Krajský soud v Brně 65 A 3/2017 – Závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní
Krajský soud v Brně · 2. 8. 2022
Shrnutí rozhodnutí
Řízení: Krajský soud v Brně rozhodoval o návrhu.
O co šlo: I. Předmět řízení Návrhem podaným ke Krajskému soudu v Brně dne 10. 7. 2017 se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydané usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 5. 10. 2016, č. j. 2891/16/Z 29, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016 (dále jen „ZÚR JMK“).
Výsledek: Návrh navrhovatele na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 s e z a m í t á .
Význam: Věcně se rozhodnutí týká zejména: § 9a 100/2001 Sb. (Závazné stanovisko k posouzení vlivů provedení záměru na životní prostředí), § 2 114/1992 Sb. (Ochrana přírody a krajiny), § 45h 114/1992 Sb. (Hodnocení důsledků koncepcí a záměrů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti).
Aplikovaná ustanovení
JMÉNEM REPUBLIKY
Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců Mgr. Petra Sedláka, Ph.D. a JUDr. Václava Štencla, MA ve věci
navrhovatel: P. F. N.
bytem X
právně zastoupen Mgr. Pavlem Černým, advokátem ve Frank Bold advokáti, s.r.o.
sídlem Údolní 33, Brno
proti
odpůrci: Jihomoravský kraj
sídlem Žerotínovo nám. 3, Brno
právně zastoupeného JUDr. Petrem Fialou, společníkem obchodní společnosti Fiala, Tejkal a partneři, s.r.o.
sídlem Helfertova 2040/13, Brno
za účasti osob zúčastněných na řízení:
Ing. J. D., bytem X
Město Kuřim, se sídlem Jungmannova 968/75, Kuřim,
Obec Ratíškovice, se sídlem U Radnice 1300, Ratíškovice,
Obec Lelekovice, se sídlem Hlavní 75/7, Lelekovice,
Obec Česká, se sídlem Česká 26, p. Lelekovice,
Obec Sudoměřice, se sídlem Sudoměřice 322,
Město Mikulov, se sídlem Náměstí 1, Mikulov,
Městys Černá Hora, se sídlem nám. Míru 50, Černá Hora,
Město Miroslav, se sídlem nám. Svobody, 1/1, Miroslav,
Město Moravská Třebová, se sídlem nám. T. G. Masaryka 29, Moravská Třebová,
Město Rousínov, se sídlem Sušilovo náměstí 84/56, Rousínov,
Obec Zbýšov, se sídlem Zbýšov 7,
Obec Lesní Hluboké, se sídlem Lesní Hluboké 46,
Obec Vísky, se sídlem Vísky 96,
Obec Vanovice, se sídlem Vanovice 132,
Obec Vranov, se sídlem Vranov 24,
Město Jevíčko, se sídlem Palackého nám. 1, Jevíčko,
Město Rosice, se sídlem Palackého náměstí 13, Rosice,
Město Kunštát, se sídlem nám. Krále Jiřího 106, Kunštát,
Obec Maršov, se sídlem Maršov 71,
Obec Městečko Trnávka, se sídlem Městečko Trnávka 5,
Obec Hradčany, se sídlem Tišnovská 131, Hradčany,
Město Znojmo, se sídlem Obroková 1/12, Znojmo,
Městys Ostrovačice, se sídlem náměstí Viléma Mrštíka 54, Ostrovačice,
Město Břeclav, se sídlem nám. T. G. Masaryka 42/3, Břeclav,
Ing. J. V., senátorka, adresa pro doručování: X,
Město Vracov, se sídlem náměstí Míru 202, Vracov,
Obec Říčany, se sídlem nám. Osvobození 340, Říčany,
Městys Křtiny, se sídlem Křtiny 26,
Obec Újezd u Černé Hory, se sídlem Újezd u Černé Hory 108, Lipůvka,
Obec Chudčice, se sídlem Chudčice 220,
Obec Lažánky, se sídlem Lažánky 14,
Obec Holubice, se sídlem Holubice 61,
Obec Čebín, se sídlem Čebín 21,
Dobrovolný svazek obcí Ždánický les a Politaví, se sídlem Jiráskova 502, Bučovice,
Obec Kuchařovice, se sídlem 8. Května 211, Kuchařovice,
Město Boskovice, se sídlem Masarykovo nám. 4/2, Boskovice,
Svazek obcí pro výstavbu rychlostní komunikace R43, se sídlem Masarykovo nám. 4/2,
Boskovice,
Město Židlochovice, se sídlem Masarykova 100, Židlochovice,
Město Pohořelice, se sídlem Vídeňská 699, Pohořelice,
E.ON Distribuce, a.s., se sídlem F.A. Gerstnera 2151/6, Brno,
Statutární město Brno, se sídlem Dominikánské náměstí 196/1, Brno,
Obec Bílovice nad Svitavou, se sídlem Těsnohlídkovo náměstí 1000, Bílovice nad Svitavou,
Obec Dobšice, se sídlem Brněnská 70, Dobšice,
RNDr. K. T., bytem X,
Povodí Moravy, s.p., se sídlem Dřevařská 11, Brno,
Městys Svitávka, se sídlem Hybešova 166, Svitávka,
Městys Nedvědice, se sídlem Nedvědice 42,
Město Blansko, se sídlem nám. Svobody 32/3, Blansko,
Obec Šaratice, se sídlem Náves 83, Šaratice,
Obec Borotín, se sídlem Borotín 200,
Ing. O. P., bytem X,
Obec Dolní Bojanovice, se sídlem Hlavní 383, Dolní Bojanovice,
Obec Radějov, se sídlem Radějov 130,
Obec Veverské Knínice, se sídlem Veverské Knínice 260,
Mikroregion Bílý potok, svazek obcí Lažánky-Maršov-Braníškov-Svatoslav, se sídlem Lažánky
14, Veverská Bítýška,
Obec Moravské Knínice, se sídlem Kuřimská 99, Moravské Knínice,
Obec Božice, se sídlem Božice 380,
Obec Břežany, se sídlem Břežany 103,
Obec Předklášteří, se sídlem náměstí 5. května 1390, Předklášteří,
Obec Březina, se sídlem Březina 24,
Obec Závist, se sídlem Závist 2, Lipůvka,
Obec Lažany, se sídlem Lažany 129, Lipůvka,
Obec Perná, se sídlem Perná 294,
Obec Morkůvky, se sídlem Morkůvky 113,
Městys Veverská Bítýška, se sídlem náměstí Na městečku 72, Veverská Bítýška,
ČEPS, a.s., se sídlem Elektrárenská 774/2, Praha 10,
Obec Moravský Písek, se sídlem Velkomoravská 1, Moravský Písek,
Obec Petrov, se sídlem Petrov 113,
Obec Braníškov, se sídlem Braníškov 41, Veverská Bítýška,
Město Kyjov, se sídlem Masarykovo nám. 30/1, Kyjov,
Obec Železné, se sídlem Železné 79, Pohořelice,
Město Hodonín, se sídlem Masarykovo nám. 1, Hodonín,
Město Ivančice, se sídlem Palackého nám. 196/6, Ivančice,
Obec Týnec, se sídlem Náves 1, Týnec,
Obec Podolí, se sídlem Podolí 1,
Obec Kuřimské Jestřabí, se sídlem Kuřimské Jestřabí 50,
Obec Lipůvka, se sídlem Lipůvka 146,
Město Veselí nad Moravou, se sídlem tř. Masarykova 119, Veselí nad Moravou,
Obec Dolní Loučky, se sídlem Dolní Loučky 208,
Občanské sdružení pro obchvat Znojmo, z.s., se sídlem Leska Horní 3701/19, Znojmo,
Správa železniční dopravní cesty, státní organizace, se sídlem Dlážděná 1003/7, Praha 1,
Město Strážnice, se sídlem náměstí Svobody 503, Strážnice,
Obec Vnorovy, se sídlem Hlavní 750, Vnorovy,
Mgr. Ing. D. S., bytem X,
Občanské sdružení pro realizaci silničního obchvatu města Kuřimi, se sídlem Tyršova 16/3, Kuřim
Obec Rozdrojovice, se sídlem Na Dědině 7,
Obec Troubsko, se sídlem Zámecká 8, Troubsko,
Spolek Spokojené Díly z.s., se sídlem Foglarova 1817/57, Kuřim,
Spolek Pěkný jih z.s., se sídlem moravanská 159/86, Brno-jih-Přízřenice,
Doc. RNDr. P. F., CSc., bytem X,
JUDr. Z. J., bytem X,
Mgr. et Ing. P. K., bytem X,
J. P., bytem X,
J. K., bytem X,
Mgr. Z. K., bytem X,
F. K., bytem X,
V. P., bytem X,
Ing. L. P., bytem X,
H. P., bytem X,
PhDr. M. S., bytem X, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016
takto:
Návrh navrhovatele na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 s e z a m í t á .
Navrhovatel n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení.
Odpůrci s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení
Osoby zúčastněné na řízení n e m a j í p r á v o na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění
Předmět řízení
Návrhem podaným ke Krajskému soudu v Brně dne 10. 7. 2017 se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje, vydané usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje dne 5. 10. 2016, č. j. 2891/16/Z 29, které nabylo účinnosti dne 3. 11. 2016 (dále jen „ZÚR JMK“).
Dosavadní průběh řízení
Krajskému soudu v Brně byl dne 1. 7. 2017 doručen návrh na zrušení opatření obecné povahy – Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje vydaných usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 s účinností od 3. 11. 2016. O tomto návrhu rozhodl krajský soud rozsudkem ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017-931, tak, že návrhy navrhovatelů a) až af) a navrhovatelů ah) až ap) zamítl (výrok I.) a návrh navrhovatele ag) – P. F. N. výrokem II odmítl. V té souvislosti zároveň výrokem V. rozhodl, že navrhovatel ag) nemá právo na náhradu nákladů řízení a výrokem VII mu vrátil zaplacený soudní poplatek.
Navrhovatel proti tomuto rozsudku brojil kasační stížností. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 16. 11. 2018, č. j. 2 As 354/2018 – 20, rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 – 931, ve výroku II. o odmítnutí návrhu navrhovatele ag) P. F. N. a ve výrocích V. a VII. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Důvodem zrušení části rozsudku byla nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Podle názoru Nejvyššího správního soudu krajský soud pouze převzal argumentaci z jeho usnesení ze dne 2. 5. 2012, č. j. 1 Ao 1/2012 – 62, aniž by reflektoval a vypořádal nová tvrzení, jimiž navrhovatel dokládal svou aktivní legitimaci. Uložil proto krajskému soudu, aby se návrhem znovu zabýval a zvážil, zda nejsou dány důvody pro aktivní legitimaci navrhovatele spočívající v možnosti významného projevu vlivů i mimo regulovaného území, a to také ve světle rozsudku SDEU ve věci C-205/08 (Umweltanwalt von Kärtnen).
Krajský soud proto usnesením ze dne 12. 12. 2018, č. j. 65 A 3/2017 – 1137, řízení přerušil a vyčkal rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasačních stížnostech ostatních navrhovatelů. Ty Nejvyššího správní soud rozsudkem ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512, zamítl. Následně byly spisy ve věci postoupeny Ústavnímu soudu k řízení o podané ústavní stížnosti, která byla usnesením Ústavního soudu dne 28. 4. 2020 sp. zn. IV. ÚS 2682/19 odmítnuta. Protože odpadl důvod, pro který krajský soud řízení přerušil, rozhodl usnesením ze dne 28. 1. 2021, č. j. 65 A 3/2017 – 1216, tak, že se v řízení pokračuje a soud bude jednat pouze s navrhovatelem P. F. N., neboť o návrzích ostatních navrhovatelů bylo již pravomocně rozhodnuto.
Podání účastníků a osob zúčastněných na řízeních
Jednotlivá podání účastníků (návrh, vyjádření k návrhu, replika, duplika atd.), která jsou součástí soudního spisu, obsahují stovky stran textu, pročež soud se na tomto místě omezí pouze na stručnou rekapitulaci podstatných bodů návrhu a vyjádření k návrhu. Podstatné části návrhu, resp. rekapitulace návrhových námitek, a relevantní části vyjádření odpůrce jsou s ohledem na jejich obsahovou bohatost (účastníci předložili soudu podání čítající celkem několik stovek stran) následně součástí jednotlivých kapitol tohoto rozsudku, které se danými návrhovými body zabývají.
A Návrh na zrušení opatření obecné povahy
Navrhovatel primárně brojí proti základní koncepci plánovaného rozvoje páteřní silniční infrastruktury Jihomoravského kraje, která je v odůvodnění ZÚR JMK označena jako „Koncepční scénář C – Rozvojový – Generel dopravy JMK, R43 v Bystrcké stopě“, a jejím jednotlivým součástem – koridorům záměrů silniční infrastruktury, a to zejména pro zneužití nového znění § 36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona), když zneužitím institutu územních rezerv odpůrce účelově obešel závěry vyplývající z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526. Dalšími klíčovými námitkami byl tvrzený rozpor s požadavkem udržitelného rozvoje území pro absenci konkrétních a proveditelných opatření, směřujících k nápravě existujícího protiprávního stavu nadlimitního zatížení životního prostředí na území kraje a porušení práva dotčených obcí na samosprávu blokací území pro záměry s neověřenou proveditelností.
Ve shrnutí návrhových bodů navrhovatel poukázal na to, že odpůrce opakuje dlouhodobě stejná nebo obdobná pochybení, pro která vždy byla předcházející opatření zrušena a navíc nově i zneužil institut územních rezerv a rozhodl o zavlečení tranzitní dálkové dopravy přímo do intravilánu města Brna. Jednotlivé body byly podrobně rozvedeny v části IV. návrhu v kapitolách rubrikovaných sub. 1 až sub. 16.
B Vyjádření odpůrce
Odpůrce ve svém vyjádření jasně konstatoval, že v průběhu pořizování postupoval v souladu se stavebním zákonem, ve znění účinném po významné novele provedené zákonem 350/2012 Sb., kterým zákonodárce reflektoval na některé závěry provedené Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, a zároveň odkázal i na modifikaci právního názoru Nejvyššího správního soudu k přezkumu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území rozsudkem ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012 – 105.
Obsáhle se vyjádřil i k procesním podmínkám s tím, že podle jeho názoru navrhovatel nesplňuje podmínky aktivní procesní legitimace z důvodu, že tvrzení o zásahu do jeho subjektivních práv není vůbec myslitelné.
Následně se podrobně vyjádřil k obsahu návrhu. Nejprve se vyjádřil obecně k obsahu návrhu a definoval základní body, které podle jeho názoru návrh obsahuje se závěrem, že navrhovatel poněkud sobecky chce rozbít vše, neboť zvolené řešení mu nevyhovuje.
Následně se vyjádřil k některým konkrétním otázkám, a to ke stavu ovzduší, k realizovatelnosti dopravní koncepce, k Politice územního rozvoje, k vytváření ZÚR JMK a jejich aplikaci. K vymezování záměrů v ZÚR JMK, ke správné interpretaci grafické části ZÚR JMK, k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a k proporcionalitě návrhu. Samostatnou přílohou vyjádření bylo i podání týkající se výlučně oblasti ochrany ovzduší.
