63 A 2/2018

Včas podaným návrhem ze dne 11. 7. 2018 se navrhovatel domáhal zrušení opatření obecné povahy č.1/2017 – Změny č. 2 Územního plánu Zlína (dále též „změny územního plánu“ nebo „územního plánu“ anebo „ÚP“) schválené Zastupitelstvem statutárního města Zlína s účinností ode dne 12. 7. 2017, a to v části (dále též „dotčená plocha“) týkající se ploch č. 231, č. 1084 a 1079, nacházejících se v lokalitě „Vršava“, vše v k. ú. Zlín.

Navrhovatel je spolek, jenž dlouhodobě působí v lokalitě Vršava a sdružuje její obyvatele za účelem dosažení příznivého životního prostředí ve Zlíně, zejména ve Vršavě.

Aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu vychází z tvrzení, že vydanou změnou ÚP došlo k významnému zásahu do ochrany životního prostředí v lokalitě Vršava, a to konkrétně narušením ochrany zemědělské půdy a významným nárůstem negativních vlivů na kvalitu prostředí, v němž členové navrhovatele žijí. Změnou ÚP bude významně omezeno užívání nemovitostí členů navrhovatele v takové kvalitě jako dosud a zároveň budou dotčena jejich práva na příznivé životní prostředí, a to na základě porušení právních předpisů, které tuto ochranu zaručují (čl. 35 odst. 1 ve spojení s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).

O pořízení změn územního plánu Zlína rozhodlo Zastupitelstvo města Zlína dne 14. 3. 2013. Proto změna ÚP nemohla obsáhnout řešení nedostatků územního plánu v lokalitě Vršava, které byly vytčeny v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85, a v rozsudcích Krajského soudu v Brně ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219, a ze dne 31. 3. 2015, č. j. 63 A 13/2014-104.

Předmětnou změnou územního plánu navodil odpůrce přesně tu situaci, proti které brojila navrhovatelka v soudním řízení, ukončeném rozsudkem zdejšího soudu dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219.

V průběhu pořizování předmětné změny ÚP navrhovatel dále namítal a korigoval nezákonnou aktivitu odpůrce. Vypořádání svých připomínek považuje za nedostatečné, nevěnující se podstatě namítaného obsahu. Výsledkem pak bylo silové protlačení již jednou soudem odmítnutého řešení. Opakuje se, jak nezákonné závazné stanovisko orgánu ochrany zemědělského půdního fondu (s velkou benevolencí v ochraně ZPF), tak fabulace potřeby zastavění napadené lokality, včetně nehorázně metodicky ohnutého vyhodnocení vhodných lokalit pro bydlení, jakož i nedostatečného přihlédnutí k realitě v podobě nevymezení dostatečného koridoru pro technickou a dopravní infrastrukturu nové lokality. Stejně tak nebylo opětovně přihlédnuto k námitkám týkajícím se nedostatečné kapacity stokové sítě pro obsloužení již stávajících staveb a zpevněných ploch v lokalitě Vršava.

Při každé části projednávání ÚP navrhovatel i jeho členové tvrdili, že vymezení nových zastavitelných ploch pro výstavbu RD ve Zlíně je zcela zbytečné, neboť těchto ploch je nadbytek (viz tvrzení odpůrce na straně 139 odůvodnění, že až 90 % nezastavěných ploch pro bydlení je určeno pro RD). Uvedené potvrdil odpůrce ve vyhodnocení ÚP po 4 letech od jeho vydání. S odkazem na § 55 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), navrhovatel namítá, že v posuzované změně územního plánu odpůrce věrohodně neprokázal ve vztahu k plochám č. 231 a č. 1084 (dříve jednotná plocha č. 231), že jednak není možné využít k zastavění plochy v územním plánu již k zastavění vymezené a jednak že vymezení nové zastavitelné plochy je potřebné. Ještě v době před vydáním předmětné změny ÚP (v říjnu 2015) pořizovatel předložil zastupitelstvu města zprávu o uplatňování ÚP. V ní na straně 30 odpůrce uvedl, že za dobu existence ÚP bylo využito pouze 24 % ploch nově vymezených pro individuální bydlení (BI). Ve Zlíně tak zůstalo přes 130 ha pozemků s tímto funkčním využitím, které nově vymezil ÚP. Příloha č. I zprávy o uplatňování ÚP obsahuje zdrcující výčet nevyužitých ploch pro bydlení v rodinných domech (BI). I přesto se odpůrce bezostyšně pokouší do ÚP dostat nové plochy s funkčním využitím (BI) a orgán ochrany zemědělského půdního fondu (dále též „orgán ochrany ZPF“) proti tomu nic nenamítá. Jediným požadavkem tohoto orgánu byla alespoň etapizace zástavby ve Vršavě, kterou však projektant ÚP v součinnosti s pořizovatelem ÚP vypustili a ani to nevedlo orgán ochrany ZPF k negativnímu stanovisku k této změně ÚP.

Odpůrce se pouze formálně vypořádal s námitkami navrhovatele. K ověřování potřebnosti nově zastavitelných ploch dle odůvodnění návrhu změny ÚP, zveřejněném před společným jednáním, pořizovatel uvedl, že vycházel z toho, že ÚP obsahuje pro zastavění plochy o rozloze 199,63 ha. K prokázání potřebnosti nově zastavitelných ploch užil tzv. urbanistickou kalkulačku. Takový krok však podle navrhovatele nepřidává na přesvědčivosti a srozumitelnosti odůvodnění změny ÚP. Pomocí dvou údajů, tj. počtu obyvatel a počtu bytů vytvořil urbanistickou kalkulačkou vyčíslení potřeby zastavitelných ploch pro bydlení. Navrhovatel hodnověrnost takového vyčíslení zpochybnil. K samotnému výpočtu uvedl, že pro výpočet byl stanoven jako časový horizont potřebných ploch k zastavění rok 2026. S rokem 2026 však samotný ÚP nepočítá. V odůvodnění ÚP pořizovatel počítal s výhledovým počtem obyvatel 80.000 a počtem bytů 36.400, z čehož dovodil potřebu výstavby 3.200 nových bytů. Naopak změna ÚP ještě v podobě návrhu počítala s výhledovým počtem obyvatel 74.320 a s potřebou 1.897 nových bytů do roku 2026. Pokud ÚP počítal s výchozím stavem bytů 33.200, tak sama změna ÚP počítala s počtem 31.860 (viz strana 63 odůvodnění změny č. 2 ÚP – výpočet urbanistické kalkulačky). Vznik obou dokumentů dělí pouze 3 roky, avšak představuje až 1.340 pomyslně zmizelých bytů. Pořizovatelem užitá urbanistická kalkulačka udává „odpad“ bytů za 1 rok ve Zlíně v počtu 70. Obdobné nepodložené změny vstupních údajů byly užívány i u ostatních koeficientů, např. podíl nových bytů v RD se zaokrouhluje na 90 % a průměrná velikost pozemků RD se zvyšuje z 80 m2 (v původním ÚP) na 1.080 m2, tedy navyšuje se o 35 %. Na straně 65 odůvodnění však odpůrce uvádí, že jde o navýšení o 20 %. Všechny změny v předpokladech, včetně výše uvedeného koeficientu „nedostupnosti“, vedou k vypočtené hodnotě potřebných 196,7 ha nově zastavitelných ploch pro výstavbu RD. Navrhovatel má za to, že potřeba nového vymezení zastavitelných ploch nebyla odpůrcem prokázána, protože ÚP, již bez lokalit k zástavbě nově vymezených, obsahuje dostatek ploch k pokrytí budoucích potřeb pro zástavbu.

