5 Af 3/2016

Žalobce se podanou žalobou domáhal přezkoumání a zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí, kterým ministr financí (dále též „ministr“ či „prvostupňový správní orgán“) zamítl rozklad žalobce a potvrdil rozhodnutí Ministerstva financí (dále též „ministerstvo“ nebo „žalovaný“) ze dne 25. 3. 2015, č. j. MF-11669/2014/34-6 (dále také jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím žalovaný podle § 43 odst. 1 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění rozhodném (dále jen „zákon o loteriích“) zrušil rozhodnutí ze dne 20. 3. 2013, č. j. MF-28843/2013/34, a to v části týkající se povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry dle § 2 písm. n) zákona o loteriích prostřednictvím zařízení s obchodním názvem MAX POWER, model: MAX POWER, výrobní číslo BW366, na adrese Kladenská 20, 252 63 Velké Přílepy (dále jen „loterijní povolení“ nebo „povolení“).

V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí ministerstvo uvedlo, že obec Velké Přílepy s účinností ode dne 1. 1. 2014 přijala novou obecně závaznou vyhlášku č. 1/2013, o regulaci sázkových her, loterií a podobných her (dále jen „OZV“), přičemž čl. 1 OZV stanovuje, že loterie a jiné podobné hry, jež jsou definovány v § 2 písm. e), g), i), j), l), m) a n) a dále v § 50 odst. 3 zákona o loteriích, jsou na území obce zakázány. Ministerstvo proto přistoupilo ke zrušení loterijního povolení z důvodu jeho rozporu s OZV. Uvedlo, že zrušením dotčeného povolení dochází k uplatnění práva obcí na samosprávu. Odkázalo na nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, s tím, že u provozovatelů technických zařízení, mezi které patří i lokální loterijní systémy, nelze hovořit o existenci legitimního očekávání spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, neboť si mohli a měli být vědomi rizika, že jejich sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů. Dále s odkazem na nález Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 29/10, uvedlo, že provozovatelé si musí být vědomi existence § 43 zákona o loteriích, a tedy skutečnosti, že mohou být v podstatě kdykoliv, nastanou-li v průběhu platnosti povolení okolnosti vylučující provoz těchto zařízení, tohoto povolení zbaveni. Mělo za to, že zrušení Přechodného ustanovení čl. II bodu 4. zákona č 300/2011 Sb., kterým se mění zákon o loteriích a další související zákony, ve znění rozhodném (dále jen „zákon č. 300/2011 Sb.“) představuje okolnost dle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Konstatovalo, že vydání OZV je okolností nově nastalou, pro kterou by nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit. Ministerstvo rovněž upozornilo, že do jeho působnosti nespadá dozor nad obecně závaznými vyhláškami. Připomnělo, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 98/34/ES (dále jen „směrnice“). Konstatovalo, že se v rámci správního řízení řídí platnými a účinnými právními předpisy, včetně naplnění základních zásad činnosti správních orgánů, a nepřísluší mu rozhodovat o nevymahatelnosti a nevynutitelnosti právního předpisu dle směrnice. Vysvětlilo, že návrhy v rámci dokazování neprovedlo, neboť nejsou vzhledem k rozhodnutí ve věci relevantní a jdou nad rámec předmětu řízení nebo s ním vůbec věcně nesouvisí; rovněž tak vyžádání kolaudačního rozhodnutí nepovažoval za nutné. Dodalo, že neshledalo důvody pro nařízení ústního jednání. Závěrem shrnulo, že o neaplikaci vnitrostátní normy, která je v domnělém rozporu s právem EU, nerozhoduje ministerstvo, ale vnitrostátní soudce. Ministerstvo v rámci správního řízení postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž není zmocněno přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či evropským právem.

Žalobce podal proti rozhodnutí ministerstva rozklad, který ministr zamítl žalobou napadeným rozhodnutím.

Ministr konstatoval, že § 46 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění rozhodném (dále jen „správní řád“) upravuje možnost spojit oznámení o zahájení řízení s jiným úkonem v řízení, a tedy i s výzvou k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí. Měl za to, že žalovaný k této možnosti přistoupil v souladu s principem procesní ekonomie, s ohledem na to, že v tomto konkrétním případě neprobíhalo rozsáhlé shromažďování důkazů a podklady pro rozhodnutí jsou tvořeny obecně závaznou vyhláškou a nálezem Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Poukázal taktéž na to, že ve věci nedošlo k doplnění spisu a nebyl dán žádný důvod k opětovnému postupu podle § 36 odst. 3 správního řádu.