C Další procesní vyjádření
V replice a navazujících vyjádřeních účastníci setrvali na svých stanoviscích, přičemž dále doplňovali svoji argumentaci v rozsahu návrhových bodů.
Z do řízení přihlášených osob zúčastněných na řízení se výslovně na podporu zrušení ZÚR JMK vyjádřili RNDr. T., Ing. D. a Ing. P. Naopak z do řízení přihlášených osob zúčastněných na řízení se výslovně proti zrušení ZÚR JMK vyslovili město Znojmo, ČEPS, a.s., Občanské sdružení pro realizaci obchvatu města Kuřimi, Povodí Moravy, s.p. a Mgr. Ing. S.
Dne 31. 3. 2021 bylo krajskému soudu doručeno vyjádření navrhovatele k pokračování v řízení, ve kterém vymezil své návrhové body a doplnil jejich odůvodnění. Toto vyjádření následně podáním doručeným krajskému soudu dne 2. 9. 2021 doplnil a doplnil jej také podáním doručným zdejšímu soudu dne 17. 7. 2022.
Odpůrce ve svém vyjádření k pokračování v řízení opětovně uvedl, že navrhovatel není aktivně věcně legitimován k podání návrhu na zrušení ZÚR JMK. Doplnil, že návrh ZÚR JMK řádně projednal s Rakouskou republikou a všechny podané připomínky vypořádal. Následně se vyjádřil také k dalším doplněním navrhovatele, a to podáním doručeným zdejšímu soudu dne 22. 7. 2022.
Jednání
Dne 22. 7. 2022 se ve věci konalo ústní jednání, na které se dostavil právní zástupce navrhovatele, právní zástupce odpůrce a osoby zúčastněné na řízení. Soud v průběhu jednání provedl dokazování několika listinami, a to listinami přiloženými navrhovatelem k jeho doplnění k vyjádření k pokračování řízení ze dne 2. 9. 2021 (Aide Memoire a na něj navazující dopis Rakouského velvyslanectví v Praze) a dále listinami přiloženými odpůrcem k jeho vyjádření k doplnění navrhovatele doručeném soudu dne 22. 7. 2022 (Povolení spolkového ministra dopravy, inovace a technologie podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí 2000 a Lesního zákona 1975 a Určení průběhu silnice podle Spolkového zákona o silniční dopravě 1971 a dopis Ministerstva životního prostředí adresovaný Spolkovému ministerstvu zemědělství, životního prostředí a vodního hospodářství). Ostatní důkazní návrhy soud zamítl, a to z důvodů podrobně uvedených níže v části tohoto rozsudku nazvané „Vyhodnocení důkazních návrhů“. Po ukončení dokazování obě strany přednesly své závěrečné návrhy, ve kterých setrvaly na svých stanoviscích.
Vyhodnocení důkazních návrhů
Navrhovatel předložil soudu obsáhlý seznam důkazních návrhů. V případě jednotlivých důkazních návrhů dospěl (dle kapitol, jak byly označeny v návrhu na zrušení opatření obecné povahy a v návrhu na provedení důkazů) k těmto závěrům.
Ke kapitole označené v návrhu jako „Předchozí vývoj územního plánování v Jihomoravském kraji“ navrhl navrhovatel provedení důkazu Grafická příloha z Generelu dopravy JMK pro „variantu C / scénář A“. Z obsahu samotného návrhu na zrušení ZÚR JMK vyplývá, že se jedná o listinu odpůrce a není to proto skutečnost, která by byla mezi účastníky sporná. Soud proto k provedení tohoto nepřistoupil. Nadto na tomto místě soud poukazuje na to, že skutkovým stavem a jeho řádným zjištěním v případě rychlostní silnice R43, ke které byl důkaz navržen, se soud zabývá v příslušné kapitole rozsudku.
Ke kapitole návrhu označené jako „Systém silniční infrastruktury v ZÚR JMK“ navrhl k provedení jako důkazy nad rámec spisového materiálu tyto listiny:
- Zadání „Územní studie nadřazené dálniční a silniční sítě v jádrovém území OB3 metropolitní rozvojové oblasti Brno“, materiál pro 12. schůzi Rady JMK dne 23. 2. 2017
Opětovně je třeba konstatovat, že i z obsahu samotného návrhu na zrušení ZÚR JMK vyplývá, že se jedná o listinu odpůrce a není to proto skutečnost, která by byla mezi účastníky sporná. Soud proto k provedení tohoto nepřistoupil. Nadto na tomto místě soud poukazuje na to, že „spory“ o volbu koncepce, vč. tvrzení o zavlečení dopravy do aglomerace města Brna se zabývá v rámci celého rozsudku, neboť základní myšlenkovou linií návrhu na zrušení ZÚR JMK je volba nesprávné koncepce.
Další navržené důkazy, a to listiny
- Rezortní předpis Ministerstva dopravy TP 255 – Prognóza intenzit automobilové dopravy;
- Dokumentace EIA pro záměr „Rychlostní silnice R52 Pohořelice - Mikulov (Drasenhofen);
- Dokumentace EIA pro dálnici A5 v úseku Poysbrunn – Drasenhofen – hranice s ČR;
Soud shledal v této části návrhu jako zcela nadbytečné. Jejich podstatou podle podaného návrhu je prokázání předpokládané intenzity dopravy v úseku R52 Mikulov – státní hranice. Tato skutková otázka je předmětem posouzení v příslušné kapitole tohoto rozsudku, ve které se zároveň zabývá nutnosti exaktně prokazovat intenzitu dopravy v uvedené lokalitě.
S uvedeným souvisí i návrh na provedení důkazu listinou:
- Výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 pro sčítací úsek 6-2190 - státní hranice ČR–Rakousko – vyústění silnice I/40 do I/52 (předloženo navrhovateli na DVD v adresáři E, položka 06)
S tímto důkazním návrhem se soud obsahově vypořádává v části rozsudku III.I Návrhový bod IV.12 Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice.
V případě kapitoly nazvané „Současná zátěž životního prostředí v území dotčeném návrhem řešení dopravní infrastruktury v ZÚR JMK“ navrhl navrhovatel provedení těchto důkazních prostředků – listin:
- Vliv kvality ovzduší na zdraví a úmrtnost Brňanů, 2015, MUDr. M. Č., Masarykova univerzita, lékařská fakulta,
- Bezpečnostní rizika dopravy – environmentální a zdravotní aspekty
- Metodický pokyn Ministerstva dopravy ke snižování prašnosti z dopravy
- Metodika pro oceňování externích nákladů z imisní a akustické zátěže pro potřeby ekonomického hodnocení staveb
- Odhad zdravotních rizik ze znečištění ovzduší – Česká republika – rok 2015
- Grafická ročenka ČHMÚ 2015 – aglomerace Brno
- PZKO pro aglomeraci Brno
- Reprezentativnost pozaďové stanice Brno – Tuřany 2009
- měření PM10 Brno – Tuřany 2009
- Reprezentativnost pozaďové stanice Brno – Lány
- Výsledky měření PM10 Brno – Lány a Brno – Zvonařka 2009
- Výsledky měření PM10 Brno Zvonařka 2010
- Program ke zlepšení kvality ovzduší statutárního města Brna
- Grafická ročenka ČHMÚ 2014 – koncentrace PM 2,5 Brno 2006 - 214
- PZKO pro zónu Jihovýchod
- Výsledky měření PM10 Brno – Lány, Zvonařka, Svatoplukova, Tuřany 2010
- ČHMÚ předběžné hodnocení kvality ovzduší 2015
- ČHMÚ kvalita ovzduší 2017
- Informace ovzduší 2017, výsledky Brno – Lány, Zvonařka, Svatoplukova
- Věstníky MŽP benzo[a]pyren Brno Bosonohy 2007, 2008, 2010
- Přehled stanic s ročními průměrnými koncentracemi NO2, 2014
- Přehled stanic s ročními průměrnými koncentracemi NO2, 2012 a 2013
- Přehled stanic s nejvyššími ročními průměrnými koncentracemi NO2 2010 - 2014
- Reprezentativnost pozaďové stanice
- Výsledky měření PM10 Znojmo 2004, 2005, 2006, 2010, 2011
- Informace ovzduší 2017, výsledky Znojmo
- Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM-4355/2005-HOK/Fa ze dne 9. 6. 2005, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na dálnici D1 v úseku km 190,120 – 191,100 Brno-Starý Lískovec na dobu do 30. 6. 2008
- Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM-6487/2005-HOK/Fa ze dne 10. 6. 2005, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na dálnici D1 v úseku km 188,050 – 189,330 Brno-Bosonohy na dobu do 30. 6. 2009
- Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM-7366/2005-HOK/Fa ze dne 30. 6. 2005, kterým se povoluje překročení hladiny hluku z dopravy na silnici I/52 – ulice Vídeňská, v katastrálním území Modřice na dobu do 31. 12. 2011
- Rozhodnutí KHS JMK č. j. BM/3834/2006/HOK ze dne 24. 2. 2006, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na dálnici D1 v úseku km 185,000 – 186,400 Popůvky vpravo na dobu do 30. 10 2009
- Rozhodnutí KHS JMK č. j. 8600/2006/BM/HOK/Fa č.d. BM10384/2006/HOK ze dne 25. 5. 2006, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na silnici II/602 Brno-Bosonohy u úseku ulice Pražské na dobu do 31. 5. 2011
- Rozhodnutí KHS JMK č. j. 9934/2010/BM/HOK č.d. BM/52934/2010/HOK ze dne 15. listopadu 2010, kterým se povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na silnici II/602 – ul. Jihlavská, Pražská v Brně na dobu do 31. 12. 2015
- Rozhodnutí KHS JMK č. j. KHSKM 15855/2016/BM/HO ze dne 11. 4. 2016, kterým povoluje překročení hygienických limitů hluku z dopravy na silnici II/602 – ul. Jihlavská a Pražská v Brně a Jihlavská v Troubsku na dobu do 30. 12. 2020
- dokumenty dle poznámek pod čarou č. 53 a 54 návrhu – Dokumentace EIA“ pro záměr rychlostní silnice R43 Kuřim – Svitávka
Provedení navrhovatelem navrhovaných důkazů soud považoval za nadbytečné, neboť odpůrce se zjištěním skutkového stavu k této otázce při pořizování ZÚR JMK zabýval zcela dostatečně. Zjištění skutkového stavu probíhalo k roku 2012, což soud vzhledem k náročnosti přípravy takovéhoto koncepčního dokumentu považuje za odpovídající, a soud z takto zjištěného skutkového stavu vycházel. Většina navrhovatelem předložených důkazů vznikla až po tomto datu a soud k nim proto nepřihlédl, a to i s ohledem na ustanovení § 101b odst. 3 s.ř.s.. Nad rámec toho je nutné konstatovat, že již z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, jasně plyne, že samo vymezení silničních koridorů nadmístního významu v zásadách územního rozvoje v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, resp. s imisními limity znečištění ovzduší a nejvyššími přípustnými hodnotami hluku, pročež soud navržené důkazy neprovedl. Zároveň je v této souvislosti nesporné, až notorietou, že zhoršení stavu ovzduší má důsledky na zdraví člověka a že zvýšení dopravní zátěže má obecně negativní dopady na kvalitu ovzduší. Taktéž z předložených důkazních návrhů nevyplynul rozpor mezi tvrzeními navrhovatele a zjištěným skutkovým stavem v otázce stavu ovzduší v jednotlivých lokalitách. Věcně se skutkovými zjištěními soud dále zabývá v jednotlivých kapitolách rozsudku ve vazbě na konkrétní návrhové body.
Další důkazní návrhy se týkaly kapitoly „Nezákonnost PÚR a její aktualizace a jejich dopad na nezákonnost ZÚR JMK“. V případě důkazů navržených k této kapitole je klíčový závěr vypořádání návrhových bodů k předmětné kapitole, že PÚR nemůže být předmětem soudního přezkumu (k tomu srov. i rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011 bod 192. odůvodnění). Z tohoto bylo zcela nadbytečné provádět následující navržené důkazní prostředky - listiny:
- Stanovisko MŽP k PÚR ze dne 23. 1. 2009, č. j. MŽP 4872/EVN/09
- Zpráva o uplatňování PÚR
- Stanovisko MŽP k návrhu koncepce rozvoje dopravních sítí v České republice do roku 2010 ze dne 24. 6. 1999, č. j. M/11862/1137/700/1412/OPVŽP/99
- Rychlostní silnice R43 v úseku Kuřim – Svitávka, Hodnocení vlivů na evropsky významné lokality a ptačí oblasti jako součást posudku EIA, Mgr. O. Volf, 2010
- Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci, Ing. M. S., 2011
- Dopis vedoucího Ředitelství D Generálního ředitelství pro životní prostředí Evropské komise ze dne 19. 1. 2007, č. j. EU ENV D3-MN-jv D(2007) 970 a jeho překlad do českého jazyka
- Zápis z jednání k R43 konaného dne 16. 9. 2010 mezi Ministerstvem dopravy a Ministerstvem životního prostředí
- Rezortní předpis Ministerstva dopravy „Technické kvalitativní podmínky pro dokumentaci staveb pozemních komunikací – kapitola 1.“
- Posudek O. Volf R43 NATURA 2000
- Rezortní předpis Ministerstva dopravy „Technické kvalitativní podmínky pro dokumentaci staveb pozemních komunikací – kapitola 2.
- Zadání 1. ZÚR JMK 2007
- Návrhy na aktualizaci Politiky územního rozvoje ČR" ze dne 5.4.2017, č.j. JMK 67231/2017
Zároveň soud ale konstatuje, že se seznámil s PÚR a její aktualizací, které navrhovatel navrhl k provedení jako důkaz (Politika územního rozvoje vydaná v roce 2009, Aktualizace Politiky územního rozvoje z roku 2015, včetně vyhodnocení a stanoviska SEA), nicméně v případě PÚR se jedná o akt publikovaný ve formě usnesení vlády a jedná se tedy o veřejně dostupnou normu a lze na ní hledět jako na „normativní akt“, resp. právní předpis, kterým soud ve smyslu zásady iura novit curia nedokazuje.
Ekonomickou výhodností jednotlivých variant návrhů se soud podrobně zabývá ve vztahu k jednotlivým záměrům, stejně jako v případě kapitol zabývajících se hodnocením páteřní sítě jako celku. Na tomto místě neshledal pro rozhodnutí věci podstatné se ve vztahu k této kapitole zabývat důkazními prostředky (Prováděcí pokyny ŘSD pro hodnocení ekonomické efektivnosti projektů silničních a dálničních staveb – HDM4 a Metodika pro oceňování externích nákladů z imisní a akustické zátěže pro potřeby ekonomického hodnocení silničních staveb), neboť obecně soud v celém rozhodnutí vychází z premisy, že ekonomická efektivnost není základním ukazatelem pro vytváření zásad územního rozvoje, jak bude rozebráno dále v textu.
