízení. Dle přesvědčení obviněného byla
každá dílčí změna výhodná pro obec při porovnání s konkurencí, kdy o výhodnosti svědčí dle
obviněného i skutečnost, že je svoz a likvidace odpadu prováděna dvěma různými subjekty.
V příloze vyjádření ze dne 8. 3. 2023 Úřad obdržel smlouvu na tříděný odpad vč. příloh
a rovněž smlouvu na komunální odpad včetně dodatků.
S ohledem na skutečnost, že dokumenty zaslané obviněným v příloze vyjádření ze dne
8. 3. 2023 nebyly kompletní, neboť Úřadu nebyly doručeny všechny přílohy výše
specifikovaných smluv a jejich dodatků a další doklady s tím související, požádal Úřad
obviněného přípisem ze dne 13. 6. 2023 o zaslání zbývajících podkladů vážících se k řešeným
smlouvám, zejm. jednotlivá znění smluv a jejich přílohy.
Dne 14. 6. 2023 a 22. 6. 2023 obdržel Úřad v reakci na výše uvedené od zadavatele dva přípisy z týchž dnů, jejichž přílohou byly další podklady k oběma řešeným smlouvám s informací, že ostatní požadované podklady se zadavatel snaží zajistit.
Vzhledem k tomu, že Úřad z požadovaných dokumentů vztahujících se ke smlouvě na komunální odpad znovu obdržel dokumenty, které již obviněný Úřadu zaslal v rámci přílohy vyjádření ze dne 8. 3. 2023, tak výzvou ze dne 27. 6. 2023 obviněného opětovně požádal o zaslání zbývajících podkladů.
Dne 29. 6. 2023 Úřad obdržel vyjádření obviněného z téhož dne, jehož přílohu tvořily zbývající požadované podklady.
Vzhledem k tomu, že Úřadu nebylo zřejmé, v návaznosti na jaká zákonná ustanovení § 222 zákona obviněný prováděl změnu smlouvy na tříděný odpad, resp. smlouvy na komunální odpad, požádal Úřad zadavatele přípisem ze dne 14. 7. 2023 o vyjádření k předmětné skutečnosti, včetně případného prokázání oprávněnosti použití příslušné zákonné výjimky dle § 222 zákona, resp. o prokázání, že provedením změn v příloze č. 2 smlouvy na tříděný odpad ve znění platném a účinném od 19. 9. 2018 do 1. 1. 2023 a změn v rámci dodatku č. 13, dodatku č. 14, dodatku č. 15 a dodatku č. 16 ke smlouvě na komunální odpad nedošlo ze strany zadavatele k naplnění podstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku dle § 222 odst. 3 zákona. V této souvislosti Úřad rovněž obviněného požádal o bližší specifikaci důvodů,
5
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
ze kterých zadavatel přistoupil ke změně smlouvy na komunální odpad prostřednictvím výše
specifikovaných dodatků, zejm. o sdělení, zda důvody konkrétních změn provedených v rámci
výše specifikovaných dodatků smlouvy na komunální odpad byly vyvolány např. v důsledku
legislativních změn v oblasti odpadového hospodářství nebo následkem okolností
předvídaných inflační doložkou (tj. o určení, která konkrétní změna byla učiněna v návaznosti
na kterou konkrétní skutečnost, resp. jak se tato skutečnost promítla do dané změny)
a doložení daných skutečností. Vzhledem ke skutečnosti, že z obviněným dosud zaslaných
dokumentů týkajících se smlouvy na komunální odpad Úřadu stále nebylo zřejmé, jaká byla
konkrétní výše cen dle Ceníku poskytovaných služeb v následujících letech, požádal
obviněného taktéž o zaslání ceníků zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. platných v letech
2019–2023, na které je opakovaně odkazováno v písm. B a C Ceníku poskytovaných služeb ve
znění dle dodatku č. 14 ze dne 23. 12. 2019, dodatku č. 15 ze dne 4. 2. 2022 a dodatku č. 16
ze dne 18. 6. 2022 smlouvy na komunální odpad.
Dne 2. 8. 2023 obdržel Úřad vyjádření obviněného z téhož dne (dále jen „vyjádření ze dne
2. 8. 2023“), ve kterém zadavatel předně uvádí, že změny smlouvy na tříděný odpad a rovněž
změny smlouvy na komunální odpad nastaly v důsledku objektivních skutečností, které
zadavatel nemohl v době uzavření předmětných smluv předvídat, přičemž se dle názoru
zadavatele v daném případě nejedná o podstatnou změnu závazku dle § 222 odst. 3 zákona.
V této souvislosti obviněný uvedl, že ke změně předmětných smluv docházelo např. z důvodu
zvýšení zákonného poplatku za uložení odpadu na skládku, dále v důsledku legislativních změn
v oblasti odpadového hospodářství, nárůstu cen pohonných hmot a energií, změn výkupních
cen druhotně využitelných surovin a nárůstu inflace. K nárustu cen uhrazených za plnění
vyplývající ze smlouvy na tříděný odpad, resp. ze smlouvy na komunální odpad mělo dle
tvrzení obviněného rovněž vliv rostoucí množství obyvatel, tedy i likvidovaného odpadu.
Obviněný také uvedl, že nyní začíná připravovat nové zadávací řízení na pořízení svozu
a likvidace odpadu, a to na dobu určitou, kdy se pokusí zohlednit všechny změny závazku,
které by mohly v průběhu smluvního vztahu nastat.
Vzhledem k tomu, že dosud obdržené informace uvedené obviněným byly pouze obecně tvrzené skutečnosti, ze kterých Úřad neměl doloženo, jaká byla skutečně uhrazená cena za plnění spočívající v nakládání s odpady dle smlouvy na tříděný odpad, resp. dle smlouvy na komunální odpad v období let 2018 až 2023, jaké bylo v uvedeném období celkové množství vyvezeného odpadu a o jaké typy odpadu se jednalo, Úřad dále za účelem zjištění skutkového stavu požádal obviněného přípisem ze dne 25. 10. 2023 o zaslání příslušných dokladů, zejména faktur vč. případných příloh či jiných účetních dokumentů, obsahujících relevantní údaje2 vztahující se k plnění pořizovanému mj. na základě smlouvy na tříděný odpad ve znění přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, a dále k plnění pořizovanému na základě smlouvy na komunální odpad ve znění platnosti a účinnosti dodatku č. 14, dodatku č. 15 a dodatku č. 16.
2
Pozn. Úřadu: V rámci příslušných dokladů Úřad ve vztahu ke každé jednotlivé faktuře či obdobnému dokladu žádal
zadavatele o sdělení celkového množství vyvezeného odpadu, druhu vyvezeného odpadu, počtu vyvezených nádob
určených pro shromažďování jednotlivých druhů odpadů, druhu, resp. objemu vyvezených nádob určených pro
shromažďování jednotlivých druhů odpadů, celkové cena uhrazené za výše uvedené vývozy, jednotkové cena za výše
uvedené vývozy, resp. položky (tj. cena za vývoz každého jednotlivého typu nádoby o určitém objemu), určení položek,
u kterých počet a druh, resp. objem vyvezených nádob nejsou rozhodné (tj. zejm. paušální platby apod.) vč. uvedení
jednotkové i celkové ceny těchto položek a sdělení celkové uhrazené ceny.
6
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Dne 3. 11. 2023 Úřad od obviněného obdržel faktury vážící se k plnění poskytovanému zadavateli zhotovitelem Technické služby Zlín, s.r.o. v období od 31. 1. 2018 do 31. 12. 2023 a rovněž faktury vážící se k plnění poskytovanému zadavateli zhotovitelem Sběrné suroviny
UH, s.r.o. v období od 31. 1. 2018 do 29. 9. 2023. Téhož dne Úřad od obviněného obdržel
rovněž ceníky prací, služeb a uložení odpadů zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. platné
v letech 2018 až 2023 a současně hlášení o produkci a nakládání s odpady zadavatelem
v období let 2018 až 2022.
Přípisem ze dne 20. 11. 2023 Úřad požádal obviněného o sdělení, jak konkrétně se ve vyjádření ze dne 2. 8. 2023 tvrzené skutečnosti projevily na mj. změnách smlouvy na komunální odpad ve znění platnosti a účinnosti dodatku č. 14, dodatku č. 15 a dodatku č. 16 a dále na změnách smlouvy na tříděný odpad ve znění platnosti a účinnosti přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022. V této souvislosti Úřad zadavatele rovněž požádal o bližší specifikaci zákonných výjimek dle § 222 zákona, k jejichž použití zadavatel přistoupil při provedení konkrétních změn v rámci jednotlivých výše specifikovaných dodatků smlouvy na tříděný odpad, resp. smlouvy na komunální odpad a jak se použití této zákonné výjimky promítlo do dané změny, příp. o sdělení, proč měl zadavatel za to, že se nejedná v každém daném případě o podstatnou změnu smlouvy na veřejnou zakázku, resp. zadání nové veřejné zakázky v důsledku učiněných změn, pokud zadavatel nevyužil žádné z výjimek dle § 222 zákona.
Dne 1. 12. 2023 Úřad od obviněného obdržel podání z téhož dne (dále jen „vyjádření ze dne
1. 12. 2023“), jehož součást tvořila mj. příloha č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a příloha č. 2 ze dne
1. 7. 2022, doplněné o vyjádření obviněného ve vztahu k jím provedeným změnám smlouvy
na tříděný odpad. Pokud jde o přílohu č. 2 ze dne 1. 7. 2022, obviněný k této uvádí, že
k navýšení cen došlo důsledkem růstu inflace o 15,3 %. V rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021
došlo dle tvrzení obviněného k navýšení cen v důsledku nárůstu inflace o 4,7 %. Úřad od
obviněného současně obdržel tabulku obsahující vyjádření zadavatele ve vztahu ke změnám
přijatým v rámci smlouvy na komunální odpad. Obviněný v předmětné tabulce mj. uvedl, že
prostřednictvím dodatku č. 15 reagoval na legislativní změny vyvolané novým zákonem
č. 541/2020 Sb., o odpadech (dále jen „zákon o odpadech“) a rovněž na nárůst inflace.
K navýšení cen v rámci dodatku č. 16 obviněný dle svého tvrzení přistoupil z důvodu růstu
nákladů a neočekávaného navýšení inflace.
Přípisem ze dne 26. 3. 2024 Úřad za účelem zjištění skutkového stavu věci požádal obviněného o sdělení data skutečné úhrady ceny dle jednotlivých Úřadu zaslaných faktur za plnění pořizované na základě smlouvy na tříděný odpad a její přílohy č. 2, a to ve vztahu k úhradám, jež obviněný učinil v období od 1. 1. 2019 do 30. 6. 2022, resp. o označení všech faktur vztahujících se ke smlouvě na tříděný odpad, které svým datem úhrady spadají do výše specifikovaného období, a zároveň o sdělení přesného data úhrady každé takto označené faktury.
Dne 5. 4. 2024 Úřad od obviněného obdržel nedatovaný dokument s názvem „Kniha faktur“ obsahující údaje týkající se faktur vystavených obviněnému zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. za plnění pořizované na základě smlouvy na tříděný odpad, které svým datem úhrady spadají do období od 18. 12. 2018 do 18. 3. 2024.
7
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
PRŮBĚH ŘÍZENÍ O PŘESTUPCÍCH
Vzhledem k tomu, že z předložených materiálů získal Úřad pochybnosti o tom, zda se obviněný nedopustil přestupků podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona, konkrétně zda obviněný v souvislosti s uzavíráním přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 ke smlouvě na tříděný odpad a dále při uzavírání dodatku č. 15 a dodatku č. 16 ke smlouvě na komunální odpad dodržel pravidla pro změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku ve smyslu § 222 zákona, zahájil Úřad z moci úřední správní řízení o přestupcích.
Účastníkem řízení o přestupcích je podle § 256 zákona obviněný.
Zahájení řízení o přestupcích oznámil Úřad obviněnému přípisem ze dne 29. 7. 2024, ve kterém jej seznámil se zjištěnými skutečnostmi, jež budou podkladem pro rozhodnutí.
Dnem 30. 7. 2024, kdy bylo předmětné oznámení o zahájení řízení o přestupcích doručeno obviněnému, bylo podle § 78 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, v rozhodném znění (dále jen „zákon o přestupcích“), ve spojení s § 249 zákona zahájeno řízení o přestupcích z moci úřední.
Usnesením ze dne 29. 7. 2024 určil Úřad obviněnému lhůtu, ve které byl podle § 36 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), oprávněn navrhovat důkazy a činit jiné návrhy a podle § 36 odst. 2 správního řádu oprávněn vyjádřit v řízení své stanovisko.
Dne 8. 8. 2024 Úřad obdržel vyjádření obviněného z téhož dne (dále jen „vyjádření ze dne
8. 8. 2024“), ve kterém tento předně odůvodňuje svůj postup při uzavírání smlouvy na tříděný
odpad a smlouvy na komunální odpad vč. jejich příloh a dodatků tím, že v daném případě
nemohl postupovat jinak, neboť byl v souladu s platnou legislativou povinen zajistit pro
občany veřejnou službu spočívající ve svozu odpadů. Obviněný k tomu dodává, že smlouva na
komunální odpad byla uzavřena již v roce 2001, a to na dobu neurčitou, přičemž ceny všech
služeb a komodit se v tomto období zvýšily, zejm. vlivem nárůstu inflace v letech 2022 a 2023,
dále následkem legislativních změn a v neposlední řadě rovněž v důsledku rozvoje obce
Bílovice prostřednictvím výstavby nových rodinných domů, přičemž obviněný má za to, že při
pořizování služeb na likvidaci komunálního odpadu postupoval co nejekonomičtěji. Současně
obviněný uvádí, že pokud by i tak Úřad shledal, že se dopustila přestupků, žádá Úřad, aby
přihlédl k tomu, že se dosud nedopustila porušení zákona a taktéž aby přihlédl k finančním
možnostem obviněného.
Usnesením ze dne 15. 8. 2024 Úřad určil obviněnému lhůtu, ve které se mohl podle § 261 odst. 3 zákona vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Obviněný se v určené lhůtě ani později do dne vydání tohoto rozhodnutí k podkladům rozhodnutí nevyjádřil.
ZÁVĚRY ÚŘADU
Úřad přezkoumal na základě § 248 a následujících ustanovení zákona případ ve všech vzájemných souvislostech a po zhodnocení všech podkladů, zejména dokumentace související s šetřeným postupem obviněného a vyjádření obviněného, a na základě vlastního zjištění rozhodl tak, jak je uvedeno ve výrocích I. až VI. tohoto rozhodnutí. Ke svému rozhodnutí uvádí
Úřad následující rozhodné skutečnosti.