Pokud jde o argumentaci žalobce principem dobré víry ve správní rozhodnutí a ochrany práv z nich nabytých, odkázal ministr na objasnění legitimního očekávání a ústavnosti a zákonnosti postupu ministerstva v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. V tomto ohledu měl argumenty žalobce stran zmařených investic za irelevantní. Uvedl, že aplikace OZV na dříve vydaná povolení je nejen postupem, který plně odpovídá zákonu o loteriích, nýbrž také postupem, který je plně v souladu s ústavním pořádkem. Poukázal na nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, s tím, že na základě § 43 odst. 1 zákona o loteriích se předpokládá zrušení vydaných povolení nejen v případě, kdy vyjdou dodatečně najevo skutečnosti, pro které by nebylo možno loterii či jinou hru povolit, ale také tehdy, pokud tyto skutečnosti nastanou i po vydání povolení. Uvedl, že nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, ve spojení s OZV je okolností nově nastalou, a tudíž je dán postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Odmítl argument žalobce o přednosti aplikace přechodných ustanovení před § 43 odst. 1 zákona o loteriích; zejména uvedl, že v případě přechodných ustanovení nelze hovořit o speciální úpravě. Uvedl, že aplikací § 43 odst. 1 zákona o loteriích respektuje regulační záměr obce v oblasti loterií a jiných podobných her, který dala jednoznačně najevo prostřednictvím OZV. Dále uvedl, že zákon č. 300/2011 Sb. byl podroben notifikačnímu procesu podle směrnice, a v této souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170. K principu proporcionality uvedl, že Ústavní soud již v nálezu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, judikoval, že v případě, že by žalovaný nerušil povolení k provozování loterií a jiných podobných her, jejichž provozování je v rozporu s obecně závaznými vyhláškami obcí, dopustil by se zásahu do ústavního práva obcí na územní samosprávu.

Ministr konstatoval, že ministerstvu nepřísluší hodnotit, zda právní úprava odpovídá principům formulovaným evropským právem, neboť jako správní orgán postupuje v souladu s platnými a účinnými právními předpisy, přičemž nemá možnost přezkoumávat jejich případný nesoulad s jinými právními předpisy či mezinárodními smlouvami. Uvedl, že jsou to zejména obce, které nejtíživěji pociťují celospolečenská rizika obvykle spojená s provozováním loterií a jiných podobných her. Dozor nad obecně závaznými vyhláškami spadá do působnosti Ministerstva vnitra. Rozdílnou úpravu na místní úrovni, která zohledňuje místní poměry za účelem zabezpečení veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku a dalších celospolečenských zájmů, nelze považovat za rozpornou s právem EU i s ohledem na centralizovaný dozor nad obsahem obecně závazných vyhlášek prováděný Ministerstvem vnitra. Zdůraznil, že pravomoc obcí rozhodovat o tom, zda a kde se mohou na jejich území vyskytovat provozovny loterií a jiných podobných her, je otázkou místního pořádku a spadá do samostatné působnosti obcí. Ministr shrnul, že ministerstvo není oprávněno přezkoumávat zákonnost a soulad obecně závazných vyhlášek s právem EU a je povinno aplikovat platnou a účinnou obecně závaznou vyhlášku, a proto bylo povinno zrušit ta povolení, která jsou s ní v rozporu. Co do aplikovatelnosti práva EU odkázal na podrobné objasnění problematiky, které poskytl Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, a ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-171.

Ministr plně souhlasil rovněž s postupem ministerstva, který žalobci nevyhověl v provedení jím navržených důkazních prostředků. Uvedl, že návrhy žalobce v rámci dokazování jdou nad rámec předmětu tohoto správního řízení nebo s ním vůbec věcně nesouvisí. Dále dospěl k závěru, že ústní jednání není zapotřebí nařizovat.