V případě kapitoly nazvané „Nebyly řádně vyhodnoceny vlivy ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, zejména vlivy kumulativní a synergické“ navrhovatel navrhl provedení těchto důkazních prostředků - listin:
- Výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 pro sčítací úsek 6-8702 – dálnice D2
K tomuto důkaznímu návrhu soud odkazuje na body 94 a 101 tohoto rozsudku, z nichž vyplývají důvody, proč soud shledal tento návrh za nadbytečný.
Krajský soud vycházel ze skutkového stavu obsaženého ve spisovém materiálu a shledal, že důkazy nad rámec obsahu spisu není nutno provádět. Konkrétně krajský soud dovodil, že není třeba provádět důkaz studií Ing. S. z roku 2011, neboť ve spisu je obsažena studie téhož autora z roku 2012 (Posouzení koncepce páteřní silniční sítě pro Jihomoravský kraj v kontextu TEN-T a PÚR ČR), s níž se krajský soud podrobně seznámil a z níž vycházel. Jak dovodil i Nejvyšší správní soud ve svém zrušujícím rozsudku (viz zejm. bod 150 a 192 odůvodnění), studie Ing. S. nelze vnímat izolovaně, neboť představují jeden významový a funkční celek, a to spolu s dalšími podpůrnými studiemi Kostkan (2015), MUDr. Volf (2014) atd., tedy podklady určené pro podporu prosazení tzv. alternativní koncepce dopravní infrastruktury Jihomoravského kraje. Vzhledem k uvedenému krajský soud neměl potřebu touto studií provádět dokazování.
Krajský soud nepovažoval za potřebné zabývat se ani dokumentem „PZKO pro zónu Jihovýchod“, který se vztahuje primárně k argumentaci obsažené v kapitole 6 a 16 návrhu, která byla vypořádána v předmětných bodech odůvodnění.
V případě kapitoly „Nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43“ posoudil důkazní návrhy takto. Jako nadbytečné shledal soud v případě této kapitoly provedení následujících důkazů:
- Posouzení koncepce páteřní komunikační sítě v Brněnské aglomeraci, Ing. M. S., 2011,
neboť v případě tohoto důkazu z rubrikované kapitoly nijak nevyplývá význam citovaného důkazu pro tvrzení obsažená v této kapitole, ani z ní nevyplývá, co by navrhovatel tímto důkazem chtěl prokazovat. Z tohoto důvodu soud dospěl k závěru o nadbytečnosti provedení citovaného důkazu, nad to je ve správním spise navíc založena navazující studie tzv. Strnad (2012) – Posouzení koncepce páteřní silniční sítě pro Jihomoravský kraj v kontextu TEN-T a PÚR ČR.
- Dopravní sektorová strategie 2013,
neboť s ohledem na vázanost odpůrce PÚR, která počítá pouze s variantou trasy směrem na Moravskou Třebovou, je obecné tvrzení o nízkých intenzitách dopravy pro tuto trasu irelevantní a nebylo proto třeba v tomto směru provádět dokazování navrženým dokumentem.
Následující důkazy – listiny, soud shledal jako nadbytečné s ohledem na obecné závěry, které jsou uvedeny v příslušné kapitole věcného vypořádání této námitky:
- Dokumentace EIA pro záměr rychlostní silnice R43 Kuřim – Svitávka
- Usnesení vlády 741/1999 k návrhu rozvoje dopravních sítí ČR a dokument Usnesení vlády 145/2001- Harmonogram a finanční zajištění rozvoje dopravních sítí ČR
- Stanovisko MŽP ze dne 15. 1. 2010 vydané pod č. j. 916/ENV/10 k návrhu zadání 2. ZÚR JMK
Provedení dalších navržených důkazů, a to dokumentů Stanovisko MŽP ze dne 15. 1. 2010 vydané pod č. j. 916/ENV/10 k návrhu zadání 2. ZÚR JMK a Zadání veřejné zakázky „Územní studie a Aktualizace Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje“, je nadbytečné proto, že v případě námitek směřujících k územním rezervám se jedná o námitky, které jsou v tuto chvíli předčasné.
Stejně tak soud neprovedl dokazování dokumentem Výsledky sčítání dopravy v ČR z roku 2016 pro sčítací úsek 6-2441 – silnice II/374, a to z důvodů, které jsou výslovně uvedeny v bodě 241 tohoto rozsudku.
Zdejší soud nevyhověl ani návrhu na provedení dokazování ke kapitole „Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice a vyhodnocení jeho vlivů na udržitelný rozvoj území“, a to dokumenty Výsledky sčítání dopravy v ČR z let 2016 a 2010 pro sčítací úsek 6-2190 - státní hranice ČR–Rakousko – vyústění silnice I/40 do I/52, neboť se jedná o důkaz nadbytečný. Soud dospěl k přesvědčení, že údaje, prokazované uváděnými dokumenty, jsou mezi stranami v podstatě nesporné. Při posouzení nutnosti provedení tohoto důkazního návrhu zohlednil soud to, že navrhovatelé se jím snaží primárně prokázat svá tvrzení ohledně (ne)potřebnosti některých staveb, a to s ohledem na predikci budoucího využití území a dopravní zátěže. Soud však při věcném posuzování této námitky neshledal predikci budoucí dopravní zátěže jako klíčovou otázku, kterou by bylo třeba nad rámec správního spisu dokazovat.
Při posouzení návrhu na provedení dokazování ke kapitole návrhu „Nezákonnost vymezení koridoru pro záměr dálnice D52 Pohořelice – Mikulov“ dospěl soud k závěru, že v případě dokumentů Rychlostní silnice R 52 v úseku Pohořelice – Mikulov - Předběžné hodnocení navržených tras z hlediska vlivů na životní prostředí“, Löw & spol. s r.o., 2000, a stanovisko AOPK - Správy CHKO Pálava a krajského střediska Brno ze dne 7. 9. 2012, č. j. 01110/PA/1012/AOPH 2007, není mezi účastníky sporná ani existence těchto podkladů, ani jejich obsah. Mezi navrhovatelem a odpůrcem je pouze rozpor v interpretaci těchto podkladů a v aplikaci závěrů na nyní posuzovanou věc. Za této procesní situace nepovažoval soud za nutné provést důkaz těmito listinami s ohledem na jejich nespornost mezi účastníky.
K důvodům neprovedení následujících důkazních návrhů - listin:
- Návrh přílohy s názvem „Evropsky významná lokalita Slanisko v trojúhelníku“ pro novelu nařízení vlády, AOPK, 2007,
- Analýza dostatečnosti doplnění národního seznamu pro kontinentální biogeografickou oblast v České republice, příloha stížnosti přeložené Evropské komisi Koalicí nevládních organizací pro NATURU 2000, duben 2010,
- Materiál k bodu č. 49 „Stanovisko Jihomoravského kraje k návrhu zařazení nové evropsky významné lokality „CZ0620411 Slanisko v trojúhelníku“ do národního seznamu soustavy NATURA 2000“ projednávaný na 133. Schůzi Rady JMK konané dne 4. 10. 2007, přijaté usnesení Rady JMK a podkladový dokument, dopis AOPK ČR ze dne 25. 9. 2007 pod č. j. 01576/BRN/2007,
- Návrh kompenzačních opatření na R 52 - slanisko u Mikulova, Natura Servis s r.o., 2009,
se soud vyjadřuje v bodu 308 tohoto rozsudku.
U důkazních návrhů ke kapitole „Nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)“ není existence podkladů - dokument Silnice I/55 Břeclav, obchvat, informační leták Ředitelství silnic a dálnic, stav k 04/2017 a dokument Závěr zjišťovacího řízení Břeclav obchvat, stejně tak údaje v nich uvedené mezi účastníky sporná. Mezi navrhovatelem a odpůrcem je pouze rozpor v interpretaci těchto podkladů a v aplikaci závěrů na nyní posuzovanou věc. Za této procesní situace nepovažoval soud za nutné provést důkaz těmito listinami s ohledem na jejich nespornost mezi účastníky. Vše další vyplývá z bodu 107 tohoto rozsudku.
V případě kapitoly návrhu označené jako „Nezákonnost vymezení koridoru kapacitní komunikace S8“ soud dospěl k závěru o nadbytečnosti provedení důkazů navržených nad rámec spisového materiálu (Sdělení Městského úřadu Znojmo ze dne 10. 6. 2011, č. j. 38899, a Závěr zjišťovacího řízení „Napojení silnice II/413 na silnici I/38“), neboť pro závěry soudu, jsou tyto listinné důkazy irelevantní a nemohou nic změnit na níže uvedených závěrech soudu.
Na stanovisko MŽP ze dne 15. 1. 2010 vydané pod č. j. 916/ENV/10 k návrhu zadání 2. ZÚR JMK je v návrhu odkazováno v souvislosti s dalším stanoviskem z roku 2012. Soud má za to, že se jedná o veřejně dostupnou informaci a zároveň je zřejmé, že obsah stanoviska není mezi stranami sporný a účastníkům je znám.
Provedení důkazu dokumentem Národní program snižování emisí ČR soud taktéž považuje za nadbytečné, neboť obdobně jako obdobné důkazní návrhy směřuje toliko k prokázání skutečnosti, že záměrem v oblasti ochrany ovzduší je zlepšení jeho kvality, resp. eliminace znečištění výstavbou páteřní sítě kapacitních komunikací a obchvatů měst a obcí. Tento záměr ovšem deklarovaly obě strany a pouze se rozcházejí ve způsobu realizace a dosažení daného cíle, tedy zlepšení kvality ovzduší. Bez ohledu na tuto skutečnost je program veřejně dostupný a stranám je jeho obsah nepochybně znám, když opakovaně argumentují potřebou zlepšení stavu ovzduší, na který má negativní vliv zejména zvýšená koncentrace dopravy.
Dále ve vyjádření k pokračování v řízení navrhovatel navrhl provedení Technicko-ekonomická studie úseku R52 Pohořelice – státní hranice ČR / Rakousko z června 2014, Ředitelství silnic a dálnic, podklad pro Centrální komisi Ministerstva dopravy. To shledal soud nadbytečným, neboť uvedený dokument se již nachází ve spisovém materiálu.
Soud neshledal důvod provést ani Územní plán Břeclav vydaný veřejnou vyhláškou města Břeclav ze dne 25. 5. 2017, č. j. MUBR35959/2017, neboť související návrhový bod směřoval k povinnosti zahrnout obchvat Břeclavi do ZÚR JMK a soud došel k závěru, že k tomu odpůrce povinen nebyl, protože se nejedná o záměr nadmístního významu (více viz body 106 a následující rozsudku), ani Vyhodnocení vlivů na lokality soustavy Natura 2000 podle § 45h a 45i zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů - Územní prognóza Břeclavska, Mgr. S. M., květen 2005, neboť jeho provedení bylo navrženo k vyvrácení názoru vyjádřeného v pravomocném rozsudku zdejšího soudu, proti kterému však není možné brojit prostřednictvím návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Na závěr vyjádření k pokračování v řízení navrhovatel doplnil, že dle jeho názoru měl již pořizovatel ZÚR JMK specificky reagovat na následující autorizované dokumenty, které mu byly v průběhu pořizování návrhu ZÚR JMK předloženy dotčenou veřejností. To však neučinil, a proto navrhovatel požaduje jejich zhodnocení nyní před soudem. K těmto dokumentům se zdejší soud vyjadřuje v bodech 405 a následujících tohoto rozsudku.
Důkazní návrhy přednesl v průběhu jednání ve věci také pan F., osoba zúčastněná na řízení. Soud však neshledal důvod k jejich provedení. U předložených tiskových zpráv shledal, že nemají vztah k ZÚR JMK, které jsou předmětem této věci. Listiny související se stavbou napojení dálnice A5, které mají dle pana F. prokazovat existenci rozumných variant napojení dálnice, soud neprovedl, neboť skutečnost, že během procesu přijímání ZÚR JMK byly diskutovány různé varianty, je soudu známá. Hodnocení splnění podmínek příslušných směrnic je právní otázkou, k jejímuž řešení je příslušný soud a předložené dokumenty k jejímu vyřešení nemohou nijak přispět. Listiny týkající se problematických aspektů R52 a R55 považuje soud za součást vyjádření pana F. na jednání. Výňatky z dokumentů navržených k provedení také navrhovatelem soud neprováděl. Posouzení jejich potřebnosti soud provedl již u samotných dokumentů a tyto by provedl, kdyby k tomu shledal důvod. Nakonec listiny týkající se nedostavění dálnice A5 soud neprovedl, neboť stav dálnice není mezi stranami sporný a tímto směrem tedy nebylo třeba vést dokazování.
Posouzení věci krajským soudem
Krajský soud v Brně na základě včas podaného návrhu přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích návrhových bodů, jakož i řízení předcházející jeho vydání, a dospěl k závěru, že návrh není důvodný. Při přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době přijetí napadeného opatření obecné povahy.
Před vypořádáním jednotlivých návrhových bodů krajský soud zdůrazňuje, že odmítl přistoupit na vypořádávání jednotlivých kapitol návrhu a každého dílčího jednotlivého návrhového bodu či podbodu přísně dle návrhu, neboť jednotlivé návrhové body se na různých místech opakují. Soud proto při vypořádávání postupoval sice částečně ve struktuře návrhu, nicméně návrhové okruhy řešil jako celky s přesahem do jednotlivých návrhových bodů. Odkazy na jednotlivé návrhové body jsou toliko orientační za účelem provázání textu rozsudku se strukturou návrhu. V případě, že dospěl soud k závěru o nedůvodnosti návrhových bodů jako celku již v obecném testu, tak k jejich individuálnímu vypořádání v kontextu jednotlivých záměrů nepřistupoval. Typicky se toto týká otázek působení kumulativních a synergických vlivů záměrů a územních rezerv.
Jak bylo naznačeno v části II tohoto rozsudku, původní návrh na zrušení opatření povahy byl v nyní vedeném řízení podán několika navrhovateli. Ačkoli české právo nezná institut tzv. hromadných žalob, lze vzhledem k obsáhlosti a totožnosti napadeného opatření obecné povahy předpokládat, že se jednotliví navrhovatelé budou spojovat a podávat společné návrhy, jako tomu bylo v nyní projednávaném případě. Soud se proto musel zabývat tím, které návrhové body se týkají nynějšího navrhovatele.
Nejdříve se soud na základě právního názoru vyjádřeného Nejvyšším správním soudem ze dne 16. 11. 2018, č. j. 2 As 354/2018 – 20, znovu zabýval tím, zda je navrhovatel aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
Aktivní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy je dána tvrzením zkrácení na právech navrhovatele (§ 101a odst. 1 věta první s. ř. s.). Navrhovatel tedy musí tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena.