8
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
K výrokům I., II., III. a IV. rozhodnutí
Relevantní ustanovení právních předpisů
Podle § 2 odst. 3 zákona je zadavatel povinen zadat veřejnou zakázku v zadávacím řízení, neníli dále stanoveno jinak. Tato povinnost se považuje za splněnou, pokud je veřejná zakázka zadána na základě rámcové dohody postupem podle části šesté hlavy II zákona, v dynamickém nákupním systému podle části šesté hlavy III zákona nebo pořizována od centrálního zadavatele nebo jeho prostřednictvím podle § 9 zákona.
Podle § 3 zákona se zadávacím řízením pro účely tohoto zákona rozumí a) zjednodušené podlimitní řízení, b) otevřené řízení, c) užší řízení, d) jednací řízení s uveřejněním, e) jednací řízení bez uveřejnění, f) řízení se soutěžním dialogem, g) řízení o inovačním partnerství, h) koncesní řízení, nebo i) řízení pro zadání veřejné zakázky ve zjednodušeném režimu.
Podle § 14 odst. 2 zákona veřejnou zakázkou na služby je veřejná zakázka, jejímž předmětem je poskytování jiných činností, než uvedených v § 14 odst. 3 zákona.
Podle § 19 odst. 1 písm. a) zákona se předpokládaná hodnota veřejné zakázky, jejímž předmětem jsou pravidelně pořizované nebo trvající dodávky nebo služby, stanoví jako skutečná cena uhrazená zadavatelem za dodávky nebo služby stejného druhu během předcházejících 12 měsíců nebo předchozího účetního období, které je delší než 12 měsíců, upravená o změny v množství nebo cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců.
Podle ustanovení § 21 odst. 1 zákona je pro stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky na služby, u které se nestanoví celková smluvní cena, rozhodná předpokládaná výše úplaty a) za celou dobu trvání smlouvy, je-li doba trvání smlouvy rovna 48 měsíců nebo kratší, b) za 48 měsíců u smlouvy na dobu neurčitou, nebo smlouvy s dobou trvání delší než 48 měsíců.
Dle § 25 zákona nadlimitní veřejnou zakázkou je veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo přesahuje finanční limit stanovený nařízením vlády zapracovávajícím příslušné předpisy Evropské unie. Nadlimitní veřejnou zakázku zadává zadavatel v nadlimitním režimu podle části čtvrté zákona, pokud není zadávána podle části páté až sedmé zákona, nebo u ní zadavatel neuplatnil výjimku z povinnosti zadat ji v zadávacím řízení.
Podle § 26 odst. 1 zákona je podlimitní veřejnou zakázkou veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota nedosahuje limitu podle § 25 zákona a přesahuje hodnoty stanovené v § 27 zákona.
9
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Dle § 27 písm. a) zákona je veřejnou zakázkou malého rozsahu veřejná zakázka, jejíž předpokládaná hodnota je rovna nebo nižší v případě veřejné zakázky na dodávky nebo na služby částce 2 000 000 Kč.
Podle § 31 zákona zadavatel není povinen zadat v zadávacím řízení veřejnou zakázku malého rozsahu. Při jejím zadávání je však zadavatel povinen dodržet zásady podle § 6 zákona.
Podle ustanovení § 222 odst. 1 zákona platí, že není-li dále stanoveno jinak, zadavatel nesmí umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení podle tohoto zákona.
Podle § 222 odst. 2 zákona za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku se nepovažuje uplatnění vyhrazených změn závazku sjednaných ve smlouvě na veřejnou zakázku na základě zadávacích podmínek podle § 100 odst. 1 zákona.
Podle § 222 odst. 3 zákona je podstatnou změnou závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku taková změna smluvních podmínek, která by a) umožnila účast jiných dodavatelů nebo by mohla ovlivnit výběr dodavatele v původním zadávacím řízení, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně, b) měnila ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch vybraného dodavatele, nebo c) vedla k významnému rozšíření rozsahu plnění veřejné zakázky.
Podle § 222 odst. 4 zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje změna, která nemění celkovou povahu veřejné zakázky a jejíž hodnota je a) nižší než finanční limit pro nadlimitní veřejnou zakázku a b) nižší než
1. 10 % původní hodnoty závazku, nebo
2. 15 % původní hodnoty závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku na stavební práce, která
není koncesí.
Pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnot všech těchto změn.
Podle § 222 odst. 5 zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažují dodatečné stavební práce, služby nebo dodávky od dodavatele původní veřejné zakázky, které nebyly zahrnuty v původním závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku, pokud jsou nezbytné a změna v osobě dodavatele a) není možná z ekonomických anebo technických důvodů spočívajících zejména v požadavcích na slučitelnost nebo interoperabilitu se stávajícím zařízením, službami nebo instalacemi pořízenými zadavatelem v původním zadávacím řízení, b) by způsobila zadavateli značné obtíže nebo výrazné zvýšení nákladů a c) hodnota dodatečných stavebních prací, služeb nebo dodávek nepřekročí 50 % původní hodnoty závazku; pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnoty všech změn podle tohoto odstavce.
10
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Podle § 222 odst. 6 zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje změna, a) jejíž potřeba vznikla v důsledku okolností, které zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat, b) nemění celkovou povahu veřejné zakázky a c) hodnota změny nepřekročí 50 % původní hodnoty závazku; pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnoty všech změn podle tohoto odstavce.
Podle § 222 odst. 7 zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy dle odstavce 3 citovaného paragrafu zákona na veřejnou zakázku, jejímž předmětem je provedení stavebních prací, nepovažuje záměna jedné nebo více položek soupisu stavebních prací jednou nebo více položkami, za předpokladu že a) nové položky soupisu stavebních prací představují srovnatelný druh materiálu nebo prací ve vztahu k nahrazovaným položkám, b) cena materiálu nebo prací podle nových položek soupisu stavebních prací je ve vztahu k nahrazovaným položkám stejná nebo nižší, c) materiál nebo práce podle nových položek soupisu stavebních prací jsou ve vztahu k nahrazovaným položkám kvalitativně stejné nebo vyšší a d) zadavatel vyhotoví o každé jednotlivé záměně přehled obsahující nové položky soupisu stavebních prací s vymezením položek v původním soupisu stavebních prací, které jsou takto nahrazovány, spolu s podrobným a srozumitelným odůvodněním srovnatelnosti materiálu nebo prací podle písmene a) a stejné nebo vyšší kvality podle písmene c).
Podle § 222 odst. 9 zákona se pro účely výpočtu hodnoty změny nebo cenového nárůstu původní hodnotou závazku rozumí cena sjednaná ve smlouvě na veřejnou zakázku upravená v souladu s ustanoveními o změně ceny, obsahuje-li smlouva na veřejnou zakázku taková ustanovení. Celkový cenový nárůst související se změnami podle odstavců 5 a 6 citovaného paragrafu zákona při odečtení stavebních prací, služeb nebo dodávek, které nebyly s ohledem na tyto změny realizovány, nepřesáhne 30 % původní hodnoty závazku.
Podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona se zadavatel dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou.
Podle § 268 odst. 2 písm. a) zákona lze za přestupek podle odstavce 1 citovaného paragrafu zákona, nepoužije-li se postup podle odstavce 3 citovaného paragrafu zákona, uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu veřejné zakázky zjistit, jde-li o přestupek podle odstavce 1 písm. a) až c) citovaného paragrafu zákona.
Podle § 3 odst. 1 písm. b) bodu 1. nařízení vlády č. 172/2016 Sb., o stanovení finančních limitů a částek pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek (dále jen „nařízení vlády o finančních limitech“), činí finanční limit pro určení nadlimitní veřejné zakázky na služby pro zadavatele podle § 4 odst. 1 písm. d) zákona ve znění nařízení vlády o finančních limitech účinném do
11
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
31. 12. 2019 5 944 000 Kč, ve znění účinném do 31. 12. 2021 5 494 000 Kč a ve znění účinném
do 4. 2. 2022 5 610 000 Kč.
Zjištěné skutečnosti
Ke smlouvě na tříděný odpad
V čl. VI bodu 1. smlouvy na tříděný odpad je uvedeno, že zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. poskytne zadavateli prostředky ke shromažďování odpadů a bude provádět jejich svoz v druzích, množství, četnosti a ceně dle přílohy č. 2 předmětné smlouvy.
Úřad z dokumentace předložené obviněným zjistil, že obsah přílohy č. 2, resp. počtu prostředků určených ke shromažďování ujednaných druhů odpadů, určení odpadů a ceny za svoz a likvidaci dotčených odpadů3 byly mj. změněny přílohou č. 2 ze dne 1. 1. 2020, přílohou č. 2 ze dne 1. 9. 2020, přílohou č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohou č. 2 ze dne 1. 7. 2022.
Úřad na základě podkladů zaslaných obviněným zjistil, že v příloze č. 2 ze dne 1. 1. 2020 (a ve všech následujících přílohách č. 2 smlouvy na tříděný odpad uzavřených v letech 2020 až 2023) byla stanovena inflační doložka, na jejímž základě si zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. vyhrazuje právo na „navýšení cen o výši inflace, pokud meziroční inflace přesáhne 0,5 %, nebo výše inflace za předchozí období přesáhne v součtu 0,5 %. V návaznosti na zjištěnou míru inflace je odběratel oprávněn jednostranně upravit ceník v rozsahu zjištěné inflace za předchozí období“.
Z údajů obsažených v příloze č. 2 ze dne 1. 10. 2021 vyplývá, že prostřednictvím předmětné přílohy byl počet prostředků poskytnutých obviněnému zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. pro účely likvidace tříděného odpadů rozšířen nad rámec vymezení předmětu plnění dle smlouvy na tříděný odpad ve znění přílohy č. 2 ze dne 1. 9. 2020 o plastový zvon malý 1,5 m3 určený ke shromažďování barevného skla, dále o plastový kontejner 2,15 m3 určený ke shromažďování papíru a rovněž o prostředky určené ke shromažďování kovových obalů, konkrétně o plastový zvon 1,5 m3, plastový zvon 1,8 m3 a plastový zvon 2,5 m3. Úřad z dokumentace předložené obviněným dále zjistil, že uzavřením přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 došlo k navýšení ceny za svoz a likvidaci všech jednotlivých položek odpadu sjednaných ve smlouvě na tříděný odpad. Také uzavřením přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 došlo k navýšení ceny za svoz a likvidaci téměř všech jednotlivých položek odpadu sjednaných ve smlouvě na tříděný odpad (tj. za likvidaci barevného i bílého skla, plastů a papíru, s výjimkou kovových obalů a svozu PE pytlů).
Ke smlouvě na komunální odpad
Cenové sazby za způsoby nakládání s jednotlivými druhy odpadů jsou dle čl. III bodu 1. smlouvy na komunální odpad stanoveny v příloze č. 1 „Ceník poskytovaných služeb“ předmětné smlouvy.
V čl. III. bodu 5. smlouvy na komunální odpad je stanovena inflační doložka, na jejímž základě si zhotovitel Technické služby Zlín, s.r.o. „vyhradil právo každoročně zvýšit sjednanou cenu
3
Úřad pro úplnost uvádí, že pokud v tomto rozhodnutí užívá pojem svoz a likvidace odpadu, pak svozem a likvidací
odpadu míní veškeré nezbytné služby, které v této souvislosti zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. zadavateli
poskytoval, a tedy které jsou uvedeny v dotčené příloze č. 2 smlouvy na tříděný odpad.
12
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
plnění o meziroční inflační nárůst a to podle oficiálních statistických údajů. Aktuální výše ceny
plnění může být proto předmětem každoročního písemného číslovaného dodatku smlouvy“.
Úřad z dokumentace předložené obviněným zjistil, že obsah smlouvy na komunální odpad, resp. počet prostředků určených ke shromažďování ujednaných druhů odpadů, určení odpadů a ceny za jejich svoz a likvidaci dotčených odpadů4 stanovené v příloze č. 1 předmětné smlouvy byly mj. změněny uzavřením dodatku č. 13, uzavřením dodatku č. 14, uzavřením dodatku č. 15 a uzavřením dodatku č. 16.
Prostřednictvím dodatku č. 15 obviněný navýšil finanční odměnu zhotovitele Technické služby
Zlín, s.r.o. za svoz a likvidaci komunálního odpadu (tj. navýšil ceny v rámci většiny jednotlivých
položek). Prostřednictvím dodatku č. 15 byly provedeny i další změny smlouvy na komunální
odpad, mj. skrze čl. 2. odst. (v) bodu 5. dodatku č. 15 byly zrušeny body 4., 5. a 6. čl. III smlouvy
na komunální odpad a předmětný článek smlouvy byl nově doplněn o bod 7, ve kterém je
stanovena inflační doložka, na jejímž základě se v případě doručení písemného oznámení
zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. zadavateli nejpozději do 20. prosince daného roku
sjednané ceny od 1. ledna následujícího roku zvyšují o míru inflace vyjádřenou přírůstkem
průměrného ročního indexu spotřebitelských cen, přičemž tuto inflační doložku lze poprvé
uplatnit do 20. prosince 2022.5 Rovněž prostřednictvím dodatku č. 16 došlo k navýšení ceny
(většiny jednotlivých položek) za služby poskytované obviněnému výše jmenovaným
zhotovitelem.
Právní posouzení
K problematice podstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku
Úřad nejprve v obecné rovině uvádí, že zákon konstruuje zadávací řízení jako formalizovaný proces, který proces kontraktace (jinak upravený obecnými soukromoprávními předpisy) modifikuje a stanovuje další požadavky, které musí zadavatel v jeho průběhu, ale i po jeho konci dodržet. To vše s cílem zajistit rovnou hospodářskou soutěž, s co nejširší účastí dodavatelů v soutěži o veřejnou zakázku a tím i efektivní použití veřejných prostředků, jež jsou při zadávání veřejných zakázek vynakládány. Zadávání veřejných zakázek tedy představuje specifický postup, v němž uzavření smlouvy i její případná následná modifikace podléhá striktně danému postupu s minimem prostoru pro smluvní volnost.
Problematika změny závazku ze smlouvy byla opakovaně řešena v rozhodovací praxi Úřadu i správních soudů. V této souvislosti lze odkázat na obecné závěry Krajského soudu v Brně,
4
I zde Úřad pro úplnost uvádí, že pokud v tomto rozhodnutí užívá pojem svoz a likvidace odpadu, pak svozem a likvidací
odpadu míní veškeré nezbytné služby, které v této souvislosti zhotovitel Technické služby Zlín, s.r.o. zadavateli
poskytoval, a tedy které jsou uvedeny v dotčené příloze č. 1 smlouvy na komunální odpad.