Ministr nesouhlasil s tím, že je ministerstvo povinno neaplikovat právní úpravu, která je v rozporu s unijním právem. Konstatoval, že žalobce neprokázal rozpor českého práva s právem unijním, proto není možné aplikovat závěry obsažené v rozsudku SDEU Costa v. Enel. S ohledem na skutečnost, že v dané věci nebyl shledán rozpor konkrétního ustanovení zákona s evropským právem, není podle něj judikatura vztahující se k přednostní aplikaci unijního práva příznačná. Uvedl, že existenci unijního prvku v daném řízení nepopírá. Proto čestné prohlášení svědka, jakož i ústní jednání a provedení výslechu svědka považoval za nadbytečné.

Ministr dále rovněž poukázal na čl. 36 SFEU. K rozsudku SDEU ze dne 11. 6. 2015, č. j. C-98/14 (dále jen „Berlington“) uvedl, že česká právní úprava je odlišná od úpravy maďarské, která byla předmětem přezkumu ze strany SDEU. Měl za to, že režim rušení vydaných povolení je podle českých právních norem zcela odlišný a že předmětné rozhodnutí nelze mechanicky aplikovat. Zdůraznil, že na rozdíl od maďarské úpravy nedochází ke zrušení povolení na základě zákona okamžitě, nýbrž ve správních řízeních, v nichž může žalobce uplatnit svá práva.

Nesouhlasil s tvrzením žalobce, že dotčená právní úprava omezuje provozování loterií nepřiměřeně a představuje omezení volného pohybu služeb v rámci jednotného vnitřního trhu Unie. Uvedl, že volný pohyb služeb je možné omezit z důvodů vymezených čl. 51 a 52 SFEU, mezi které patří např. veřejný pořádek, veřejná bezpečnost, veřejné zdraví, přičemž o souladu těchto omezení se zásadami právní jistoty a ochrany legitimního očekávání je oprávněn rozhodnout pouze vnitrostátní soud. Zopakoval, že není příslušný posuzovat rozpor ustanovení zákona o loteriích s právem EU.

Žalobce v podané žalobě namítal, že žalovaný postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a se zákonem. Uvedl, že zrušení povolení podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představuje porušení ústavních principů právní jistoty a je nepřípustným retroaktivním zásahem do právní sféry žalobce. Zdůraznil, že nabyl povolení v dobré víře. Jeho legitimní očekávání spočívalo v přesvědčení, že zákonem povolenou činnost bude moci provozovat až do konce platnosti povolení. Uvedl, že ministr i ministerstvo rozhodli způsobem, který nezohledňuje dobrou víru žalobce a jeho legitimní očekávání a nešetří jeho práva a oprávněné zájmy. Poukázal taktéž na dlouhodobou zavedenou praxi, na základě které vzniklo provozovatelům loterií legitimní očekávání.

Poté uvedl, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích se na daný případ nevztahuje, neboť nebyly splněny podmínky pro jeho aplikaci. Byl přesvědčen, že nález Ústavního soudu, resp. jím způsobené zrušení právního předpisu nelze považovat za okolnost, která nastane nebo dodatečně vyjde najevo. Stejně tak nemůže okolnost podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích představovat obecně závazná vyhláška ani jakýkoliv jiný právní předpis. Měl za to, že touto okolností nemůže být skutečnost, která nastane mimo vztah účastníků daného správního řízení. Nálezy Ústavního soudu jsou výsledkem rozhodovací činnosti Ústavního soudu a v rozsahu, ve kterém zrušují právní předpisy, jsou součástí právního řádu České republiky a nikoli blíže nespecifikovanou okolností, jejíž vznik či existenci předpokládá § 43 odst. 1 zákona o loteriích; stejně tak je součástí právního řádu i OZV. Pokud by se § 43 odst. 1 zákona o loteriích měl vztahovat i na rozpor povolení s právními předpisy, muselo by to být v tomto ustanovení výslovně uvedeno. Žalobce dále uvedl, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích je sankčním ustanovením a vztahuje se na případy, v nichž by žalobce porušil nějakou svou zákonnou povinnost. V daném případě se však žalobce ničeho nedopustil.