Navrhovatel označen v podaném návrhu na zrušení opatření obecné povahy jako navrhovatel 34) v nyní projednávané věci uvedl, že „je spoluvlastníkem pozemků č. X, XA, XB, XC, XD, XE, XF, XG, XH, XI, XJ, XK a XL a rodinného domu, který se nachází na pozemku č. XH, vše na území obce Steinebrunn v Rakousku. Obec Steinebrunn přímo hraničí s Českou republikou, s územím Jihomoravského kraje, tedy hraničí bezprostředně s územím, které je regulováno ZÚR JMK. Lze důvodné předpokládat, že se v obci Steinebrunn významně projeví přeshraniční vlivy regulace obsažené v ZÚR JMK, zejména vymezení kapacitních komunikací, tvořících součást transevropského Baltsko-jadranského silničního koridoru sítě TEN-T, který do vydání ZÚR JMK nebyl na území České republiky vymezen. Rodinný dům navrhovatele 34) se nachází ve vzdálenosti cca 400 m od koridoru doposud nerealizované dálnice A5, která by v této oblasti také stala, v případě realizace záměrů vymezených v ZÚR JMK, součástí transevropského Baltsko-jadranského koridoru a bezprostředně by navazovala na v ZÚR JMK vymezenou dálnici D52. Mj. by v důsledku těchto skutečností došlo k nárůstu objemu dálkové nákladní na území obce, v níž se nachází nemovitosti navrhovatele 34). Je tedy nepochybné, že navrhovatel 34) by byl významně dotčen výrazným nárůstem hlukové a imisní zátěže v území, což by představovalo zásadní zásah do jeho právní sféry, včetně jeho práva užívat uvedené nemovitosti k bydlení. Zároveň by byl navrhovatel 34) dotčen také zvýšeným výskytem znečišťujících látek, které by byly na jeho nemovitosti splachovány z předmětného intenzívně frekventovaného transevropského koridoru. Tím by byl ohrožen rovněž zdroj pitné vody a potok, který protéká přes nemovitosti navrhovatele 34) a negativně by byly dotčeny i rozsáhlé plochy v majetku navrhovatele 34), kde navrhovatel po desetiletí pracuje na konzervaci lesních porostů. Část pozemků navrhovatele 34) slouží jako bažantnice o velikosti několika hektarů, a proto se navrhovatel obává i negativních důsledků zamýšleného vedení koridoru, včetně hlučnosti neutichající ani v noci, na zdraví ptactva a lesní zvěře, o kterou se stará a z níž má osobní požitky.“ Z toho důvodu je přesvědčen, že „jemu náležející subjektivní práva, a tedy jeho právní sféra, jsou přímo dotčeny regulací obsaženou v ZÚR JMK, neboť dopady této regulace nemohou končit a nekončí na státní hranici. Navrhovatel 34) zdůrazňuje, že neobstojí ani argument, že i bez dálnice D52 bude dotčen stejnou intenzitou a stejným typem dopravy. Trasa pro dopravu z oblasti Vídně do oblasti Katowicka v Polsku, což je jedna z hlavních dopravních relací, které jsou důvodem pro návrh transevropského Baltsko-jadranského koridoru TEN-T, je dopravně funkční, a to dokonce výhodněji, i po dálnici D55 z Břeclavi ve směru na Přerov a Olomouc. Tato trasa je dokonce o cca 35 km kratší než přes dopravně přetíženou brněnskou aglomeraci. Koridor D55 je dlouhodobě v ČR sledován a je postupně budován ve směru od severo-východu k jiho-západu (tj. k Břeclavi). Po dokončení realizace koridoru s D55 by dálková nákladní doprava neměla důvod využívat „závlek“ přes dopravně přetíženou oblast Brna. V takovém případě by lokalita, kde se nalézají nemovitosti navrhovatele 34), nejen nebyla zatěžována nad rámec současného stavu, ale převedením části dopravy na D55 by byla dokonce významně snížena dopravní zátěž této oblasti. Toto ostatně dokládá i odborné dopravní modelování (Mgr. J. Dufek, 2007), které bylo schváleno jako dokument č. 72 na Seznamu podkladů pro ZÚR JMK (viz Příloha č. 1 k zadání ZÚR schváleného Zastupitelstvem JMK 28. 2. 2013). Navrhovatel 34) podal připomínky k návrhu ZÚR.“
Navrhovatel svou aktivní legitimaci odvozuje ze svého dotčení předmětem regulace v napadených ZÚR JMK, k němuž dojde v důsledků vlivů české rychlostní komunikace R52 (D52) na jeho nemovitosti na rakouském území.
Z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009-120, plyne, že „[v]ýjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku. (bod 37 usnesení). Shodně lze nahlížet i na případ regulace území zásadami územního rozvoje“ (obdobně též např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 6. 2009, č. j. 3 Ao 2/2009 – 93).
Krajský soud s ohledem na výše citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu neshledal, že by nemožnost dotčení navrhovatele byla zcela zjevná již ze samotné žaloby. Navrhovatel je spoluvlastníkem výše vyjmenovaných nemovitostí (což doložil listinným výpisem z rakouského katastru nemovitostí založeném na č. l. 199 soudního spisu) a cítí se dotčen předmětem regulace ZÚR JMK. Je namístě přihlédnout také ke skutečnosti, že silnice R52 je součástí mezinárodního komunikačního propojení a předpokládá určitou návaznost v další zemi. Vlivy její realizace se proto mohou projevit také na nemovitostech navrhovatele. Soud tak došel k závěru, že navrhovateli svědčí aktivní legitimace.
Dále se tak soud zabýval tím, které návrhové body se nynějšího navrhovatele týkají. Vycházel přitom z podaného návrhu na zrušení opatření obecné povahy, avšak s přihlédnutím k vyjádření navrhovatele k pokračování v řízení doručeného soudu dne 31. 3. 2021 (dále jen „vyjádření k pokračování v řízení“), neboť v něm navrhovatel identifikuje návrhové body, kterými tvrdí své dotčení napadeným opatřením obecné povahy.
Soud si je zároveň vědom koncentrace řízení zakotvené v § 101b odst. 2 s. ř. s., podle kterého obsahuje-li návrh vymezené náležitosti „nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadené části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body. Navrhovatel může kdykoli za řízení návrhové body omezit.“ Návrhovými body uplatněnými po podání návrhu na zrušení obecné povahy doručenému krajskému soudu dne 1. 7. 2017, se proto soud nemůže zabývat, neboť byly uplatněny po zákonné koncentraci řízení (srov. též BLAŽEK, T. a kol. Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck, 2016 či JEMELKA, L. a kol. Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2013) a nadto po objektivní lhůtě k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy.
V návrhu na zrušení opatření obecné povahy navrhovatel výslovně uplatňuje tři návrhové body, a to návrhový bod 13 [nezákonnost vymezení koridoru pro záměr silnice D52 Pohořelice-Mikulov], návrhový bod 14 [nezákonnost (ne)vymezení části koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)] a návrhový bod 16.1.4 [neprovedení řádného mezistátního (přeshraničního) vyhodnocení SEA]. Navrhovatel se však cítí dotčen také aspekty vyjádřenými v dalších návrhových bodech.
Krajský soud se proto zabýval návrhovými body, které navrhovatel vymezil ve svém vyjádření k pokračování v řízení. Ačkoli rozšíření návrhových bodů již není po zákonné koncentraci přípustné, pro jejich omezení to neplatí. Zabýval se proto důvodností návrhových bodů označených v návrhu jako 1.4, 2, 6, 9, 10, 12, 13, 14, 15 a 16.1. Při přezkoumání soud vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).
Pro pořádek soud v této souvislosti rekapituluje následující. Zásady územního rozvoje se v souladu s § 36 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2016, vydávají formou opatření obecné povahy podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. ZÚR byly vydány jako opatření obecné povahy usnesením zastupitelstva Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016.
Judikatura Nejvyššího správního soudu již dovodila, že opatření obecné povahy lze považovat za účinné – a tím i soudem přezkoumatelné – teprve poté, co bylo platně vyhlášeno. Pojem účinnost pak je nutno vykládat tak, že před jejím nabytím předmětné opatření obecné povahy není způsobilé vyvolat žádné právní účinky (rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 – 73, publikovaný pod č. 1462/2008 Sb. NSS). V souladu s § 173 odst. 1 správního řádu nabývá opatření obecné povahy – tedy i zásady územního rozvoje – účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou bylo oznámeno. Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, č. j. 9 Ao 7/2011 – 489 zásady územního rozvoje nabývají v souladu s § 173 odst. 1 ve spojení s § 25 odst. 3 správního řádu účinnosti „patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, kterou se oznamuje vydání opatření obecné povahy, na úřední desce správního orgánu, který toto opatření obecné povahy vydal“.
V nyní posuzované věci řádně vyvěšené ZÚR JMK účinnosti nabyly ve vazbě na shora uvedené dne 3. 11. 2016. Návrh na zrušení opatření obecné povahy byl ke Krajskému soudu v Brně podán 10. 7. 2017, z čehož vyplývá, že navrhovatel se domáhá zrušení účinného opatření obecné povahy návrhem uplatněným v zákonné lhůtě.
Před vypořádáním samotných návrhových bodů považuje soud za vhodné vyjádřit se k požadavku doc. RNDr. P. F., CSc. vzneseném na ústním jednáním ve věci, a sice aby bylo ze strany soudu výslovně a podrobně reagováno na jeho vyjádření, a to také s ohledem na to, že má právo podat kasační stížnost. Pan F. byl v řízení o původním návrhu na zrušení obecné povahy v postavení navrhovatele onačeném pod poř. č. 18) a o jím uváděných důvodech pro zrušení opatření obecné povahy již bylo rozhodnuto rozsudkem zdejšího soudu ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017-931, který byl podroben přezkumu Nejvyšším správním soudem, přičemž ten neshledal důvody k jeho zrušení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512). V nyní vedeném řízení je pak pan F. v postavení osoby zúčastněné na řízení. Soud samozřejmě eviduje, že v nyní vedeném řízení svá vyjádření podávaly také osoby zúčastněné na řízení. Stejně tak si je soud vědom toho, že osoby zúčastněné na řízení se mohou prostřednictvím kasační stížnosti domáhat zrušení soudního rozhodnutí (§ 102 s. ř. s.). Nutno však zároveň upozornit na to, že ačkoli osoby zúčastněné na řízení mají právo předkládat písemná vyjádření, nahlížet do spisu, být vyrozuměny o nařízeném jednání a žádat, aby jim při jednání bylo uděleno slovo, nemohou disponovat předmětem řízení (§ § 34 odst. 3 s. ř. s.). Soud je vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Z toho také vyplývá, že k námitkám uplatněným osobami zúčastněnými na řízení nemůže přistupovat shodně jako k návrhovým bodům, neboť jsou to právě návrhové body, kterými je soud vázán a v rámci kterých přezkoumává opatření obecné povahy, nikoli námitky osob zúčastněných na řízení. Osoby zúčastněné na řízení ostatně mohly brojit proti opatření obecné povahy vlastními návrhy. Pokud tak učinily, bylo o jejich návrzích pravomocně rozhodnuto (viz výše). Pokud tak neučinily, není přípustné, aby v nyní vedeném řízení rozhojňovaly návrhové body navrhovatele. Mohou toliko podat vyjádření, což ostatně učinily a soud k těmto vyjádřením přihlédl. Považuje však za nadbytečné až absurdní, aby jednotlivé námitky z vyjádření osob zúčastněných na řízení vypořádal obdobně jako návrhové body. To zvláště s ohledem na to, že námitky uplatněné osobami zúčastněnými na řízení se v nyní projednávaném případě v jádru obsahově kryjí s návrhovými body, a proto k jejich vypořádání odkazuje na následné části tohoto rozsudku.
Návrhový bod 2 - Nezákonnost PÚR a její aktualizace
a jejich dopad na nezákonnost ZÚR JMK
V návrhovém bodu 2 navrhovatel uvádí, že ZÚR JMK nevyhověly požadavku stavebního zákona na prověření záměrů obsažených v PÚR. Je přitom přesvědčen, že vzhledem k tomu, že vymezení koridorů je pro právní uvážení krajů při pořizování ZÚR závazné, musí být PÚR v tom rozsahu, v jakém je, podle § 31 odst. 4 stavebního zákona závazná pro obsah ZÚR JMK, soudně přezkoumatelná spolu se samotnými ZÚR JMK.
Ve vyjádření k pokračování v řízení navrhovatel na několika místech doplňuje dílčí podbody návrhového bodu 2. K bodu 2.2 opětovně upozorňuje na nedostatečnost provedení posouzení vlivů na životní prostředí, k bodu 2.3 uvádí důvody nezákonnosti vymezení koridoru R52 a odůvodnění návrhového bodu rozhojňuje pro případ D52 a k několika bodům (především 2.3 a 2.6) doplňuje svou polemiku se závěry krajského soudu vyjádřenými v rozsudku ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 – 931.
Vzhledem ke koncentraci řízení spojené s „perfektním“ návrhem na zrušení opatření obecné povahy, se krajský soud nemohl zabývat nezákonností vymezení koridoru D52, neboť se jedná o nový návrhový bod. Navíc doplňuje, že navrhovatel nemůže prostřednictvím návrhu na zrušení opatření obecné povahy brojit proti pravomocnému rozsudku krajského soudu, jak činí na několika místech vyjádření se k pokračování v řízení. Navrhovatelem uvedený rozsudek zdejšího soudu ze dne 20. 12. 2017, č. j. 65 A 3/2017 – 931, byl předmětem přezkumu Nejvyššího správního soudu, který závěry krajského soudu potvrdil a neshledal důvod k jeho zrušení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512).
K návrhovému bodu krajský soud souhrnně uvádí následující.
Politika územního rozvoje podle § 31 odst. 1 stavebního zákona „určuje ve stanoveném období požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj území, a určuje strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů“. Jedná se tedy o koncepční a strategický nástroj územního plánování. Podle odst. 3 téhož ustanovení politiku územního rozvoje pořizuje ministerstvo pro celé území republiky a schvaluje ji vláda. Podle odst. 4 téhož ustanovení je politika územního rozvoje závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Jedná se tedy o dokument, který je závazný pro orgány veřejné správy. Obsah politiky územního rozvoje stanoví § 32 odst. 1 stavebního zákona tak, že a) stanoví republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území, b) vymezuje oblasti se zvýšenými požadavky na změny v území z důvodů soustředění aktivit mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, to je rozvojové oblasti a rozvojové osy, c) vymezuje oblasti se specifickými hodnotami a se specifickými problémy mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, d) schematicky vymezuje plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje, e) stanoví ve vymezených oblastech, plochách a koridorech kritéria a podmínky pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v území a pro jejich posuzování, zejména s ohledem na jejich budoucí význam, možná ohrožení, rozvoj, útlum, preference a rizika, f) stanoví úkoly podle § 31 stavebního zákona. Podle § 32 odst. 2 stavebního zákona je součástí politiky územního rozvoje i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy politiky územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle politiky územního rozvoje. Uplatňování politiky územního rozvoje je ministerstvem sledováno postupem podle § 35 stavebního zákona, přičemž v případě potřeby může být PÚR aktualizována.
PÚR tedy sice je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona), nicméně tomu tak je právě ve smyslu závaznosti požadavků na konkretizaci úkolů územního plánování. PÚR sama jednotlivé oblasti území státu přímo nereguluje. Byť je jakýmsi nejvyšším stupněm, není územně plánovací dokumentací, tj. článkem soustavy konkretizujících nástrojů územního plánování, jimiž jsou právě zásady územního rozvoje, územní plán a regulační plán. Podle § 32 odst. 1 stavebního zákona PÚR upravuje republikové priority územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území, vymezuje rozvojové oblasti a oblasti se specifickými hodnotami a problémy, a také vymezuje plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury. Na této úrovni by však mělo jít vždy o vymezení obecné se stanovením úkolů pro územní plánování, jak to vyplývá z hierarchie jednotlivých nástrojů územního plánování.