5
Úřad pro úplnost dodává výčet dalších změn provedených dodatkem č. 15. Prostřednictvím čl. 2 odst. (i) bodu 2.
dodatku č. 15 byly změněny povinnosti zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. v oblasti evidence odpadů, kdy součástí
poskytovaného plnění je nově např. zajištění vedení evidence a ohlašování odpadů, ohlašování přepravy nebezpečných
odpadů nebo zpracování příslušných statistických výkazů. V rámci čl. 2 odst. (ii) bodu 3. dodatku č. 15 byly doplněny
body 3. a 4. čl. II. smlouvy na komunální odpad, ve kterých jsou upraveny povinnosti zhotovitele Technické služby Zlín,
s.r.o. týkající se poplatku za ukládání odpadů na skládku, např. povinnost provádět placení dotčeného poplatku nebo
kontrolovat celkové množství dopadu, na které může zadavatel uplatnit případnou výjimku pro zařazení do dílčího
základu poplatku. Prostřednictvím čl. 2 odst. (iii) bodu 3. dodatku č. 15 pak byl změněn čl. III odst. 3. smlouvy na
komunální odpad týkající se způsobu fakturace za nakládání s komunálním odpadem, přičemž nově bylo stanoveno, že
zadavateli bude účtován poplatek za ukládání odpadů na skládku podle zákona o odpadech.
13
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
který v rozsudku sp. zn. 62 Af 130/2016-553 ze dne 18. 4. 2019 (jenž byl potvrzen rozsudkem
Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 153/2019-73 ze dne 8. 8. 2019) vycházel z přesvědčení,
že „zákaz podstatné změny smlouvy uzavřené v zadávacím řízení je klíčovým a –
v zadavatelském prostředí - samozřejmým pravidlem; právem regulovaný proces zadávání
veřejných zakázek by zcela pozbyl smyslu, jestliže by zadavatel byl limitován zákonem (ZVZ)
pouze do okamžiku uzavření smlouvy s vybraným uchazečem a nikoli po celou dobu účinnosti
smlouvy na poskytované plnění, tedy aby měl sice povinnost uzavřít smlouvu v souladu
s návrhem smlouvy obsaženým v nabídce vybraného uchazeče, ale následně by do ní mohl
zasahovat, tedy podmínky plnění odpovídající těm podmínkám, za nichž bylo zadávací řízení
vedeno a ve vztahu k nimž byly podávány nabídky, měnit. Z toho plynoucím východiskem pak
je, že veškeré zásahy do již uzavřených smluv (ve formě nejrůznějších dodatků) by měly
vycházet ze zásady jejich minimalizace, přitom umožněny by měly být změny pouze
nepodstatné, bagatelní.“.6
Pravidla, za kterých může docházet ke změnám závazku z uzavřených smluv na plnění veřejné zakázky, jsou stanovena v § 222 zákona7. V § 222 odst. 1 zákona je zakotvené obecné pravidlo pro provádění změn ve vztahu k předmětu plnění veřejné zakázky, dle něhož zadavatel nesmí umožnit podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení podle tohoto zákona.
V § 222 je dále taxativně vymezeno, jaké změny závazků ze smlouvy na veřejnou zakázku je nutno považovat za podstatné, a tedy nepřípustné bez provedení nového zadávacího řízení podle zákona. Z dikce § 222 odst. 3 zákona vyplývá, že za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku lze považovat takovou změnu smluvních podmínek, které by umožnily, pokud by se vyskytovaly v původním zadávacím řízení, účast jiných dodavatelů než těch, kteří byli původně přijati do řízení, nebo které by umožnily vybrat jiného dodavatele než toho, který byl původně vybrán. Nepřípustná je rovněž taková změna, jež mění způsobem, který nebyl v původních zadávacích podmínkách předpokládán, ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy ve prospěch dodavatele, jemuž byla veřejná zakázka zadána.8 Za nepřípustnou je nezbytné dále považovat změnu, která značnou měrou veřejnou zakázku rozšiřuje obecně o jakékoli plnění dodavatele, které původně nebylo předpokládáno.
Zákon zároveň definuje i situace, za kterých se změna závazku ex lege nepovažuje za podstatnou; jde o § 222 odst. 2, 4, 5, 6 a 7 zákona. Jsou to zejména situace, které smlouvu nemění v jejích podstatných náležitostech a jejich dopad na rovnou soutěž mezi dodavateli, resp. zásady soutěže a zadávání veřejných zakázek je minimální. Ve všech těchto případech změn závazků, které se nepovažují za podstatné, se jedná o výjimky ze zákona (resp.
6
Úřad pro úplnost dodává, že přestože se zde uvedené rozsudky týkají předchozího zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných
zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, jejich dotčené závěry jsou platné i za současného znění zákona.
7
Ustanovení § 222 zákona vychází z rozhodovací praxe (dnešního) Soudního dvora Evropské unie, který se
problematikou limitů přípustnosti změn smluv na realizaci veřejných zakázek zabýval např. v rozsudku sp. zn. C-454/06
ze dne 19. 6. 2008 (ve věci Pressetext Nachrichtenagentur GmbH), ve kterém byl definován pojem „podstatných změn“.
8
Co se týče pojmu „změna ekonomické rovnováhy smlouvy“, tento není v zákoně blíže vymezen, lze však například
odkázat na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 30. 8. 2021 č. j. ÚOHS-24031/2021/162/HSc vydané ve správním řízení
vedeném pod sp. zn. ÚOHS-R0098/2021/VZ, ze kterého vyplývá, že za změnu ekonomické rovnováhy závazku ve
prospěch dodavatele je nutno považovat takovou změnu, která tohoto dodavatele zvýhodňuje oproti stavu vzájemných
práv a povinností, který panoval v době uzavření smlouvy. Může se přitom typicky jednat například o změnu finančních,
resp. platebních podmínek.
14
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
z obecného pravidla zapovídajícího změnu závazku ze smlouvy), pročež je třeba podmínky pro
jejich aplikaci vykládat restriktivně. Zadavatel je tak povinen prokázat, že pro uplatnění
některého ze změnových ustanovení splňuje všechny zákonné předpoklady, přičemž pokud
toho zadavatel není schopen, nemůže zamýšleným způsobem postupovat.
Zamýšlí-li zadavatel provést změnu závazku, musí tedy nejprve postavit najisto, zda se jedná o podstatnou či nepodstatnou změnu. Nepodstatné změny, tj. ty, které nenaplňují žádný ze znaků podstatné změny ve smyslu § 222 odst. 3 zákona, nebo které je (tu již bez ohledu na ustanovení § 222 odst. 3) možné podřadit pod alespoň jedno ustanovení z § 222 odst. 2, 4, 5,
6 nebo 7 zákona, může zadavatel provést bez realizace nového zadávacího řízení. Podstatné
změny, tj. změny, které jsou podstatné ve smyslu § 222 odst. 3 a zároveň nenaplňují žádnou
z definic nepodstatných změn ex lege, zadavatel naopak nemůže provést bez realizace nového
zadávacího řízení.
Úřad přitom poukazuje na to, že ustanovení § 222 zákona je systematicky řazeno do společných ustanovení a vztahuje se tak na všechny veřejné zakázky, tedy i na veřejné zakázky malého rozsahu. Jestliže po provedení změn závazku cena nepřekročí zákonný finanční limit pro veřejné zakázky malého rozsahu, může zadavatel nadále postupovat v souladu s výjimkou dle ustanovení § 31 zákona. V případě, že po provedení změny již smlouva překročí zákonný limit pro veřejné zakázky malého rozsahu, je nutné přípustnost změny posuzovat dle ustanovení § 222 zákona. Uvedený princip byl potvrzen též na základě stanoviska expertní skupiny Ministerstva pro místní rozvoj9, dle kterého se zákaz provést podstatnou změnu závazku dle ustanovení § 222 odst. 1 zákona vztahuje i na případy, kdy původní veřejná zakázka, která má být změněna, byla zadána mimo zadávací řízení. Dle uvedeného stanoviska platí, že „pokud po provedení změny závazek rovněž splňuje podmínky pro použití výjimky, lze výjimku použít i pro změnu závazku. Pokud by však závazek ze smlouvy původně uzavřené na základě výjimky po provedení změny již podmínky výjimky nesplňoval, je nutné přípustnost změny posuzovat podle pravidel § 222. Výše uvedené závěry platí i pro veřejné zakázky malého rozsahu, které přestavují jednu ze zákonných výjimek z povinnosti provést zadávací řízení.
Pokud má být závazek ze smlouvy na veřejnou zakázku malého rozsahu změněn, je nutné
zkoumat, zda veřejná zakázka po změně splňuje limit pro veřejnou zakázku malého rozsahu.
Pokud ano, lze změnu provést bez provedení zadávacího řízení na základě výjimky podle § 31
(tj. bez aplikace pravidel uvedených v § 222). Pokud by však limit byl překročen, je nutné
postupovat podle pravidel uvedených v § 222.“.
Ke smlouvě na tříděný odpad
V posuzovaném případě obviněný uzavřel se zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. smlouvu na tříděný odpad. Jmenovaný zhotovitel se zavázal, že bude pro obviněného provádět svoz jednotlivých druhů tříděného odpadu, přičemž množství odpadu, četnost svozu a cena za jeho provedení byla stanovena v příloze č. 2 předmětné smlouvy. Úřad z dokumentace poskytnuté obviněným zjistil, že obsah smlouvy na tříděný obsah, resp. její přílohy č. 2 byl v letech 2001 až 2023 opakovaně měněn, konkrétně docházelo k postupnému navyšování objemu a ceny služeb vykonávaných zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. Z dokumentace související s šetřeným postupem obviněného a z tvrzení obviněného obsažených zejm. ve vyjádření ze
9
Dostupné na https://portal-vz.cz/wp-content/uploads/2020/08/171010_Zmena-zavazku-ze-smlouvy-na-verejnouzakazku.pdf
15
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
dne 8. 3. 2023 lze dále dojít k závěru, že smlouva na tříděný odpad ani žádná z příloh č. 2
dotčené smlouvy nebyla zadána jako veřejná zakázka v zadávacím řízení podle zákona, resp.
podle předchozích právních předpisů. V rámci provedeného šetření pojal Úřad podezření, zda
obviněný změnou smlouvy na tříděný odpad, konkrétně uzavřením přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, neumožnil v rozporu s ustanovením § 222 zákona
podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku po dobu jeho trvání bez provedení
nového zadávacího řízení. Z tohoto důvodu Úřad přikročil ke zkoumání předmětných změn
závazku ze smlouvy na tříděný odpad v intencích ustanovení § 222 zákona.10
Obviněný v případě přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 rozšířil předmět plnění smlouvy na tříděný odpad přidáním nových shromažďovacích prostředků na sběr odpadů a současně navýšil finanční odměnu zhotovitele Sběrné suroviny UH, s.r.o. za svoz a likvidaci tříděného odpadu u položek odpadu, jejichž svoz a likvidaci jmenovaný zhotovitel pro obviněného prováděl již před přijetím předmětné přílohy (jednalo se o všechny jednotlivé položky). Prostřednictvím přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 obviněný dále navýšil finanční odměnu výše jmenovaného dodavatele za svoz a likvidaci téměř všech ujednaných druhů tříděného odpadu.
Úřad primárně přistoupil k posouzení, zda ve smyslu § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 zákona nemohlo dojít k aplikaci některé ze zákonem upravených výjimek, tj. zda se nemohlo jednat o nepodstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku ex lege. Nutno v této souvislosti opětovně zdůraznit, že ve všech případech změn závazků, které při splnění zákonných předpokladů nelze považovat za podstatné, se jedná o výjimky z obecného pravidla zapovídajícího změnu závazku ze smlouvy, které je jako takové třeba vykládat restriktivně.
Zadavatel je tak povinen prokázat, že pro uplatnění některého ze změnových ustanovení
splňuje všechny zákonné předpoklady, přičemž pokud toho zadavatel není schopen, nemůže
zamýšleným způsobem postupovat.
Úřad již výše konstatoval, že obviněný v posuzovaném případě nepoptal plnění vyplývající ze smlouvy na tříděný odpad v zadávacím řízení a současně ani při změnách předmětné smlouvy evidentně zadávací řízení nezahájil. Obviněný v letech 2001 až 2023 upravené smluvní podmínky zhotovitele Sběrné suroviny UH, s.r.o.(pokud jde o množství, cenu nebo typ vyvážených tříděných odpadů) bez dalšího akceptoval, přičemž z textu přezkoumávaných příloh č. 2 smlouvy na tříděný odpad nijak nevyplývá, zda se při jejich uzavírání obviněný zabýval posouzením otázky, zda se jedná o změny podstatné ve smyslu § 222 odst. 3 zákona, příp. zda nemohlo dojít k uplatnění některé z výjimek (vymezujících tzv. nepodstatné změny) ve smyslu § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 zákona. S ohledem na tuto skutečnost Úřad obviněného
10
Úřad považuje za vhodné uvést, že přestože smlouva na tříděný odpad byla uzavřena přede dnem nabytí účinnosti
zákona, k uzavření přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 došlo již za účinnosti zákona. Úřad proto
ve smyslu § 273 odst. 6 zákona posuzuje obviněným provedenou změnu závazku ze smlouvy na tříděný odpad podle
zákona. Nad rámec výše uvedeného Úřad podotýká, že ač citované ustanovení zákona obsahuje výslovný odkaz pouze
na zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (resp. zákon č. 139/2006 Sb., o koncesních
smlouvách a koncesním řízení, ve znění pozdějších předpisů), nikoliv na právní předpisy citovanému zákonu
předcházející, záměrem zákonodárce zjevně bylo postavit na jisto, že změny závazků ze smluv na veřejné zakázky
provedené za účinnosti zákona (ať už byly dotčené smlouvy uzavřeny za účinnosti zákona nebo za účinnosti dřívějších
právních předpisů) se mají posuzovat podle zákona. Aplikace zákona na posouzení změn smlouvy na tříděný odpad je
tedy logickým důsledkem přiměřené aplikace mechanismu použitého v dotčeném přechodném ustanovení zákona.
S ohledem na popsané závěry Úřad při rozhodování šetřené věci aplikoval zákon i na posouzení změn závazku ze smlouvy
na komunální odpad, viz příslušná část odůvodnění tohoto rozhodnutí níže.
16
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
přípisem ze dne 14. 7. 2023 vyzval mj. ke sdělení, zda přistoupil k uzavření přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 na základě výjimky podle citovaného ustanovení
zákona.
Ve vyjádření ze dne 2. 8. 2023 obviněný mj. uvedl, že změny smlouvy na tříděný odpad (a ostatně i smlouvy na komunální odpad) nastaly obecně v důsledku objektivních skutečností, mezi které tento řadí zvýšení zákonného poplatku za uložení odpadu na skládku, legislativní změny v oblasti odpadového hospodářství, nárůst cen pohonných hmot a energií, změn výkupních cen druhotně využitelných surovin, nárůst inflace a rovněž vliv rostoucí množství likvidovaného odpadu.11 S ohledem na skutečnost, že výše uvedené jsou pouze obecně tvrzené skutečnosti, na základě kterých Úřad neměl doloženo, jak konkrétně se výše uvedené důvody projevily v jednotlivých změnách smlouvy na tříděný odpad, Úřad přípisem ze dne
20. 11. 2023 obviněného výslovně vyzval mj. ke sdělení, jak se obviněným ve vyjádření ze dne
2. 8. 2023 tvrzené skutečnosti projevily na změnách smlouvy na tříděný odpad provedených
v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, dále ke specifikaci
výjimek dle § 222 zákona, k jejichž použití zadavatel přistoupil při provedení konkrétních změn
v rámci jednotlivých výše příloh smlouvy na tříděný odpad, a rovněž ke sdělení, jak se použití
této zákonné výjimky promítlo do dané změny.