V průběhu pořizování změny č. 2 ÚP odpůrce tvrdil, ač to ve výsledném textu změny nebylo uvedeno explicitně a zůstaly jen podkladové výpočty, že cílem bylo vytvoření „přiměřené rezervy“ zastavitelných pozemků. Takový cíl je zcela v rozporu s dosažením rovnováhy mezi možností uspokojení budoucích potřeb a ochranou území z hlediska jiných veřejných zájmů, jak to vyžaduje § 18 stavebního zákona. Tímto odpůrce popřel základní cíl územního plánování, a to udržitelný rozvoj území. Odpůrce se držel vlastního cíle, tedy vytvořil převis nabídky nad poptávkou, a to dokonce s poukazem na snahu o zabránění růstu cen stavebních pozemků. Taková úvaha je zcela abstrahovaná od vývoje cen ostatních komodit, náhradní nabídky stavebních pozemků v okolních obcích a řady dalších např. demografických faktorů. Přitom není uvedeno, jaké hodnoty převisu nabídky nad poptávkou je třeba dosáhnout a proč právě takové hodnoty. Odkaz na nezávazný metodický pokyn ÚÚR z roku 2008 nezbavuje odpůrce povinnosti provést úvahy nad tímto postupem a řádně jej odůvodnit. Navrhovatel doplnil, že přebytek nabídky stavebních pozemků je z logiky věci i samotných výpočtů pořizovatele zjevný v průběhu celého počítaného horizontu, tedy do roku 2026, a k jeho vyrovnání nemůže dojít ani v uvedeném roce, neboť v ÚP je stále 30 % zastavitelných pozemků navíc, přičemž do cílové doby bude ÚP podroben minimálně 3 vyhodnocením dle § 55 odst. 1 stavebního zákona. Odpůrce používá pro bilancování 10 – 15 let, přitom však vychází z nesprávné vlastní praxe, která je rozporná s právní úpravou. Odpůrce pochybil, pokud pro výpočet urbanistické kalkulačky použil období 2011 – 2026, neboť s ohledem na délku projednávání bylo nezbytné potřeby opět přepočítat, k čemuž však nedošlo. Vzhledem k obsahu stavebního zákona a nedostatečným úvahám odpůrce, má navrhovatel za to, že odpůrce překročil rozsah svých pravomocí při vymezování nového zastavitelného území. Současně uvedl, že nedostatečné a vnitřně rozporné odůvodnění změny ÚP postrádá zákonné zdůvodnění. Za zcela nesmyslný a rozporný s principy udržitelného rozvoje označil navrhovatel přístup odpůrce k pojetí „vytváření přebytku ploch pro bydlení“. Vytváří totiž obrovský „akutní“ přebytek, namísto postupného uvolňování potenciální lokality pomocí etapizace v deklarovaném období 10 – 15 let. Jediným důsledkem postupu odpůrce tak může být aktuální zbohatnutí několika developerů.

V průběhu pořizování změny č. 2 ÚP navrhovatel uplatnil připomínky, a to v jednotlivých fázích projednávání. V průběhu procesu pořízení změny ÚP byl navrhovatel aktivní a snažil se prosazovat své zájmy. Připomínkám nebylo zčásti vyhověno, přitom však odpůrce nevěnoval těmto připomínkám adekvátní pozornost. Za skličující postoj odpůrce označil navrhovatel reakci odpůrce k uplatněným připomínkám, konkrétně na straně 214 odůvodnění, kde mj. uvedl: „i stávající domy narušily původní kvalitní životní prostředí i zemědělský půdní fond“ a dále, že „veřejný zájem na ochraně přírodního prostředí v dané lokalitě není natolik intenzivní, resp. není žádný, pak není dán zákonný důvod, pokud je prokázána potřeba této plochy v rámci města Zlína, aby na Vršavě nemohly stát další rodinné domy.“ Tímto prizmatem odpůrce přistoupil k věcné argumentaci navrhovatele v uplatněných připomínkách a rovněž v námitkách individuálně podaných některými členy spolku, pročež věcnou argumentaci šmahem odmítl.

Vymezením zastavitelných ploch č. 231 (ZM2.02) a č. 1084 (ZM2.33) vytvořil odpůrce situaci zcela shodnou s původním ÚP, který zdejší soud zrušil rozsudkem ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219.

Ke změně plochy č. 1079 (č. ZM2.97), označené jako „P 1079 rozšíření veřejného prostranství ve Vršavě“, odpůrce klamavě uvádí v odůvodnění (strana 53), že plocha veřejného prostranství není nově navrhována. V odůvodnění změny ÚP se uvádí, že „plocha je pouze rozšířena.“ S rozšířením veřejného prostranství se však pojí omezení vlastnictví, což provedená změna nepřiznává. Takový postup odpůrce je zcela nepřijatelný. Skrývání změn v ÚP již bylo odpůrci vyčteno rozsudkem zdejšího soudu sp. zn. 63 A 3/2014. Navrhovatel dále poukázal na to, že s významným rozšířením veřejného prostranství pro dopravní infrastrukturu se pojí potenciál jejího intenzivního využívání, což nepopiratelně naruší kvalitu místního prostředí. K takové změně měl tedy odpůrce přistoupit otevřeně a neskrývat ji před veřejností. Ostatně až na základě aktivity navrhovatele v průběhu projednávání změny č. 2 ÚP odpůrce dočasně vypustil (změnu ZM2.96) propojení lokality Vršava s Jižními svahy. Současně v odůvodnění změny č. 2 ÚP odpůrce tvrdí (strana 151), že ZM2.97 není veřejně prospěšnou. Vzhledem k posledně uvedenému tedy odpůrce fakticky nadále zachovává stav, kdy přístup do lokalit č. 231 a č. 1084 je zcela nedostatečný, a to jak pro dopravní, tak i pro technickou infrastrukturu. Obě infrastruktury mají podstatný vliv na navrhovatele, resp. jeho členy, neboť bude sama zdrojem (doprava) anebo přenašečem vlivů (kanalizace), které vzniknou v případě zastavění lokalit č. 231 a č. 1084. Navrhovatel v této souvislosti tvrdí, že stávající kanalizace nestíhá za bouřky z lokality Vršava odvádět srážkové vody, což se realizací dalších zpevněných ploch pouze zhorší. Výše uvedené nebylo v odůvodnění změny č. 2 ÚP ani k připomínkám či námitkám jednotlivých osob vyvráceno.