Žalobce rovněž namítal vady v procesu notifikace zákona o loteriích a OZV. Dovolával se tak přímého účinku čl. 8 a čl. 9 směrnice. Uvedl, že vady procesu, ve kterém byla přijata novela zákona o loteriích, způsobují neaplikovatelnost a právní nevynutitelnost tohoto zákona vůči jeho adresátům, tj. i vůči žalobci. Co se týče OZV, předně namítal, že se ministr s touto rozkladovou námitkou nevypořádal. Poté uvedl, obecně závazné vyhlášky upravující loterie, včetně OZV, splňují definici technických předpisů a jako takové je nutné je notifikovat podle směrnice. Jelikož OZV nebyla notifikována, je její aplikace vůči žalobci vyloučena.

Žalobce také namítal rozpor regulace loterií s právem Evropské unie a porušení zásady aplikační přednosti práva EU. Uvedl, že veškeré orgány veřejné správy, tedy včetně správních orgánů a tím i ministra a ministerstva, mají povinnost aplikovat právo EU, a to přednostně před právem národním, které by s ním bylo v rozporu. Rozpor mezi národním právem a právem EU přitom jsou správní orgány povinny zkoumat ex offo. Dovodil, že ministr a ministerstvo byli povinni aplikovat právo EU jako celek, tedy jak primární, tak i sekundární právo EU, a rovněž tak judikaturu SDEU. Žalobce uvedl, že povinnost ministra a ministerstva aplikovat právo EU vzniká v případě existence tzv. unijního prvku v daném řízení. Měl za to, že existenci unijního prvku v předcházejících správních řízeních prokázal. V této souvislosti odkázal na rozhodnutí Berlington, přičemž měl za to, že právní principy vyplývající z tohoto rozhodnutí jsou pro řízení plně použitelné. Uvedl, že část klientely, která prostory s loteriemi žalobce navštěvovala a která tyto loterie jako služby využívala, byli příslušníci z jiných členských států EU, a žalobce jim tedy poskytoval služby ve smyslu čl. 56 SFEU. Tuto skutečnost žalobce ve správním řízení doložil čestným prohlášení osoby odpovědné za chod a obsluhu sázkových zařízení a každodenně komunikující s návštěvníky prostor; navrhl také její výslech. Dodal, že existence unijního prvku v předcházejících řízeních vyplývala i z novely zákona o loteriích a rovněž tak že ji ministr v žalobou napadeném rozhodnutí potvrdil. Odkazy ministra na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která aplikaci práva EU v jiných řízeních vylučuje, neměl za příznačné.

Žalobce poté vyložil, z jakých důvodů má regulaci loterií v České republice za rozpornou s čl. 56 SFEU. Uvedl, že dle rozhodnutí Berlington musejí být opatření členských států přijatá v souvislosti s omezením provozování loterií na jejich území přiměřená, jinak jsou v rozporu s právem EU. Dle SDEU musí právní předpisy omezující volný pohyb služeb kumulativně splňovat tato kritéria: sledovat skutečné cíle související s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí a s bojem proti trestným a podvodným činnostem spojeným s hrami, sledovat takové cíle koherentním a systematickým způsobem a splňovat požadavky plynoucí z obecných zásad unijního práva, zejména ze zásad právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jakož i z práva na vlastnictví. Podle žalobce nebyla v případě regulace loterií v ČR splněna žádná z těchto podmínek. Regulace loterií v ČR podle žalobce legitimní cíle nesleduje, resp. skutečné sledování cílů souvisejících s ochranou spotřebitelů před hráčskou závislostí není prostřednictvím zákona o loteriích vyžadováno, zaručeno ani kontrolováno. Ani ze zákona o loteriích nevyplývá, že má za skutečný cíl ochranu spotřebitelů před hráčskou závislostí. Ministr a ministerstvo tedy byli povinni zkoumat a posoudit, zda regulace tyto cíle sleduje, což však neučinili. Nadto způsob regulace loterií tvořený zákonem o loteriích a jednotlivými obecně závaznými vyhláškami nezajišťuje systematické a koherentní sledování cílů ochrany společnosti před nežádoucími jevy hráčské závislosti. Regulaci loterií tak žalobce měl za rozpornou s právem EU. Závěrem uvedl, že regulace loterií prostřednictvím zákona o loteriích je v rozporu se základními zásadami práva EU, zejména v případě zásahu do legitimního očekávání. Z důvodu absence přechodného období považoval za nepřiměřenou nejen právní úpravu dle zákona o loteriích, nýbrž i regulaci prostřednictvím OZV. Měl taktéž za to, že nebyly splněny podmínky stanovené judikaturou SDEU pro zásah do legitimního očekávání žalobce. Shrnul, že ministr byl povinen neaplikovat ta ustanovení národního práva, která jsou v rozporu s právem EU, tedy zejm. § 43 odst. 1 zákona o loteriích, a dále ta ustanovení OZV, která v rozporu s právem EU zakazují nebo omezují provozování loterií.