Obviněný prostřednictvím vyjádření ze dne 1. 12. 2023 Úřadu sdělil, že konkrétním důvodem změn přijatých v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 byl nárůst inflace, který obviněný za období od 1. 9. 2020 do 1. 10. 2021 vyčíslil ve výši 4,7 %. Rovněž změny provedené prostřednictvím přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 obviněný zdůvodnil nárůstem inflace, který za období od 1. 10. 2021 do 29. 9. 2021 vyčíslil ve výši 15,3 %. Ostatní předtím zmiňované obecné důvody uzavírání změn jednotlivých šetřených smluv ve vztahu k těmto konkrétním změnám smlouvy na tříděný odpad neuvedl, tedy tyto se zjevně v daných změnách smlouvy neprojevily.12
Úřad tedy v kontextu obviněným uvedeného posoudil možnost naplnění některé ze zákonem výslovně vymezených výjimek (§ 222 odst. 2, 4, 5, 6 a 7 zákona), při jejichž naplnění lze změnu charakterizovat jako nepodstatnou.
Úřad pro účely ověření možnosti aplikace některé z výjimek nejprve vyčíslil hodnotu, resp. výši změny učiněné přílohou č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohou č. 2 ze dne 1. 7. 2022, neboť tyto hrají podstatnou roli při posouzení naplnění podmínek dle dotčených ustanovení zákona.
Úřad od obviněného obdržel faktury, které zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. vystavil obviněnému za období od 6. 2. 2018 do 6. 10. 2023 a které obsahují rozhodné údaje týkající se druhů a množství odpadů produkovaných obviněným, počtu prostředků určených ke shromažďování předmětných odpadů a ceny za jejich svoz a likvidaci. Po detailním prozkoumání těchto dokumentů Úřad přistoupil k matematickému vyčíslení změn závazku ze
11
Již ve vyjádření ze dne 6. 3. 2023 obviněný mj. pouze obecně uvedl, že nutnost změn smlouvy na tříděný odpad
(a i smlouvy na komunální odpad) byla způsobena legislativními změnami v oblasti nakládání s odpady, inflací či jinými
vlivy, které v daném čase ovlivnily svoz, skládkování a likvidaci odpadů, což se následně promítlo do ekonomiky
svozových společností. Obdobné obecné vyjádření pak obviněný zopakoval i ve svém vyjádření ze dne 8. 8. 2024.
12
Úřad pro úplnost dodává že obviněný ostatní jím tvrzené obecné důvody změn daných smluv rozvedl ve vztahu k jiným
změnám smlouvy na tříděný odpad či smlouvy na komunální odpad, když např. poukázal k některým konkrétním
změnám na vliv legislativních změn v oblasti odpadového hospodářství či růst souvisejících nákladů apod.
17
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
smlouvy na tříděný odpad, ke kterým došlo prostřednictvím přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021
a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022. Mechanismus výpočtu změny závazku je v posuzované věci
takový, že cena skutečně vyfakturovaného plnění za dobu platnosti a účinnosti přílohy č. 2 ze
dne 1. 10. 2021 byla porovnána s cenou, jakou by byl obviněný povinen uhradit za totožné
plnění při cenách platných před dotčenou změnou, tedy za ceny stanovené v příloze č. 2 ze
dne 1. 9. 2020. Jinými slovy Úřad na základě obdržených faktur porovnal cenu každé jednotlivé
položky odpadu a propočítal, jaké výše dosáhl rozdíl ceny skutečně uhrazené a ceny, pokud by
bylo kalkulováno s objemem plnění (množství skutečně vyvezeného odpadu) za dobu platnosti
a účinnosti přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 za ceny dle přílohy č. 2 ze dne 1. 9. 2020. Výsledná
částka dle právě popsaného výpočtu představuje hodnotu změny závazku. Stejný
mechanismus porovnání byl uplatněn i pro vyčíslení celkového objemu změny závazku v rámci
přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, kdy Úřad propočítal, jaké výše dosáhl rozdíl ceny skutečně
uhrazené a ceny, pokud by pro objem uskutečněného plnění za dobu platnosti a účinnosti této
přílohy bylo kalkulováno s cenami dle přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021.
Úřad dále konstatuje, že vycházeje z obviněným poskytnutých údajů a dokladů o skutečném objemu plnění vyfakturovanému za dobu platnosti a účinnosti výše nadepsaných příloh č. 2 smlouvy na tříděný odpad a jeho ceně je zřejmé, že obviněný v období platnosti a účinnosti přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 za vyfakturovaný objem plnění uhradil částku ve výši
383 035,21 Kč, přičemž za stejný objem plnění při cenách dle přílohy č. 2 ze dne 1. 9. 2020 by
zaplatil 330 867 Kč. Hodnota změny závazku tedy v tomto případě činila 13,70 %. Úřad dále
zjistil, že obviněný v období platnosti a účinnosti přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 za vyfakturovaný
objem plnění uhradil částku ve výši 242 812,30 Kč, přičemž za stejný objem plnění při cenách
dle přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 by zaplatil 221 833,60 Kč. V právě uvedeném případě tedy
hodnota změny závazku dosahovala 8,70 %.
V souvislosti s právě uvedeným Úřad konstatuje, že si je vědom toho, že pro účely určení podstatnosti změny závazku ze smlouvy a zejm. výpočtu hodnoty změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku dle § 222 zákona je rozhodující původní hodnota závazku, resp. cena sjednaná ve smlouvě na veřejnou zakázku upravená o součet hodnot všech změn, které zadavatel následně prováděl po dobu účinnosti předmětné smlouvy, tj. v posuzovaném případě cena uvedená ve smlouvě na tříděný odpad upravená o hodnoty všech změn, ke kterým obviněný přistoupil při uzavírání příslušných příloh či jiných změn dotčené smlouvy.
Vzhledem ke skutkovým okolnostem nyní řešené věci, zejm. k době, která uplynula od
uzavření smlouvy na tříděný odpad, kdy k tomuto došlo již v roce 2001, rozsahu informací
uvedených v dokumentaci související s šetřeným postupem zaslané obviněným a možnosti
z nich zjistit relevantní informace nezbytné pro výpočet hodnoty změny závazku ze smlouvy,
však byl Úřad nucen postupovat jinak, a proto přistoupil k prošetření postupu obviněného ve
smyslu posouzení učiněných změn oproti smlouvě na tříděný odpad ve znění vždy nejblíže
předcházející přílohy a v posuzovaném případě postup obviněného demonstroval pouze
v rozsahu změn provedených v souvislosti s šetřenou přílohou č. 2 ze dne 1. 10. 2021
a přílohou č. 2 ze dne 1. 7. 2022 smlouvy na tříděný odpad v kontextu jejich změn oproti
smlouvě na tříděný odpad ve znění vždy nejblíže předcházející přílohy. Úřad považuje za
vhodné zdůraznit, že jím zvolený způsob posouzení podstatnosti změn a výpočet vyčíslení
hodnoty změny závazku je pro obviněného v důsledku příznivější, neboť z dokumentace
poskytnuté obviněným je zřejmé, že rozsah plnění i ceny za plnění poskytované obviněnému
na základě smlouvy na tříděný odpad se za období let 2001 až 2023 kontinuálně navyšují,
18
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
pročež hodnota změny závazku provedená přílohou č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohou č. 2 ze
dne 1. 7. 2022 oproti původní smlouvě na tříděný odpad (i v kontextu součtu hodnoty všech
změn smlouvy na tříděný odpad) by byla nepochybně vyšší než výsledek výpočtu, ke kterému
byl Úřad nucen přistoupit v posuzovaném případě.
S ohledem na výše uvedené tak lze primárně učinit závěr ohledně toho, zda se v případě změn učiněných v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 mohlo jednat o výjimku dle § 222 odst. 4 zákona. Podle § 222 odst. 4 písm. b) zákona platí, že za podstatnou změnu závazku se nepovažuje změna, která nemění celkovou povahu veřejné zakázky a jejíž hodnota je v případě veřejné zakázky na dodávky nebo služby nižší než 10 % původní hodnoty závazku nebo pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnot všech těchto změn. Z Úřadem provedeného výpočtu vyplývá, že hodnota změny závazku tedy v případě přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 zákonem povolený limit zcela zjevně přesahuje, neboť jen oproti stavu předcházejícímu jejímu uzavření dosahuje hodnoty 13,70 %. Je tak možno konstatovat, že obviněný připustil akceptací přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 změnu, kterou nelze považovat za nepodstatnou dle § 222 odst. 4 zákona (tzv. „de minimis“). Současně pak lze konstatovat, že akceptací přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 byla připuštěna změna, která rovněž nenaplnila dikci § 222 odst. 4 zákona, neboť podle předmětného ustanovení zákona platí, že pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnot všech těchto změn, přičemž na základě shora popsaného mechanismu byla celková změna závazku ze smlouvy na tříděný odpad provedená prostřednictvím výše specifikovaných příloh dotčené smlouvy (oproti stavu předcházejícímu jejich uzavření) vyčíslena na 22,40 %.
V návaznosti na shora uvedené Úřad zdůrazňuje, že si je vědom skutečnosti, že do limitu výjimky de minimis se „nezapočítávají“ změny provedené podle jiných odstavců § 222 zákona vymezujících nepodstatné změny závazku, tedy změny, na které lze aplikovat jiné zákonem výslovně vymezené výjimky. V posuzovaném případě však v konečném důsledku zákonný limit
10 % původní hodnoty závazku dodržen není, neboť změny smlouvy na tříděný odpad
provedené obviněným nelze podřadit pod jinou výjimku, jak bude v podrobnostech uvedeno
níže.
V rámci svého posouzení se Úřad tedy dále zabýval tím, zda lze shora popsané změny smlouvy na tříděný odpad podřadit pod výjimku upravenou v § 222 odst. 2 zákona. V této souvislosti
Úřad konstatuje, že podle dotčeného ustanovení zákona se za podstatnou změnu závazku ze
smlouvy na veřejnou zakázku nepovažuje uplatnění vyhrazených změn závazku sjednaných ve
smlouvě na veřejnou zakázku na základě zadávacích podmínek podle § 100 odst. 1 zákona.
Podle § 100 odst. 1 zákona si zadavatel může v zadávací dokumentaci vyhradit změnu závazku
ze smlouvy na veřejnou zakázku nebo rámcové dohody, pokud jsou podmínky pro tuto změnu
závazku a její obsah jednoznačně vymezeny a změna nemění celkovou povahu veřejné
zakázky. Taková změna se může týkat rozsahu dodávek, služeb nebo stavebních prací, ceny
nebo jiných obchodních nebo technických podmínek.
Úřad k tomu primárně konstatuje, že samotná smlouva na tříděný odpad inflační doložku neobsahovala. Úřad však nepřehlédl, že v příloze č. 2 ze dne 1. 1. 2020 byla oproti původní smlouvě na tříděný odpad nově stanovena inflační doložka, na jejímž základě si zhotovitel
Sběrné suroviny UH, s.r.o. vyhrazuje právo „jednostranně upravit ceník v rozsahu zjištěné
inflace za předchozí období“, a to buď meziroční inflace, nebo inflace za předchozí období
(pokud tyto přesáhnou 0,5 %). Zde je třeba akcentovat, že nové začlenění inflační doložky
19
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
v rámci změny učiněné v příloze č. 2 ze dne 1. 1. 2020 by dle Úřadu představovalo podstatnou
změnu závazku ze smlouvy na tříděný odpad ve smyslu § 222 odst. 3 zákona, když tato zcela
jistě nenaplní žádnou z výjimek dle § 222 zákona a současně se jedná o změnu ve smyslu odst.
3 písm. a) i b) citovaného ustanovení zákona, tudíž jde o změnu, která neměla být možná bez
provedení nového zadávacího řízení, nicméně obviněný k ní i tak přistoupil. Z takové
nezákonné změny by však neměl obviněný „těžit“ do budoucna při dalších změnách dotčené
smlouvy. Navíc předmětná inflační doložka nemůže vyhovovat požadavkům kladeným na
vyhrazené změny závazku ve smyslu § 100 odst. 1 zákona, neboť není vymezena dostatečně
přesně a určitě. Z obsahu předmětné inflační doložky je patrné pouze to, že zhotovitel Sběrné
suroviny UH, s.r.o. si vyhradil právo zvýšit ceny za jím poskytované plnění o meziroční inflační
nárůst, příp. o nárůst inflace „za předchozí období“, aniž by bylo přesně specifikováno, o jaké
období se jedná, respektive i kdy lze uplatnit které navýšení. Úřadu tak není zřejmé, v jakém
časovém okamžiku nastanou podmínky pro navýšení ceny plnění a jaká má být hodnota tohoto
cenového nárůstu. Úřad v této souvislosti připomíná, že další „pochybnosti“, pokud jde
o podmínky užití dané inflační doložky při změnách učiněných v rámci přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, vnáší sám obviněný, když v rámci vyjádření ze dne
2. 8. 2023 uvádí, že inflace se do změn smlouvy na tříděný odpad promítla až v roce 2023,
následně však ve vyjádření ze dne 1. 12. 2023 uvádí jako důvod pro změny učiněné v rámci
přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 právě pouze inflaci.