PÚR z roku 2008 (dále jen „PÚR 2008“) pořízená Ministerstvem pro místní rozvoj postupem podle § 31 až 35 a § 186 stavebního zákona byla přijata vládou na jejím jednání dne 20. 7. 2009 usnesením č. 929. V souladu se shora uvedeným byly součástí schválené PÚR 2008, části 5 označené jako "Koridory a plochy dopravní infrastruktury" i body 106 a 121, které vymezují koridory rychlostních silnic R52 a R43 následujícím způsobem:
"(106) R52
Vymezení:
Pohořelice-Mikulov-Drasenhofen / Rakousko (E461).
Důvody vymezení:
Zkvalitnění silničního spojení Brno-Vídeň. Vazba na rakouskou silniční síť. Součást TEN-T."
"(121) R43
Vymezení:
Brno-Svitavy/Moravská Třebová (E 461).
Důvody vymezení:
Provázání silničních tahů D1 a R35. Zkvalitnění silničního spojení Brno-Svitavy/Moravská Třebová. Součást TEN-T.
Úkoly pro ministerstva a jiné ústřední správní úřady:
Prověřit proveditelnost rozvojového záměru.
Zodpovídá: Ministerstvo dopravy v součinnosti s Ministerstvem životního prostředí a kraji Jihomoravským a Pardubickým.
Termín: rok 2010".
Usnesením vlády ze dne 15. 4. 2015 č. 276 (o Aktualizaci č. 1 Politiky územního rozvoje České republiky) byla PÚR 2008 aktualizována, přičemž jisté změny doznal i bod 121, kdy vypadl variantní koncový bod Svitavy, jakož i úkoly ohledně prověření proveditelnosti záměru (byly splněny):
"(121) R43
Vymezení:
Brno-/Moravská Třebová (E 461).
Důvody vymezení:
Provázání silničních tahů D1 a R35. Zkvalitnění silničního spojení Brno-Moravská Třebová. Součást TEN-T."
Krajský soud má za to, že takto vymezené koridory dopravní infrastruktury nemohou být předmětem soudního přezkumu, stejně jako jím zásadně nemůže být PÚR jako celek.
Samostatnou přezkoumatelností PÚR soudem se již podrobně zabýval jak Nejvyšší správní soud, tak Ústavní soud, a to zejména v usnesení NSS ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, č. 2009/2010 Sb. NSS a na něj navazujícím usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10. NSS v uvedeném usnesení jednoznačně vyslovil, že PÚR není opatřením obecné povahy a není tak soudně přezkoumatelná (v režimu § 101a a násl. s. ř. s.). Podle NSS totiž „(p)ředmětem Politiky není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace. Politika má vyjadřovat vývojové záměry státu v mezinárodním kontextu a vytvářet základ pro regionální politiku na úrovni státu, a to vše v potřebné míře obecnosti. Jde tedy o koncepční nástroj, který určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování. Jejím účelem není stanovit pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, ale stanovit obecné rámcové úkoly pro navazující územně plánovací činnost, zajistit koordinaci územně plánovací činnosti krajů a obcí, koordinaci odvětvových a meziodvětvových koncepcí, politik a strategií.“ Ústavní soud vyslovené závěry potvrdil. Podle názoru Ústavního soudu „ze skutečnosti, že určité stavby jsou umisťovány v plochách a koridorech vymezených v politice územního rozvoje, neplyne bez dalšího konkrétní předmět regulace.“
Nejvyšší správní soud v citovaném usnesení dále zdůraznil, že „(z)ávaznost v Politice obecně vyjádřených záměrů pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních a regulačních plánů a pro rozhodování v území ovšem neznamená a ani znamenat nemůže, že by kraje při pořizování zásad územního rozvoje automaticky převzaly do svých plánů realizaci v Politice obsažených záměrů, a to bez dalšího hodnocení jejich dopadů či zvažování možných variant. Takový postup by byl v rozporu se zvláštními právními předpisy jako je zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, nebo zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, případně zmíněná SEA směrnice komunitárního práva. Závaznost obecně formulovaných záměrů Politiky pro územně plánovací dokumentaci je nutno vyložit jako závaznost příslušných územních orgánů převzít do územně plánovací dokumentace vládou České republiky schválený koncepční záměr územního rozvoje na celostátní či mezinárodní úrovni, nikoli faktickou realizaci tohoto záměru.“ (pozn. podtržení doplněno krajským soudem). I podle Ústavního soudu úkoly vyplývající z PÚR směřují vůči orgánům územního plánování, jež musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů v ní vyjádřených – PÚR je akt adresovaný veřejné správě.
Přesně ze shora uvedených důvodů tak Nejvyšší správní soud již dříve odmítl návrh obce Dolní Dunajovice na zrušení PÚR 2008 „v části 5.2, odstavec č. (106), vymezující koridor rychlostní silnice R52 „Pohořelice - Mikulov - Drasenhofen / Rakousko (E 461)“, včetně grafického znázornění rychlostní silnice R52 ve Schématech č. 5 a 12“ (usnesení ze dne 16. 3. 2011, č. j. 4 Ao 6/2010 – 37). Stejná optika byla použita např. i v usnesení NSS ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103.
Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu (a Ústavního soudu) tudíž vylučuje samostatný soudní přezkum PÚR v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. Tyto závěry je přitom dle zdejšího soudu potřeba aplikovat i v případě navrhovatelem zvoleného požadavku na v podstatě „incidenční přezkum“ PÚR v rámci řízení o návrhu na zrušení ZÚR JMK, tzn. požadavku, aby byla PÚR pojímána jako jakýsi podkladový akt přezkoumatelný společně se zásadami územního rozvoje. Takový postup navrhovatele lze označit za nepřípadný již z toho důvodu, že PÚR, jak správně upozornil odpůrce ve svém vyjádření, zásadně vůbec nemůže být předmětem tohoto řízení – tím jsou pouze zásady územního rozvoje jako takové. Důvody pro nepřezkoumatelnost PÚR soudem jsou nadto i v řízení o zrušení zásad územního rozvoje úplně stejné (jednalo by se tak vlastně o obcházení shora citované judikatury). K výše uvedeným důvodům lze ještě výslovně doplnit, že vzhledem k nastíněné povaze PÚR jako politicko-právního (strategického) dokumentu, jehož závaznost je potřeba chápat ve smyslu závaznosti požadavků na konkretizaci úkolů (a prověření záměrů) směřujících k veřejné správě (nikoli jednotlivcům), nelze v jejím případě uvažovat o jakémkoli přímém dotčení veřejných subjektivních práv navrhovatele.
Jediným příkladem, kdy by tato situace teoreticky přicházela v úvahu, by bylo v případě, kdy by byly cíle územního plánování v PÚR vymezeny natolik konkrétně, že by již bylo nutné hovořit o konkrétní přesně vymezené regulaci určitého území; potom by bylo možné dovolat se přezkumu PÚR v rámci návrhu na zrušení zásad územního rozvoje či jeho části a v té části, ve které by PÚR vykazovala takovou míru konkrétnosti, která by překračovala základní rámec jejího zákonem vymezeného obsahu, by nebyla ve vztahu k pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a rozhodování v území závazná (opět viz usnesení NSS ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59). O takový případ však v nyní posuzované věci nejde. Ani v případě koridorů dopravní infrastruktury, na něž se návrh zaměřuje, totiž nelze hovořit o takové míře konkretizace, která by překročila rámec koncepčního (strategického) dokumentu.
Vztahem PÚR a zásad územního rozvoje v otázce vymezení dopravních koridorů se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011, kde uvedl, že dopravní a technická infrastruktura je v PÚR vymezena skrze plochy a koridory, a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům, neboť v případě dopravní a technické infrastruktury je takováto regulace podmíněna specifickými potřebami při jejím plánování (včetně např. koordinace se sousedními státy). Takto vymezené koridory pak pronikají do nižších stupňů územně plánovacích nástrojů, které je mohou pouze zpřesňovat.
Úkolem pořizovatele zásad územního rozvoje při posuzování je zpřesnění obsahu PÚR, přičemž má vycházet z realizovatelnosti jí vytýčených záměrů podložených odbornými stanovisky a vyhodnocením vlivů zásad na udržitelný rozvoj, shodně jako následně pořizovatelé územních plánů. Míra podrobnosti jejich vymezení může být v PÚR v případě určení koncových bodů relativně vysoká, ovšem ve zbylé části by měla v souladu se smyslem PÚR jen obecně určovat základní směr (body 38 – 51 rozsudku). Nadto právě i s odkazem na citované závěry devátého senátu Nejvyšší správní soud ohledně závaznosti PÚR v bodě 597 odůvodnění uvedl, že vymezení určitého koridoru v PÚR nutně neznamená, že by daný koridor musel být v celém rozsahu vyznačen i v zásadách územního rozvoje.
Jednoznačný závěr o tom, že ani vymezení koridorů dopravní infrastruktury v PÚR nepodléhá soudnímu přezkumu, Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 18. 4. 2013, č. j. 4 Aos 2/2012-82, kterým zamítl kasační stížnost proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 10. 2012, č. j. 10 A 121/2012-114, jímž byl odmítnut návrh na zrušení části opatření obecné povahy PÚR 2008 vymezující právě koridory rychlostní silnice R52 a R43. Ve svém rozsudku uvedl, že PÚR 2008 ani jako celek, ani v části vymezující koridory a plochy dopravní infrastruktury není opatřením obecné povahy. V návaznosti na rozsudek ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011 pak ještě dovysvětlil, že trval-li Nejvyšší správní soud v dané věci na závaznosti PÚR 2008, znamená to, že neshledal překročení základního rámce zákonem vymezeného obsahu PÚR. Popsané závěry poté potvrdil i Ústavní soud v usnesení ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 22/14.
V případech, kdy míra konkrétnosti nepřekračuje základní rámec PÚR si lze zkrácení práv navrhovatele představit až tehdy, pokud by zásady územního rozvoje v rozporu se shora uvedenými záměry zanesené v PÚR převzaly automaticky a neposuzovaly by jejich dopady (viz výše). V řízení o zrušení zásad územního rozvoje podle § 101a s. ř. s. proto lze namítat to, zda a jakým způsobem kraj převzal záměry uvedené v PÚR, zda posuzoval jejich realizovatelnost a dopady (včetně vlivu na životní prostředí) a hodnotil všechny v úvahu přicházející varianty; nelze však namítat nezákonnost samotné PÚR. Jinými slovy, PÚR není z formálního ani materiálního hlediska podkladovým aktem, jehož zákonnost by šlo přezkoumat v řízení o návrhu na zrušení zásad územního rozvoje. Důvodem k nerespektování politiky při přípravě zásad by byla pouze její nerealizovatelnost, nikoliv možnost jiného, podle navrhovatele „vhodnějšího“ řešení. Krajský soud by pak v takovém případě v rámci přezkumu zásad mohl vážit, zda nebyl dán důvod k tomu, aby správní orgán PÚR obsahující nepřijatelný a nerealizovatelný extrém v dané části nerespektoval. Jen v té míře by se mohl PÚR zabývat, k čemuž ovšem nebyl dán důvod, což potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512. Uvedené přitom navrhovateli žádným způsobem neupírá přístup ke spravedlnosti. Má totiž možnost (kterou nyní také využil) soudně napadnout územně plánovací dokumentaci (zde ZÚR JMK), jež má následně v PÚR uvedený záměr konkretizovat.
Na tomto místě lze učinit dílčí závěr, že stejně jako samostatný přezkum v řízení podle § 101a s. ř. s. je v případě PÚR vyloučen i přezkum její zákonnosti jako podkladového aktu v rámci řízení o návrhu na zrušení zásad územního rozvoje; to platí i pro vymezení koridoru dopravní infrastruktury, kde je míra konkretizace o něco větší (tato závazná konkretizace se ovšem vztahuje jednoznačně jen ke koncovým bodům koridoru, což lze považovat za legitimní - viz výše a také čl. 76 PÚR 2008 ve znění aktualizace č. 1). Jakýkoliv přímý zásah do práv navrhovatele je proto tímto vymezením vyloučen. Totožné závěry ohledně soudní přezkoumatelnosti PÚR samozřejmě dopadají i na přezkoumatelnost jejich aktualizací. S ohledem na uvedené proto krajský soud nepřistoupil k podrobnému posouzení jednotlivých dílčích námitek navrhovatele vztahujících se k PÚR 2008 a její aktualizaci z roku 2015 a neprováděl ani navržené důkazy. Zákonnost takového postupu potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512 (viz jeho bod [65]).
Na okraj krajský soud dodává, že PÚR jistě zohledňuje celý komplex různých a často protichůdných zájmů, a to včetně situace v sousedních státech. Jak celkové priority (a koncepce), tak stanovení jednotlivých záměrů (dopravních koridorů) je pouze jakýmsi rámcovým úkolem pro navazující územně plánovací činnost; jednotlivé záměry jsou vládou stanoveny za účelem jejich prověření [a jejich územní ochrany do doby prověření jejich realizovatelnosti a případně po pozitivním výstupu prověření] a nikoli již za účelem jejich realizace. Je plně na nižších stupních územně plánovací dokumentace, aby tyto záměry náležitě konkretizovaly. Z PÚR jako takové rozhodně nelze dovodit, v jaké konkrétní trase má ta která dálnice či silnice vést. Stejně tak není namístě, aby PÚR sama stanovovala konkrétní limity využití území (jakési limity zatížení životního prostředí). Jsou to nižší stupně územního plánování, jakož i následná povolovací řízení (typicky územní řízení), která musí při konkretizaci (resp. povolování) tyto otázky posoudit. Při tom samozřejmě musí respektovat především obecně závazné právní předpisy, tj. požadavky stanovené PÚR zohlednit jen v takovou míře, v jaké jsou průchodné (limity znečištění ovzduší, vliv na soustavu NATURA 2000 apod.). Touto optikou je potřeba na zmíněná východiska nazírat. Vymezení těchto východisek, jako určitých principů či dokonce idejí rozhodně neznamená, že by měly být automaticky a plně převzaty, resp. že představují jakékoli zmírnění příslušných zákonných požadavků.
Dále je potřeba zopakovat, že PÚR nestanoví ani konkrétní realizační trasy dopravních koridorů, ani je nestanoví jednou provždy. Jde ostatně o koncepční dokument, pro který je typický určitý vývoj v čase s ohledem na vyhodnocení proveditelnosti záměru či z důvodu, že tento záměr ztratil strategický republikový význam. Není proto nic zvláštního, pokud jsou určité záměry upraveny [viz R 43 a vypuštění koncového alternativního bodu (města) Svitavy. Srov. též rozsudek NSS ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011, bod 594] či přímo vypuštěny z důvodu, že při následném posouzení záměru bude shledána jejich nerealizovatelnost [viz vypuštění koridoru R55 v části obchvatu Břeclavi. Lze odkázat také na rozsudek NSS ve věci sp. zn. 1 Ao 7/2011, body 598 – 601, jenž toto vypuštění popisuje, přičemž nijak nenaznačuje, že by byl tento postup jakkoli nesprávný, resp. že by měl jakýkoli dopad do práv tehdejších stěžovatelů] nebo proto, že ztratí charakter strategické záměru (srov. např. bod 140 aktualizace č. 1, měnící čl. 89 PÚR 2008 a rozsudek zdejšího soudu ze dne 7. 9. 2015, č. j. 64 A 2/2015-85).
