29 A 137/2017

Žalobce původně podanou žalobou pod sp. zn. 29 A 74/2015 (zdejšího soudu) současně uplatnil dva typy návrhů. Jednak žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 3. 2015, č. j. JMK 14812/2015, sp. zn. S-JMK 14812/2015 ODOS, ve smyslu § 65 a násl. zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“), a jednak žalobu na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného ve smyslu § 82 a násl. s.ř.s. (spočívajícím v nařízení předběžného opatření rozhodnutím ze dne 11. 3. 2015, č. j. JMK 14812/2015, sp. zn. S-JMK 14812/2015 ODOS, jímž bylo žalobci nařízeno zdržet se provádění stavebních prací spočívajících v plošném odstraňování stavby komunikace na pozemku p. č. 1557/67 v k.ú. Rosice u Brna, jakož i stavebních prací, které by byly v rozporu se stavebním povolením ze dne 23. 7. 2002, č. j. VZ/0633/02/ing.KI/Mat). Společné projednání obou těchto návrhů, které mají odlišný procesní režim, nebylo vhodné, a proto soud v řízení pod sp. zn. 29 A 74/2015 vyloučil žalobu směřující proti rozhodnutí žalovaného v souladu s § 39 odst. 2 s.ř.s. k samostatnému projednání, a to pod touto sp. zn. 29 A 137/2017 (žaloba na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného byla věcně projednána a soud o ní rozhodl rozsudkem pod sp. zn. 29 A 74/2015).

V nyní projednávané věci pod touto sp. zn. soud posuzoval jen žalobu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 3. 2015, č. j. JMK 14812/2015, sp. zn. S-JMK 14812/2015 ODOS. Tímto rozhodnutím žalovaný částečně změnil prvostupňové rozhodnutí Městského úřadu Rosice, odbor dopravy, ze dne 7. 10. 2014, č. j. MR-S 4905/14-ODO MUT/28, jímž bylo žalobci nařízeno předběžné opatření (vypustil část výroku, přičemž vyhověl odvolání žalobce). Po změně provedené žalovaným nařizovalo předběžné opatření žalobci jen, aby se zdržel provádění stavebních prací spočívajících v plošném odstraňování stavby komunikace na pozemku p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna, jakož i stavebních prací, které by byly v rozporu se stavebním povolením ze dne 23. 7. 2002, č. j. VZ/0633/02/ing.KI/Mat, s nabytím právní moci dne 21. 8. 2002.

Zdejší soud již v uvedené věci rozhodoval a dne 31. 7. 2017, č. j. 29 A 137/2017-59, vydal rozhodnutí, kterým žalobu proti rozhodnutí odmítl. Krajský soud v něm dovodil, že žalobou bylo napadeno rozhodnutí o předběžném opatření, které není meritorním rozhodnutím (ve smyslu legislativní zkratky dle § 65 odst. 1 s.ř.s., kterým se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva či povinnosti žalobce), nýbrž jde o rozhodnutí předběžné (dočasné) povahy (obecné znaky rozhodnutí předběžné povahy přiblížil mimo jiné rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005-86). Zjištění ze správního spisu podle krajského soudu odůvodnilo protiprávní stav a potřebu zatímní úpravy poměrů účastníků (§ 61 odst. 1 zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „správní řád“), když předběžné opatření směřovalo k zajištění samotného účelu kolaudačního řízení (vydání kolaudačního rozhodnutí). Pokud by byla totiž stavba nadále rozebírána, místo jejího dokončování (odstraňování hotové stavby se neobešlo bez jejího zničení či zásadního zhoršení sjízdnosti a schůdnosti), nebylo by již co později kolaudovat. Podstatou napadeného rozhodnutí o předběžném opatření tak byla dočasná úprava zatímních poměrů účastníků řízení, aby ještě před meritorním rozhodnutím nedošlo k nevratným změnám, které by měly vliv na konečné rozhodnutí ve věci. Účelem předběžného opatření bylo zachovat ve vztazích účastníků řízení takový vztah, který se co nejvíce blíží zamýšlenému zákonnému stavu (blíže např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 8. 2013, č. j. 7 As 23/2013-33, nebo ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005-64, anebo rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 23. 3. 2004, č. j. 38 Ca 706/2002-34). Rozhodnout o nařízení předběžného opatření bylo možné jen před skončením hlavního správního řízení (zde kolaudačního řízení ve věci stavby). Rozhodnutí o předběžném opatření je dočasné povahy a nemělo vyvolat následky, které by byly trvalé nebo neodstranitelné (správní orgán předběžné opatření zruší rozhodnutím bezodkladně poté, co pomine důvod, pro který bylo nařízeno, jinak pozbyde účinnosti nejpozději dnem, kdy se rozhodnutí ve věci stalo vykonatelným nebo nabylo jiných právních účinků). S ohledem na výše uvedené soud dospěl k závěru, že žaloba směřovala jen proti rozhodnutí, které je svou povahou rozhodnutím předběžným, pročež dospěl k závěru, že jeze soudního přezkumu vyloučeno, a proto žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. b) s.ř.s. jako nepřípustnou.

Usnesení krajského soudu však zrušil NSS, a to rozsudkem ze dne 5. 4. 2018, č. j. 2 As 332/2017-29. NSS v rozsudku vyslovil pochybnost, zda v předchozím rozhodnutí krajského soudu byla posouzena veškerá kritéria rozhodná pro určení, zda se jedná o rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. Předběžné opatření by nemělo mít trvalé a neodstranitelné dopady. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu vyslovil v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54 (publ. pod č. 1982/2010 Sb. NSS), že „o rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle § 70 písm. b) s. ř. s. se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být mj. adresováno i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné“. Tento rozsudek také shrnuje judikaturu Ústavního soudu, z níž plyne, že výluku ze soudního přezkumu lze aplikovat tam, kde je rozhodnutí následováno rozhodnutím konečným a podléhajícím soudní ochraně (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 8/99, sp. zn. I. ÚS 412/01, a sp. zn. II. ÚS 419/01). Krajský soud dospěl k závěru, že všechny tyto podmínky jsou splněny, přičemž NSS mu jednoznačně přisvědčil jen ve vztahu k podmínce osobní souvislosti. Pokud jde o podmínku věcné souvislosti, kterou spatřoval krajský soud v tom, že soudní ochrana ve vztahu k účinkům založeným rozhodnutím předběžné povahy bude dána v rámci přezkumu konečného rozhodnutí (kolaudačního rozhodnutí), pak krajský soud podle NSS neosvětlil, jak se domnívá, že by v rámci přezkumu kolaudačního rozhodnutí mohlo být provedeno posouzení zákonnosti vydaného předběžného opatření. Účelem kolaudačního rozhodnutí je zejména posouzení souladu provedení stavby se stavebním povolením. Také z výše citovaného rozsudku č. j. 2 Afs 186/2006-54 plyne podmínka pro vyloučení ze soudního přezkumu, že konečné rozhodnutí v sobě zahrnuje vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy. A v rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 12. 2009, č. j. 7 As 69/2008-47 (publ. pod č. 1996/2010 Sb. NSS), zejména v odst. 17 odůvodnění, jsou uvedeny podmínky výluky rozhodnutí předběžné povahy a pod bodem b) je uvedeno, že „konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného“. Obdobný závěr lze vysledovat i z rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 7. 9. 2010, č. j. 7 As 26/2009-58 (publ. pod č. 2191/2011 Sb. NSS). Nestačí tedy, že předběžné opatření je vydáváno v rámci neskončeného kolaudačního řízení, které má být ukončeno rozhodnutím, a že vydáním tohoto konečného rozhodnutí bude ukončena účinnost předběžného opatření. Podstatné je, zda mezi předběžným opatřením a konečným rozhodnutím existuje věcná souvislost, v jejímž důsledku bude možno v rámci soudního přezkumu konečného rozhodnutí zkoumat i zákonnost daného opatření. Tuto úvahu však podle NSS napadené usnesení krajského soudu postrádalo. Nebylo možné ji nahradit odkazem na řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu vedeném pod sp. zn. 29 A 74/2015. Přípustnost této druhé žaloby byla řešena NSS samostatně v rámci kasačního řízení vedeného pod sp. zn. 3 As 195/2017. Kasační stížností žalobce zpochybnil také splnění třetí podmínky časové souvislosti mezi předběžným opatřením a kolaudačním rozhodnutím. Judikatura předpokládá, že předběžné opatření bývá v dohledné době následováno konečným rozhodnutím, které je přezkoumatelné soudem. Podle NSS však krajský soud tuto podmínku nehodnotil. Na první pohled by mohlo jít o podmínku nenaplněnou, neboť kolaudační řízení bylo přerušeno v roce 2004 a z ničeho nevyplynulo, že by řízení mohlo být v dohledné době ukončeno. Žalobce sice popřel, že by ukončení řízení bránil, avšak ani jeho tvrzení nemělo oporu ve správním spise. NSS proto krajskému soudu uložil zabývat se průběhem kolaudačního řízení, posoudit aktivitu stavebníka i stavebního úřadu a na tomto základě dovodit, zda byla splněna časová podmínka výluky ze soudního přezkumu, tedy dočasnost předběžného opatření. NSS uzavřel, že podmínky výluky předběžného opatření ze soudního přezkumu nebyly krajským soudem řádně posouzeny, pročež usnesení krajského soudu zrušil podle § 110 s.ř.s. a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude vázán právním názorem vysloveným NSS.