Pokud by Úřad i přes vše výše uvedené zohlednil meziroční nárůst inflace a dále nárůst inflace za období vymezené platností a účinností příslušné předchozí přílohy č. 2 smlouvy na tříděný odpad (jenž by jediné mohly být promítnuty do cen v kontextu výše uvedené inflační doložky)13, dospěl by k následujícímu. Ani v jednom případě by případné navýšení cen o inflaci v souladu s dotčenou inflační doložkou nečinilo navýšení cen, ke kterému skutečně v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 došlo. Obviněný by za objem plnění vyfakturovaný v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 při kalkulaci s cenami dle přílohy č. 2 ze dne 1. 9. 2020 navýšenými o průměrnou míru inflace za rok 2020 ve výši 3,2 % uhradil 341 454,74 Kč. Hodnota změny závazku by tak při nezahrnutí zvýšení cen s ohledem na dotčenou inflaci dosahovala 10,86 %. Při kalkulaci s navýšením cen o průměrnou míru inflace za období od 1. 9. 2020 do 30. 9. 2021 (tj. za dobu platnosti a účinnosti přílohy č. 2 ze dne 1. 9. 2020) ve výši 3 %, by obviněný uhradil 340 793,01 Kč. Hodnota změny závazku by tak při nezahrnutí zvýšení změn s ohledem na dotčenou inflaci dosahovala 11 %. Pokud jde o objem plnění vyfakturovaný v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, pak by při kalkulaci s cenami dle přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 navýšenými o průměrnou míru inflace za rok 2021 ve výši 3,8 % obviněný uhradil 230 263,28 Kč. Hodnota změny závazku by tak při nezahrnutí zvýšení cen s ohledem na dotčenou inflaci dosahovala 5,2 %. Při kalkulaci s navýšením cen o průměrnou míru inflace za období od 1. 10. 2021 do 30. 6. 2022 (tj. platnosti a účinnosti přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021) ve výši 9,4 % by obviněný uhradil částku ve výši 242 685,96 Kč a hodnota změny závazku by tak při nezahrnutí zvýšení cen s ohledem na dotčenou inflaci v uvedeném případě činila méně než 0,1 %. S ohledem na celkový objem provedených změn a jejich charakter by se tedy zjištění Úřadu ani při zohlednění dotčené inflační doložky nikterak
13
Úřad akcentuje výše uvedenou nejasnost dané podmínky, kdy z důvodu neurčitosti popsaného výpočtu zvolil co
nejpříznivější výklad dotčené inflační doložky pro obviněného, nicméně ani při tomto postupu nelze dospět k závěru, že
by součet hodnot obviněným provedených změn předmětné smlouvy při nezohlednění navýšení ceny z důvodu inflace
splňoval zákonný limit 10 % původní hodnoty závazku v kontextu možnosti konstatování změny de minimis.
20
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
nezměnila, neboť hodnota změny provedená přílohou č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a i následný
součet hodnot změn provedených v rámci obou výše specifikovaných příloh smlouvy na
tříděný odpad by činil více než 10 % připuštěných v § 222 odst. 4 zákona. 14
Ze všech výše uvedených důvodů tedy nelze provedené změny závazku ze smlouvy na tříděný odpad považovat za nepodstatné ve smyslu ustanovení § 222 odst. 2 zákona.
Pokud jde o ustanovení § 222 odst. 5 zákona, zadavatel může na základě předmětné výjimky změnit závazek ze smlouvy dodatečným plněním (které v původním závazku nebylo zahrnuto), které je nezbytné pro dokončení původní veřejné zakázky a zároveň není z ekonomických či technických důvodů možná změna dodavatele a tato změna by způsobila zadavateli značné obtíže či výrazné navýšení nákladů. Hodnota takového navýšení plnění přitom nesmí přesáhnout 50 % původní hodnoty závazku, zákon zároveň stanoví, že v případě, že bude provedeno více změn, je pro výpočet hodnoty rozhodný součet cenových nárůstů všech takových změn (potažmo s ohledem na § 222 odst. 9 zákona by cenový nárůst všech změn učiněných dle odstavců 5 a 6 citovaného paragrafu zákona nesměl dohromady přesáhnout
30 % původní hodnoty závazku). Postup dle § 222 odst. 5 zákona tedy může zadavatel využít
typově v případě nezbytného dodatečného plnění. V případě takového postupu přitom musí
být předně naplněna podmínka dodatečnosti plnění. Tato podmínka není naplněna, pokud
zadavatel nezahrnul „dodatečné“ plnění do původního závazku úmyslně, či z hrubé nedbalosti
(tj. v situaci, kdy byl vznik budoucí potřeby zadat dodatečné plnění „do očí bijící“, bez ohledu
na to, zda šlo o nedbalost vědomou či nevědomou). Lze tak shrnout, že pokud by zadavatel
v době zadávání původní veřejné zakázky o nějakém plnění věděl, že ho bude třeba
v budoucnu témuž dodavateli zadat, nebo pokud o něm zjevně vědět musel, nemohl by postup
dle § 222 odst. 5 využít.15 Další podmínkou použití uvedeného ustanovení zákona je pak
podmínka nezbytnosti plnění, kdy lze shrnout, že nezbytné může být pouze takové plnění,
které se vztahuje k původnímu účelu smlouvy, resp. k potřebě zadavatele, k jejímuž
uspokojení byla uzavřena původní smlouva.16
Ve vztahu k šetřenému případu lze předně uvést, že o splnění podmínek dle § 222 odst. 5 zákona lze uvažovat pouze ve vztahu k příloze č. 2 ze dne 1. 10. 2021, jejíž prostřednictvím obviněný mj. i rozšířil předmět plnění smlouvy na tříděný odpad, když zvýšil počet nádob určených ke svozu příslušných druhů odpadu, a to právě v rozsahu takto provedené změny.
Předmětnou zákonnou výjimku však nelze (ani částečně) aplikovat na změny předmětné
smlouvy provedené v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, neboť v tomto případě došlo pouze
ke zvýšení cen, nikoli k rozšíření předmětu plnění dotčené smlouvy o dodatečné služby, které
by zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. nově poskytoval obviněnému.
Úřad tedy zkoumal, zda by alespoň dotčená část změny učiněné v rámci přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 nemohla spadat pod výjimku dle § 222 odst. 5 zákona. Ve světle výše uvedených
skutečností nelze přehlédnout, že obviněný v rámci vyjádření ze dne 6. 3. 2023 a vyjádření ze
14
Úřad k tomu akcentuje, že uvedené platí při výpočtu hodnoty změny oproti stavu při platnosti a účinnosti předcházející
přílohy č. 2, kdy pokud by však Úřad bral vyčíslení hodnoty změny závazku již od počátku smlouvy na tříděný odpad, jak
by v případě § 222 odst. 4 zákona měl, daná procenta změn by byla výrazně vyšší.
15
V podrobnostech lze odkázat např. na odůvodnění rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 19. 10. 2020 vydané pod sp. zn.
ÚOHS-R0149/2020/VZ.
16
V podrobnostech lze odkázat např. na odůvodnění rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 27. 5. 2019 vydané pod sp. zn.
ÚOHS-R0061/2019/VZ.
21
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
dne 2. 8. 2023 tvrdil, že změny smlouvy na tříděný odpad (i smlouvy na komunální odpad)
nastaly v důsledku objektivních skutečností, které nemohl předvídat, přesněji např. z důvodu
legislativních změn v oblasti odpadového hospodářství, se kterým je spojena povinnosti hradit
poplatek za skládku či likvidovat nové druhy odpadů, a rovněž následkem zvýšení počtu
obyvatel obce, nicméně neuvedl žádné konkrétní věcné odůvodnění přijatých změn smlouvy
na tříděný odpad tak, aby Úřad mohl bez dalšího konstatovat splnění požadavků dle výše
specifikovaného ustanovení zákona, natož ke konkrétním změnám učiněným v rámci přílohy
č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022. Úřad k tomu dodává, že aby mohl
obviněný skutečně prokazovat oprávněnost postupu dle uvedeného ustanovení, muselo by
jím předložené zdůvodnění takového postupu obsahovat konkrétní popis přijatých změn ve
vztahu k původnímu závazku ze smlouvy na tříděný odpad spolu s konkrétním odůvodněním,
proč bylo k těmto změnám přistoupeno, a prokázáním naplnění příslušné výjimky, a to vždy
ve vztahu ke konkrétní učiněné změně. Zcela jistě totiž nelze připustit přístup, kdy obviněný
en bloc ve vztahu ke všem změnám závazku ze smlouvy odkáže na nespecifické legislativní
změny apod. Úřad proto prostřednictvím přípisu ze dne 20. 11. 2023 poskytl obviněnému
možnost dodatečně konkretizovat, ke kterým změnám učiněným v rámci přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 obviněný vztahuje jednotlivé důvody pro změnu
závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku dle § 222 zákona uvedené ve vyjádření ze dne
2. 8. 2023 a jak konkrétně se tyto měly projevit v těch kterých změnách učiněných
v předmětné smlouvě. Úřadu však nezbývá než konstatovat, že obviněný tuto možnost využil
pouze částečně, když za jediný důvod změn přijatých v rámci výše specifikovaných příloh č. 2
smlouvy na tříděný odpad označil nárůst inflace. Nárůst inflace však zcela jistě nelze považovat
za změnu, jež by mohla naplnit podmínky dle § 222 odst. 5 zákona.17
S ohledem na výše uvedené, tedy na praktickou neexistenci jakéhokoliv konkrétního věcného odůvodnění ze strany obviněného, pokud jde o možné naplnění podmínky „nezbytnosti“ dodatečného plnění poptávaného v rámci výše specifikované přílohy č. 2 ve vztahu k účelu původní smlouvy na tříděný odpad Úřad dopěl k závěru, že nelze konstatovat oprávněnost postupu obviněného s ohledem na možné naplnění podmínek § 222 odst. 5 zákona.
17
Úřad pro úplnost uvádí (ač sám obviněný danou skutečnost ve vztahu k šetřeným přílohám netvrdí), že i pokud by
Úřad bral v potaz možné legislativní změny, tak z dokumentace související s šetřeným postupem obviněného vyplývá,
že likvidace kovového obalu a jedlých tuků (jejich povinnost likvidace byla v průběhu plnění smlouvy na tříděný odpad
nově zákonem stanovena) v rámci služeb poskytovaných obviněnému zhotovitelem Sběrné suroviny UH probíhala již
před uzavřením přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021. Z faktur vztahujících se k plnění pořizovanému na základě smlouvy na
tříděný odpad totiž Úřad zjistil, že svoz a likvidace kovových obalů zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. pro obviněného
zajišťoval pravidelně od ledna roku 2021. Likvidaci jedlých tuků pak dle údajů obsažených rovněž v předmětných
fakturách poskytnutých Úřadu obviněným výše jmenovaný zhotovitel prováděl od června roku 2021. V uvedeném
případě se tedy jedná o služby, které již byly pro obviněného zajišťovány, a nebylo by tak možné proto předmětné
položky označit za změny promítající se do dané přílohy jakožto plnění, jehož potřeba nově vznikla. Ostatně nebylo by
možné je označit ani za služby, jež jsou potřeba pro plnění původního předmětu zakázky. Nad rámec uvedeného Úřad
také poznamenává, že navýšení poplatku za uložení využitelného odpadu na skládku (ke kterému došlo již k 1. 1. 2021,
a tedy stejně jako výše by se nemohlo jednat o změnu promítající se do dané přílohy jakožto plnění, jehož potřeba nově
vznikla), ani jiné obviněným obecně uváděné důvody změn by nemohly mít vliv na navýšení počtu nádob, s výjimkou
navýšení počtu obyvatel v obci (potažmo navýšení objemu odpadů), což však taktéž nelze považovat za relevantní
okolnost způsobující nezbytnost dodatečného plnění pro plnění původního závazku ze smlouvy (nehledě na otázku
naplnění ostatních podmínek dle daného ustanovení zákona, jak bude rozebráno níže). Úřad však opětovně akcentuje,
že nic z výše uvedeného obviněný ve vztahu k dotčeným šetřeným přílohám smlouvy na tříděný odpad neuplatňoval.
22
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Přestože zákon vyžaduje kumulativní splnění podmínek pro možné provedení přípustné změny smlouvy ve smyslu § 222 odst. 5 zákona, přičemž Úřad již výše dovodil, že obviněný nijak neprokázal oprávněnost podmínku „nezbytnosti“ dodatečného plnění, považuje Úřad za vhodné uvést, že obviněný rovněž neprokázal, ze by se v případě posuzovaných příloh smlouvy na tříděný odpad jednalo o změnu, která by nebyla možná z ekonomických nebo technických důvodů a u které by změna v osobě dodavatele způsobila zadavateli značné obtíže nebo výrazné zvýšení nákladů a byla nezbytná. Z podkladů předložených obviněným nevyplývá a ani sám obviněný netvrdí, že by k poskytování předmětných služeb bylo třeba speciálních znalostí či schopností dodavatele nad rámec těch obvyklý při poskytování služeb v rámci dané oblasti trhu, či že by v posuzované věci byly naplněny požadavky na slučitelnost nebo interoperabilitu se stávajícím zařízením, službami nebo instalacemi pořízenými obviněným v období předcházejícím uzavření výše specifikovaných příloh smlouvy na tříděný odpad. Ze zjištění
Úřadu naopak vyplývá, že se v případě šetřených příloh smlouvy na tříděný odpad stále jedná
o služby spočívající ve svozu a likvidaci vybraných typů odpadů, pouze o její dražší verzi
rozšířenou o nové nádoby určené ke svozu předmětných odpadů, přičemž tyto služby by pro
zadavatele byl schopen poskytovat i jiný dodavatel, který se pohybuje na relevantním trhu
služeb odpadového hospodářství. S ohledem na výše uvedené má Úřad za to, že dodatečné
služby poskytované na základě přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 mohly být realizovány i na
základě jiné smlouvy uzavřené obviněným s odlišným dodavatelem, a nesplňují tudíž ani
podmínku nemožnosti, resp. značné obtížnosti změny v osobě dodavatele.
Vzhledem ke všemu uvedenému (v kontextu s tím, že oprávněnost aplikace uvedených výjimek musí prokázat pouze jen zadavatel), pak Úřadu nezbývá než konstatovat, že na daný případ není možné výjimku dle ustanovení § 222 odst. 5 zákona aplikovat.
Úřad se dále rovněž zabýval otázkou, zda by změny smlouvy na tříděný odpad provedené prostřednictvím předmětných změn příloh č. 2 mohly být podřazeny pod § 222 odst. 6 zákona.
Podle dotčeného ustanovení zákona se za podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou
zakázku nepovažuje změna, jejíž potřeba vznikla v důsledku okolností, které zadavatel nemohl
předvídat, nemění celkovou povahu veřejné zakázky a hodnota změny nepřekročí 50 %
původní hodnoty závazku; pokud bude provedeno více změn, je rozhodný součet hodnoty
všech těchto změn. Postup podle § 222 odst. 6 zákona je tedy zadavatel typově oprávněn
využít v případě změn z nepředvídaných důvodů. V případě takového postupu přitom musí být
naplněna podmínka nepředvídanosti plnění pro zadavatele jednajícího s náležitou péčí. Tedy
pojem nepředvídatelné okolnosti se týká okolností, jež nemohl veřejný zadavatel
předpokládat ani přes přiměřeně pečlivou přípravu zadávacího řízení na původní veřejnou
zakázku při zohlednění jemu dostupných prostředků, povahy a vlastností konkrétního
projektu, osvědčených postupů v dotčené oblasti a potřeby zajistit vhodný poměr mezi zdroji
vynakládanými na přípravu zadání veřejné zakázky a její odhadovanou hodnotou.18
Úřad konstatuje, že obdobně jako tomu bylo při posouzení obviněným provedených změn podle § 222 odst. 5 zákona, rovněž při posouzení oprávněnosti výjimky podle § 222 odst. 6 zákona nelze vycházet z jakéhokoliv konkrétního věcného odůvodnění, neboť obviněný takové odůvodnění Úřadu neposkytl. Úřad má tedy za to, že obviněný v šetřeném případě nesplnil již první z podmínek pro uplatnění výjimky ve smyslu citovaného ustanovení zákona a sice že
18
Viz výše zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 153/2019-73 ze dne 8. 8. 2019.