Navrhovatel dále namítal, že nedošlo k posouzení a dokonce ani k identifikaci kumulativních a synergických vlivů jednotlivých záměrů dopravní infrastruktury, když stanovisko obsahuje zcela obecný popis, nadto bylo vydáno jako nesouhlasné. Nezbývá však než konstatovat, že krajský soud není oprávněn se blíže zabývat rozsahem a kvalitou posouzení vlivu PÚR na životní prostředí, a to ani z hlediska posouzení ochrany území systému NATURA 2000. Současně je ale potřeba říci, že se s týmiž otázkami, a to v daleko konkrétnější podobě musely vypořádat ZÚR JMK, které byly rovněž posouzeny z hlediska jejich vlivu na životní prostředí; toto stanovisko bylo souhlasné, přičemž soud nyní zásady územního rozvoje přezkoumává právě i z hlediska posuzování vlivů na životní prostředí. Navrhovatel tedy v konečném důsledku není nijak vyloučen z možnosti SEA posuzování jakkoli zpochybňovat. K posuzování vlivu koncepce (zde PÚR) na životní prostředí pak soud ještě obecně dodává, že dílčí nedostatky posouzení vlivu na životní prostředí, či jeho nedostatečné zohlednění v samotné PÚR logicky může (a v zásadě i musí) být doplněno o to důkladnějším posouzením vlivu při pořizování zásad územního rozvoje, které již soudem přezkoumatelné je v rámci přezkumu zásad územního rozvoje.
Konečně, vzhledem ke shora uvedenému nemohl krajský soud blíže věcně posoudit ani údajný rozpor PÚR s evropským právem, který navrhovatel namítal, konkrétně tvrzené nedodržení požadavku na zmírnění dopadů dopravy na městské aglomerace a nezohlednění důrazu evropských dokumentů (nařízení EP a Rady č. 1315/2013, o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě, dříve rozhodnutí EP a Rady č. 1692/96/ES) na SEA posuzování. Pokud jde o evropský přesah a problematiku TEN-T, soud jen ve stručnosti uvádí, že rozhodnutí č. 1692/96/ES i nařízení č. 1315/2013 jsou pro členské státy samozřejmě závazné. Požadavky stanovené nařízením jsou v členských státech také přímo použitelné (viz čl. 60 uvedeného nařízení); úpravy tohoto nařízení (závazků členských států) se proto v zásadě mohou dovolávat i jednotlivci (na rozdíl od dřívějšího rozhodnutí č. 1692/96/ES - viz bod 587 rozsudku 1 Ao 7/2011). To však závěry o přezkoumatelnosti PÚR soudem nijak nemění, neboť nařízení č. 1315/2013 musí být samozřejmě zohledněno i v rámci zásad územního rozvoje. Veřejnost tedy není nijak omezena v možnosti se předmětného nařízení dovolávat, a to právě při přezkumu zásad územního rozvoje.
V této souvislosti je ale potřeba zdůraznit, že mnohé z požadavků obsažených v uvedeném nařízení (a dříve rozhodnutí) mají primárně povahu principu (či právně-politického východiska) a nikoli absolutně závazného pravidla; tzn., že je není nutné (a ani možné) naplnit v úplné podobě. To platí i pro požadavek, aby dálnice a silnice míjely „hlavní sídelní útvary na trasách stanovených na síti“ (Rozhodnutí č. 1692/96/ES), resp. požadavek na „zmírňování vystavení městských oblastí nepříznivým účinkům tranzitní železniční a silniční dopravy, mimo jiné i prostřednictvím obchvatů městských oblastí“ (čl. 30 písm. e) nařízení č. 1315/2013); je zřejmé, že úplné míjení městských aglomerací není dost dobře možné - tento princip do jisté míry koliduje např. již s požadavkem čl. 30 písm. d) nařízení č. 1315/2013, který hovoří o bezproblémovém propojení infrastruktury globální sítě s infrastrukturou pro regionální a místní dopravu a doručování zboží ve městech, včetně logistických konsolidačních a distribučních center.
V posledku pak krajský soud pro úplnost dodává, že jakékoliv požadavky na posuzování plánů (koncepcí) z hlediska vlivu na životní prostředí stanovené tímto nařízením, resp. příslušnými předpisy Unie (srov. čl. 5 odst. 1 písm. e) a zejména čl. 36 nařízení č. 1315/2013) a dříve rozhodnutím č. 1692/96/ES musí být zohledněny také při pořizování zásad územního rozvoje, jež jsou soudem plně přezkoumatelné (viz výše).
Návrhový bod 6 - Vyhodnocení vlivu ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, kumulativní a synergické vlivy včetně vyhodnocení ovzduší
Návrhový bod 14 - Nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)
V návrhovém bodu 1.4, který je v návrhu rozveden jako návrhový bod 6, navrhovatel upozorňuje, že nebyly řádně vyhodnoceny vlivy ZÚR JMK na životní prostředí a udržitelný rozvoj, zejména kumulativní a synergické. Tato nezákonnost má dva základní aspekty. ZÚR JMK zaprvé neobsahují vyhodnocení celkové koncepce rozvoje dopravní infrastruktury, jejíž realizaci odpůrce prosazuje („koncepčního scénáře C“), což souvisí s návrhovým bodem věnovaným zneužití institutu územních rezerv. Zadruhé nebyly řádně vyhodnoceny ani kumulativní vlivy těch jednotlivých záměrů dopravní infrastruktury, pro které ZÚR JMK vymezují „návrhové“ koridory, umožňující jejich stanovené využití (viz návrhové body 6, 10, 11, 12 a 13 v částech vyhodnocení SEA – pozn. soudu). Bez komplexního posouzení je vyloučena jakákoli jiná celková podoba této koncepce, tedy například koncepce založené na vyvedení tranzitní dopravy z hustě obydlených a nadlimitně zatížených území, zejména brněnské aglomerace. Jde o specifickou formu tzv. „salámové metody“ při hodnocení SEA a následném povolování (vymezování) koridorů pro jednotlivé záměry, která je dle judikatury Soudního dvora Evropské unie nepřípustná. Její důsledky navrhovatel ilustruje na výsledku vyhodnocení kumulativních vlivů dálnice D52 Pohořelice – Mikulov a dálnice D52/JT Rajhrad – Brno-Chrlice. Obchvat u Břeclavi nebyl hodnocen vůbec, neboť v rozporu se zadáním ZÚR JMK nebyl do schválených ZÚR JMK zahrnut, a tedy se nestal součástí posuzovaného výsledného řešení ZÚR JMK.
V souvisejícím návrhovém bodu 14 navrhovatel poukazuje na nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi). Ve vydaných ZÚR JMK totiž není vymezen ani koridor D55 od dálnice D2 – Břeclav – hranice ČR (-Wien), ani obchvat Břeclavi skládající se z úseku I/55 a úseku I/40, ačkoli se zcela nepochybně jedná o záměr nadmístního významu. Podle navrhovatele se jednalo o způsob, jak se vyhnout vyhodnocení vlivů tohoto záměru v procesu SEA, a to nejen vlivů přímých (lokálních), ale i kumulativních a synergických, souvisejících s celkovou podobou dopravní koncepce JMK.
K oběma návrhovým bodům navrhovatel ve vyjádření k pokračování v řízení zdůrazňuje povinnost provést plnohodnotné vyhodnocení SEA republikových i nadmístních záměrů již na úrovni ZÚR.
Zdejší soud na úvod konstatuje, že zásady územního rozvoje obligatorně obsahují vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (srov. § 36 odst. 1 stavebního zákona), jehož součástí je vyhodnocení vlivů na životní prostředí (SEA), v němž se popíší a vyhodnotí zjištěné a předpokládané vlivy (návrhu) zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje.
Obsahem posouzení SEA je také hodnocení CEA (Cumulative Environmental Assessment), tedy posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí. K obsahu tohoto hodnocení se obsáhle vyjadřovala judikatura Nejvyššího správního soudu (viz dále), přičemž vedle zhodnocení vztahu zásad územního rozvoje k cílům ochrany životního prostředí, které by mohly být významně ovlivněny, by toto vyhodnocení mělo obsahovat také zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů jednotlivých navrhovaných variant, včetně popisu navrhovaných opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci všech zjištěných nebo předpokládaných závažných záporných vlivů na životní prostředí. Krajský úřad tedy musí při přípravě zásad územního rozvoje zohlednit rovněž, kromě environmentálních vlivů, také další dva pilíře územního plánování (hospodářský rozvoj a soudržnost společenství obyvatel) a měl by odůvodnit, jaká hlediska byla při výběru té či oné varianty upřednostněna, z jakých důvodů, případně jaké zájmy společnosti byly preferovány na úkor zájmů jiných, což znamená, že stanovisko k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území není krajský úřad povinen při výběru varianty záměru bezvýhradně respektovat, nicméně musí vždy odůvodnit, proč se přiklonil k té či oné variantě. Naopak součástí vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území není posouzení finanční náročnosti realizace obsahu zásad územního rozvoje.
Zákonný rámec posuzování kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí je dán ustanoveními § 32 odst. 1, 36 odst. 1 a § 40 odst. 2 stavebního zákona a také přílohou ke stavebnímu zákonu, která obsahuje rámcový obsah vyhodnocení vlivů politiky územního rozvoje, zásad územního rozvoje a územního plánu na životní prostředí pro účely posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí. Příloha č. 5 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, ve znění účinném do 28. 1. 2018, pak vymezuje „Obsah vyhodnocení předpokládaných vlivů zásad územního rozvoje a územního plánu na udržitelný rozvoj území“ tak, že se hodnotí vlivy, které lze rozumně předpokládat, a to v rozsahu, podrobnosti a míře konkrétnosti, jakou má pořizovaná územně plánovací dokumentace. Vlivy se stanoví odborným odhadem, přičemž hodnocení obsahuje také vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na zlepšování územních podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a jejich soulad. Jednotlivými částmi vyhodnocení pak jsou:
Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí zpracované podle přílohy stavebního zákona, pokud příslušný úřad uplatnil požadavek na toto vyhodnocení.
Vyhodnocení vlivů zásad územního rozvoje na evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti, pokud orgán ochrany přírody významný vliv na tato území nevyloučil.
Vyhodnocení vlivů na skutečnosti zjištěné v územně analytických podkladech.
Případné vyhodnocení vlivů na jiné skutečnosti ovlivněné navrženým řešením, avšak nepodchycené v územně analytických podkladech, například skutečnosti zjištěné v doplňujících průzkumech a rozborech.
Vyhodnocení přínosu zásad územního rozvoje k naplnění priorit územního plánování pro zajištění udržitelného rozvoje území obsažených v politice územního rozvoje nebo v zásadách územního rozvoje.
Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území – shrnutí.
Právně-teoretické zakotvení institutu posuzování kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí v českém právním řádu (i s přesahem do evropského práva) opakovaně provedl Nejvyšší správní soud, přičemž zdejší soud zcela odkazuje zejména na body [57] až [73] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, přičemž nepovažuje za nutné a hospodárné tato východiska opakovat i v nyní řešené věci.
Aby však zdejší soud mohl přezkoumat zákonnost posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí, musí z rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu zdůraznit aspekty, které má správní soud při posuzování tohoto vyhodnocení zohlednit. Nejvyšší správní soud se již totiž obecně otázkou způsobu a dostatečnosti vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje opakovaně zabýval. Konkrétně ve svém rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, konstatoval, že: že „úkolem odpůrce bylo nejen kumulativní a synergické vlivy identifikovat, ale též vyhodnotit (popsat možné konkrétní dopady na konkrétní složky životního prostředí, zvážit, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednit hodnocení těchto vlivů při výběru varianty záměru) a v případě jejich akceptace stanovit pro realizaci záměrů konkrétní podmínky (kompenzační opatření), které by kumulativní a synergické vlivy minimalizovaly, a dále stanovit pravidla jejich sledování. Právě zásady územního rozvoje jsou ideální platformou pro zvážení a zohlednění kumulativních a synergických vlivů plánovaných záměrů, neboť v této fázi územního plánování je ještě dobře možné od kumulace záměrů upustit, pozměnit je nebo navrhnout vhodná kompenzační opatření.“ Podrobně také v rozsudcích č. j. 2 Aos 4/2013-54, 4 Aos 1/2013-125, 8 Aos 3/2013-118, 9 Aos 5/2013-73 a 9 Aos 6/2013-44 s odkazy na předchozí judikaturu byly kasačním soudem vysvětleny požadavky na vyhodnocení těchto vlivů. Na podrobné odůvodnění uvedených rozsudků zde krajský soud odkazuje.
Dále Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 15. 4. 2015, č. j. 8 Aos 5/2013-87, uvedl, že „mají-li být zásady územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému stavební zákon přiřknul punc závaznosti pro územně plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí tomu odpovídat i jejich obsah. Aby zásady územního rozvoje mohly plnit svoji regulační funkci, musí být postaveny na dostatečných zjištěních a musí být v určité míře konkrétní. Při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí tedy být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, jejichž kumulace by mohla mít negativní vliv na životní prostředí v dané oblasti. U záměrů, jejichž členění či upřesňování není již v následných krocích pravděpodobné, navíc, bylo-li postupováno invariantně, a tudíž pro nižší stupně územně plánovací dokumentace není dán prostor pro provádění zásadních změn, nutno již na úrovni zásad územního rozvoje postupovat konkrétněji, než u záměrů, které mohou doznat na nižších stupních daleko větších zásahů. Nelze proto a priori rezignovat ani na posouzení detailnějších skutečností, které jsou pořizovateli zásad územního rozvoje, resp. zpracovateli SEA, známy, přestože je míra podrobnosti zpracování zásad územního rozvoje obecnější, a to i v případě, zjistí-li se, že následně nebudou ve výsledných zásadách územního rozvoje obsaženy.“
Nejvyšší správní soud také ve svém rozsudku ze dne 31. 1. 2013, č. j. 4 Aos 1/2012-105 [publikován ve Sbírce NSS pod č. 2848/2013], konstatoval (formou tzv. právních vět), že: „I. Nelze trvat na tom, aby ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů byly výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách územního rozvoje vymezen, nýbrž je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje. II. Při přezkumu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů konkrétního záměru v kombinaci s dalšími záměry vymezenými v zásadách územního rozvoje je třeba dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územně plánovací dokumentace. Podle této zásady soud toliko přezkoumává, zda posouzení má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší; odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územně plánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto namístě, aby správní soudy při přezkumu opatření obecné povahy tohoto typu postupovaly obzvlášť obezřetně. III. Ze zákona neplyne obecná povinnost plánovat jednotlivé záměry obsažené v zásadách územního rozvoje ve variantách, tedy předložit k posouzení vlivů na životní prostředí vždy i variantní návrh obsahující variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů. Taková povinnost může být stanovena jednak některým z dotčených orgánů na úseku posuzování vlivů na životní prostředí, jednak může vyplynout z obsahu námitek uplatněných v rámci pořizování zásad územního rozvoje.“
Z judikatury Nejvyššího správního soudu se dále podává, že míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití (včetně posouzení kumulativních a synergických vlivů) musí být v zásadách územního rozvoje taková, aby bylo možno zvažovat všechny varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu a vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení zejména ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010-103). Jinými slovy řečeno, zásady územního rozvoje musí být natolik konkrétní, aby dostatečně zajišťovaly ochranu životního prostředí (nicméně stále ještě v obecných konturách – srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2011, č. j. 7 Ao 2/2011-127) a práv dotčených osob na úrovni kraje a na druhou stranu natolik obecné, aby jednotlivým obcím umožňovaly vlastní konkrétnější a specifičtější vymezení užití jednotlivých ploch v území.