Pokud jde o posouzení druhé žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného ve smyslu § 82 a násl. s.ř.s. (spočívajícím v nařízení předběžného opatření), pak tato byla krajským soudem zamítnuta jako nedůvodná, a to rozsudkem ze dne 7. 3. 2017, č. j. 29 A 74/2015-91. Ke kasační stížnosti žalobce věc dále přezkoumal NSS, jenž posledně uvedené rozhodnutí krajského soudu zrušil a žalobu na ochranu před nezákonným zásahem odmítl pro její nepřípustnost podle § 82 s.ř.s. ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) a § 110 odst. 1 s.ř.s. S názorem krajského soudu, že ochrany proti předběžnému opatření se lze domoci zásahovou žalobou, se Nejvyšší správní soud neztotožnil. Podle ustanovení § 82 s.ř.s. totiž platí základní podmínka, že „každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“ Z povahy věci proto bylo vyloučeno, aby se žalobce zásahovou žalobou domáhal ochrany proti rozhodnutí správního orgánu, a to z toho důvodu, že dostatečnou ochranu proti nezákonnému rozhodnutí poskytuje právě žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle ustanovení § 65 s.ř.s. Tato žaloba je primárním prostředkem ochrany ve správním soudnictví, jak vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98. Žalobce by přitom mohl být s žalobou proti předběžnému opatření procesně úspěšný. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu k tomu v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54, vyložil, že „o rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle § 70 písm. b) s.ř.s. se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být mj. adresováno i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné“. Jinými slovy judikatura NSS dovodila, že za splnění určitých podmínek předběžné opatření i přes svou dočasnou a nikoliv meritorní povahu nemusí být a priori vyloučeno ze soudního přezkumu. Posouzení toho, zda je samostatné předběžné opatření vyloučeno ze soudního přezkumu podle ustanovení § 70 písm. b) s. ř. s., však nemění nic na tom, že toto předběžné opatření je svým obsahem i formou rozhodnutím, a že krajský soud v napadeném usnesení zcela pominul, že zásahovou žalobou se lze podle ustanovení § 82 s. ř. s. domáhat ochrany jen proti těm úkonům správního orgánu, které rozhodnutími nejsou.

Krajský úřad Jihomoravského kraje, odbor dopravní správy, rozhodl dne 11. 3. 2015, č. j. JMK 14812/2015, sp. zn. S-JMK 14812/2015 ODOS, k odvolání žalobce, že se mění rozhodnutí Městského úřadu Rosice, odbor dopravy, příslušný silniční správní úřad, ze dne 7. 10. 2014, č. j. MR-S 4905/14-ODO MUT/28, jímž bylo nařízeno předběžné opatření, tak, že se z jeho výroku vypouští text „a současně se nařizuje, aby stavba Rosice – Rozsocháč, objekt komunikace byla uvedena do stavu úplného dokončení a schopného kolaudace stavby“ a výrok po změně zní: „žalobci se nařizuje zdržet se provádět stavební práce spočívající v plošném odstranění stavby komunikace vystavěné na pozemku p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna, jakož i jakékoliv stavební práce, které by byly v rozporu se stavební povolením č. j. VZ/0633/02/ing.Kl/Mat ze dne 23. 7. 2002, s nabytím právní moci dne 21. 8. 2002“. Toto předběžné opatření pozbude účinnosti dnem, kdy bude kolaudační řízení na stavbu „Rosice – Rozsocháč, objekt komunikace“ ukončeno.

Městský úřad Rosice, odbor dopravy, jako silniční správní úřad (dále též jako „prvostupňový správní orgán“), rozhodl ve věci kolaudačního řízení zahájeného Městským úřadem Rosice, odbor regionálního rozvoje, č. j. RP/1557/03/Pl, a pokračujícího u speciálního stavebního úřadu, odbor dopravy, č. j. MR-S 4905/14-ODA, ve věci stavby veřejně přístupné účelové komunikace „Rosice – Rozsocháč, objekt komunikace“ v k. ú. Rosice u Brna, z důvodu nepovoleného odstranění stavby – povrchu zámkové dlažby komunikace na pozemku p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna, tak, že v souladu s § 61 odst. 1 správního řádu, nařídil žalobci jako vlastníku povinnost zdržet se provádění stavebních prací spočívajících v plošném odstraňování stavby komunikace vystavěné na pozemku p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna, jakož i jakýchkoliv stavebních prací, které by byly v rozporu se stavebním povolením (druhá část výroku městského úřadu byla odvolacím řízením zrušena).

Stavební povolení na stavbu „Rosice – Rozsocháč, objekt komunikace“ (dále též jako „objekt komunikace“) bylo vydáno Městským úřadem v Rosicích, odbor výstavby a zemědělství, dne 27. 3. 2002 a stavebníkem byla tehdy společnost P+H STAVING spol. s r.o., se sídlem v Rosicích. Po dokončení stavby uvedená společnost požádala dne 10. 10. 2003 o vydání kolaudačního rozhodnutí. Stavební úřad na základě místního šetření ze dne 27. 1. 2004 shledal některé závady a nedodělky bránící užívání (převýšení příčního prahu před křižovatkou s ulicí Trnkovou neodpovídalo normě, nebylo upraveno napojení na ulici Lipovou a silnicí k bývalému SPŠ a SOU přes zapuštěný obrubník, nebylo umístěno dopravní značení pro úpravu provozu, nebyly dokončeny orientační a bezbariérové prvky v křižovatkách, kryty odvodňovacího žlabu nebyly vhodně osazeny u připojení na státní silnici, Českému Telecomu, a.s. nebyl předložen předávací protokol geodetického zaměření přeložky sdělovacích kabelů a stavba napojení nebyla předána SÚ JMK). Stavební úřad proto vyzval opatřením ze dne 5. 2. 2004, zn. RR/1557/03/Pl, stavebníka k odstranění zjištěných závad do 31. 7. 2004 a kolaudační řízení přerušil. Dne 17. 2. 2004 stavebník sdělil, že dne 15. 2. 2004 došlo k osazení dopravního značení a současně požádal o povolení předčasného užívání komunikace. To stavební úřad povolil rozhodnutím ze dne 8. 3. 2004, zn. RR/0396/04/Pl, se lhůtou do 31. 7. 2004. Tím potvrdil, že stav komunikace před jejím úplným dokončením neměl podstatný vliv na její uživatelnost, a že nebyla ohrožena bezpečnost a zdraví osob. Po uplynutí lhůty pro předčasné užívání komunikace vyzval stavební úřad stavebníka opatřením ze dne 17. 9. 2004, zn. RR/0196/04/Pl, k odstranění kolaudačních závad. Na výzvu stavebník nereagoval a závady dosud nebyly odstraněny. Kolaudační řízení tak zůstalo neukončené.