Dále namítal, že OZV je nezákonná a v rozporu s ústavním pořádkem. Byl přesvědčen, že OZV je v rozporu s principem proporcionality a rovněž tak se zásadami práva EU. Konkrétně uvedl, že OZV stanoví plošný zákaz provozování loterií. Takový plošný zákaz však měl za protiústavní, neboť nerespektuje princip proporcionality. Dodal, že navíc ani není zřejmé, co konkrétně obec k plošnému zákazu vedlo, neboť cíl regulace provozu loterií není v OZV vyjádřen. Uvedl, že obec Velké Přílepy prostřednictvím OZV preventivně plošně zakázala v plné šíři výkon činnosti, která je svojí podstatou v souladu se zákonem a jejíž provozování bylo státem řádně povoleno. Žalobce namítal, že toto omezení představuje neodůvodněný zásah do svobody podnikání provozovatelů loterií, který obec nijak nezdůvodnila. Poukázal také na tzv. test čtyř kroků, s tím, že v případě OZV podle žalobce zjevně nejsou splněny požadavky, aby omezení stanovená obecně závaznými vyhláškami byla rozumná, přiměřená a nediskriminační.

Žalobce také namítal, že OZV je v rozporu se soutěžním právem. V této souvislosti zejména poukazoval na stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže k regulaci provozu loterií obcemi ze dne 1. 9. 2014. Namítal, že v daném případě nebyla pravidla regulace zavedená OZV předem známá a nejsou přezkoumatelná, jelikož chybí jejich objektivní odůvodnění. Uzavřel, že postup obce při vydávání OZV a OZV samotná je v rozporu se zákonem.

Z uvedených důvodů proto žalobce žádal soud, aby posoudil soulad OZV se zákonem a aby rozhodl, že pro rozpor OZV se zákonem k ní v tomto řízení soud nebude přihlížet.

Žalobce dále vytkl řízení před správním orgánem procesní vady. Namítal, že postupem správních orgánů obou stupňů bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, jelikož oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s dalšími úkony, a to s výzvou žalobci podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu a výzvou obci Velké Přílepy podle § 136 odst. 3 správního řádu. Žalobce namítal, že mu žalovaný fakticky nedal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí a neposkytl mu dodatečnou lhůtu pro seznámení se s podklady předloženými dotčenou obcí. Poukázal přitom na rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 21/2009-243 a 5 A 152/2002-41. Tento postup správních orgánů považoval za závažnou procesní vadu. Namítal rovněž, že mu tímto postupem ministerstva vylo odňato jeho právo seznámit se s úplným obsahem spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy už nebude správní spis před rozhodnutím jakkoli doplňován. Ministerstvo tedy podle žalobce bylo povinno informovat jej před vydáním rozhodnutí o tom, k jakému datu hodlá v předcházejícím prvostupňovém řízení vydat rozhodnutí ve věci. Jelikož tak neučinilo, porušilo § 36 odst. 3 správního řádu a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Měl za to, že postup, kdy žalobce nebyl vyzván, aby se seznámil s podklady před vydáním rozhodnutí, a nemohl seznat, že shromažďování podkladů pro zjištění stavu věci a následné rozhodnutí je ze strany ministerstva dokončeno, a proto nemohl uplatnit své procesní právo a navrhovat případné doplnění důkazů až do vydání rozhodnutí, je v rozporu s § 36 odst. 1 správního řádu. Shrnul, že z uvedených důvodů bylo řízení předcházející prvostupňové rozhodnutí vadné a nezákonné. Procesní vady vytkl rovněž rozkladovému řízení, neboť ministr žalobce před vydáním žalobou napadeného rozhodnutí nevyzval k vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Ministr tedy neumožnil žalobci vyjádřit se k podkladům rozhodnutí o rozkladu. Řízení předcházející vydání rozhodnutí o rozkladu tak je podle žalobce stiženo procesními vadami, které mohly mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci.