23
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
neprokázal ani nedoložil, že změna v podobě rozšíření předmětu plnění a navýšení cen, ke
které přistoupil v rámci výše specifikovaných příloh č. 2 smlouvy na tříděný odpad, byla
v daném případě skutečně vyvolaná okolnostmi, které ani při jednání s náležitou péči nemohl
předvídat. Opětovně Úřad podotýká, že obviněný v rámci vyjádření ze dne 6. 3. 2023
a 2. 8. 2023 pouze v obecnosti uvedl, že ke změnám závazku ze smlouvy na tříděný odpad
(a ostatně i smlouvy na komunální) přistoupil v důsledku objektivních skutečností, které
nemohl předvídat, přesněji z důvodu legislativní změny v oblasti odpadového hospodářství,
resp. s tím související povinnosti hradit poplatek za skládku a likvidovat nové druhy odpadů,
dále z důvodu nárůstu cen pohonných hmot, mezd a energií, zvýšení výkupních cen a rovněž
nutnosti zvýšit počet nádob určených ke svozu odpadu v důsledku nárůstu počtu obyvatel
v obci. Jak již bylo nicméně uvedeno výše, obviněný v další argumentaci obsažené ve vyjádření
ze dne 1. 12. 2023 zúžil toto obecně podané odůvodnění jím v rámci výše specifikovaných
příloh smlouvy na tříděný odpad provedených změn pouze na nárůst inflace. Nárůst inflace
však dle názoru Úřadu zcela jistě nelze podřadit pod výjimku dle § 222 odst. 6 zákona, neboť
nárůst inflace v kontextu běžného ekonomického vývoje není možné považovat za změnu
nepředvídatelnou ve smyslu citovaného ustanovení zákona.
Úřad pro úplnost uvádí, že i pokud by obviněný zdůvodňoval zde řešené změny smlouvy na tříděný odpad nárůstem cen pohonných hmot, mezd a energií, zvýšení výkupních cen či nutností zvýšit počet nádob určených ke svozu odpadu v důsledku nárůstu počtu obyvatel v obci či zvýšení objemu odpadů, ani tyto skutečnosti nelze považovat za skutečnosti, které zadavatel jednající s náležitou péčí nemohl předvídat, neboť se jedná o skutečnosti, které jsou v rámci běžného socio-ekonomického vývoje standardní. Nadto je třeba podotknout, že s odkazem na výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 9 As 153/2019-73 ze dne 8. 8. 2019 Úřad musí brát na zřetel, že k rozšiřování objemu služeb poskytovaných obviněnému zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. a rovněž k nárůstu cen za tyto služby obviněný přistupuje kontinuálně od uzavření smlouvy na tříděný odpad v roce 2001 až do současnosti, když předmět plnění dané smlouvy, tj. počet nádob určených ke svozu vybraných druhů tříděného odpadu, a cenu za jeho shromáždění a likvidaci, pravidelně navyšuje prostřednictvím dodatků, resp. příloh uzavíraných na dobu neurčitou. Obviněný byl při tomto svém postupu opakovaně konfrontován s potřebou zvážit dopad zvýšení nákladů výše jmenovaného zhotovitele (tj. nárůst cen pohonných hmot, mezd nebo energií) na původní smluvní podmínky, stejně tak dopad rostoucího počtu obyvatel obce, rostoucího objemu odpadů atp. Bylo tedy pravděpodobné, že obviněný v období platnosti a účinnosti smlouvy na tříděný odpad ve znění přílohy č. 2 ze dne 1. 9. 2020 bude chtít podmínky služeb spočívajících ve svozu tříděného odpadu smluvně upravit i v následujícím období. V kontextu uvedeného se tak v případě tvrzení obviněného stran toho, že přistoupil ke změnám předmětné smlouvy provedeným v rámci přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 s ohledem na změny vstupních nákladů či potřebu zvýšit počet nádob určených ke svozu odpadu, ať z důvodu potřeby zajistit likvidaci dalších druhů tříděného odpadu či s ohledem na prostý nárůstu objemu vyváženého odpadu, nemohlo jednat o okolnosti nepředvídatelné ve smyslu § 222 odst. 6 zákona.19
19
Pro úplnost Úřad opětovně uvádí (ač sám obviněný danou skutečnost ve vztahu k šetřeným přílohám netvrdí), že
pokud jde o možné již výše rozebírané legislativní změny, pak z dokumentace související s šetřeným postupem
obviněného Úřad zjistil, že tyto se realizovaly/projevovaly v rámci plnění ze smlouvy na tříděný odpad již dříve, tedy již
před uzavřením přílohy č. 2 ze dne ze dne 1. 10. 2021. V uvedeném případě by tak nebylo možné předmětné označit za
24
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Úřad proto s ohledem na shora uvedené konstatuje, že obviněný neprokázal, že by jím provedené změny smlouvy na tříděný odpad bylo možné podřadit pod výjimku dle § 222 odst. 6, přičemž z veškerých dostupných podkladů ani Úřad sám nemohl takový závěr učinit.
Úřadu tak nezbývá než konstatovat, že na daný případ není možné aplikovat ani výjimku dle
ustanovení § 222 odst. 6 zákona.
Úřad pak k výše uvedenému akcentuje, že i pokud by se obviněný chtěl dovolávat změn ve smyslu § 222 odst. 5 a 6 zákona, pak by bylo třeba splnit i podmínku dle § 222 odst. 9 zákona, že celkový cenový nárůst související se změnami podle § 222 odst. 5 a 6 zákona nepřesáhne
30 % původní hodnoty závazku, kdy pokud by se jednalo o porovnání smlouvy na tříděný
odpad v její původní podobě (a hodnoty závazku dle dané smlouvy) a smlouvy na tříděný
odpad ve znění přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, tato pozdější
znění doznala takových změn, že je krajně nepravděpodobné, že by mohl být daný limit 30 %
naplněn.
V šetřeném případě se z logiky věci nemohlo jednat ani o nepodstatnou změnu závazku ze smlouvy ve smyslu § 222 odst. 7 zákona, neboť uvedené ustanovení lze aplikovat pouze na veřejné zakázky, jejichž předmětem je provedení stavebních prací, nikoliv služeb, které jsou předmětem šetřené veřejné zakázky.
Úřad tedy konstatuje, že se v případě změn provedených přílohou č. 2 ze dne 1. 10. 2021 i v případě změn učiněných přílohou č. 2 ze dne 1. 7. 2022 nejednalo o změny, které by byly nepodstatnými ex lege, pročež Úřad dále přistoupil k posouzení, zda se jednalo o podstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku ve smyslu § 222 odst. 3 zákona.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti týkající se vyčíslení hodnoty změn závazku provedených přílohou č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohou č. 2 ze dne 1. 7. 2022 lze dle Úřadu konstatovat, že popsané navýšení ceny plnění skrze přílohu č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a i skrze přílohu č. 2 ze dne 1. 7. 2022 rozhodně není bagatelní, a tudíž má vliv na vychýlení ekonomické rovnováhy závazku ze smlouvy (tj. zde zvýšení původní hodnoty plnění) ve prospěch zhotovitele Sběrné suroviny UH, s.r.o. Jinými slovy, tím, že skrze přílohu č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a i skrze přílohu č. 2 ze dne 1. 7. 2022 byla navýšena cena za jednotlivá poskytovaná plnění, získal zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. za ta samá plnění (tj. za ta samá plnění sjednaná původně za nižší ceny) víc, tedy vyšší hodnotu, resp. víc peněz, čímž se nepochybně ekonomická rovnováha původního závazku vychýlila na stranu tohoto dodavatele.20
Provedené změny tak lze podřadit pod ustanovení § 222 odst. 3 písm. b) zákona, tj. dané
změny jsou podstatnými ve smyslu § 222 odst. 3 písm. b) zákona.
Na rámec uvedeného nelze ani přehlédnout, že prostřednictvím přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 došlo také k rozšíření předmětu plnění. Úřad v obecné rovině uvádí, že vymezení předmětu plnění veřejné zakázky je pro každého potenciálního dodavatele jednou ze zásadních změny promítající se do dané přílohy jakožto plnění, jehož potřeba nově vznikla (v důsledku okolností, které zadavatel nemohl předvídat), kdy obviněný toto ani konkrétně blíže netvrdí a neprokazuje ani naplnění dalších podmínek § 222 odst. 6 zákona.
20
Úřad pro úplnost dodává, že shora ke popsanému navýšení cen nedošlo pouze v důsledku rozšíření předmětu plnění
prostřednictvím přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021, nýbrž byla navýšena cena za veškeré služby, resp. za svoz všech
jednotlivých druhů odpadů, které byl zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o. povinen na základě smlouvy na tříděný odpad
zajistit pro obviněného.
25
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
skutečností, na jejímž základě se rozhoduje, zda se má zadávacího řízení vůbec zúčastnit,
neboť dodavatel předtím, než podá nabídku na veřejnou zakázku, musí zvážit, zda je schopen
požadovaný předmět veřejné zakázky v plném rozsahu splnit po věcné stránce. K tomu je
samozřejmě podstatné i to, za jakou cenu je takové plnění možné poskytovat. Navýšení počtu
nádob určených ke shromažďování odpadu i v kombinaci s cenovým nárůstem cen služeb
poskytovaných obviněnému zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o., ke kterému došlo
uzavřením přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021, přitom nelze dle názoru Úřadu považovat za
zanedbatelnou změnu smlouvy na tříděný odpad. Vzhledem k tomu, že zadavatel v rámci
„původní“ smlouvy na tříděný odpad kladl na dodavatele odlišné nároky týkající se schopnosti
realizovat předmět dotčené smlouvy, tedy změnil podmínky, které, jak již Úřad uvedl výše,
hrají důležitou roli v rozhodování dodavatelů o podání či nepodání nabídky na veřejnou
zakázku, shora popsaná změna dotčené smlouvy tudíž má potenciál ovlivnit rozhodování
dodavatelů o podání či nepodání nabídky na šetřenou veřejnou zakázku, a umožnit tak účast
jiných dodavatelů. Nelze přitom vyloučit, že v takovém případě by mohl být potenciálně
vybrán pro účely plnění šetřené veřejné zakázky i jiný dodavatel než výše jmenovaný
zhotovitel. Z výše uvedených skutečností je tedy zřejmé, že v šetřeném případě zadavatel
uzavřením přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 umožnil podstatnou změnu závazku vyplývajícího ze
smlouvy na tříděný odpad i v rozporu s ustanovením § 222 odst. 3 písm. a) zákona.
Úřad se dále zabýval tím, zda uzavření přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne
1. 7. 2022 nepředstavuje zadání veřejné zakázky malého rozsahu dle § 27 písm. a) zákona, při
jejichž uzavírání by zadavatel byl oprávněn postupovat v souladu s výjimkou dle ustanovení
§ 31 zákona, tj. zadávat takové plnění mimo zadávací řízení.
Vzhledem k tomu, že z podkladů zaslaných obviněným vyplývá, že obviněný pořizoval služby spočívající ve svozu a likvidaci tříděného odpadu pravidelně, zabýval se Úřad předně otázkou, zda se v šetřeném případě jednalo o veřejné zakázky pravidelné povahy, jejichž předpokládaná hodnota se stanoví podle pravidel zakotvených v § 19 zákona.
K pojmu veřejné zakázky pravidelné povahy lze např. poukázat na recentní rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 31 Af 24/2023-54 ze dne 23. 10. 2024, v němž tento k danému pojmu mj. uvedl, že dle jeho názoru „lze o pravidelné povaze zakázky hovořit tam, kde zadavatel poptává plnění stejného druhu jako plnění poptávané kdykoliv v průběhu předchozích 12 měsíců, můželi objektivně především na základě této historické zkušenosti předpokládat, že bude poptávat plnění stejného druhu v obdobném rozsahu i do budoucna. […] Jedním z aspektů pro rozlišování pravidelnosti či nepravidelnosti zakázek tak bude to, nakolik je budoucí vývoj zadávání veřejných zakázek stejného druhu očekávatelný nebo naopak nahodilý (dle aktuálních potřeb).
Je-li praxe zadavatele ve vztahu k zakázkám stejného druhu bohatší, lze již na základě ní
dovozovat, že zadavatel může objektivně předpokládat srovnatelný budoucí vývoj.“. Současně
doplnil, že „je pro účely aplikace § 19 zákona o zadávání veřejných zakázek rozhodující právě
[…] očekávání jisté míry kontinuity, nikoliv jistota toho, že zakázky budou v následujících 12
měsících shodného rozsahu jako v předchozích 12 měsících“. Obdobně se vyjádřil předseda
Úřadu v rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-R0046/2023/VZ ze dne 22. 5. 2023, kde mj. konstatoval, že
„smyslem ustanovení § 19 zákona je předejít takovému obcházení zákona, kterým si
zadavatelé budou pořizovat služby či dodávky stejného druhu jako zakázky malého rozsahu
několikrát do roka bez zadávacího řízení, lze-li s ohledem na jejich dosavadní zkušenost
rozumně očekávat, že tento druh služeb či dodávek pořizují pravidelně“.
26
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
Ve vztahu k posouzení povahy pořizovaného předmětu plnění Úřad v prvé řadě uvádí, že obviněný je v souladu s § 5 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech považován za původce odpadu a je tedy povinen postupovat v intencích citovaného zákona. Na základě předmětné zákonné úpravy je obviněný povinen zajistit celoroční oddělené soustřeďování vybraných druhů tříděného odpadu, zejm. papíru, plastu, kovů nebo jedlých olejů a tuků. Současně je obviněný povinen zajistit svoz nashromážděného odpadu. Sám obviněný např. ve svém vyjádření ze dne
8. 8. 2024 poukázal na skutečnost, že při uzavírání smlouvy na tříděný odpad jednal v souladu
se zákonnou povinností, podle které byl povinen zajistit pro občany veřejnou službu spočívající
ve svozu odpadů. S ohledem na shora uvedené je dle Úřadu nepochybné, že se v případě
služeb spočívajících ve svozu a likvidaci tříděného odpadu jedná o plnění nedílně spjaté
s výkonem činnosti obviněného, které musí zajišťovat trvale, tedy pravidelně. Z podkladů
zaslaných obviněným je přitom zřejmé, že obviněný předmětné služby pořizoval v letech
2001–2023 pravidelně a kontinuálně. S ohledem na výše uvedené Úřad shrnuje, že poptávání
daných služeb představuje veřejné zakázky pravidelné povahy ve smyslu § 19 zákona.