S odkazem na § 190 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon z roku 2006“), prováděl správní orgán kolaudační řízení podle dosavadních právních předpisů, tedy podle dříve účinného zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební zákon z roku 1976“). Vzhledem k tomu, že nedostatky stavby nebyly ve stanovené lhůtě odstraněny, stavební úřad nevydal v r. 2004 kolaudační rozhodnutí a kolaudační řízení dosud nebylo ukončeno. Kroky původního vlastníka stavby P+H STAVING, spol. s r.o. k odstranění závad a ukončení řízení v podstatě ustaly v důsledku jeho úpadku a následné dražby jeho majetku.

Žalobce jako nový vlastník předmětné komunikace (vlastnictví k věci nabyl udělením příklepu v dražbě originárně a stal se stavebníkem, přestože mu nebylo vydáno stavební povolení; z povahy věci převzal i veřejnoprávní povinnosti související s nedokončenou stavbou) si musel být plně vědom z písemných dokladů o dražbě z roku 2007 (Protokol o dobrovolné dražbě konané dne 15. 10. 2007 a Potvrzení o nabytí vlastnictví), že nabývá vlastnická práva ke stavbě komunikace spolu s právy a povinnostmi k ní přináležejícími, když komunikace nebyla uvedena do stavu kolaudace. Nevyvíjel však žádnou činnost směřující k ukončení kolaudačního řízení.

Vzhledem k tomu, že správní řízení nebylo řádně ukončeno, probíhalo podle správních orgánů dál, byť v něm nebyly po dlouhou dobu činěny úkony. Správní orgány poukázaly na veřejný zájem na tom, aby komunikace byla uvedena do stavu kolaudace a správní řízení řádně ukončeno. Komunikace je totiž veřejně přístupnou účelovou komunikací a slouží ke spojení sousedních nemovitostí jednotlivých vlastníků rodinných domů a též ke spojení s ostatními pozemními komunikacemi. Dle projektové dokumentace ke stavebnímu povolení měla obslužná komunikace sloužit pro nově navrženou zástavbu 25 rodinných domů v lokalitě Rozsocháč v Rosicích. Předmětem výstavby komunikace byly i chodníky. V protokolu o dražbě byl předmět dražby specifikován jako stavba komunikace a pozemek pod touto komunikací p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna, na kterém je ke dni ocenění pro účely dražby nezkolaudovaná komunikace ze zámkové dlažby k již realizovaným rodinným domům, stejně tak i k části oceňovaných stavebních parcel.

Žalobou napadené rozhodnutí upravuje právní vztahy s ohledem na probíhající a nedokončené kolaudační řízení. Rozhodnutí o předběžném opatření dle § 61 odst. 1 správního řádu bylo vydáno v souvislosti se zásahem do komunikace, spočívajícím v nepovoleném plošném odstranění části stavby komunikace, a to ve fázi přerušeného kolaudačního řízení. Kontrolní prohlídkou provedenou městským úřadem dne 29. 5. 2013 bylo zjištěno, že nepovolené odstraňování stavby prováděli zaměstnanci společnosti Stavíme Ostrava, s.r.o. se sídlem v Polance nad Odrou. Odstraňováním betonové zámkové dlažby v tl. 80 mm bylo způsobeno obnažení konstrukčních vrstev komunikace, byla snížena krycí vrstva podzemních vedení inženýrských sítí, uzávěry vodovodu a kanalizační poklopy byly jen částečně obsypány a betonová zámková dlažba z této komunikace byla postupně ukládána podél pravého okraje komunikace do nebezpečné výšky bez zajištění, čímž bylo ohroženo zdraví osob a poškození majetku. Zúžený průjezd motorových vozidel vlastníků sousedních nemovitostí byl sice zachován, avšak byl znemožněn plynulý sjezd a nájezd k rodinným domům. Společnost Stavíme Ostrava, s.r.o. se na místě prokázala pouze písemnou dohodou o narovnání ze dne 20. 5. 2013, uzavřenou mezi ní (jako věřitelem) a žalobcem (jako dlužníkem), dle které byl věřitel oprávněn stavbu demontovat a použít pro svoji potřebu. Jiné oprávnění k provádění stavebních prací (odstraňování komunikace) společnost nepředložila. Dohoda o narovnání sice představuje finanční vyrovnání obou zmíněných společností, avšak tím se nezměnilo postavení stavebníka (vlastníka stavby). Společnost Stavíme Ostrava, s.r.o. (byť údajně věřitel žalobce) nebyla v pozici stavebníka ani vlastníka stavby, a proto nebyla účastníkem správního řízení. Žalobce sice sám fyzicky neprováděl práce spočívající v odstraňování vozovky, avšak jako vlastník stavby toto umožnil společnosti Stavíme Ostrava, s.r.o. v rámci přerušeného kolaudačního řízení a v době, kdy již byla zámková dlažba osazena a byla součástí účelové komunikace. Došlo tak k nelegálnímu zásahu do stavby, přičemž změny měly být předem povoleny stavebním úřadem. Správní orgány se shodly v tom, že v důsledku nutné komunikační potřeby vlastníků sousedních nemovitostí, využívajících předmětnou účelovou komunikaci ke spojení, a též k ochraně jejich práv a oprávněných zájmů, je třeba zachovat veřejný přístup ke komunikaci a dále též dokončit kolaudační řízení rozhodnutím.

Prvostupňový správní orgán z důvodů zjištění potřeby zatímní úpravy poměrů účastníků, za účelem dokončení započatého kolaudačního řízení, nejprve rozhodl o předběžném opatření dle § 61 odst. 1 správního řádu rozhodnutím ze dne 31. 5. 2013, č. j. MR-S 490513-ODO MUT/03, kterým nařídil zastavení stavebních prací z důvodu neoprávněného odstraňování povrchu komunikace. Proti tomu podal žalobce odvolání, na jehož základě krajský úřad rozhodnutím ze dne 5. 11. 2013, č. j. JMK 108917/2013, předchozí rozhodnutí zrušil a věc vrátil k novému projednání. Městský úřad tak pokračoval v řízení a vydal dne 5. 3. 2014 oznámení o pokračování v řízení a účastníkům řízení současně poskytl lhůtu pro seznámení se s podklady. Následně byla žalobcem i společností Stavíme Ostrava, s.r.o. uplatněna námitka podjatosti úředních osob pro jejich osobní vztah k věci, proto příslušný správní orgán čekal na posouzení námitek a vztahů k věci nadřízenými orgány. Po vyjasnění uvedených okolností nařídil dne 7. 10. 2014 předběžné opatření. Rozhodnutí pak korigoval žalovaný tím, že vypustil druhou část výroku vzhledem k tomu, že žalobci nelze nařídit dokončení stavby. Žalovaný dále odkázal na platné stavební povolení, které nabylo právní moci dne 21. 8. 2002 a na to, že předběžné opatření bylo nařízeno ještě před skončením kolaudačního řízení samotného (kolaudační rozhodnutí dosud nebylo vydáno), a to ve snaze zamezit pokračování protiprávního jednání, spočívajícím v neoprávněné stavební činnosti (rozebírání betonové zámkové dlažby a poškozování ostatních účastníků správního řízení). Proto bylo žalobci nařízeno zdržet se provádění stavebních prací, spočívajících v plošném odstraňování stavby komunikace (v rozporu se stavebním povolením ze dne 23. 7. 2002, č. j. VZ/0633/02/ingkl/Mat).

Žalobce především namítal, že mu byla předběžným opatřením nezákonně uložena povinnost zdržet se provádění stavebních prací, spočívajících v plošném odstraňování stavby komunikace na pozemku, p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna, jakož i stavebních prací, které by byly v rozporu se stavebním povolením. Žalobce tak nemůže volně disponovat se svým majetkem (např. se nemůže odchýlit od „historického“ stavebního povolení, nemůže změnit stavbu před dokončením ani provést její generální opravu, neboť se přitom neobejde bez částečného plošného odstranění části povrchu komunikace). Proto požadoval, aby soud zrušil správní rozhodnutí v obou stupních.