Z výše uvedené judikatury lze shrnout, že pro zjištění, zda odpůrce řádně posoudil kumulativní a synergické vlivy je třeba provést šestikrokový test, ve kterém se zkoumá, jestli odpůrce splnil následující požadavky: 1) nejprve řádně zjistit skutkový stav (stav životního prostředí v řešeném území), 2) vytipovat charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a vytipovat konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit, 3) zohlednit a zhodnotit kumulativní a synergické vlivy při posuzování variant řešení, 4) popsat použitou metodologii, 5) navrhnout kompenzační opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení kumulativních a synergických vlivů a 6) stanovit pravidla sledování těchto vlivů. Nejvyšší správní soud také v uvedených rozsudcích zdůraznil, že povinností stěžovatele je kumulativní a synergické vlivy v zásadách územního rozvoje nejen identifikovat, ale také vyhodnotit. Požadavky, které krajský soud bude klást na posouzení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí v tomto soudním řízení jsou tedy vymezeny výše uvedenou judikaturou. Zdejší soud zdůrazňuje, že nebude v souladu s citovanou judikaturou hodnotit odbornou stránku věci, neboť takový přezkum mu nepřísluší. Soud zohlední, že zásady územního rozvoje musí být natolik obecné, aby umožnily obcím prostřednictvím územních plánů konkrétnější a specifičtější vymezení užití jednotlivých ploch v území. Zdejší soud tedy toliko přezkoumává to, jestli odpůrce dodržel zákonný (a judikaturou dotvořený) rámec, který je zejména vymezen výše uvedenými šesti body, kterých se ze systematických důvodů bude zdejší soud při posuzování vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů zásad územního rozvoje na životní prostředí držet. Takový postup koneckonců posvětil také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 5. 2019, č. j. 2 As 122/2018 – 512, kde uvedl, že postačí, když krajský osud zkoumá úplnost územně plánovacích podkladů, ze kterých zásady územního rozvoje vycházejí, což ostatně vyplývá z konstantní judikatury.
K bodu 1) testu, k řádně zjištěnému stavu životního prostředí v řešeném území, zdejší soud předně konstatuje následující. Navrhovatel se v části II bodu 4 svého návrhu, kterou nazval „Současná zátěž životního prostředí v území dotčeném návrhem řešení dopravní infrastruktury v zásady územního rozvoje“ obsáhle vyjadřuje zejména ke kvalitě ovzduší v Jihomoravském kraji, k překračování imisních limitů na jednotlivých měřících stanovištích, k průměrným ročním koncentracím škodlivých látek mj. v brněnské aglomeraci a ve městě Znojmě, k překračování limitů polétavého prachu a k existenci smogových situacích a také k problematice benzo[a]pyrenu a oxidu dusičitého a konečně také k překračování hlukové zátěže na území Jihomoravského kraje, a to vše zejména s ohledem na stanovení dopravní infrastruktury v Jihomoravském kraji. Za tímto účelem navrhl celou řadu důkazních návrhů. Odpůrce se k tomuto bodu návrhu obsáhle vyjádřil ve svých podáních ze dne 4. 9. 2017 a ze dne 6. 11. 2017 a také navrhl k prokázání svých tvrzení v těchto podáních celou řadu důkazních prostředků (srov. přípis odpůrce, doručený soudu dne 23. 11. 2017). Navrhovatel i odpůrce uvádí tvrzení a skutkové okolnosti, kterou jsou datovány v časovém rozmezí (na některých místech již) od roku 1997 až prakticky do současnosti (do roku 2017). Zdejší soud jednak připomíná ustanovení § 101b odst. 3 s.ř.s., podle kterého: „Při přezkoumání opatření obecné povahy vychází soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy.“, ale musí vycházet také z fakticity a náročnosti (jak časové, tak i právní), která je spjata s procesem přijímání zásad územního rozvoje (podle ustanovení § 36 – 42 stavebního zákona). Těmito okolnostmi je datum pořizování skutkových zjištění, které jsou podkladem pro právní závěry ve vydaných zásadách územního rozvoje, nutně determinováno, a nelze po odpůrci spravedlivě požadovat, aby ve vydaných zásadách územního rozvoje, resp. ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, zohledňoval skutkový stav, který je zde k době vydání napadeného opatření obecné povahy, nicméně je objektivně zřejmé, že skutkový stav bude zjištěn již v poněkud historicky delší době. Zdejší soud ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území ověřil, že údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji ve vztahu k ochraně ovzduší vychází z dat platných k roku 2012 (srov. bod A.3.1. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území). Přesto, že ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území můžeme nalézt k některým složkám životního prostředí zjištěný skutkový stav k datu pozdějšímu (např. k ochraně půdy k roku 2014), zdejší soud konstatuje, že zjištěný skutkový stav k roku 2012 v případě ochrany ovzduší bude (vzhledem k náročnosti přípravy takovéhoto koncepčního dokumentu) stran jeho aktuálnosti považovat ještě za přijatelný a bude při přezkumu napadeného opatření obecné povahy vycházet právě ze skutkového stavu zjištěného k datu jeho hodnocení v rámci vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, protože za situace, kdy má posuzovat zákonnost vydaných zásad územního rozvoje, považuje tento postup za jedině možně přijatelný. Již jen z tohoto konstatování je zřejmé, že celá řada tvrzení a důkazních návrhů, jak je soud vymezil výše, které se týkají období po roce 2012, je pro tento soudní přezkum zcela irelevantních.
Nicméně zdejší soud při otázce zjišťování skutkového stavu týkající se ochrany ovzduší a vzhledem k tvrzení navrhovatele o soustavném porušování imisních limitů na území Jihomoravského kraje si musel položit otázku, do jaké míry je tvrzené porušování imisních limitů vlastně důležité, resp. co má být cílem posouzení ZÚR JMK v otázce týkající se ochrany ovzduší. Činil tak také s ohledem na to, že navrhovatel odvozuje svou aktivní legitimaci k podání návrhu ze spoluvlastnictví nemovitostí na území Rakouska, nikoli v území upravovaném napadenými ZÚR JMK.
Při odpovědi na tuto otázku vycházel opětovně z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, a v souladu s ním konstatuje následující. Posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými právními normami má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru (ve vztahu k hluku srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2012, č. j. 1 As 135/2011-246). Právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území [srov. § 90 písm. e) stavebního zákona]. Územní řízení lze tedy označit za jeden z nejdůležitějších momentů, v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím závazných veřejnoprávních limitů) projevuje princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle nějž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.
Naproti tomu na úrovni zásad územního rozvoje je třeba k tomuto principu, jakož i k příslušným ustanovením zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, a zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, přistupovat odlišně. Z povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem zásad územního rozvoje, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod „vymezením“ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku.
Ve vztahu k hodnocení hlukové zátěže pak navrhovatel ve svém doplnění návrhové argumentace ze dne 17. 7. 2022 nově poukazuje na nerespektování požadavků směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/49/ES ze dne 25. června 2002, o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí, konkrétně nedodržením tam stanovené metodiky posuzování hlučnosti z dopravy. Jedná se přitom o nepřípustné rozšíření návrhových bodů (§ 101b odst. 4 s. ř. s.), a proto se krajský soud k uvedené argumentaci nemohl blíže vyjádřit. Konstatuje však, že ani argumentace navrhovatele uvedená v doplnění návrhové argumentace ze dne 17. 7. 2022 nic nemění na již vyřčeném, tedy že je nutno rozlišovat mezi územním řízením a úrovní zásad územního rozvoje, které vymezují plochy a koridory nadmístního významu včetně těch nadlimitně zatížených. Samo toto vymezení nemůže mít vliv na hlukovou situaci v dané oblasti, ta bude posuzována na úrovni územního řízení při realizaci konkrétních záměrů.
Výše řečené ovšem neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím institutu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Všechny tyto dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající má odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak neučiní, jedná fakticky sám proti sobě: stavební úřad totiž není v územním řízení oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by taková situace nastala a znečištění či hluk by nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení.
Navrhovatel tak jistě může namítat, že odpůrce při přijímání zásad územního rozvoje odhlédl od překračování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku v řešeném území, resp. že se nevypořádal se stanovisky dotčených orgánů či s vyhodnocením vlivů na udržitelný rozvoj území a námitkami v tomto ohledu vedenými. Nemůže však úspěšně tvrdit, že vymezení koridorů nových staveb silniční infrastruktury v území, v němž jsou limity či hodnoty překračovány, samo o sobě představuje rozpor se zákazem zatěžování tohoto území lidskou činností nad míru únosného zatížení.
Účelem provedeného výkladu není alibisticky odkazovat navrhovatele na další fáze územního plánování či na územní řízení a bagatelizovat význam zásad územního rozvoje. Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku, na druhou stranu provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad územního rozvoje bez dalšího umožňoval umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby, nebo který by v rámci motta „kdo dřív přijde, ten dřív mele“ umožnil umísťovat bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty, s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role zásad územního rozvoje coby koncepce, jež vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo na projekty směřující k použití nezákonných praktik typu salami-slicing (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy, je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.). To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, přičemž kumulace jejich vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření. V souhrnu to znamená, že úkolem soudu je zjistit, jestli řešení uvedené v přijatých ZÚR JMK je z koncepčního hlediska řešením zlepšující stav ovzduší na území Jihomoravského kraje, nebo se jedná o řešení, který stav (zejména v některých lokalitách) zhoršuje, a pak soud musí ověřit, jestli za tímto účelem byla v přijatých ZÚR JMK koncipována přiměřená kompenzační opatření.
Navrhovatel i odpůrce navrhovali k této části provedení rozsáhlého dokazování. Zdejší soud má ovšem za to, že provádění těchto důkazů by bylo zcela nadbytečné. Nemohlo by totiž ovlivnit výše uvedený právní názor zdejšího soudu (který je zcela souladný s názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeného v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526), tedy že samo vymezení silničních koridorů nadmístního významu v zásadách územního rozvoje v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu s principem přípustné míry znečišťování životního prostředí, resp. s imisními limity znečištění ovzduší a nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Toto dokazování by také nemohlo napomoci k úloze, kterou soud má v tomto soudním řízení, jak ji vymezil v závěru předchozího odstavce, pročež soud navržené důkazy neprovedl.
Po tomto úvodním vymezení se krajský soud navrátil k posouzení bodu 1), tedy k hodnocení otázky, jestli byl ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území řádně zjištěn stav životního prostředí v řešeném území, a shledává následující. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje část A.3 (na str. 65 – 128) nazvanou jako „Údaje o současném stavu životního prostředí v řešeném území a jeho předpokládaném vývoji, pokud by nebyly uplatněny Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje“ Tato část je poté rozdělena na 11 samostatných oblastí (ovzduší; obyvatelstvo; lidské zdraví; biologická rozmanitost, flóra, fauna; půda; horninové prostředí; voda; klima; hmotné statky; kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického; krajina). Zdejší soud po studiu předložené dokumentace konstatuje, že odpůrce na 63 stranách odůvodnění na základě uvedených objektivních podkladů jednoznačně uvedl, jaký je současný stav životního prostředí na území Jihomoravského kraje, a tento stav také uvedl do historických a časových souvislostí. Nadto předložené vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje část A.12.2. (na str. 245 – 251) nazvanou „Stručná charakteristika stavu životního prostředí“, kde jsou odpůrcem přehledně a systematicky shrnuty největší aktuální problémy týkající se současného stavu životního prostředí na území Jihomoravského kraje, přičemž po studiu tam uvedených závěrů [např. celkové vyhodnocení týkající se problematiky ovzduší, že „Hlavním původcem znečišťování ovzduší tuhými látkami (vč. částic PM10 a PM2,5) a oxidy dusíku je doprava, která produkuje cca 64 % emisí TZL a 75 % emisí NOx). Mezi nejvíce zatížené komunikace na území Jihomoravského kraje patří dálnice D1 a D2 a silnice č. I/42 a I/43, nejvíce zatíženým úsekem z hlediska celkové intenzity dopravy i z hlediska počtu nákladních vozidel je úsek dálnice D1 mezi exity č. 194 a 196. Na druhém místě je u tuhých emisí lokální vytápění (29 %), u oxidů dusíku jsou to individuálně sledované stacionární zdroje (17 % emisí NOx). Emise benzo(a)pyrenu nejsou evidovány, nicméně obecně platí, že hlavním původcem je lokální vytápění – spalování tuhých paliv.“] je zřejmé, že skutková tvrzení navrhovatele a odpůrce nejsou v přímém rozporu, spíše jsou jinak finálně ze stran účastníků řízení vyhodnocena, jinými slovy, jsou z nich dovozovány jiné závěry.
Nadto se nacházejí v příloze č. 4 vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území přehledné kartogramy, ve kterých odpůrce u jednotlivých složek životního prostředí jednoznačně vymezil problematické aspekty, které se s posouzením té či oné složky životního prostředí vážou. Příkladně stran navrhovateli nejvíce kritizované oblasti ovzduší, je v kartogramu ovzduší (týkající se imisí) přehledně na mapovém podkladně znázorněno překročení některého z imisních limitů (BaP, NO2, PM10 24h, PM2,5) v Jihomoravském kraji v pětiletém průměru za roky 2008-2012 v jednotlivých měřících stanicích – takovéto přehledné a bezpochyby přezkoumatelné formě zjištění stavu životního prostředí v řešeném území nemůže soud vytknout zhola nic. Zdejší soud nemá na základě předložených listin žádných pochybností o tom, že ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území byl řádně zjištěn stav životního prostředí v řešeném území, a že takto vymezený stav životního prostředí na území Jihomoravského kraje mohl být bezpochyby dále v průběhu pořizování ZÚR JMK posuzován. Bod 1) testu tedy byl ze strany odpůrce zcela naplněn.