Nepravdivé údaje o snadné dopravní dostupnosti a dostatečné kapacitě kanalizace podstatnou měrou přispěly ke zkreslení výsledků pořizovatelem zajištěné přílohy č. 5 ke změně č. 2 ÚP nazvané „Vytipování a vyhodnocení vhodných lokalit pro bydlení na území města Zlína, včetně prokázání veřejného zájmu na jejich zástavbě“ (dále též jako „příloha č. 5 změny ÚP“ nebo „příloha č. 5“). Pořízení této přílohy, stejně jako užití urbanistické kalkulačky, představuje účelový postup odpůrce, který má obhájit zájem jediného developera na prodej stavebních pozemků v lokalitě Vršava coby zájem veřejný. Obsah přílohy popírá účel právní ochrany zemědělského půdního fondu (dále též „ZPF“), když pro vytipování vhodných lokalit smíchává lokality bez ohledu na třídu ochrany půdy. Pro skutečné srovnání veřejných zájmů by totiž nemohla kvalita půdy obdržet pouze váhu 15 %. Odpůrce zjevně nechápe, kterému „veřejnému zájmu“ má dát přednost. Také zvolení lineární stupnice postrádá z hlediska ochrany ZPF smysl, neboť zákon o ochraně zemědělského půdního fondu významně rozlišuje mezi prvními dvěma třídami ochrany půdy a zbytkem zemědělské půdy. Zbytek zjednodušujících kritérií je výrazem snahy o aplikaci matematických metod k nahrazení skutečně provedených úvah. Dochází tak k modelování či zjednodušení reality, která nutně zkresluje výsledky. Pomyslný bodový součet, kterým se prokazuje důvod pro zastavění lokality Vršava, je dále ovlivněn nedůvodně kladným hodnocením technické a ekonomické náročnosti napojení na technické sítě a dopravní dostupnost. Plocha č. 231 je z veřejného prostranství (silnice na ulici Horní Vršava VII) napojitelná pouze přes max. 5,5 m široký pruh pozemku p. č. 3732/7, k. ú. Zlín, ve vlastnictví města. Ostatní část plochy č. 1079 P je v soukromých rukou a vlastník se v námitkách již v průběhu pořizování změny ÚP aktivně bránil tomuto typu plochy na svém pozemku. Předmětná šíře pozemku neumožňuje vystavět na tomto pozemku dopravní spojení (pozemní komunikace zpřístupňuje pozemek RD) dle § 22 odst. 2 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.), a to ani pro jednosměrný provoz. Z úřední činnosti odpůrce je mu toto bezpečně známé, neboť o věci vedl v prvním stupni již 3x správní řízení, pokaždé však nepravomocně ve prospěch žadatele o vydání územního rozhodnutí. V těchto územních řízeních dosud nebylo vydáno závazné stanovisko silničního správního úřadu, které by na pozemku p. č. 3732/7 v k. ú. Zlín umožnilo realizaci pozemní komunikace. Na tomto pozemku je navíc nezbytné umístit veškerou technickou infrastrukturu, což ochranná pásma sítí prakticky neumožňují. K nemožnosti vedení silničních a technických sítí na tomto pozemku přispívají také nepříznivé geologické a hydrogeologické poměry. Složitost geologických a hydrogeologických poměrů (geologicky nestabilní území trvalého skrytého sesuvu a komplikovaná problematika odvodu povrchových a srážkových vod) je odpůrci u této plochy rovněž známa z jeho úřední činnosti. Proto tvrzení pořizovatele o tom, že územní studií pro tuto lokalitu byla prověřena napojitelnost na inženýrské sítě a dopravní infrastrukturu, vyznívá v kontextu shora uvedeného velmi nepřesvědčivě a je nepravdivé. Uváděné dopravní napojení o šířce 5,5 m vozovky a 1,5 m chodníku není možné zrealizovat bez vyvlastnění soukromých pozemků, přitom navržená změna ÚP neobsahuje tuto stavbu ve výkresu veřejně prospěšných staveb. Protože jde o jeden ze základních předpokladů pro následné využití ploch č. 231 a č. 1084, je jejich vymezení nezákonné. Problematická je rovněž stávající kanalizace, která neumožňuje zachycení a odvedení ani poměrně slabých přívalových srážek. Naposledy dne 31. 7. 2016 napáchala dešťová voda četné škody stávajícím vlastníkům RD ve Vršavě, kteří byli vyplaveni přes kanalizaci. Zasakování dešťových vod při další výstavbě nebude možné a výstavba bude fakticky způsobovat škody stávajícím obyvatelům. Odvod srážkových vod není jen technickou, ale především koncepční záležitostí a jakákoliv další výstavba ve Vršavě si vynucuje nahrazení stávající kanalizace kapacitnější kanalizací. Takové vynucené veřejné investice není možné označit ve vyhodnocovací tabulce neutrálně, natož kladně. Výsledky přílohy č. 5 změny ÚP nejsou u lokality Vršava pravdivé, nýbrž jde o úmyslně zkreslené informace, které mají za každou cenu odůvodnit zahrnutí této lokality do lokality zastavitelného území. Stávající infrastruktura již dnes nestíhá spolehlivě plnit svůj účel, natož aby byla využita i pro další výstavbu dle další změny ÚP (schválené v návaznosti na další rozsudek krajského soudu), ale ani pro stavby vzniklé v nedaleké ploše pro hromadnou rekreaci.

Navrhovatel dále namítal nezákonnost procesu pořízení změny č. 2 ÚP, neboť ke schválení změny ÚP nedošlo v návaznosti na shora citovaný rozsudek zdejšího soudu ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219. Tato skutečnost totiž ukotvuje začátek procesu pořizování a možnosti veřejnosti vyjadřovat se k obsahu pořizované změny. V této souvislosti navrhovatel poukázal na to, že nikdy nebyla zkoumána potřeba vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území vůči plochám, které byly odpůrcem zahrnuty do změny ÚP. Tuto okolnost označuje navrhovatel za nezákonnou s možností přímého ovlivnění rozsahu a způsobu ochrany životního prostředí.

Napadené OOP jako celek označil navrhovatel za částečně nezákonné, protože funkční využití sporných ploch bylo stanoveno v rozporu s hmotným právem. ÚP mění funkční využití ploch z ploch nezastavitelných na plochy zastavitelné (pro bydlení, resp. pro rekreaci nebo pro veřejné prostranství) v lokalitě Vršava.

Navrhovatel dále namítal porušení zákonných požadavků na ochranu ZPF. V průběhu pořízení změny č. 2 ÚP došlo totiž k neodůvodněné změně stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 27. 8. 2014 k projednávané změně (viz strana 22 odůvodnění změny ÚP). Ministerstvo totiž původně požadovalo pro lokalitu Vršava etapizaci s tím, že na základě tohoto opatření bude zajištěno postupné zabírání ZPF při respektování zásad ochrany ZPF ve smyslu § 4 zákona o ochraně ZPF. Následně vydaná stanoviska ministerstva v průběhu pořizování však bez jakéhokoliv odůvodnění nově uvádí, že „Z hlediska dopadu na ZPF tímto upraveným řešením (upuštěním od etapizace) nedošlo k žádným podstatným změnám, které by mohly mít vliv na změnu původně uděleného kladného stanoviska.“ Ačkoliv pořizovatel věděl, že v lokalitě č. 231 neexistuje zástavba, nýbrž pouze zbořeniště, akceptoval ze strany ministerstva odůvodnění „Na předmětném území se již nacházejí stávající objekty (původní pasekářská zástavba). Dále je z mapových podkladů zřejmé, že plochou BI 231 již napříč prochází obslužný příjezd ke stávajícím rodinným domům (přiléhajícím k severnímu okraji této plochy), podle informativních údajů katastru nemovitostí se jedná o ostatní plochu (se způsobem využití ostatní komunikace).“

Napadená změna ÚP je v rozporu s nadřazenou územně plánovací dokumentací Zlínského kraje, když minimálně v plochách č. 231 a č. 1084 významně narušuje environmentální pilíř udržitelného rozvoje neodůvodněným záborem zemědělské půdy a zcela opomíjí možnosti budoucích generací na využití této půdy způsoby známými již předchozím generacím.

Napadená změna ÚP odporuje požadavku na podporu péče o typické a výjimečné přírodní, kulturní a civilizační hodnoty kraje, které vytvářejí charakteristické znaky území, přispívají k jeho identifikaci a posilují vztah obyvatelstva k vybranému životnímu prostoru.

Napadená změna ÚP významně ovlivňuje přírodní poměry lokality Vršava především pro záměr v plochách č. 231 a č. 1084. V konfliktu se zájmem na ochraně přírodního prostředí a na zachování stávající pohody bydlení obyvatel Vršavy bude ovlivněn stávající obraz sídla, a to spojením do jednolitého zastavěného celku lokalit Vršava a Jižní svahy. Změna ÚP významně omezuje kulturní dědictví charakteristické pro tuto oblast, a to pasekářské hospodaření. Pokud jde o vypořádání se s požadavky nadřazené územně plánovací dokumentace, pak toto vypořádání ze strany pořizovatele je čistě formalistické a neodpovídá skutečnému vlivu změny ÚP na regulované území.