Žalobce je vlastníkem pozemků p. č. 1557/66, 1557/67, 1557/110, 1557/112, 1557/113, 1557/114 a 1557/115 v k. ú. Rosice u Brna. Předmětný „objekt komunikace“ prováděla společnost P+H Staving, spol. s.r.o. od roku 2002 podle stavebního povolení ze dne 23. 7. 2002. Stavbu povolil obecný stavební úřad, tedy nepříslušný správní orgán. Jelikož stavba byla prováděna v rozporu se stavebním povolením, stavební úřad vydal tehdejšímu stavebníkovi k odstranění závad výzvu dne 5. 2. 2004, zn. RR/1557/03/Pl, na kterou původní stavebník nereagoval. Přesto bylo následně nezákonně povoleno předčasné užívání účelové komunikace (do 31. 7. 2004). I další výzvu stavebního úřadu ze dne 17. 9. 2004 k odstranění závad komunikace původní stavebník ignoroval. Stavební úřad však zůstal v nečinnosti a následně povoloval užívání staveb napojených na předmětnou účelovou komunikaci. Po prohlášení konkurzu na stavebníka P+H Staving, spol. s.r.o. nabyl vlastnictví k předmětné stavbě (i uvedeným pozemkům) žalobce ve veřejné dobrovolné dražbě konané dne 15. 10. 2007 udělením příklepu. Stavební úřad setrval v 10-ti leté nečinnosti a toleroval užívání účelové komunikace navzdory jejím vadám.

Městský úřad Rosice vydal dne 31. 5. 2013, č. j. MR-S 4905/13 ODO MUD/3, předběžné opatření, kterým nařídil zastavení veškerých stavebních prací souvisejících s odstraněním povrchu komunikace a jejího příslušenství na pozemku p. č. 1557/67 v k. ú. Rosice u Brna. Reagoval tak na probíhající stavební práce, které směřovaly nejen k realizaci výkonu vlastnického práva společnosti Stavíme Ostrava, s.r.o., ale také k odstranění vad komunikace. Žalovaný pak dne 5. 11. 2013 vyhověl odvolání žalobce a uvedené předběžné opatření zrušil. Ještě před rozhodnutím žalovaného však na stavbě komunikace proběhly bez vědomí a souhlasu žalobce stavební práce, které byly v rozporu s vydaným předběžným opatřením ze dne 31. 5. 2013. Odstranění povrchu komunikace a jeho nahrazení betonem zřejmě provedli majitelé luxusních RD bez povolení stavebního úřadu a vědomí vlastníka. Nepovolené práce probíhaly v létě a na podzim roku 2013. Podle městského úřadu měly tyto kroky povahu občanskoprávního jednání, a proto byl žalobce odkázán na občanskoprávní řešení.

Přesto, že městský úřad nezaznamenal při vykonaných kontrolních prohlídkách žádnou další stavební činnost žalobce ani společnosti Stavíme Ostrava s.r.o., oznámil dne 5. 3. 2014 „pokračování řízení o vydání předběžného opatření“. Ačkoliv důvody pro nařízení předběžného opatření podle § 61 správního řádu nebyly dány, městský úřad vydal dne 7. 10. 2014 předběžné opatření. Žalovaný následně změnil výrok rozhodnutí soudu I. stupně podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, přestože tím žalobce v rozporu se zákonem ztratil možnost odvolat se. Rozhodnutí žalovaného bylo žalobci doručeno dne 19. 3. 2015, proto je žaloba podaná dne 28. 4. 2015 včasná.

Žalobce byl předběžným opatřením hrubě zkrácen na svých právech. Nemůže se odchýlit od stavebního povolení ze dne 23. 7. 2002. Nemůže provést generální opravu komunikace směřující ke kolaudaci stavby, neboť ta se neobejde bez částečného plošného odstranění části povrchu komunikace. Pod komunikací se nacházejí inženýrské sítě - vody, plynu a kanalizace, jejichž oprava a údržba rovněž vyžaduje plošné odstranění části stavby komunikace. Žalobci je tak bráněno v disponování se svým majetkem a rovněž s vedeným kolaudačním řízením.

Není pravdou, že ve věci stavby probíhá kolaudační řízení, poslední úkon v něm učinil městský úřad v roce 2004, konkrétně výzvou k odstranění závad komunikace ze dne 5. 2. 2004 a následně dne 8. 3. 2004 povolením předčasného užívání účelové komunikace. Od té doby je komunikace užívána a obecný stavební úřad povoluje užívání napojených rodinných domů.

Žalobce namítal porušení § 61 odst. 1 správního řádu a nesplnění podmínek pro zatímní úpravu poměrů účastníků. Z předběžného opatření nelze dovodit důvod, pro který bylo nařízeno. Strohé odůvodnění je nepřezkoumatelné pro rozpor s § 68 odst. 3 správního řádu. Správní orgány neupřesnily, v čem spočívá potřeba úpravy zatímních poměrů účastníků a rovněž nesplnily požadavky pro ně vyplývající z § 2 odst. 1 až 4 a § 3 správního řádu. Tyto námitky žalobce blíže neupřesnil, avšak konstatoval, že správní orgán má postupovat tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

Již v prvoinstančním rozhodnutí úřad konstatoval, že „nezaznamenal při vykonaných kontrolních prohlídkách (dne 5. 6. 2013, 17. 12. 2013 a 23. 1. 2014) žádnou další stavební činnost“, přičemž z takto zjištěného skutkového stavu věci je dle žalobce evidentní, že důvody pro nařízení předběžného opatření nebyly dány. Žalovaný si toho byl vědom, a proto částečně odvolání žalobce vyhověl a výrok předběžného opatření upravil. Žalobce však žádal zrušení prvoinstančního rozhodnutí. Žalovaný tak zcela ignoroval odvolací námitku týkající se absence důvodů pro vydání předběžného opatření, ačkoliv stavební práce od roku 2013 prováděny nebyly. Žalovaný se v napadeném rozhodnutí pouze omezil na výsledný závěr, nikoliv na přezkoumatelnou úvahu, v čem hrozí či trvá bezprostřední zásah do veřejným právem chráněných poměrů tak, aby bylo nezbytné vydat předběžné opatření dle § 61 odst. 1 správního řádu. Dle povahy věci totiž nejde o mezitímní rozhodnutí, nýbrž o příkaz žalovaného k zákazu stavební činnosti žalobcem, na což nelze využít institutu předběžného opatření, přitom předtím 12 let probíhalo bezvýsledně kolaudační řízení a stavební úřad byl zcela nečinný. Žalovaný svým postupem hrubě porušil § 61 odst. 1 správního řádu, neboť z odůvodnění jeho rozhodnutí nevyplývá, proč bylo třeba zatímně upravit poměry účastníků.

Žalobce nikdy neprováděl žádné stavební práce, které žalovaný popisoval, a které by spočívaly v odstraňování vozovky. Odstraňování povrchu komunikace prováděla společnost Stavíme Ostrava, s.r.o., na základě soukromoprávního titulu a dále neznámé osoby, zřejmě majitelé přilehlých RD. Byl to naopak žalobce, kdo nepovoleným stavebním úpravám stavby v podobě odstraňování povrchu komunikace zámkové dlažby a nahrazení betonovou mazaninou aktivně bránil – viz jeho podnět speciálnímu stavebnímu úřadu ze dne 25. 6. 2014. V podnětu mj. uvedl, že na stavbě provedli neznámé osoby nepovolené stavební úpravy spočívající ve vybetonování části komunikace, odstranění zámkové dlažby, vybudování betonových klínů, rozebrání povrchu vozovky a jejímu nahrazení betonovou mazaninou. Byly provedeny z popudu vlastníků přilehlých RD. Tuto nepovolenou stavební činnost nelze bagatelizovat odkazem na „občanskoprávní jednání“, neboť jde o protiprávní jednání v rovině soukromého práva - bez souhlasu vlastníka a také v rovině veřejnoprávní, neboť stavební úřad toleruje užívání černé stavby. Stavební úřad měl zasáhnout proti majitelům přilehlých nemovitostí, neboť nikdo jiný nemohl mít na věci zájem. Jelikož to stavební úřad neučinil, nepostupuje nestranně a od všech dotčených osob nevyžaduje plnění povinností rovnou měrou. Předběžné opatření adresuje pouze žalobci. Žalobce nemůže pozemek oplotit a zamezit vstupu neznámých osob, neboť se na pozemku nachází účelová komunikace. Obsah výše uvedeného podnětu žalobce rovněž zmínil v odvolání. K němu žalovaný uvedl, že k námitce se již vyjadřoval prvostupňový správní orgán sdělením ze dne 2. 10. 2013, s nímž žalovaný souhlasí. Žalobci bylo sděleno, že jde o provizorní drobné stavební úpravy pro snadnější přejezd přes okraj rozebrané komunikace, což měly provést neznámé osoby v přímé vazbě na stav komunikace. Stavební práce byly provedeny v rozsahu, který jakékoliv povolení či jiné opatření dle stavebního zákona nevyžadují. Podle názoru žalobce tímto žalovaný posvětil zásahy třetích osob do stavby komunikace. Vedle toho bylo žalobci předběžným opatřením zakázáno odchýlit se od stavebního povolení, které s betonovými plochami či nájezdy nepočítá. Rozhodnutí žalovaného je tak v rozporu s jeho odůvodním.