Zdejší soud se dále zabýval posouzením bodu 2) testu, tedy, zda odpůrce vytipoval charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a jestli vytipoval konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit. Zdejšímu soudu nezbylo, než opětovně vycházet z předloženého vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a konstatuje následující. Vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území obsahuje část A.4 (na str. 128 – 134), která je nazvaná „Charakteristiky životního prostředí, které by mohly být uplatněním Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje významně ovlivněny“ a také obsahuje část A.5 (na str. 134 – 144), která se jmenuje „Současné problémy a jevy životního prostředí, které by mohly být uplatněním Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje významně ovlivněny“. V těchto částech odpůrce nejprve jednoznačně vytipoval obecně problematické charakteristiky životního prostředí a poté také uvedl, u kterých konkrétních lokalit, by mohlo docházet ke vzniku kumulativních a synergických vlivů. Takovéto vymezení provedené odpůrcem zdejší soud považuje za zcela dostatečné.
K hlavní námitce navrhovatele, že ZÚR JMK ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území vůbec nevymezují klíčové dopravní záměry, a to celý obchvat Břeclavi (součást silnice I/55) a část obchvatu Znojma (součást kapacitní silnice S8 dle PÚR), zdejší soud shledává následující.
Navrhovatel jak v tomto bodě (týkajícího se vyhodnocení posouzení kumulativních a synergických vlivů), tak také v části IV. bodě 14 svého návrhu [označeného jako „Nezákonnost (ne)vymezení částí koridorů silnic č. 55 a č. 40 (obchvatu Břeclavi)“] brojí proti skutečnosti, že není v ZÚR JMK vymezen tzv. obchvat Břeclavi. Vzhledem ke skutečnosti, že v případě, kdyby zdejší soud dospěl k závěru, že nevymezení obchvatu Břeclavi je nezákonné, musel by nutně dospět k závěru, že jeho nezařazení do ZÚR JMK způsobuje nezákonnost těchto zásad jako celku, protože pak by nemohly být posouzeny kumulativní a synergické vlivy na území celého kraje, posoudí soud tuto námitku navrhovatele již nyní.
Otázka obchvatu Břeclavi byla řešena již Nejvyšším správním soudem v jeho rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, kterým byly zrušeny původní ZÚR JMK 2011, přičemž Nejvyšší správní soud jednoznačně konstatoval, že: „Vypuštění záměru obchvatu Břeclavi (silnice I/55) z návrhu ZÚR neshledal soud v rozporu se zákonem [...] Podstatné nicméně je, že obchvat Břeclavi není upraven v PÚR 2008, a proto nebylo povinností odpůrce tento záměr zahrnout do ZÚR. [...] Dopravní infrastruktura, jíž se týká nyní projednávaný návrh, má naproti tomu odlišnou funkční strukturu, jejíž charakter nejlépe vystihuje slovní spojení „síť dopravních cest“. Samozřejmě by nebylo lze akceptovat takové řešení dopravního koridoru, které by nemělo přímou návaznost (propojení) na dosavadní dopravní síť, popř. na jiný v ZÚR zanesený, k realizaci plánovaný dopravní koridor. Řešení dopravního koridoru, které by nezaručovalo jeho funkčnost, tj. navázání na dopravní síť, by bylo v rozporu s cíli a úkoly územního plánování. To ovšem není případ koridoru rychlostní silnice R55, neboť ten nekončí „v polích“, nýbrž je doveden až k dálnici D2 u Břeclavi, na níž má být R55 napojena mimoúrovňovou křižovatkou (viz odstavec 55 výroku ZÚR). Nevymezení obchvatu Břeclavi a úseku rychlostní silnice R55 Břeclav – státní hranice v ZÚR tedy nevede k tomu, že by koridor rychlostní silnice R55 ztratil svoji funkčnost.“
Optikou výše uvedeného se soud musel zabývat tím, jestli i v nyní řešené věci lze postup odpůrce, který nezahrnul obchvat Břeclavi do ZÚR JMK, považovat za zákonný. Nejprve soud musel ověřit, jestli v mezidobí nedošlo k takové úpravě PÚR, která by odpůrci přikazovala obchvat Břeclavi do ZÚR JMK zahrnout. Zdejší soud shledává, že ke změně PÚR v mezidobí došlo, ale opačným způsobem, než který by odpovídal argumentační lince navrhovatele. Čl. 109 PÚR, ve znění Aktualizace č. 1, totiž vypustil rozvojový záměr v úseku „R55 Břeclav – st. hranice“ a podle účinné PÚR byla silnice R55 jako silnice nadmístního významu vedena toliko v úseku Olomouc – Přerov a dále Napajedla – Uherské Hradiště – Hodonín – D2 (kde končí!). Z uvedeného vyplývá, že odpůrce neměl v žádném případě povinnost zanést obchvat Břeclavi do ZÚR JMK z toho důvodu, že by mu tak stanovila PÚR. Pro úplnost zdejší soud konstatuje, že prověřování proveditelnosti záměru bylo ukončeno usnesením vlády č. 735 ze dne 6. 10. 2010. V bodě II. tohoto usnesení je uvedeno, že „vláda souhlasí s propojením rychlostní silnice R52 na území České republiky a dálnice A5 na česko–rakouské státní hranici mezi městy Mikulov a Drasenhofen“. Ministerstvo dopravy splnilo úkol z PÚR (z roku 2008) prověřit proveditelnost rozvojového záměru v úseku „R55 Břeclav – st. hranice“ a požádalo o vypuštění zmiňované části z PÚR, k čemuž došlo v rámci Aktualizace č. 1 PÚR. Vláda tedy na základě relevantních podkladů rozhodla o tom, že nadále nebude sledován záměr R55 od křížení s dálnicí D2 přes Břeclav (včetně případného obchvatu této obce) až k hranici ČR/Rakousko. Toto rozhodnutí je výsostně politickým rozhodnutím na úrovni nejen vlády České republiky, ale na základě bilaterálních jednání s rakouskou stranou a soud nemá žádnou ambici (ani zákonný podklad) do těchto závěrů zasahovat.
Dále se soud zabýval tím, jestli odpůrce v procesu přijímání ZÚR JMK své stanovisko o nezahrnutí obchvatu Břeclavi do tohoto koncepčního dokumentu řádně a přezkoumatelně odůvodnil a jestli toto odůvodnění je zákonné. K tomu ověřil, že v Zadání zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje v bodě 7.1. písm. a) Silniční doprava je uvedeno: „Posoudit u obchvatů obcí vymezovaných na správním území jedné obce opodstatněnost vymezení v ZÚR.“ Z předložené dokumentace také ověřil, že záměr obchvatu města Břeclavi byl projektantem z hlediska nadmístního významu prověřen, přičemž informace o splnění požadavku s odůvodněním, proč není záměr v napadených zásadách územního rozvoje obsažen, je uvedena v textové části Odůvodnění zásad územního rozvoje v kapitole B „Údaje o splnění zadání“ na str. 43, kde je konstatováno: „Návrh zásady územního rozvoje nevymezuje obchvat Břeclavi z důvodu, že obchvat řeší místní dopravní problém, je vymezen v územním plánu Břeclavi a bylo na něj vydáno územní rozhodnutí. Záměr obchvatu Břeclavi je zdůvodňován primárně odvedením tranzitní dopravy z centra města Břeclavi, nabídkou alternativní trasy pro dosažení místních cílů, odstupňování jednotlivých segmentů základního komunikačního systému ve městě tak, aby obsloužily dopravní cíle při minimalizaci zátěže prostředí a možností napojení připravovaných průmyslových zón.“
Na tomto místě je z pohledu soudu nutné zdůraznit, že přímo k dopravním koridorům Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526 uvedl, že míra podrobnosti, se kterou je vymezována dopravní a technická infrastruktura, se v jednotlivých nástrojích územního plánování liší od míry podrobnosti vymezení ostatních regulovaných prvků. Specifická míra vymezení dopravní a technické infrastruktury se projevuje již na úrovni politiky územního rozvoje, kdy je dopravní a technická infrastruktura vymezena skrze plochy a koridory a tyto záměry jsou tak podrobeny vyšší míře podrobnosti oproti ostatním regulovaným prvkům [§ 32 odst. 1 písm. d) a § 36 odst. 1 a 3 stavebního zákona]. Vzhledem k závaznosti vyšších nástrojů územního plánování pro nižší stupně (viz § 36 odst. 5 a § 43 odst. 5 stavebního zákona), tak dochází k pronikání takto vymezených koridorů do nižších stupňů územně plánovacích nástrojů, které jej mohou pouze zpřesňovat. Přestože vysoká míra konkretizace daných záměrů je vlastní spíše nižším nástrojům územního plánování, v případě dopravní a technické infrastruktury je podmíněna specifickými potřebami při jejím plánování. Na druhé straně je zřejmé, že za situace, kdy v PÚR určitý záměr (zde obchvat Břeclavi) vymezen není a to z důvodu toho, že se nejedná záměr nadmístního významu a při zpracování zásad územního rozvoje dojde pořizovatel k právně odůvodněnému a realistickému závěru, že předmětný záměr řeší místní dopravní problém, který je navíc vymezen v územním plánu Břeclavi a bylo na něj vydáno územní rozhodnutí, není úlohou soudu do tohoto postupu odpůrce, který se odůvodněně rozhodl obchvat Břeclavi do ZÚR JMK nezahrnout, zasahovat. Zdejší soud také nemohl odhlédnout od faktu, že za situace, kdy platný územní plán Břeclav předmětný záměr obsahuje a bylo vydáno také územní rozhodnutí na umístění předmětné stavby, tak z ochrany životního prostředí tento záměr byl kvalifikovaně posouzen v rámci předmětného koncepčního dokumentu (územního plánu města Břeclavi), tak také v územním řízení o vydání předmětného územního rozhodnutí.
Pro úplnost soud odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015-72, kde kasační soud uvedl: „V této souvislosti se opět jeví logickým postup odpůrce, který výsledky předchozího vyhodnocení záměru bere v úvahu a pracuje s nimi při vyhodnocení vlivu koncepce. Součástí koncepce je totiž vždy několik záměrů, které jsou v rámci posuzování vlivu koncepce hodnoceny jednotlivě, ale zejména i ve vzájemné souvislosti. Jak vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, mělo-li by se posouzení ZÚR odehrát čistě na úrovni koncepce jako celku (makroskopicky), tj. bez hodnocení detailů koncepce představovaných jednotlivými plochami a koridory, bylo by značně povrchní a nemohlo by výraznější měrou přispět k ochraně hodnot území. V návaznosti na to je vhodné poukázat na § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, dle něhož jsou předmětem posuzování jen ty koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v procesu EIA […] Z hlediska hodnocení koncepce je tedy významné, jaké záměry mají být na jejím podkladě realizovány. Mají-li být posouzeny vlivy koncepce na životní prostředí, je v prvé řadě nezbytné identifikovat vlivy jednotlivých záměrů, kvůli nimž je koncepce podrobována tomuto procesu. Na podkladě těchto dílčích poznatků týkajících se konkrétních záměrů a jejich variant je pak možné učinit abstrahující úvahy týkající se vlivů koncepce jako celku (tedy souhrnu záměrů, pro jejichž realizaci vytváří územněplánovací dokumentace předpoklady a které jsou ve vzájemné interakci i interakci se záměry již existujícími). Pokud tedy je možné z dříve proběhnuvších procesů EIA identifikovat určité vlivy záměru, není principiálně nesprávným postupem, pokud jsou tyto vlivy při posuzování vlivu koncepce zohledněny.“
Podle názoru zdejšího soudu je zřejmé, že nižší územněplánovací dokumentace, územní rozhodnutí či stavební povolení (a ani stanoviska EIA vydávaná pro konkrétní záměry v řešeném území), nejsou při pořizování zásad územního rozvoje či jejich aktualizace závazné. Zásady územního rozvoje však musí z povahy věci reagovat na objektivní podobu území, a tedy brát v úvahu záměry, které byly již dříve předmětem určitých (zejména faktických) procesů a postupů. Nemůže být bez dalšího vadou, pokud je při pořizování zásad územního rozvoje a zpracování související dokumentace (vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, stanovisko SEA), přihlédnuto k výsledkům již proběhnuvších procesů a postupů (např. schválení územního plánu, územního rozhodnutí či procesu EIA), jakkoliv tyto nejsou závazné, a to i vzhledem k odůvodnění, že záměr v zásadách územního rozvoje uveden nebude. Takový postup je naopak s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem logický a odpovídá smyslu a účelu právní regulace územního plánování a ochrany životního prostředí (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016-198).
Na základě všeho výše uvedeného činí ohledně otázky zákonnosti nevymezení obchvatu Břeclavi v ZÚR JMK zdejší soud následující nosný závěr. Zdejší soud se shoduje se závěrem odpůrce, že v případě obchvatu Břeclavi se nejedná o takový záměr, který by měl znaky nadregionálního či dokonce mezistátního charakteru, a proto že by měl být tento záměr nutně upraven v územněplánovací dokumentaci na úrovni krajských zásad územního rozvoje, o čemž svědčí zejména ten fakt, že předmětný záměr není ani součástí PÚR. Ochrana životního prostředí byla (je) zajištěna prostřednictvím posouzení záměru v procesu přijímání územního plánu města Břeclavi, v průběhu proběhnuvšího územního řízení a bude bezpochyby předmětem zájmu také v řízení stavebním. Zdejší soud se neshoduje s argumentací navrhovatelů, že odpůrce zneužil specifickou formu „salámové metody“, protože o zneužití „salámové metody“ by se jednalo tehdy, kdyby odpůrce záměrně vynechal např. jeden úsek dálnice za tím účelem, aby jej nemusel hodnotit v procesu vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, a vznikla by situace, kdy by jeden kus dálnice končil tzv. „v polích“, přičemž zase „v jiných polích“ by dálnice pokračovala a v tomto „mezikuse polí“ by např. žil zvláště chráněný druh živočicha. Obchvat Břeclavi rozhodně není tímto případem, jelikož tento toliko odvádí tranzitní dopravu z centra Břeclavi, což ostatně nelze (podle přesvědčení zdejšího soudu) jinak, než kvitovat s povděkem, a současně je navázán na stávající existující síť dopravních cest. Výše uvedený závěr zdejšího soudu je pak zcela souladný s právním závěrem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, který otázku (ne)vymezení obchvatu Břeclavi také posuzoval, a na který soud ve zbytku odkazuje. S tímto závěrem se ostatně ztotožnil také Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, č. j. 2 As 122/2018 – 512, kde uzavřel, že není nezákonné, pokud obchvat Břeclavi nebyl řešen v rámci ZÚR JMK.
K obchvatu Znojma, byť je zmíněn výše, viz také vypořádání návrhového bodu 15 (nezákonnost vymezení koridoru kapacitní komunikace S8) a k související otázce posouzení územních rezerv viz vypořádání návrhového bodu 10 (nezákonnost vymezení koridoru a územních rezerv pro záměr dálnice D43).
Na základě všeho výše uvedeného zdejší soud shledává, že požadavky kladené judikaturou k bodu 2) testu, který musí být odpůrcem naplněn, aby došlo k řádnému posouzení kumulativních a synergických vlivů na životní prostředí (k nutnosti, aby odpůrce vytipoval charakteristiky životního prostředí, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy významně ovlivněny, a jestli vytipoval konkrétní lokality, v nichž by mohly kumulativní a synergické vlivy vznikat a působit), odpůrce splnil, jeho postup je přezkoumatelný a zákonný a po věcné stránce podle přesvědčení zdejšího soudu správný.