Proti změně ÚP dále navrhovatel namítal, že odpůrce zcela upustil od požadované územní studie (požadavek trval ještě v návrhu pro společné jednání) a rezignoval i na etapizaci zastavění území ve Vršavě (podmínka využití zastavitelných ploch). Za zcela nezákonnou označil navrhovatel argumentaci pořizovatele územní studií lokalit č. 231 a č. 1084, která byla iniciována a hrazena jedním z vlastníků pozemků v této lokalitě, přitom nebyla pořízena v souladu s § 43 odst. 2 věta druhá stavebního zákona, protože pořizovatel nevymezil zadání dle § 30 odst. 2 stavebního zákona, a tedy ani problémy, jejichž řešení by mohlo významně ovlivňovat využití a uspořádání předmětné lokality.

Pořizovatel tak vložil do územně plánovacích podkladů města územní studii, která nesplňuje ani základní náležitosti předpokládané stavebním zákonem. Jelikož je nelegitimním podkladem, nemůže zdůvodnit změnu ÚP. Nejde tedy o územní studii, nýbrž pouze o zastavovací studii placenou vlastníkem pozemku, který má zájem na zastavění lokality. Studie nepracuje s žádnou alternativou řešení území, natož aby měla pořizovatelem stanoven obsah, rozsah, cíle a účel. Studie vychází již z existence dosud neschválené změny ÚP, mj. z nerozdělení původní plochy č. 231 na dvě části. Součástí pořízení studie nebylo ani místní šetření, jehož by se mohli účastnit vlastníci dotčených pozemků.

Odkaz odpůrce na územní studii ke změně č. 94A neplatného územního plánu není dle navrhovatele relevantní. Jde o územně plánovací podklad, který již není možné dále využít, neboť vychází z odlišných předpokladů pro dnes již neplatný ÚP.

Opětovným začleněním dřívější plochy č. 231 (účelově rozdělené na plochy č. 231 a č. 1084) do ÚP se shodným funkčním využitím, které již bylo pravomocně zrušeno správním soudem, vydal odpůrce zjevně nezákonné OOP bez náležitého odůvodnění, resp. s odůvodněním účelovým a vnitřně logicky rozporným.

Schválené využití předmětných ploch jako zastavitelného území je především v rozporu se zákonným požadavkem na ochranu ZPF. Podle zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), je pro nezemědělské účely (stavební činnost) nutno použít především nezemědělskou půdu, zejména nezastavěné a nedostatečně využité pozemky v zastavěném území nebo nezastavěné plochy stavebních pozemků mimo toto území. K odnětí ZPF může dojít pouze v nezbytných případech, za splnění zákonem stanovených podmínek. K uvedeným podmínkám patří nutnost odnímat jen nejnutnější plochu ZPF (§ 4 citovaného zákona). Při územně plánovací činnosti je třeba navrhnout a zdůvodnit takové řešení, které je z hlediska ochrany ZPF a ostatních zákonem chráněných obecných zájmů nejvýhodnější. Přitom musí být vyhodnoceny důsledky navrhovaného řešení na ZPF, a to zpravidla ve srovnání s jiným možným řešením (§ 5 odst. 1 citovaného zákona). Dle § 55 stavebního zákona je možné vymezit nové zastavitelné plochy v územním plánu pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy.

Shora naznačený přístup k problematice ochrany ZPF odpůrce nesplnil a postupoval současně v rozporu s metodickým pokynem Ministerstva životního prostředí č. OOLP/1067/96 k odnímání půdy ze ZPF podle zákona o ochraně ZPF, jenž v čl. II odst. 3 stanoví, že orgán ochrany ZPF při posuzování předložené dokumentace hodnotí zejména: a) dosavadní využití ploch nezemědělské půdy (nezastavěných a nedostatečně využitých pozemků); b) využití zemědělské půdy na nezastavěných částech stavebních pozemků a enkláv zemědělské půdy v zastavěném území obce, c) využití ploch získaných odstraněním budov a využití stavebních proluk; d) využití ploch, které již byly pro rozvoj sídel orgánem ochrany ZPF odsouhlaseny; e) důsledky navrhovaného řešení na uspořádání ploch ZPF, kterým by měla být co nejméně narušena původní krajina a její funkce s ohledem na § 2 zákona o životním prostředí; f) ovlivnění hydrologických a odtokových poměrů; sít zemědělských účelových komunikací, které by měly být v maximální míře zachovány a v případě jejich dotčení musí být navrženy náhradní sítě komunikací zpřístupňující území; h) další údaje o území prokazující nezbytnost odnětí zemědělské půdy (počet obyvatel, účelové využití ploch, navržené řešení lokalit, apod.); i) vedení směrových a liniových staveb ve vztahu k možnému eroznímu ohrožení a pozemkovým úpravám; j) návrhy funkčního využití s ohledem na erozní ohrožení; k) kvalitu zemědělské půdy dle BPEJ a zařazení půdy do tříd ochrany zemědělské půdy.

Navrhovatel dále odkázal na rozhodnutí NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010-185, z něhož vyplývá, že metodický pokyn Ministerstva životního prostředí podrobněji upravuje postup orgánů ochrany ZPF. Bylo by tedy v rozporu se zásadou zákazu libovůle a rovného zacházení, pokud by se orgán ochrany ZPF v jednotlivých případech od hledisek a kritérií tohoto metodického pokynu odchýlil. Orgán ochrany ZPF se musí zabývat kritérii v metodickém pokynu. K tomu však v posuzované věci nedošlo. Odpůrce se spolehl na projektantem účelově zpracovanou přílohu č. 5, kterou navrhovatel ostře kritizuje.

Shora uvedené navrhovatel shrnul tak, že vymezením předmětných ploch jako zastavitelného území ve změně č. 2 ÚP došlo k neodůvodněnému a nezákonnému záboru ZPF, a to mimořádného rozsahu. Jedná se o zdaleka největší zábor velmi kvalitní zemědělské půdy v rámci změny ÚP města Zlína, a je tak nepřijatelné, aby změna využití ploch nebyla v souladu se zákonnými požadavky. Odpůrce porušil kogentní hmotněprávní normy chránící veřejný zájem na ochraně ZPF, jenž předurčují obsah OOP (srov. rozsudek NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010-185).

Jedná-li se o dopravní a technické napojení předmětné lokality, pak OOP pouze formalisticky vyhovuje obecným požadavkům na využití území. Územní plán přitom musí být v souladu jak s požadavky stavebního zákona, tak s jeho prováděcími právními předpisy a uvedený dokument musí být i realizovatelný. Podle § 22 vyhlášky č. 501/2006 Sb., musí být nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek bytového domu, 12 m. Při jednosměrném provozu lze tuto šířku snížit až na 10,5 m. Nejmenší šířka veřejného prostranství, jehož součástí je pozemní komunikace zpřístupňující pozemek RD, je 8 m, kterou lze snížit při jednosměrném provozu až na 6,5 m. Již v námitce společnosti EDTS uplatněné v průběhu pořizování ÚP bylo poukazováno na problematické řešení dopravního napojení u ploch č. 231 a č. 1084, a to veřejným prostranstvím v ploše č. 1079 P na soukromém pozemku bez označení za veřejně prospěšnou stavbu (tedy bez možnosti vyvlastnění). Ze strany odpůrce se tak jedná pouze o domnělé vyřešení problému dovedení veřejné infrastruktury pro plochy č. 231 a č. 1084.