Žalobce dále namítal nevykonatelnost předběžného opatření a nemožnost provádět práce v souladu se stavebním povolením ze dne 23. 7. 2002. Žalobce zpochybnil stavební povolení z důvodu nesplnitelných podmínek č. 6 a č. 25 v jeho výroku. Stavební povolení v podmínce č. 6 ukládá, že stavbu bude provádět společnost P+H staving spol. s.r.o. Výrok je pak nevykonatelný a v rozporu s § 61 a § 68 správního řádu, neboť na uvedenou společnost byl prohlášen konkurz s účinky ode dne 14. 6. 2006 s tím, že společnost nemůže provádět stavební práce. Pokud by však žalobce najal jinou firmu na dokončení prací, porušoval by výrok vydaného předběžného opatření. Problematická je i podmínka č. 25 výroku stavebního povolení, která určuje, že stavba bude dokončena do 30. 11. 2004. Žalobce opět nemůže jednat v souladu se stavebním povolením, neboť nikdy nebylo vydáno rozhodnutí o prodloužení lhůty k dokončení stavby. Stavební povolení blíže nekonkretizuje projektovou dokumentaci. Žalovaný tyto námitky v napadeném rozhodnutí bagatelizuje. Přitom podmínky stavebního povolení ze dne 23. 7. 2002 jsou jeho nedílnou součástí a jsou závazné. Výrok předběžného opatření žalobci zakazuje provádět jakékoliv práce v rozporu se stavebním povolením a z toho vyplývá, že žalobce nemůže, pokud hodlá dokončit stavbu komunikace, splnit výrok rozhodnutí žalovaného. Žalovaný sice uvedl, že žalobci nebrání stavební povolení v plnění jeho povinností, avšak žalobci není zřejmé, jaké povinnosti měl žalovaný na mysli.

Žalobce dále odkázal na své podání ze dne 25. 6. 2014, v němž sdělil, že z odborného vyjádření autorizovaného inženýra pro obor pozemní stavby Ing. M. B. z 19. 5. 2014 vyplývá pro odstranění závad stavby jiné řešení, než jaké požaduje stavební úřad, a to nahrazení zámkové dlažby zpevněnou komunikací ze živičných vrstev. Žalobce považuje asfaltový povrch za vhodnější. Správní orgány se tímto odborným vyjádřením nezabývaly. Odborným vyjádřením žalobce dokládá, že odstranění zámkové dlažby ve vazbě na zjištěné závady vedlo k odstranění vad předmětné komunikace, které brání jejímu zkolaudování. Reagoval-li žalovaný na tuto námitku odkazem na vyjádření městského úřadu, že takové podání ze dne 25. 6. 2014 nebylo zaznamenáno (není založeno ve spisové dokumentaci), a proto se k námitce nelze vyjádřit, pak k tomu žalobce uvádí, že odborné vyjádření Ing. M. B. ze dne 19. 5. 2014 bylo přílohou jeho podnětu ze dne 25. 6. 2014. Vzhledem k tomu, že žalovaný nerozhodl o odvolání ve stanovené lhůtě, nebylo pro něj problém si toto odborné vyjádření vyžádat. Jelikož se žalovaný s námitkou řádně nevypořádal, porušil § 68 odst. 3 správního řádu, pročež rozhodnutí je nepřezkoumatelné vč. nepřezkoumatelného správního uvážení.

Žalobce dále namítal, že ve věci došlo k bezprecedentnímu zásahu do jeho vlastnického práva. Přitom z listiny základních práv a svobod a též z občanského zákoníku vyplývá, že vlastník má právo se svým vlastnictvím libovolně nakládat. Předběžným opatřením je však významně negativně ovlivněno jeho právo nakládat s věcí a užívat ji. Žalobci bylo zabráněno rozhodovat o disponování se svým majetkem na základě nepřesvědčivého a se zákonem nesouladného výkladu žalovaného. Žalovaný strpěl zásahy třetích osob do majetku žalobce, přitom žalobci nařídil pokračovat ve stavebních pracích podle stavebního povolení.

Žalobce dále namítal porušení § 14 správního řádu a nevypořádání námitky podjatosti. K tomu uvedl, že v průběhu řízení byla uplatněna (žalobce neupřesnil kým) námitka podjatosti úředních osob (M. B., K. G., V. H., J. M., Z. P., P. R., O. Š., H. Š. a P. V. z odboru dopravy a dále tajemníka MÚ J. S. a starosty J. S.), a to pro jejich osobní vztah k projednávané věci v řízení o vydání předběžného opatření vedeného pod č. j. MR-S-4792-13-OSU-PL-4. Prvoinstanční orgán se pokusil námitku vyřídit „vyjádřením“ č. j. MR-S 6169/14-ODO BUR/3 ze dne 2. 7. 2014, aniž by vydal usnesení, jak to vyžaduje správní řád. Žalobce ve správním řízení namítal, že je povinností prvoinstančního správního orgánu rozhodnout usnesením o nepodjatosti úředních osob a vyloučit tak veškeré pochybnosti o ní. Žalobce k tomu bez bližších souvislostí označil několik rozhodnutí NSS konkrétně ze dne 22. 3. 2013, č. j. 5 As 43/2011, ze dne 4. 12. 2013 č. j. 3 As 60/2013-26, a ze dne 17. 3. 2013 č. j. 3 As 2/2013-22. Ještě uvedl, že žalovaný v napadeném rozhodnutí hájil postup instančního orgánu s tím, že usnesení o nepodjatosti úředních osob nemuselo být vydáno proto, že účastník námitku neuplatnil bez zbytečného odkladu, proto tuto skutečnost účastníku sdělil prvoinstanční orgán jen sdělením ve smyslu části čtvrté správního řádu a nebylo jeho povinností rozhodovat usnesením. Žalobce však tyto závěry označil za rozporné se zákonem a s judikaturou NSS.

Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě zopakoval své dosavadní závěry a v podstatných bodech připomněl průběh správního řízení. Podle žalovaného nebyl žalobce zkrácen na svých právech. Kolaudační řízení nebylo dosud ukončeno, neboť nebylo vydáno žádné kolaudační rozhodnutí. Kolaudační řízení je stále přerušeno. Rozhodnutí žalovaného „nekonzervuje“ stávající stav tak, že úspěšná kolaudace a ukončení řízení jsou vyloučeny, nýbrž je na žalobci jako stavebníku, aby ve věci začal jednat v souladu se stavebním zákonem a příkladmo podle § 118 stavebního zákona z roku 2006 požádal o „změnu stavby před jejím dokončením“. Není důvod takové žádosti stavebníka nevyhovět a následně předběžné opatření zrušit. Žalobce je však ve věci nečinný a nevyužívá možností daných stavebním zákonem.

Pokud žalovaný změnil výrok rozhodnutí o předběžném opatření v odvolacím řízení, pak tak učinil v souladu se zásadou procesní ekonomie, neboť vadu výroku bylo možno napravit přímo v odvolacím řízení. Změna výroku spočívala ve vyhovění námitce žalobce, že stavebníku nelze nařídit dokončení stavby. Proto žalovaný vypustil z výroku text (druhá část výroku) kterou žalobce napadal. V tomto směru žalovaný odkázal na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. As 32/2008-40. Změna nebyla k tíži žalobce.