Úřad s ohledem na znění § 19 odst. 1 písm. a) zákona v obecnosti konstatuje, že obviněný měl při stanovení předpokládané hodnoty plnění poskytovaného na základě smlouvy na tříděný odpad ve znění přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a i při stanovení předpokládané hodnoty plnění poskytovaného na základě smlouvy na tříděný odpad ve znění přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 vycházet ze skutečně uhrazené ceny za služby stejného či podobného druhu během 12 měsíců předcházejících uzavření příslušné přílohy č. 2 smlouvy na tříděný odpad, upravené o změny v množství nebo cenách, které bylo možné očekávat během následujících 12 měsíců (tj. zejm. s ohledem na změny činěné v rámci příslušné přílohy č. 2), a tento základ měl být v souladu s § 21 odst. 1 písm. b) upraven v závislosti na době platnosti a účinnosti smlouvy na tříděný odpad ve znění dané přílohy, tj. v šetřeném případě pro 48 měsíců (neboť obviněný smlouvu na tříděný odpad, potažmo výše specifikované přílohy smlouvy na tříděný odpad na dobu neurčitou). Úřad tak přistoupil k vypočtení předpokládané hodnoty plnění poskytovaného v návaznosti na smlouvu na tříděný odpad ve znění přílohy č. přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 dle právě uvedeného postupu. Úřad k tomu pro úplnost dodává, že pro účely šetřené věci nepřistoupil k výpočtu celkové předpokládané hodnoty ve smyslu § 19 odst. 1 písm. a) zákona na základě úhrad všech služeb stejného druhu pořizovaných obviněným za posledních 12 měsíců (příp. upravené dle § 19 odst. 2 zákona), nicméně bral v potaz pouze úhrady za pořízení služeb na základě smlouvy na tříděný odpad. Tento postup zvolil Úřad s ohledem na zásadu procesní ekonomie, neboť pro účely šetřeného případu nebylo nezbytné stanovovat celkovou předpokládanou hodnotu plnění, když i na základě výše nastíněného výpočtu ceny uhrazené obviněným na základě smlouvy na tříděný odpad za předchozích 12 měsíců (bez DPH) dospěl Úřad k závěrům zde uvedeným, a tedy jakékoliv údaje o dalším pořizovaném plnění, které by bylo nutné zohlednit prostřednictvím započtení obviněným uhrazené ceny do celkové předpokládané hodnoty pořizovaného plnění, by neměly vliv na zde uváděné a další šetření (zahrnující velké množství dokumentů a údajů, jež by bylo nutné vyžádat od obviněného) by nadměrně zatěžovalo obviněného i Úřad.21
Úřad z obviněným poskytnutých podkladů zjistil, že cena za služby poskytované na základě smlouvy na tříděný odpad během 12 měsíců předcházejících uzavření přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 upravená o změny v cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců (tj.
21
Uvedené pak stejně tak platí i k ostatním Úřadem počítaným předpokládaným hodnotám.
27
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
o změny promítnuté do uvedené přílohy), byla 533 913,20 Kč bez DPH. Předpokládaná
hodnota předmětného plnění k uzavření přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 tak měla být při
přepočtu dle § 21 odst. 1 písm. b) zákona stanovena (minimálně) ve výši 2 135 652,80 Kč bez
DPH. Úřad rovněž dospěl k závěru, že cena za služby poskytované na základě smlouvy na
tříděný odpad během 12 měsíců předcházejících uzavření (resp. účinnosti) přílohy č. 2 ze dne
1. 7. 2022 upravená o změny v cenách, které lze očekávat během následujících 12 měsíců
(tj. o změny promítnuté do uvedené přílohy) byla dle obviněným poskytnutých údajů
564 969,31 Kč bez DPH. Předpokládaná hodnota plnění dle uvedené přílohy smlouvy tak měla
být při přepočtu dle § 21 odst. 1 písm. b) zákona stanovena (minimálně) ve výši
2 259 877,24 Kč bez DPH. S ohledem na skutečnost, že zákon v ustanovení § 27 písm. a)
stanoví limit pro veřejné zakázky malého rozsahu na dodávky nebo služby ve výši 2 000 000 Kč
bez DPH tak Úřadu nezbývá než konstatovat, že se v případě přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021
a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 nejedná o veřejné zakázky malého rozsahu.
S ohledem na uvedené skutečnosti Úřad shrnuje, že obviněný uzavřením přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022 překročil zákonný limit pro veřejné zakázky malého
rozsahu. Obviněný tedy s ohledem na znění § 2 odst. 3 zákona nebyl oprávněn shora popsané
změny smlouvy na tříděný odpad umožnit bez provedení nového zadávacího řízení dle zákona.
Úřad proto dospěl k závěru, že tím, že obviněný přistoupil k uzavření přílohy č. 2 ze dne
1. 10. 2021 a přílohy č. 2 ze dne 1. 7. 2022, aniž by provedl zadávací řízení (či jiný zákonem
aprobovaný postup pro zadání daného plnění), připustil v rozporu s § 222 odst. 1 zákona dvě
podstatné změny smlouvy na tříděný odpad, které ve smyslu s § 222 odst. 3 písm. b) zákona
měnily ekonomickou rovnováhu závazku ze smlouvy na komunální odpad ve prospěch
zhotovitele Sběrné suroviny UH, s.r.o. a v případě přílohy č. 2 ze dne 1. 10. 2021 se obviněný
dále dopustil změny, která by ve smyslu § 222 odst. 3 písm. a) zákona umožnila účast jiných
dodavatelů nebo by mohla ovlivnit výběr dodavatele. V posuzovaném případě je tedy v obou
případech naplněn první znak přestupku dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona spočívající
v nedodržení pravidel zákona obviněným.
Jak vyplývá z § 268 odst. 1 písm. a) zákona, další znak skutkové podstaty daného přestupku spočívá v tom, že nedodržení pravidel stanovených zákonem ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele. Aby tedy došlo k naplnění tohoto znaku skutkové podstaty dotčeného přestupku, musí nezákonným postupem zadavatele dojít k alespoň potenciálnímu ovlivnění výběru dodavatele. Není tak rozhodující, zda k ovlivnění výběru dodavatele skutečně došlo, nýbrž postačí i eventuální možnost ovlivnění výběru dodavatele. Současně Úřad není povinen prokazovat, že zde existuje konkrétní dodavatel, který by se, nebýt pochybení zadavatele, zadávacího řízení zúčastnil a mohl podat výhodnější nabídku. Postačí, aby v rozhodnutí učinil kvalifikovanou úvahu, z níž bude logickým a srozumitelným způsobem vyplývat, proč v důsledku pochybení zadavatele může či mohlo dojít k ovlivnění výběru dodavatele.
Úřad konstatuje, že shora popsaný postup obviněného dle Úřadu mohl ovlivnit výběr dodavatele, neboť nelze vyloučit, že pokud by obviněný postupoval v souladu se zákonem a poptával předmětné plnění v některém z v úvahu přicházejících druhů zadávacích řízení, tedy pokud by proběhla řádná soutěž o toto plnění, mohl obviněný obdržet nabídky i od jiných dodavatelů, kteří mohli nabídnout za realizaci daného plnění nižší cenu než zhotovitel Sběrné suroviny UH, s.r.o., resp. než jaká byla dohodnuta v rámci předmětných příloh smlouvy na tříděný odpad. V takovém případě je tak potencialita vlivu na výběr dodavatele ve vztahu
28
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
k zadávacímu řízení, které mělo být uskutečněno pro realizaci změny závazku ze smlouvy,
avšak uskutečněno nebylo, jasně dána již v důsledku samotné skutečnosti, že ač byl obviněný
ve smyslu § 222 odst. 1 zákona povinen pro změnu závazku ze smlouvy realizovat nové
zadávací řízení, toto řízení nerealizoval.22
V šetřeném případě je pak naplněn i poslední znak skutkové podstaty přestupků dle § 268 odst. 1 písm. a) zákona v podobě zadání veřejné zakázky, neboť obviněný uzavřel se zhotovitelem Sběrné suroviny UH, s.r.o. přílohu č. 2 ze dne 1. 10. 2021 a přílohu č. 2 ze dne
1. 7. 2022.
Úřad proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výrocích I. a II. tohoto rozhodnutí.
Ke smlouvě na komunální odpad
Úřad z dokumentace poskytnuté obviněným dále zjistil, že obviněný uzavřel se zhotovitelem
Technické služby Zlín, s.r.o. smlouvu na komunální odpad. Jmenovaný zhotovitel se zavázal, že
bude pro obviněného provádět svoz jednotlivých druhů komunálního odpadu, přičemž
množství odpadu, četnost svozu a cena za jeho provedení byla stanovena v ceníku
poskytovaných služeb. Z dokumentů souvisejících s postupem obviněného vyplývá, že obsah
smlouvy na komunální odpad (vč. ceníku poskytovaných služeb) byl v letech 2001 až 2022
průběžně měněn, konkrétně docházelo k postupnému navyšování objemu a ceny služeb
vykonávaných zhotovitelem Technické služby Zlín, s.r.o. Z dokumentace související s šetřeným
postupem obviněného a z tvrzení obviněného obsažených zejm. ve vyjádření ze dne 8. 3. 2023
lze dále dojít k závěru, že smlouva na komunální odpad ani žádný z dodatků dotčené smlouvy
nebyl zadán jako veřejná zakázka v zadávacím řízení podle zákona, resp. podle předchozích
právních předpisů. V rámci provedeného šetření pojal Úřad podezření, zda obviněný změnou
smlouvy na komunální odpad, konkrétně uzavřením dodatku č. 15 a dodatku č. 16, neumožnil
v rozporu s ustanovením § 222 zákona podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou
zakázku po dobu jeho trvání bez provedení nového zadávacího řízení.
Obviněný v případě dodatku č. 15 rozšířil povinnosti zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. v oblasti evidence odpadů a rovněž povinnosti týkající se poplatku za ukládání odpadů na skládku (v podrobnostech viz výše odůvodnění tohoto rozhodnutí). V rámci dodatku č. 15 byla rovněž změněna smluvně ujednaná inflační doložka, u které bylo nově stanoveno, že v případě doručení písemného oznámení zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. zadavateli nejpozději do 20. prosince daného roku budou sjednané ceny za svoz a likvidaci komunálního odpadu od
ledna následujícího roku zvýšeny o míru inflace vyjádřenou přírůstkem průměrného ročního indexu spotřebitelských cen, a současně bylo stanoveno, že předmětnou inflační doložku lze poprvé uplatnit do 20. prosince 2022. Prostřednictvím předmětného dodatku byla dále navýšena cena za jednotlivé ujednané služby poskytované obviněnému zhotovitelem
Technické služby Zlín, s.r.o., tj. za sběr a likvidaci komunálního odpadu. Prostřednictvím
dodatku č. 16 obviněný následně opětovně navýšil finanční odměnu výše jmenovaného
zhotovitele za svoz a likvidaci komunálního odpadu (za jednotlivé položky).
Úřad primárně přistoupil k posouzení, zda ve smyslu § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 zákona nemohlo dojít k aplikaci některé ze zákonem upravených výjimek z povinnosti poptávat plnění
22
Viz např. bod 54. odůvodnění rozhodnutí předsedy Úřadu sp. zn. ÚOHS-R0098/2021/VZ, č. j. ÚOHS24031/2021/162/HSc ze dne 30. 8. 2021
29
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
odpovídající provedeným změnám v rámci dodatku č. 15 a dodatku č. 16 v zadávacím řízení,
tj. zda se nemohlo jednat o nepodstatnou změnu závazků ze smlouvy na veřejnou zakázku ex
lege. Nutno v této souvislosti opětovně zdůraznit, že ve všech případech změn závazků, které
při splnění zákonných předpokladů nelze považovat za podstatné, se jedná o výjimky
z obecného pravidla zapovídajícího změnu závazku ze smlouvy, které je jako takové třeba
vykládat restriktivně. Zadavatel je tak povinen prokázat, že pro uplatnění některého ze
změnových ustanovení splňuje všechny zákonné předpoklady, přičemž pokud toho zadavatel
není schopen, nemůže zamýšleným způsobem postupovat.
Úřad již výše konstatoval, že obviněný v posuzovaném případě nepoptal plnění vyplývající ze smlouvy na komunální odpad v zadávacím řízení a současně ani při změnách předmětné smlouvy evidentně zadávací řízení nezahájil. Obviněný v letech 2001 až 2022 upravené smluvní podmínky zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. bez dalšího akceptoval, přičemž z textu přezkoumávaných dodatků smlouvy na komunální odpad nijak nevyplývá, zda se obviněný při jejich uzavírání zabýval posouzením otázky, zda se jedná o změny podstatné ve smyslu § 222 odst. 3 zákona, příp. zda nemohlo dojít k uplatnění některé z výjimek ve smyslu § 222 odst. 2, 4, 5, 6 nebo 7 zákona. S ohledem na tuto skutečnost Úřad obviněného přípisem ze dne 14. 7. 2023 vyzval mj. ke sdělení, zda přistoupil k uzavření dodatku č. 15 a dodatku č. 16 na základě výjimky podle citovaného ustanovení zákona.
Ve vyjádření ze dne 2. 8. 2023 obviněný mj. uvedl, že změny smlouvy na komunální odpad (a ostatně i smlouvy na tříděný odpad) nastaly v důsledku objektivních skutečností, mezi které tento řadí zvýšení zákonného poplatku za uložení odpadu na skládku, legislativní změny v oblasti odpadového hospodářství, nárůst cen pohonných hmot a energií, změn výkupních cen druhotně využitelných surovin, nárůst inflace a rovněž vliv rostoucí množství likvidovaného odpadu.23 S ohledem na skutečnost, že výše uvedené jsou pouze obecně tvrzené skutečnosti, na základě kterých Úřad neměl doloženo, jak se výše uvedené důvody projevily ve změnách smlouvy na komunální odpad, Úřad přípisem ze dne 20. 11. 2023 obviněného mj. vyzval ke sdělení, jak se obviněným ve vyjádření ze dne 2. 8. 2023 tvrzené skutečnosti projevili na změnách smlouvy na komunální odpad provedených v rámci dodatku č. 15 a dodatku č. 16, dále o specifikaci výjimek dle § 222 zákona, k jejichž použití zadavatel přistoupil při provedení konkrétních změn v rámci předmětných dodatků smlouvy na komunální odpad, a rovněž o sdělení, jak se použití této zákonné výjimky promítlo do dané změny.
Obviněný prostřednictvím vyjádření ze dne 1. 12. 2023 Úřadu sdělil, že změny přijaté v rámci dodatku č. 15 nastaly vlivem nové legislativní úpravy vyvolané přijetím zákona o odpadech.