Plochy č. 231 a č. 1084 bezprostředně sousedí s pozemky určenými k plnění funkcí lesa. Přitom odůvodnění koordinovaného závazného stanoviska z hlediska ochrany lesů lze považovat za prázdné, a proto nepřezkoumatelné. Zde navrhovatel poukázal na dikci § 14 zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „lesní zákon“), podle něhož je nutno při pořízení územně plánovací dokumentace dbát mj. na zachování lesa, navrhovat a zdůvodnit taková řešení, která jsou z hlediska zachování lesa, ochrany životního prostředí nejvhodnější; přitom je nutné provést vyhodnocení důsledků navrhovaného řešení a navrhnout alternativní řešení. Podle navrhovatele se tyto požadavky vztahují i na zásahy do pozemků, které se nacházejí v ochranném pásmu lesa. Totiž § 14 odst. 2 lesního zákona podmiňuje vydání územního rozhodnutí (stavebního povolení) souhlasem orgánu ochrany lesa – ve formě závazného stanoviska i tehdy, mají-li být dotčeny pozemky do vzdálenosti 50 m od okraje lesa.

Navrhovatel má za to, že ve vztahu k předmětné lokalitě nebyl vůbec hodnocen krajinný ráz. Přitom ochrana krajinného rázu představuje nedílnou součást územního plánování. Dle § 12 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“), mohou být prováděny zásahy do krajinného rázu určitého místa pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků. Ke změnám krajinného rázu je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody. Pro předmětné lokality neplatí výjimka dle § 12 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny. Došlo zde k pochybení, neboť koordinované závazné stanovisko Krajského úřadu Zlínského kraje se lokalitami č. 231 a č. 1084 vůbec nezabývalo.

Předmětné plochy přitom budou představovat nevhodné pohledové propojení individuální zástavby RD v lokalitě Vršava se sídlištěm panelových bytových domů věžového typu v lokalitě Jižní svahy. Tím bude vytvářen tlak na existující biokoridor mezi těmito lokalitami, čímž budou narušeny přirozené vazby v krajině. Rovněž dojde k významné redukci ploch pro rekreaci a zanikne genius loci s dosud charakteristickými loukami s roztroušenými původními pasekářskými staveními. Při pořízení OOP nedošlo k hodnocení krajinného rázu ani ke komplexnímu vyhodnocení území. Byly tak porušeny zákonné požadavky na ochranu krajinného rázu podle zákona o ochraně přírody a krajiny, včetně stavebního zákona a jeho prováděcích právních předpisů.

Změna funkčního využití předmětných ploch představuje neodůvodněné porušení zákonných požadavků na ochranu územního systému ekologické stability. Orgány územního plánování a ochrany přírody jsou ve spolupráci s dalšími dotčenými orgány povinny vymezit systém ekologické stability (tj. propojení přírodě blízkých ekosystémů, které udržují přírodní rovnováhu místního a regionálního charakteru), zajišťující uchování a reprodukci přírodního bohatství, včetně příznivého působení na okolní části krajiny a na základy pro mnohostranné využívání krajiny (§ 4 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Podle navrhovatele bude mít přeměna funkčního využití předmětných ploch dopad do místního územního systému ekologické stability. Dojde k nárůstu dopravní zátěže, hluku, změně odtokových poměrů a v důsledku toho i k zásahu do vývoje rostlin a živočichů. Zvětšením plochy pro bydlení dojde k významnému nárůstu počtu obyvatel a k dopadům na přilehlý les, blízký biokoridor, krajinný ráz včetně snížení rekreační hodnoty území.

Podle navrhovatele není napadené OOP v části označených ploch ani v souladu s požadavkem proporcionality. Zásah do funkčního využití předmětných ploch není opřen o zákonné cíle a není činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů, který by mohl vést rozumně k zamýšlenému cíli (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120). Je ukázkou libovůle odpůrce, který i přes nerespektování požadavků vyplývajících z právních předpisů a přes odpor významné části vlastníků přilehlých nemovitostí, schválil rozporované funkční využití předmětných ploch.

Pokud chtěl odpůrce chránit vlastnictví třetích osob, kterým původně pozemky v předmětných plochách patřily, pak tyto osoby již pozemky dávno prodaly, přičemž jejich snaha o zastavění pozemků měla jediný cíl, prodat pozemky za vyšší cenu, než je cena zemědělské půdy. Odpůrcem deklarované záměry znemožňují zemědělské užívání pozemků. Sledoval-li odpůrce cíl v podobě dostupného individuálního bydlení ve městě Zlín, pak tento cíl byl již dávno naplněn původním územním plánem (před posuzovanou změnou ÚP). Pokud ovšem odpůrce nesledoval žádný z cílů uvedených v § 18 stavebního zákona, pak jde o opatření obecné povahy zcela nezákonné.

S ohledem na shora uvedené navrhovatel vyhodnotil napadené OOP jako nepřezkoumatelné a vydané postupem nesouladným se zákonem. Z hlediska hmotněprávního je též v rozporu se zákonem a příčí se požadavku na proporcionalitu. Proto soudu navrhl, aby zrušil napadené OOP v částech, vymezujících shora specifikované plochy.

V písemném vyjádření k návrhu, doručeném krajskému soudu dne 26. 9. 2018, odpůrce nejprve odmítl tvrzení navrhovatele, že se nedostatečně zabýval podávanými připomínkami navrhovatele či námitkami členů navrhovatele v průběhu projednávání změny ÚP. Odpůrce coby pořizovatel se poctivě zabýval všemi podanými podněty a vyzýval projektanta i dotčené orgány, aby řádně zdůvodnili svá kladná stanoviska tak, aby nebylo pochyb o tom, že plochy pro bydlení BI navrhované změnou ÚP jsou navrženy v souladu s právními předpisy. Sám odpůrce se vyčerpávajícím způsobem zabýval odůvodněním napadených ploch a má za to, že bez pochyby prokázal, že plochy č. 231, 1084 a 1079 jsou navrženy správně a neexistoval důvod je nezapracovat. Uvedené plochy jsou zapracovány do ÚP v souladu s hlavními zásadami urbanistické koncepce stanovené platným ÚP a výhledovými potřebami ploch pro bydlení do roku 2026. Lokalita Vršava je zapracována do ÚP v souladu se základní urbanistickou koncepcí města, stanovenou v platném ÚP v kapitole C)1. Návrh urbanistické koncepce, oddíl „části severně od Řevnického údolí a Podřevnického údolí“ – rozvoj ploch bydlení Vršava, Nivy. Předmětné plochy BI 231 a BI 1084 jsou územím bezprostředně navazujícím na stávající zástavbu, s dobrým dopravním napojením, s dostupnou technickou infrastrukturou a s dostupnou městskou hromadnou dopravou, na osluněném svahu s dobrou orientací bez špatných klimatických vlivů. Jde o území ideální pro bydlení. Návrh koncepčně spojuje stávající zastavěné pozemky v jeden celek. Systém ekologické stability není narušen. Změnou není vytvořen satelit bez návaznosti na dopravní a technickou infrastrukturu se zvýšenými nároky na údržbu komunikací a svoz odpadů.