Speciální stavební úřad shledal, že se stavba nachází ve stavu přerušeného kolaudačního řízení z roku 2004, tedy meritorní rozhodnutí prozatím vydáno nebylo, a dospěl tak k závěru, že s ohledem na nepřehlednost v osobě vlastníka a zhotovitele stavby zatímně upraví v rámci kolaudačního řízení postavení účastníků řízení tak, že vydá předběžné opatření, aby ještě před vydáním samotného kolaudačního rozhodnutí zamezil pokračování protiprávního jednání, spočívající v odstraňování povrchu komunikace bez povolení stavebního úřadu. Proto bylo nařízeno předběžné opatření dle § 61 odst. 1 správního řádu z moci úřední před skončením řízení tak, aby byly upraveny právní vztahy po dobu probíhajícího správního řízení. Nejde však o meritorní rozhodnutí. V době zahájení kolaudačního řízení a povolení předčasného užívání sloužila předmětná komunikace jako veřejně přístupná účelová komunikace a současně jako jediný přístup k areálu družstva Profes a SPŠ a SOU a k nově budovaným rodinným domům. V současné době jsou tyto budovy využívány z části jako škola, z části též jako školka, provozovna kovovýroby soukromou firmou a připravuje se i využití pro seniory jako domovy se zvláštním režimem. Vše je s přístupem po komunikaci na p. č. 1557/67.

Odkaz žalobce na dohodu o narovnání se společností Stavíme Ostrava, s.r.o., je dle žalovaného irelevantní pro danou věc, představuje jen finanční vyrovnání obou společností, nemění ale postavení stavebníka (vlastníka stavby). Tvrdí-li žalobce, že odstraňování vozovky sám fyzicky neprováděl, pak dle žalovaného toto jako vlastník stavby umožnil. Společnosti Stavíme Ostrava, s.r.o. umožnil rozebrat stavbu veřejně přístupné komunikace ze zámkové dlažby v době, kdy již byla osazena a byla součástí účelové komunikace, navíc v přerušeném kolaudačním řízení. Odstraňováním zámkové dlažby došlo k nelegálnímu zásahu do stavby, neboť takové změny nebyly předem povoleny stavebním úřadem. Odstraňování zámkové dlažby nevedlo k odstranění vad komunikace, které bránily jejímu zkolaudování. Žalovaný dále odmítl, že by jakkoliv „posvětil“ zásahy třetích osob do stavby komunikace. Je pravdou, že byly zjištěny drobné stavební úpravy, provedené neznámými osobami pro snadnější přejezd přes okraj rozebrané komunikace a přes zvednutý obrubník před vjezdem k rodinnému domu. U jiného vjezdu byl zjištěn betonový klín anebo pás z betonové zámkové dlažby, vč. okraje vozovky zajištěného betonovou mazaninou. Tyto stavební úpravy však byly provedeny v takovém rozsahu, jenž žádné povolení nevyžaduje. Tyto úpravy by nebyly provedeny, pokud by nedošlo k odstranění zámkové dlažby z povrchu vozovky. Drobné práce byly uskutečněny v přímé vazbě na zaviněný stav komunikace a neodůvodňují zahájení řízení k odstranění stavby dle § 129 stavebního zákona z roku 2006. Žalovaný preferuje veřejný zájem na zachování veřejného přístupu u posuzované komunikace.

K argumentaci žalobce odborným vyjádřením autorizovaného inženýra Ing. M. B. ze dne 19. 5. 2014 žalovaný uvedl, že speciální stavební úřad Rosice toto vyjádření v době vydání prvoinstančního rozhodnutí o předběžném opatřením ze dne 7. 10. 2014 neměl k dispozici, stejně tak žalovaný jej neměl k dispozici v době vydání druhoinstančního rozhodnutí ze dne 11. 3. 2015. Dle průvodky elektronického podání měl vyjádření autorizovaného inženýra prvostupňový orgán k dispozici až ode dne 11. 5. 2015. kdy jej obdržel jako přílohu písemnosti žalobce označené jako „I. Vyjádření účastníka řízení k výzvě stavebního úřadu z 5. 3. 2016 a II. Podnět podle ust. § 42 SŘ“. Je tak zcela nepochybné, že se oba správní orgány nemohly v rozhodnutí o předběžném opatření uvedeným vyjádřením zabývat, neboť jej neměly k dispozici. Žalovaný současně poukázal na to, že Ing. B. nemá autorizaci pro dopravní stavby a v předmětném vyjádření chybně uvedl, že komunikace byla provedena z betonové dlažby v tloušťce z části 60 mm a z části 80 mm, přičemž tloušťka dlažby 60 mm je nevhodná pro pojíždění automobilovou dopravou, zejména těžších vozidel např. ke svážení komunálního odpadu. Naopak dle technické zprávy k projektové dokumentaci zpracované ke stavebnímu povolení Ing. J. M., autorizovaným inženýrem pro obor dopravní stavby, je konstrukce úseku komunikace v obytné zóně navržena z betonové zámkové dlažby BD 80 mm a z betonové zámkové dlažby BD 60 mm jsou navrženy chodníky v místech nájezdů. Pokud by měla být provedena změna stavby, resp. povrchu komunikace na asfaltový beton, musela by být brána v úvahu celá konstrukce komunikace a projektantem by musel být autorizovaný inženýr pro obor dopravní stavby. Pro odstranění kolaudačních vad na předmětné komunikaci tak nemá odborné vyjádření Ing. B. žádný význam.

K námitkám žalobce, že bylo popřeno jeho vlastnictví, a že nemůže s věcí nakládat jako vlastník, žalovaný uvedl, že je přesvědčen o tom, že i přes své vlastnictví nemůže žalobce do hotové stavby zasáhnout jakkoliv. Nakládat se svým vlastnictvím může pouze v mezích právního řádu. Provádět změny hotové stavby lze tehdy, jsou-li tyto změny povoleny stavebním úřadem. Z důvodu argumentace existencí dohody o narovnání mezi žalobcem a společností Stavíme Ostrava, s.r.o., a z důvodu potřeby kontroly stavby, svolal speciální stavební úřad opakovaně kontrolní prohlídku stavby. Z důvodu nepřítomnosti zástupců obou společností však nebylo možné zjistit jejich postoj k projednávané věci. Závěrem k této námitce žalovaný odkázal na čl. 11 odst. 3 Listiny základním práv a svobod.

Teprve po převzetí prvního rozhodnutí o předběžném opatření MÚ ze dne 31. 5. 2013, č. j. MR-S 4905/13-ODO MUT/3, nařizujícím zastavení veškerých stavebních prací souvisejících s odstraněním povrhu komunikace, namítl žalobce podjatost úředních osob stavebního odboru, odboru dopravy, tajemníka a starosty města Rosice. S námitkou nebyl úspěšný, neboť podjatost úředních osob, které se podíleli na výkonu pravomoci správního orgánu v této věci, nebyla prokázána. Žalobce nepravdivě namítal, že prvoinstanční orgán jeho námitku vyřídil „vyjádřením“ ze dne 2.7.2014, č. j. MR-S 4792-6169/14/ODO BUR/3. Toto vyjádření nemá jakoukoliv souvislost s žalobcem, neboť reaguje na námitku podjatosti vznesenou společností Stavíme Ostrava, s.r.o. O námitkách podjatosti úředních osob, které se bezprostředně podílely na výkonu pravomoci správního orgánu, a které podal žalobce, bylo rozhodováno usneseními nadřízených orgánů. Usnesením žalovaného ze dne 22. 7. 2013 nebylo vyhověno námitce podjatosti vznesené proti starostovi města Rosice. Starosta města Rosice nevyhověl usnesením ze dne 27. 8. 2013 námitce podjatosti tajemníka Mgr. S. Tajemník města Rosice nevyhověl usnesením ze dne 9. 9. 2013 námitce podjatosti vedoucího odboru dopravy Ing. B. O vedoucím odboru stavebního úřadu nebylo rozhodováno, neboť nebyl oprávněnou úřední osobou a v dané věci nečinil žádné úkony (stejně jako další osoby na tomto odboru). Vedoucí odboru dopravy usnesením ze dne 17. 9. 2013 nevyhověl námitce podjatosti referentky odboru dopravy MÚ Rosice Ing. J. M. O námitce podjatosti dalších osob zařazených na odboru dopravy tohoto úřadu nebylo rozhodováno, protože nebyly oprávněnými úředními osobami a v dané věci nečinily žádné úkony. Všechna následně podaná odvolání žalobce do výše uvedených usnesení byla odvolacími orgány zamítnuta. Žalobce námitku podjatosti shora uvedených osob vznesl po výše zmíněném předběžném opatření ze dne 31. 5. 2013, přičemž toto předběžné opatření následně žalovaný zrušil a věc vrátil zpět. Vyřízení námitky podjatosti tak předcházelo vydání nyní zkoumaného rozhodnutí. Žalobce při svém odkazu na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2013, č. j. 5 As 43/2011, neupřesnil, který správní orgán se s jeho námitkou dostatečně nevypořádal. Zmíněný judikát se věnuje situaci, kdy byla vznesena námitka podjatosti oprávněných osob u nadřízeného orgánu. V nyní posuzované věci však žalobce nikdy nenamítal podjatost úředních osob působících u nejblíže nadřízeného správního orgánu – krajského úřadu, naopak navrhoval, aby krajský úřad usnesením věc převzal.