Pokud jde o změny smlouvy na komunální odpad provedené prostřednictvím dodatku č. 16,
obviněný uvedl, že tyto byly způsobeny nárůstem nákladů. Zvýšení cen služeb poskytovaných
obviněnému zhotovitelem Technické služby Zlín, s.r.o., ke kterému došlo v rámci obou výše
specifikovaných dodatků, obviněný dále zdůvodnil nárůstem inflace. Ostatní předtím
zmiňované obecné důvody uzavírání změn jednotlivých šetřených smluv ve vztahu k těmto
23
Již ve vyjádření ze dne 6. 3. 2023 obviněný mj. pouze obecně uváděl, že nutnost změn smlouvy na komunální odpad
(a i smlouvy na tříděný odpad) byla způsobena legislativními změnami v oblasti nakládání s odpady, inflací či jinými vlivy,
které v daném čase ovlivnily svoz, skládkování a likvidaci odpadů, což se následně promítlo do ekonomiky svozových
společností. Obdobné obecné vyjádření pak obviněný zopakoval i ve svém vyjádření ze dne 8. 8. 2024.
30
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
konkrétním změnám smlouvy na komunální odpad neuvedl, tedy tyto se zjevně v daných
změnách smlouvy neprojevily.24
Úřad tedy v kontextu obviněným uvedeného posoudil možnost naplnění některé ze zákonem výslovně vymezených výjimek (§ 222 odst. 2, 4, 5, 6 a 7 zákona), při jejichž naplnění lze změnu charakterizovat jako nepodstatnou.
Úřad v této souvislosti konstatuje, že pro účely ověření možnosti aplikace některé z výjimek nejprve vyčíslil hodnotu, resp. výši změny závazku ze smlouvy na komunální odpad učiněné dodatkem č. 14, dodatkem č. 15 a dodatkem č. 16, k čemuž Úřad uvádí následující.
Úřad od obviněného mj. obdržel faktury, které zhotovitel Technické služby Zlín, s.r.o. vystavil obviněnému za období od 6. 2. 2018 do 31. 12. 2022 a které obsahují rozhodné údaje týkající se druhů a množství odpadů produkovaných obviněným, počtu prostředků určených ke shromažďování předmětných odpadů a ceny za jejich svoz a likvidaci. Z předmětných faktur jednoznačně vyplynulo, že obviněný prostřednictvím výše specifikovaných dodatků smlouvy na komunální odpad navýšil finanční odměnu zhotovitele Technické služby Zlín, s.r.o. za svoz a likvidaci jednotlivých druhů komunálního odpadu. Po detailním prozkoumání těchto dokumentů proto Úřad přistoupil k matematickému vyčíslení změn závazku ze smlouvy na komunální odpad, ke kterým došlo prostřednictvím dodatku č. 14, dodatku č. 15 a dodatku č. 16. Úřad využil totožného mechanismu, jako při výše popsaném výpočtu hodnoty změn závazku ze smlouvy na tříděný odpad. Úřad tedy propočítal, jaké výše dosáhl rozdíl ceny reálně uhrazené ceny, jakou by obviněný uhradil, pokud by pro objem plnění za dobu platnosti a účinnosti dodatku č. 14 bylo kalkulováno s cenami dle dodatku č. 13. Obdobně Úřad postupoval i při vyčíslení objemu změny závazku v rámci dodatku č. 15 a dodatku č. 16, kdy
Úřad propočítal, jaké výše dosáhl rozdíl ceny reálně uhrazené a ceny, jakou by obviněný
uhradil, pokud by pro objem plnění za dobu platnosti a účinnosti dodatku č. 15 bylo
kalkulováno s cenami dle dodatku č. 14 a pro objem plnění za dobu platnosti a účinnosti
dodatku č. 16 s cenami dle dodatku č. 15.
Úřad dále uvádí, že vycházeje z obviněným poskytnutých údajů a dokladů o skutečném objemu plnění vyfakturovanému za dobu platnosti a účinnosti výše nadepsaných dodatků a jeho ceně je zřejmé, že obviněný v období platnosti a účinnosti dodatku č. 14 za vyfakturovaný objem plnění uhradil částku ve výši 1 856 896,88 Kč, přičemž za stejný objem plnění při cenách dle dodatku č. 13 by zaplatil 1 708 160,92 Kč. Hodnota změny závazku tedy v tomto případě činila
8 %. Úřad dále dovodil, že obviněný v období platnosti a účinnosti dodatku č. 15 za
vyfakturovaný objem plnění uhradil částku ve výši 531 990,53 Kč, přičemž za stejný objem
plnění při cenách dle dodatku č. 14 by zaplatil 481 955,68 Kč. V právě uvedeném případě tedy
hodnota změny závazku dosahovala 9,40 %. Úřad dále vypočítal, že obviněný v období
platnosti a účinnosti dodatku č. 16 za vyfakturovaný objem plnění uhradil částku ve výši
649 583,27 Kč, přičemž za stejný objem plnění při cenách dle dodatku č. 15 by zaplatil
548 894,15 Kč. V právě uvedeném případě tedy hodnota změny závazku dosahovala 15,50 %.
V souvislosti s právě uvedeným Úřad opětovně konstatuje, že si je vědom toho, že pro účely určení podstatnosti změny závazku ze smlouvy a zejm. výpočtu hodnoty změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku dle § 222 zákona je rozhodující původní hodnota závazku, resp.
24
Úřad pro úplnost i zde dodává že obviněný ostatní jím tvrzené obecné důvody změn daných smluv rozvedl ve vztahu
k jiným změnám smlouvy na komunální odpad či smlouvy na tříděný odpad.
31
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
cena sjednaná ve smlouvě na veřejnou zakázku upravená o součet hodnot všech změn, které
zadavatel následně prováděl po dobu účinnosti předmětné smlouvy, tj. v posuzovaném
případě cena uvedená ve smlouvě na komunální odpad upravená o hodnoty všech změn, ke
kterým obviněný přistoupil při uzavírání příslušných dodatků či jiných změn dotčené smlouvy.
Vzhledem ke skutkovým okolnostem nyní řešené věci, jak byly popsány výše (tj. zejm. k době,
která uplynula od uzavření smlouvy na komunální odpad, kdy k tomuto došlo již v roce 2001,
rozsahu informací uvedených v dokumentaci související s šetřeným postupem zaslané
zadavatelem a možnosti z nich zjistit relevantní informace nezbytné pro výpočet hodnoty
změny závazku ze smlouvy), byl Úřad nucen postupovat obdobně jako při výpočtu hodnoty
změn závazku ze smlouvy na tříděný odpad a v posuzovaném případě nezákonný postup
obviněného demonstroval pouze v rozsahu změn provedených v souvislosti s šetřenými
dodatky 15 a 16 smlouvy na komunální odpad v kontextu jejich změn oproti předmětné
smlouvě ve znění vždy nejblíže předcházejícího dodatku. Úřad opětovně připomíná, že jím
zvolený způsob posouzení podstatnosti změn a výpočet vyčíslení hodnoty změny závazku je
pro obviněného v důsledku příznivější, neboť z dokumentace poskytnuté obviněným je
zřejmé, že rozsah plnění i ceny za plnění poskytované obviněnému na základě smlouvy na
komunální odpad se za období let 2001 až 2022 kontinuálně navyšují, pročež hodnota změny
závazku provedená výše specifikovanými dodatky smlouvy na komunální odpad oproti
předmětné smlouvě v původním znění by byla nepochybně vyšší než výsledek výpočtu, ke
kterému byl Úřad nucen přistoupit v posuzovaném případě.
S ohledem na výše uvedené lze primárně učinit závěr ohledně toho, zda se v případě změn učiněných v rámci dodatku č. 15 a dodatku č. 16 mohlo jednat o výjimku dle § 222 odst. 4 zákona. Úřad připomíná, že pro účely počítání limitů podstatných změn podle § 224 odst. 4 zákona je rozhodující součet všech změn provedených v rámci smlouvy na veřejnou zakázku.
S ohledem na právě uvedené Úřad konstatuje, že celková změna závazku ze smlouvy na
komunální odpad provedená prostřednictvím dodatku č. 15 přesahuje zákonem povolených
10 %, neboť součet hodnot změn učiněných v rámci dodatku č. 14 a dodatku č. 15 dosahuje
výše 17,40 %. Z Úřadem provedeného výpočtu dále vyplývá, že rovněž akceptací dodatku č. 16
připustil obviněný změnu smlouvy na komunální odpad, kterou nelze považovat za
nepodstatnou ve smyslu § 222 odst. 4 zákona, neboť na základě shora popsaného
mechanismu byla změna učiněná tímto dodatkem 15,50 % a celková změna závazku ze
smlouvy na komunální odpad provedená prostřednictvím výše specifikovaných dodatků byla
vyčíslena na 32,90 %.
Úřad také připomíná, že do shora uvedeného limitu výjimky de minimis ve smyslu § 222 odst.
4 zákona nelze započítat změny provedené v duchu zbylých zákonem výslovně vymezených
výjimek podle jiných odstavců § 222 zákona. V posuzovaném případě však v konečném
důsledku zákonný limit 10 % původní hodnoty závazku dodržen není, neboť změny smlouvy
na komunální odpad provedené obviněným nelze podřadit pod jinou výjimku, jak bude
v podrobnostech uvedeno níže.
K závěru Úřadu, že změny provedené v rámci dodatku č. 15 a dodatku č. 16 nelze podřadit pod jinou výjimku, než de minimis Úřad předně uvádí, že v posuzovaném případě nelze na provedené změny uplatnit výjimku ve smyslu ustanovení § 222 odst. 2 zákona. Úřad přitom nepřehlédl, že v čl. III. bodu 5 smlouvy na komunální odpad si zhotovitel Technické služby Zlín, s.r.o. vyhradil právo sjednanou cenu každoročně navýšit o meziroční inflační nárůst. Úřad však
32
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
nabyl pochybnosti, zda by citované ustanovení smlouvy na komunální odpad vyhovovalo
požadavkům kladeným na vyhrazené změny závazku ve smyslu § 100 odst. 1 zákona, jež by
spadaly pod výjimku dle § 222 odst. 2 zákona, neboť dle názoru Úřadu odkazované ustanovení
smlouvy na komunální odpad není vymezeno dostatečně přesně a určitě. Úřadu především
není zřejmé, v jakém časovém okamžiku by měly nastat podmínky pro navýšení ceny plnění ze
smlouvy na komunální odpad, kolikrát je v průběhu roku zhotovitel TS Zlín, s.r.o. oprávněn
k navýšení cen přistoupit a zejm. jaká má být hodnota tohoto cenového nárůstu (tj. zda jde
o meziroční inflaci vyčíslenou ke konci roku či vyčíslenou k určitému měsíci atp.). Úřad je
rovněž nucen konstatovat, že obdobně jako tomu bylo u smlouvy na tříděný odpad, rovněž
v případě smlouvy na komunální odpad vnáší sám obviněný další pochybnosti, pokud jde
o podmínky užití dané „inflační doložky“, když v rámci vyjádření ze dne 2. 8. 2023 uvádí, že
inflace se do změn smlouvy na komunální odpad promítla až v roce 2023, následně však ve
vyjádření ze dne 1. 12. 2023 uvádí mezi důvody pro změny učiněné v rámci dodatku č. 15
a dodatku č. 16 mimo jiné právě nárůst inflace.
Pokud by Úřad i přes vše výše uvedené také v tomto případě ve prospěch obviněného zohlednil možnou míru inflace (v tomto kontextu průměrnou míru inflace za daný rok)25, pak ze zjištění Úřadu vyplynulo, že ani případné navýšení cen o inflaci v souladu s dotčeným ustanovením nezapříčinilo cenový nárůst, ke kterému skutečně v rámci dodatku č. 15 a v rámci dodatku č. 16 došlo. Obviněný by za objem plnění vyfakturovaný v rámci dodatku č. 14 při kalkulaci s cenami dle dodatku č. 13 navýšenými o průměrnou míru inflace za rok 2019 ve výši
2,8 % a rok 2020 ve výši 3,2 % uhradil 1 759 390,10 Kč. Hodnota změny závazku by tak
dosahovala 5,30 %. Pokud jde o objem plnění vyfakturovaný v rámci dodatku č. 15, pak by při
kalkulaci s cenami dle dodatku č. 14 navýšenými o průměrnou míru inflace za rok 2021 ve výši
3,8 % obviněný uhradil 500 270 Kč. Hodnota změny závazku by tak dosahovala 5,96 %.
V případě dodatku č. 16 by již nebylo možné míru inflace zohlednit ani v teoretické rovině,
neboť ustanovení čl. III. bodu 5 smlouvy na komunální odpad bylo prostřednictvím čl. 2. odst.
(v) bodu 5. dodatku č. 15 zrušeno a nahrazeno novým smluvním ujednáním, jehož aplikace se
na sjednaných cenách případně projeví poprvé až v roce 2023, tzn. mimo relevantní období,
které Úřad (ve vztahu k dodatku č. 16) prošetřuje. S ohledem na celkový objem provedených
změn a jejich charakter by se tedy zjištění Úřadu ani při zohlednění dotčené inflační doložky
nikterak nezměnila, neboť zejm. součet hodnot změn provedených v rámci dodatku č. 14
a dodatku č. 15 činil více než 10 % povolených v § 222 odst. 4 zákona (a dodatek č. 16 by ani
nemohl být danou inflační doložkou dotčen).26
S ohledem na shora uvedené tedy nelze provedenou změnu závazku ze smlouvy na komunální odpad považovat za nepodstatnou ve smyslu ustanovení § 222 odst. 2 zákona.
Na šetřený případ nelze aplikovat ani výjimku podle § 222 odst. 5 zákona. K tomu Úřad primárně akcentuje, že tuto výjimku by bylo možné aplikovat pouze na určité dodatečné
25
Úřad akcentuje výše uvedenou nejasnost dané podmínky, kdy z důvodu neurčitosti popsaného výpočtu zvolil co
nejpříznivější výklad dotčené inflační doložky pro obviněného, nicméně ani při tomto postupu nelze dospět k závěru, že
by součet hodnot obviněným provedených změn předmětné smlouvy při nezohlednění navýšení ceny z důvodu inflace
splňoval zákonný limit 10 % původní hodnoty závazku v kontextu možnosti konstatování změny de minimis.
26
Úřad k tomu akcentuje, že uvedené platí při výpočtu hodnoty změny oproti stavu při platnosti a účinnosti
předcházejícího dodatku, kdy pokud by však Úřad bral vyčíslení hodnoty změny závazku již od počátku smlouvy na
komunální odpad, jak by v případě § 222 odst. 4 zákona měl, daná procenta změn by byla výrazně vyšší.
33
Č.j.: ÚOHS-48262/2024/500
plnění, nikoliv na jiné změny, zejm. změny v podobě prostého navýšení cen za dosavadní
plnění (které bylo učiněno dodatkem č. 15 i dodatkem č. 16). Nadto je třeba uvést, že obviněný