Původní lokalita BI 231 (nyní BI 231 a BI 1084), která byla soudem zrušena, se skládala jednak z části, jenž byla převzata ze změny č. 94A vydané dne 14. 2. 2008 usnesením č. 24/10Z/2008 Územního plánu města Zlína a byla platná v době zpracování návrhu nového ÚP, a jednak zčásti zapracované do ÚP na základě požadavku vlastníka pozemků poté, co musely být z územního plánu vypuštěny velké rozvojové lokality na základě stanoviska dotčeného orgánu s kompetencí k ochraně ZPF. Ty měly tvořit hlavní rozvojovou koncepci města a nacházely se v severozápadní části Zlína, tzv. zlínské terasy. Lokality byly také tvořeny převážně z půd I. a II. třídy ochrany. Byly to lokality, na kterých se na rozdíl od nyní přezkoumávaných lokalit zemědělsky velkovýrobně hospodařilo. V průběhu projednávání konceptu ÚP bylo vypuštěno asi 45 ha zemědělské půdy pro bydlení, mj. i na území tzv. zlínských teras. Šlo o lokality, jejichž realizace by vyžadovala extrémně vysoké finanční náklady na budování přístupových komunikací a inženýrských sítí. Aby byla splněna podmínka ochrany ZPF a urbanistická struktura nebyla výrazným způsobem narušena, byla zvolena cesta zástavby menších lokalit, které jsou dostupné ze stávajících komunikací a inženýrských sítí, a které umožní udržitelný rozvoj území také pro současný hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území. Proto se lokalita BI 231 a BI 1084 jeví jako vhodná náhrada za plochy pro bydlení, které musely být z výše uvedených důvodů vypouštěny. Multikriteriální analýza, která vyhodnotila 31 dalších možných variant zástavby na celém území města, dokladuje zároveň veřejný zájem na zástavbě a je nedílnou součástí změny č. 2 ÚP (příloha č. 5).

Obě lokality BI 231 a BI 1084 byly navíc prověřeny územní studií. Na část území stávající BI 231, převzaté z tehdy platné změny č. 94A ÚP byla pořízena a zaevidována územní studie již v roce 2011. V současné době jsou tyto pozemky již rozprodány a vedlo se zde i územní řízení, které však muselo být přerušeno právě proto, že plocha byla zrušena rozsudkem správního soudu. Jelikož Zlín má zájem na rozvoji bydlení v této části města, byla proto pořízena územní studie, aby byly detailně prověřeny podmínky pro zástavbu. Znovu byla vyhodnocena dopravní obslužnost pro obě navrhované plochy a podmínky pro realizaci technické infrastruktury. Studie, která byla nad rámec zákonných požadavků konzultována s dotčenými orgány, opětovně potvrdila, že území je zastavitelné při dodržení vznesených požadavků jak z hlediska dopravy, tak z hlediska požadavků na odkanalizování, řešení odtokových poměrů a zachování krajinného rázu. Potřebnost a vhodnost této plochy jako nejlepší rozvojové plochy ve městě, byla prokázána jednak výpočtem a jednak výše zmiňovanou multikriteriální analýzou. Dříve navrhovaná a zrušená plocha P 525 není touto změnou již navrhována, protože pozemky, na nichž se nacházela, jsou ve vlastnictví města, tudíž obsluha tohoto území je zajištěna. Zrušená plocha je vymezena jako stávající plocha BI.

Na základě rozsudku Krajského soudu v Brně a také rozhodnutí Krajského úřadu Zlínského kraje schválilo Zastupitelstvo města Zlína usnesením č. 7/18Z/2013 pořízení změny č. 2 Územního plánu Zlína v souladu s § 55 odst. 3 a § 44 stavebního zákona.

Odpůrce se neztotožnil s tvrzením navrhovatele, že se opakuje situace, proti které již brojila členka navrhovatele v soudním řízení ukončeném rozsudkem zdejšího soudu dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219. Nesouhlasil ani s tím, že na námitky, resp. připomínky nebylo reagováno a nebyly řádně vypořádány. Jednotlivé připomínky byly řádně vypořádány. K tomu odpůrce zopakoval (bez bližšího komentáře) na 49 stranách pasáže ze Změny č. 2 Územního plánu Zlína, kde byly zachyceny připomínky a jejich vypořádání v průběhu pořizování změny ÚP.

Z výše uvedených důvodů odpůrce soudu navrhl, aby žalobu zamítl jako nedůvodnou.

Společným podáním ze dne 14. 7. 2018 oznámilo soudu 5 osob, že budou v této věci uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení. Jednalo se o B. S., Ing. O. D., B. D., Ing. arch. K. H. a Ing. arch. H. H., všichni doložili zastoupení advokátem JUDr. V. Š. v tomto řízení.

Uvedené osoby upřesnily skutečnosti, z nichž dovozovaly své postavení osob zúčastněných na řízení. Bernarda Stoklasová je výlučným vlastníkem pozemku p. č. 3688/1 (trvalý travní porost) o výměře 10.240 m2, dále pozemku p. č. 3688/2 (trvalý travní porost) o výměře 3.288 m2 a p. č. 3690/1 (orná půda) o výměře 4.245 m2, vše v obci a k. ú. Zlín. Pozemky se nachází v lokalitě Vršava a jsou součástí ploch, jenž jsou dotčeny předmětným návrhem.

Ing. O. D. a B. D. jsou v rámci společného jmění manželů spoluvlastníky pozemku p. č. st. 1968 (zastavěná plocha a nádvoří) o výměře 252 m2, dále pozemku p. č. 1969 (zastavěná plocha a nádvoří) o výměře 196 m2 a pozemku p. č. 3690/2 (trvalý travní porost) o výměře 1.638 m2, vše v obci a k. ú. Zlín. Pozemky se nachází v lokalitě Vršava a jsou součástí ploch, které jsou dotčeny podaným návrhem.

Ing. arch. K. H. a Ing. arch. H. H. jsou v rámci společného jmění manželů spoluvlastníky pozemku p. č. st. 1968 (zastavěná plocha a nádvoří) o výměře 252 m2, dále pozemku p. č. 1969 (zastavěná plocha a nádvoří) o výměře 196 m2 a pozemku p. č. 3690/2 (trvalý travní porost) o výměře 1.638 m2, vše v obci a k. ú. Zlín. Pozemky se nachází v lokalitě Vršava a jsou součástí ploch, které jsou dotčeny podaným návrhem.

Jelikož se shora označené pozemky nachází v lokalitě Vršava a jsou součástí ploch, které jsou dotčeny podaným návrhem, považují se výše uvedené osoby za osoby zúčastněné na tomto řízení, neboť se v něm bude fakticky rozhodovat i o pozemcích těchto osob. Výše uvedené vztahy byly doloženy příslušnými výpisy z katastru nemovitostí.

Krajský soud v Brně si k posouzení důvodnosti podaného návrhu vyžádal od odpůrce kompletní spisovou dokumentaci k napadenému opatření obecné povahy. Soudu je dále z úřední činnosti známý stav předchozí územně plánovací dokumentace města Zlín, neboť již opakovaně rozhodoval o individuálních návrzích občanů Zlína – lokality Vršava na zrušení opatření obecné povahy – Územního plánu města Zlín (viz rozsudky zdejšího soudu ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219, a ze dne 31. 3. 2015, č. j. 63 A 13/2014-104). Relevantní zjištění ze správního spisu jsou sumarizována níže v rámci vyhodnocení důvodnosti jednotlivých bodů návrhu. Soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy – Změnu č. 2 Územního plánu Zlína, jakož i řízení předcházející jeho vydání, a to v mezích návrhových bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „s.ř.s.“). O návrhu soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s.ř.s. za splnění podmínek § 76 odst. 1 ve spojení s § 101b odst. 4 s.ř.s. bez nařízení jednání. Soud shledal návrh důvodným.

Krajský soud nejprve posuzoval otázku včasnosti podaného návrhu a aktivní žalobní legitimace navrhovatele (přípustnosti návrhu). Zjistil, že návrh byl podán včas (v souladu s přechodnými ustanoveními stavebního zákona), a že návrh na zrušení části OOP byl podán navrhovatelem, jenž byl aktivně legitimován k podání takového návrhu ve smyslu § 101a odst. 1 s.ř.s. Podle posledně citovaného ustanovení je aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení OOP či jeho části ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným OOP. Aktivní legitimace navrhovatele se tak zakládá pouhým tvrzením o dotčení na jeho právech. Navrhovatel k tomu uvedl, že je spolkem, který dlouhodobě působí v lokalitě Vršava a sdružuje její obyvatele za účelem dosažení příznivého životního prostředí ve Zlíně, zejména ve Vršavě. Navrhovatel dále tvrdil, že změnou ÚP došlo k významnému zásahu do ochrany životního prostředí v lokalitě Vršava, konkrétně k narušení ochrany zemědělské půdy a významnému nárůstu negativních vlivů na kvalitu prostředí, v němž členové navrhovatele (spolku) žijí. Změnou ÚP současně dochází k významnému snížení kvality užívání nemovitostí členů spolku oproti dosavadní kvalitě a zároveň byla dotčena jejich práva na příznivé životní prostředí na základě porušení předpisů, které tuto ochranu zaručují.