K dokreslení situace žalovaný odkázal na televizní reportáž TV NOVA ze dne 31. 5. 2013 (webové stránky), jenž přibližuje postup žalobce a společnosti STAVÍME OSTRAVA, s.r.o. Žalovaný v plném rozsahu odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí.

S ohledem na výše uvedené žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl jako nedůvodnou.

V písemné replice žalobce zopakoval důvody již uváděné v žalobě. Zcela nově žalobce namítal, že předběžné opatření je nepřezkoumatelné z toho důvodu, že z něj není zřejmé, jak může zajistit průběh a účel kolaudačního řízení. Nově také brojil proti skutečnosti, že adresátem předběžného opatření nebyla společnost Stavíme Ostrava, s.r.o., která v květnu 2013 prováděla stavební práce na komunikaci. Žalovaný rovněž opomněl společnost P+H STAVING, spol. s r.o., která jako stavebník požádala o vydání stavebního povolení. Po splnění rozvrhového usnesení byl zrušen konkurz na majetek uvedené společnosti.

Námitku podjatosti úředních osob žalobce uplatnil v rámci odvolání proti rozhodnutí městského úřadu ze dne 31. 5. 2013 o nařízení prvního předběžného opatření. Žalovaný ve vyjádření popisoval, že se žalobní argumentace k podjatosti úředních osob týkala jiných řízení. K tomu žalobce uvádí, že další odůvodněnou námitku podjatosti podala společnost Stavíme Ostrava, s.r.o. dne 11. 3. 2014 a tato byla vyřízena jen „vyjádřením“ ze dne 2. 7. 2014, č. j. MR-S 6169/14-ODO BUR, tedy v rozporu se zákonem. Společnost Stavíme Ostrava, s.r.o. má postavení účastníka řízení, neboť jeho vyloučení bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 24. 3. 2015, č. j. JMK 34522/2015, zrušeno a k dalšímu vyloučení nedošlo.

Odkaz žalovaného na televizní reportáž označil žalobce za nevhodnou a v rozporu s jeho povinností postupovat nestranně. Žalobce dále uvedl, že představitelé města Rosice měli na výsledku řízení mimořádný, osobní a majetkový zájem a hrubě ovlivňovali nezávislost a nestrannost zaměstnanců městského úřadu. Majitelé luxusních rodinných domů v Rosicích, ul. Trnková, nezaplatili developerovi P+H STAVING, spol. s r.o. za zhotovení přístupové účelové komunikace, jejíž cena byla celkem 14,2 milionů Kč, a ani za přípojky inženýrských sítí. V důsledku toho se zmíněný developer dostal do tíživé finanční situace a skončil v konkursu. Současný protiprávní stav je dán aktivitou starosty, místostarosty a bývalého vedoucího odboru výstavby a zemědělství městského úřadu. Na základě jejich rozhodování byli společnosti P+H STAVING, spol. s r.o. a dalším fyzickým osobám umisťovány, povolovány a posléze kolaudovány stavby rodinných domů, k nimž nevedla zkolaudovaná veřejná účelová komunikace a ani tyto nebyly napojeny na zkolaudované inženýrské sítě.

V závěru repliky žalobce zcela bez souvislosti dovodil z vyjádření žalovaného, že důvodem nařízení předběžného opatření bylo nepodání žádosti žalobce o změnu stavby před dokončením. Žalovaný jej tímto chce přimět, aby žádost o změnu stavby před dokončením podal. To však nemůže být zákonným důvodem pro vydání předběžného opatření.

Žalovaný podáním ze dne 26. 5. 2016 reagoval na repliku žalobce. Podle žalovaného shrnul žalobce v podané replice svůj osobní názor na věc, aniž by tato tvrzení řádně podložil, a opakoval znovu důvody pro podání žaloby. Pokud žalobce uváděl, že předběžné opatření má škodlivý dopad v tom, že „konzervuje“ dlouhodobou nečinnost prvoinstančního orgánu tak, že úspěšná kolaudace a ukončení řízení je vyloučeno, pak k tomu žalovaný uvedl, že sám žalobce je nečinný a k úspěšné kolaudaci stavby nepodnikl za celou dobu, co je stavebníkem (od roku 2007), žádné kroky, naopak svým jednáním brání v ukončení kolaudačního řízení, což je zřejmé z jeho dosavadního postupu ve věci.

Žalovaný znovu zopakoval, že odstraňování zámkové dlažby neodpovídá odstraňování závad a nedodělků bránících užívání stavby. Pokud došlo k částečnému zabetonování komunikace neznámými osobami, stalo se tak až poté, co byl hotový povrch komunikace rozebrán společností Stavíme Ostrava, s.r.o.

Odborným vyjádřením Ing. M. B. ze dne 19. 5. 2014 se již žalovaný podrobně zabýval ve vyjádření k žalobě. Uvedená osoba má autorizaci pro obor pozemní stavby, a není tak osobou způsobilou pro odborné vyjádření k odstranění kolaudačních vad na předmětné komunikaci.

Kolaudační řízení je na základě rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 5. 2. 2004 č. j. RR/1557/03/Pl, přerušeno a dosud nebylo ukončeno žádným ze způsobů stanoveným právními předpisy. Dokud nebylo zahájené řízení ukončeno, je nutno mít za to, že stále probíhá, byť v něm nejsou po dlouhou dobu činěny žádné úkony. Na tom nic nemění ani povolení předčasného užívání stavby, a to do 31. 7. 2004. Kolaudační řízení musí být ve věci stavby provedeno v souladu s § 190 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 podle dosavadních právních předpisů, tedy podle stavebního zákona z roku 1976.

Žalovaný se v rozhodnutí o odvolání proti nařízení předběžného opatření zabýval všemi námitkami žalobce, a protože jednu z nich shledal důvodnou, že nelze vlastníku nařizovat dokončení stavby, této námitce vyhověl a příslušnou část textu z výroku rozhodnutí vypustil. Změna spočívala ve vyhovění námitce žalobce, na jejímž základě byla vypuštěna část výroku předběžného opatření, nařizující mu dokončit stavbu, přičemž uvedená změna nebyla k tíži žalobce. Žalobce nebyl zkrácen na svých právech.

Předčasné užívání stavby bylo v roce 2004 povoleno proto, že užívání neohrožovalo bezpečnost a zdraví osob. Nelegální zásah do stavby, kdy docházelo k odstraňování zámkové dlažby, aniž by to bylo předem povoleno stavebním úřadem, prováděli neznámé osoby, které se neshodovali s účastníky stavebního řízení ani přerušeného kolaudačního řízení. Stavebníkem a zhotovitelem byla v době vydání stavebního povolení společnost P+H Staving, spol. s.r.o., následně se stal stavebníkem žalobce, a to udělením příklepu ve veřejné dobrovolné dražbě dne 15. 10. 2007. S ohledem na nepřehlednost situace v osobě vlastníka a zhotovitele v rámci kolaudačního řízení přistoupil speciální stavební úřad k vydání prvního předběžného opatření ze dne 31. 5. 2013, které bylo později k odvolání žalobce zrušeno. Správní orgán se musel v mezidobí vypořádávat s postupně vznášenými námitkami podjatosti a následnými odvoláními, takže „konečné“ rozhodnutí bylo vydáno až dne 11. 3. 2015 (ve smyslu nyní zkoumaného nařízení předběžného opatření).