Otázkami spjatými s posuzováním aktivní legitimace navrhovatele se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který v bodech 31, 34 a 37 usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120 (publikováno pod č. 1910/2009 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz), uvedl: „Navrhovatel musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. (…) Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. (…) Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.“

K výše uvedeným tvrzením navrhovatele krajský soud doplňuje, že je mu známo z vlastní úřední činnosti, že osoby – členové navrhovatele (spolku) se v minulosti opakovaně účastnili (např. v pozici osoby zúčastněné na řízení) soudního řízení u zdejšího soudu ve věci návrhů na zrušení částí Územního plánu města Zlína a aktivně vystupovali za lokalitu Vršava již v procesu pořizování územního plánu. Je to také patrné z odůvodnění jednotlivých námitek a připomínek pořizovatelem v odůvodnění změny ÚP. Například navrhovatelka ve věci vedené u zdejšího soudu pod sp. zn. 63 A 13/2014 je spoluvlastníkem nemovitostí (ve společném jmění manželů se členem představenstva spolku navrhovatele), jež se nachází v blízkosti dotčených ploch. Rovněž další člen statutárního orgánu spolku Ing. K. Č., který rovněž vystupoval v řízení vedeném u zdejšího soudu pod sp. zn. 63 A 13/2014 (jako osoba zúčastněná na řízení), vlastní nemovitosti v lokalitě Vršava v blízkosti dotčených ploch, kde trvale bydlí. Z předchozí soudní činnosti je soudu také známo, že samotným důvodem založení spolku byla předchozí zkušenost obyvatel s procesem pořizování ÚP a vzniklá potřeba ochrany zdravého životního prostředí v lokalitě, kde členové spolku bydlí.

Na základě výše uvedených skutečností soud dospěl k závěru, že navrhovatel splňuje podmínky aktivní žalobní legitimace dle § 101a s.ř.s. K tomu lze též odkázat na názor Nejvyššího správního soudu uvedený v rozsudku ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS, podle kterého: „se „dotčenost“ nevyčerpává v hranicích mechanicky vnímaného „sousedění“ pozemků či staveb určitých vlastníků s těmi pozemky či stavbami, na něž přímo dopadá změna územního plánu; dotčen totiž může být i vlastník pozemku (stavby) vzdálenější, má-li zamýšlená změna územního plánu takovou povahu, že při jejím provedení je reálné podstatné ovlivnění poměrů i na tomto pozemku (stavby). Dotčení se proto musí posuzovat materiálně, s důkladným uvážením poměrů příslušné lokality, konkrétních pozemků (staveb), ve vztahu, k nimž se dotčenost posuzuje, a povahy změn územního plánu“. Nutno zdůraznit, že otázku aktivní žalobní legitimace navrhovatele, jako podmínku přípustnosti návrhu, nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Úspěch návrhu rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude prokázáno, že navrhovatel byl na svých právech skutečně zkrácen přijatým opatřením obecné povahy.

Soud dále přezkoumal napadené opatření obecné povahy, a to v rozsahu navrhovatelem uplatněných námitek, přitom musel zohlednit i předchozí právní závěry zdejšího soudu, které učinil o územním plánu města Zlína v předchozích obdobích ve svých rozsudcích ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219, a ze dne 31. 3. 2015, č. j. 63 A 13/2014-104 (a také závěry NSS v rozsudku ze dne 6. 6. 2013, č. j. 1 Aos 1/2013-85). Krajský soud při svém rozhodování vycházel též z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (viz zejména jeho rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005-98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS), podle které soud při zkoumání důvodnosti návrhu postupuje v krocích takzvaného algoritmu přezkumu opatření obecné povahy. Algoritmus přezkumu sestává z pěti kroků. V prvém kroku soud zkoumá, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno orgánem, který k tomu měl pravomoc. V druhém kroku se soud zabývá, zda orgán, který opatření vydal, nepřekročil zákonem stanovené meze své působnosti – jednání ultra vires (věcné, osobní, prostorové a časové). V dalších krocích pak soud posuzuje zákonnost postupu odpůrce při vydávání napadeného opatření obecné povahy (krok 3), otázky obsahového souladu napadeného opatření obecné povahy se zákonem (hmotněprávními předpisy – krok 4), a zkoumá i soulad opatření obecné povahy se zásadou proporcionality (krok 5).

Při postupu podle tohoto algoritmu je soud (s nabytím účinnosti novely soudního řádu správního provedené zákonem č. 303/2011 Sb. dne 1. 1. 2012) limitován tím, že podle § 101d odst. 1 s.ř.s. je při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. I přes to je zřejmé, že první dva kroky algoritmu soud činí vzhledem k jejich obsahu z úřední povinnosti (viz též odst. 28. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010-116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS).

Pokud jde o jednotlivé kroky algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, pak soud k tomu stručně konstatuje, že nikdo z účastníků řízení ani soud neměl pochybnosti o otázkách souvisejících s pravomocí a působností odpůrce k vydání napadeného opatření obecné povahy. Otázky prvního a druhého kroku algoritmu soudního přezkumu tak byly kladně vyřešeny, a soud tak mohl přistoupit ke krokům dalším, v nichž je vázán rozsahem a důvody návrhových bodů. Ještě před započetím přezkumu soud považuje za vhodné vymezit základní hlediska či zásady přezkumu územního plánu, resp. změny územního plánu, ze kterých při projednávání a rozhodování věci též vycházel.

V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. I v nyní souzené věci je předmětem sporu zejména rozsah zásahu do práv navrhovatele (potažmo jeho členů, coby obyvatelů dotčené lokality Vršava) a vážení různých zájmů a subjektivních oprávnění. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku. Nepřiměřené zásahy soudní moci do konkrétních odůvodněných a zákonných věcných rozhodnutí územní samosprávy by tak byly porušením ústavních zásad o dělbě moci (srov. bod 114 rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103, publ. pod č. 2552/2012 Sb. NSS). Soudu přitom nepřísluší přezkoumávat, zda by bylo pro určitý pozemek či území vhodnější zvolit ten či onen způsob funkčního využití. Soud může přezkoumávat pouze to, zda příslušný orgán postupoval při pořizování územního plánu a v řízení o jeho vydání v souladu se zákonem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2006, č. j. 1 Ao 1/2006-74, publ. pod č. 968/2006 Sb. NSS).

Úlohou soudu v tomto typu řízení je bránit jednotlivce (a tím zprostředkovaně celé politické společenství) před excesy v územním plánování a před nedodržením zákonných mantinelů, nikoliv však územní plány dotvářet. Při hodnocení zákonnosti územního plánu či jeho změny se pak soud řídí zásadami proporcionality a zdrženlivosti. Ke zrušení územního plánu či jeho změně by měl proto soud přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření. Podle okolností konkrétní věci přitom může zrušit i jen část územního plánu, pokud charakter napadeného aktu takovéto rozdělení umožňuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007-73, publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS).