Námitka žalobce, že nemůže jednat v souladu se stavebním povolením, byla bezdůvodná a žalovaný se jí zabýval již v písemném vyjádření k žalobě. Dle dokumentace byla stavba předmětné komunikace navržena a povolena s betonovou zámkovou dlažbou a případné změny nesmí být provedeny bez předchozího povolení stavebním úřadem. Možnost jednání žalobce dle § 118 stavebního zákona z roku 2006 není vyloučena. Žalobce od roku 2007 do roku 2013 nevyvíjel žádnou činnost směřující k ukončení kolaudace a ani k dokončení stavby, provádění stavebních prací v rozporu se stavebním povolením by nemělo podléhat soudní ochraně.

Soud v souladu s § 51 „s.ř.s., bez nařízení jednání, přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí prvostupňového správního orgánu, včetně řízení předcházejících jejich vydání a shledal, že žaloba není důvodná.

Krajský soud nejprve ověřil skutkové závěry ze správního spisu. Zjistil, že skutkové závěry v základním rozsahu odpovídají skutkovému ději uvedenému v čl. I. a II. tohoto rozsudku, na které pro stručnost odkazuje a provedené závěry již nebude na tomto místě znovu opakovat.

Krajský soud již v uvedené věci rozhodoval a usnesením ze dne 31. 7. 2017, č. j. 29 A 137/2017-59, odmítl žalobu směřující proti rozhodnutí o nařízení předběžného opatření. Usnesení krajského soudu však zrušil NSS, a to rozsudkem ze dne 5. 4. 2018, č. j. 2 As 332/2017-29, když v rozsudku vyslovil pochybnost o tom, zda byla krajským soudem v případě napadeného rozhodnutí posouzena výluka z přezkumu a veškerá kritéria tzv. rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. Předběžné opatření by nemělo mít trvalé a neodstranitelné dopady. NSS v této souvislosti poukázal na důležitý rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54 (publ. pod č. 1982/2010 Sb. NSS), z něhož vyplynulo, že „o rozhodnutí předběžné povahy, na které dopadá výluka podle § 70 písm. b) s. ř. s. se jedná, pokud ve vztahu k rozhodnutí konečnému splňuje kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Je tedy vydáno v již zahájeném řízení o vydání rozhodnutí konečného nebo je zákonem stanovena přiměřená lhůta pro zahájení takového řízení a účinky předběžného rozhodnutí musí být omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného. Rozhodnutí konečné pak v sobě musí zahrnout vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy a musí být mj. adresováno i subjektu, jemuž bylo určeno rozhodnutí předběžné“. NSS ve zrušujícím rozsudku v nyní přezkoumávané věci dospěl k závěru, že podmínky výluky předběžného opatření ze soudního přezkumu nebyly krajským soudem řádně posouzeny, pročež usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s.ř.s.). V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem vysloveným NSS ve zrušovacím rozhodnutí dle § 110 odst. 4 s.ř.s.

Soud se musel především zabývat povahou napadeného rozhodnutí žalovaného, včetně rozhodnutí prvostupňového. Z výše citovaného zrušovacího rozsudku nadřízeného soudu plyne pro krajský soud povinnost, zabývat se v dalším řízení nejprve splněním podmínek, na které NSS u rozhodnutí předběžné povahy poukázal v souvislosti s výše citovanou judikaturou. O rozhodnutí předběžné povahy by pak v případě nyní napadeného rozhodnutí (nařízení předběžného opatření) šlo, pokud by splňovalo ve vztahu ke konečnému rozhodnutí (kolaudační rozhodnutí) kumulativně tři podmínky: časovou, věcnou a osobní. Jen v takovém případě by se jednalo o rozhodnutí předběžné povahy, na které by se vztahovala výluka ze soudního přezkumu podle § 70 písm. b) s.ř.s.

V souladu s judikaturou Ústavního soudu lze výluku ze soudního přezkumu aplikovat tam, kde je rozhodnutí následováno rozhodnutím konečným a podléhajícím soudní ochraně (nálezy sp. zn. Pl. ÚS 8/99, sp. zn. I. ÚS 412/01, a sp. zn. II. ÚS 419/01).

Podmínky uvedené ve shora citovaném rozsudku rozšířeného senátu NSS ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006-54, byly zdánlivě splněny, konkrétně rozhodnutí o předběžném opatření bylo adresováno stejnému adresátovi, jako by mělo být adresováno konečné rozhodnutí o kolaudaci pozemní komunikace (žalobci coby odpovědnému vlastníkovi a stavebníkovi), rozhodnutí o předběžném opatření bylo vydáno v době, kdy dosud nebylo vydáno konečné kolaudační rozhodnutí, ačkoliv o kolaudaci pozemní komunikace stavebník (právní předchůdce žalobce) již dávno požádal, tj. bylo vydáno v rámci zahájeného a dosud nedokončeného kolaudačního řízení (lhůta pro zahájení řízení ani pro jeho ukončení stanovena není, jen z § 82 stavebního zákona č. 50/1976 Sb. plyne nezbytnost jeho vydání), účinky předběžného rozhodnutí byly omezeny do vykonatelnosti rozhodnutí konečného (kolaudačního rozhodnutí). Problematickou však zůstala především podmínka, aby rozhodnutí konečné v sobě zahrnovalo vztahy upravené rozhodnutím předběžné povahy. K tomu bylo ze správního spisu zjištěno, že vydané předběžné opatření v této věci mělo směřovat k zajištění samotného účelu kolaudačního řízení (vydání kolaudačního rozhodnutí), neboť byla-li by stavba nadále místo dokončování rozebírána, nebylo by již co později kolaudovat. Proto byly dočasně upraveny poměry účastníků řízení (§ 61 odst. 1 správního řádu). Stavba veřejně přístupné účelové komunikace se nachází v nedokončeném kolaudačním řízení od roku 2004 a je do ní nelegálně destruktivním způsobem zasahováno, přitom vlastník tomu nebrání a v kolaudačním řízení je nečinný, proto bylo třeba zamezit pokračování protiprávní stavební činnosti v rozporu se stavebním povolením (rozebírání povrchu vozovky a poškozování zájmů ostatních účastníků správního řízení a uživatelů účelové komunikace). Žalobci tak bylo jako vlastníku a stavebníku objektu komunikace nařízeno zdržet se provádět stavební práce spočívající v plošném odstraňování stavby komunikace, popř. v rozporu se stavebním povolením. Dočasná úprava poměrů předběžným opatřením měla zamezit nevratným změnám na stavbě, které by měly vliv na konečné rozhodnutí. Na druhou stranu účelem konečného kolaudačního rozhodnutí je především posoudit soulad provedení stavby se stavebním povolením. Z uvedeného je patrné, že věcná podmínka výluky ze soudního přezkumu, tj. zda může být v rámci konečného kolaudačního rozhodnutí (rozhodnutí o povolení užívání stavby) přezkoumána i zákonnost napadeného předběžného opatření (zákaz stavebních prací spočívající v rozebírání povrchu komunikace), není splněna.

Krajský soud tak nyní, po přezkoumání NSS, dospěl k závěru, že některé ze shora uvedených podmínek v případě napadeného rozhodnutí nejsou splněny. Ve zrušovacím rozhodnutí NSS jednoznačně přisvědčil splnění podmínky osobní souvislosti, pročež i krajský soud nyní potvrzuje splnění této podmínky (žalobce je v pozici vlastníka a stavebníka, což mu bylo obsáhle vysvětleno mj. v rozsudku NSS ze dne 13. 5. 2014, č. j. 6 As 77/2013-137; dále je adresátem předběžného opatření i konečného kolau