Pokud jde o soudní přezkum rozhodnutí o námitkách, uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 11. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010-169, publ. pod č. 2266/2011 Sb. NSS, že z odůvodnění rozhodnutí o námitkách musí být mj. seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka řízení za liché, mylné anebo vyvrácené, proč považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené. Odůvodnění rozhodnutí o námitce je však součástí odůvodnění opatření obecné povahy, a proto je třeba je vnímat (s ostatními částmi opatření obecné povahy) ve vzájemných souvislostech.

Ke zrušení OOP může soud přikročit ze závažných důvodů. Posouzení, zda jde o závažný důvod pro zrušení územního plánu, je třeba učinit s ohledem na veškeré relevantní okolnosti případu a snesené argumenty stran řízení. Závažné důvody pro zrušení územního plánu představuje porušení kogentních procesních a hmotně právních norem chránících zásadní veřejné zájmy, které předurčují proces přijímání a obsah opatření obecné povahy. Závažné důvody pro zrušení územního plánu může soud zohlednit především v rámci třetího a čtvrtého kroku algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, kdy hodnotí územní plán z hlediska jeho zákonnosti (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2012, č. j. 1 Ao 1/2010-264).

Po splnění podmínek řízení se krajský soud věnoval dalším námitkám navrhovatele. V této souvislosti musí soud nejprve zdůraznit, že v případě přezkumu Změny č. 2 ÚP Zlína bylo rozhodné splnění dikce ust. § 55 odst. 4 stavebního zákona. Podle citovaného ustanovení lze změnou územního plánu vymezit další zastavitelné plochy pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch.

V nyní posuzované věci je také důležité ust. § 55 odst. 3 stavebního zákona, neboť v daném případě došlo ke zrušení části původního územního plánu. Stavební zákon zde umožňuje pořídit změnu územního plánu bez zpracování a projednání zprávy o uplatňování územního plánu a bez zadání změny územního plánu. V případě, že došlo ke zrušení změny územního plánu v soudním řízení (jak se stalo např. rozsudkem zdejšího soudu ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219), znamená to, že platí územní plán v podobě před zrušenou změnou.

Ke shora citované dikci ust. § 55 odst. 4 stavebního zákona krajský soud doplňuje, že v uvedeném ustanovení stavební zákon jednoznačně stanovuje pořizovateli povinnost prokázat potřebu vymezení nových zastavitelných ploch (u změn ÚP), a to na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a též prokázání potřeby vymezení nových zastavitelných ploch. Obě podmínky musí být splněny. Tuto povinnost lze vysledovat i z rozsudku NSS ze dne 18. 1. 2011, č. j. 1 Ao 2/2010-185: „I když některé navrhované plochy pro zástavbu dle dosud platného ÚPO nebyly v obci dosud vyčerpány, je nutno zajistit další plochy pro rozvoj. Důvodem jsou majetkoprávní vztahy – pokud vlastník stavební parcelu pro zástavbu neprodá, je až do změny jeho rozhodnutí tato parcela nezastavitelná.“ Takto paušálně pojaté vysvětlení nemůže podle názoru soudu dostát požadavkům § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, neboť z něj nelze seznat, jaké konkrétní již vymezené zastavitelné plochy nelze využít a z jakého důvodu, a již vůbec nedává uspokojivou odpověď na otázku, proč je třeba vymezit zastavitelné plochy nové.

Citovaná norma je promítnutím principu ochrany nezastavěného území, jenž vyjadřuje jeden z cílů územního plánování, jímž je ve veřejném zájmu chránit a rozvíjet přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví a přitom chránit krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti (§ 18 odst. 4 stavebního zákona). Kogentní ustanovení § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006 tedy vyjadřuje zásadní zájem na ochraně hodnot v území včetně krajiny; současně stěžejním způsobem předurčuje průběh přijímání a obsah opatření obecné povahy, neboť nejsou-li naplněny požadavky tohoto ustanovení, nelze vůbec ve změně územního plánu vymezit nové zastavitelné plochy.

Z obsahu odůvodnění změny č. 2 ÚP lze dovodit, že jak navrhovatel, tak i jeho členové byli v průběhu pořizování napadeného OOP procesně aktivní a mj. tvrdili, že vymezení nových zastavitelných ploch pro výstavbu RD ve Zlíně je zbytečné, neboť těchto ploch je ve městě nadbytek. Ve shodě s navrhovatelem lze odkázat na textovou část odůvodnění na straně 139, kde odpůrce sám potvrdil, že „Skutečně 90 % zbývajících návrhových ploch bydlení tvoří plochy pro bydlení individuální.“ Takto vyhodnocoval odpůrce i ÚP po 4 letech od jeho vydání. K celému obsahu odůvodnění vydané změny č. 2 ÚP však musí krajský soud konstatovat, že ve vztahu ke sporným plochám č. 231 a č. 1084 (dle původního ÚP šlo o jednotnou plochu č. 231, kterou krajský soud rozsudkem ze dne 8. 10. 2013, č. j. 63 A 3/2012-219, zrušil) odpůrce věrohodně neprokázal, že není možné využít k zastavění plochy v ÚP již k zastavění vymezené a zároveň, že je toto vymezení nových zastavitelných ploch potřebné. Nesplnil tak podmínky uvedené v § 55 odst. 4 stavebního zákona pro vymezení další zastavitelné plochy změnou územního plánu. Navrhovatel v této souvislosti citoval zprávu o uplatňování ÚP, kterou pořizovatel předložil zastupitelstvu v říjnu 2015 před vydáním napadené změny č. 2 ÚP. Obsah této zprávy podporuje také závěry o neprokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy odpůrcem, neboť za dobu existence ÚP bylo využito pouze 24 % ploch nově vymezených pro individuální bydlení (BI). Ve Zlíně tak zůstalo nevyužitých přes 130 ha pozemků s tímto funkčním využitím, které ÚP vymezil. Rovněž příloha č. I k této zprávě o uplatňování ÚP obsahuje velký výčet nevyužitých ploch pro bydlení v RD, jenž pak byl promítnut do přílohy č. III této zprávy, označené jako soupis požadavků na prověření redukce zastavitelných ploch, jenž cílil především proti plochám (BI).

Za výše naznačené situace není na místě, aby odpůrce vymezoval ve změně č. 2 ÚP nové plochy s funkčním využitím (BI). Přitom je s podivem, že orgán ochrany ZPF nedostál svým povinnostem a postup odpůrce nerozporoval ve svém stanovisku. Stanovil jediný požadavek, a to etapizaci zástavby v lokalitě Vršava, avšak tu společně s podmínkou zpracování územní studie pořizovatel z návrhu na změnu č. 2 ÚP vypustil (např. text odůvodnění změny č. 2 ÚP na str. 7). Ani toto odstranění regulačních prvků navržených od počátku projektantem s tím, že na jejich základě byla odůvodněna závazná stanoviska dotčených správních orgánů (etapizace pro ZPF, územní studie), nevedlo orgán ochrany ZPF k udělení negativního stanoviska k této změně ÚP.

Text odůvodnění změny č. 2 ÚP obsahuje na str. 63 až 66 „Vyhodnocení potřeby zastavitelných ploch pro bydlení“, avšak jde pouze o formální vyhodnocení této potřeby a nikoliv věrohodné prokázání jednak nemožnosti využít vymezené zastavitelné plochy a jednak potřeby vymezit nové zastavitelné plochy. K prokázání potřebnosti nově zastavitelných ploch užil pořizovatel tzv. urbanistickou kalkulačku. Tento krok nepřispěl k větší srozumitelnosti odůvodnění změny č. 2 ÚP. Urbanistickou kalkulačkou byla pomocí zadání dvou údajů o počtu obyvatel a o počtu bytů vyčíslena potřeba zastavitelných ploch pro bydlení. Jako časový horizont pro stanovení potřebných ploch k zastavění byl vzat rok 2026. Je pravdou, že s tímto rokem půvo