Dále žalobce namítal, že se ministr v žalobou napadeném rozhodnutí nedostatečně vypořádal s některými argumenty žalobce a neprovedl žalobcem navržené důkazy. Uvedl, že se ministr nedostatečně vypořádal s jeho argumenty uvedenými v doplnění rozkladu, a dále že správní orgány nezohlednily princip proporcionality a nevypořádaly se s tvrzeními žalobce týkajícími se újmy, kterou může utrpět v důsledku zrušení povolení. Ministr se v žalobou napadeném rozhodnutí dále nevypořádal ani s dalšími argumenty žalobce, například s argumenty týkajícími se nedodržení notifikačního procesu podle směrnice při přijetí OZV. Namítal proto nepřezkoumatelnost žalobou napadeného rozhodnutí. Žalobce taktéž trval na tom, že jím navržené důkazy jsou nezbytné pro zjištění skutečného stavu věci.

Závěrem upozornil, že v řízení o rozkladu podal námitku podjatosti všech členů rozkladové komise a rovněž tak námitku podjatosti konkrétních členů rozkladové komise. Žalobou napadené rozhodnutí ve věci samé však bylo vydáno dříve, než ministr rozhodl o námitkách podjatosti, což svědčí o nezákonném postupu.

Žalobce navrhl soudu, aby zrušil žalobou napadené rozhodnutí a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 9. 2. 2016 konstatoval, že ministerstvo přistoupilo ke zrušení loterijního povolení z důvodu nastalé a dodatečně najevo vyšlé okolnosti ve smyslu § 43 odst. 1 zákona o loteriích, pro kterou nebylo možné loterii a jinou podobnou hru povolit, tedy z důvodu jeho rozporu s OZV. Dále žalovaný ve vyjádření k žalobě především odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí.

Žalovaný byl přesvědčen, že žalobou napadené rozhodnutí i prvostupňové rozhodnutí jsou dostatečně odůvodněna, a tudíž nemůže být dána jejich nepřezkoumatelnost. Dále uvedl, že dokazování ve věci porušování veřejného pořádku na daných adresách ministerstvo neprovedlo, neboť není relevantní jako podklad pro vydání rozhodnutí v této věci a jde nad rámec předmětu správního řízení. Nesouhlasil s tím, že došlo k porušení práva žalobce na spravedlivý proces tím, že k vydání žalobou napadeného rozhodnutí došlo před tím, než bylo s konečnou platností rozhodnuto o námitkách podjatosti. Poukázal na to, že ministr poprvé rozhodl usnesením o nevyhovění námitkám podjatosti již dne 22. 10. 2014. Proti usnesení, jímž se námitka podjatosti zamítá, se lze odvolat, avšak toto odvolání, resp. rozklad nemá odkladný účinek a v řízení lze pokračovat za účasti úřední osoby, vůči níž námitka směřovala; takové usnesení je předběžně vykonatelné. Z toho podle žalovaného plyne, že vyřízení námitek podjatosti v prvním stupni je dostačující a jejich nepravomocné vyřízení nemá dopad na meritum věci. Měl za to, že žalobcem odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 3. 2011, č. j. 9 Afs 82/2010-71, na ministerstvo, resp. na členy rozkladové komise nedopadá. Dodal, že žalobce podal námitky systémové/osobní podjatosti již téměř do 70 správních řízení o rozkladu proti rozhodnutí o zrušení povolení k provozování loterií a jiných podobných her; s ohledem na totožnost argumentace považoval tento žalobcův postup za pokus o zneužití práva. Poukázal také na aktuální rozhodovací praxi soudů.

Žalovaný navrhl soudu, aby nedůvodnou žalobu zamítl.

V podání ze dne 3. 5. 2017 žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 4. 2017, sp. zn. 10 Af 82/2014, v němž soud shledal, že obecně závazné vyhlášky statutárního města Brna č. 18/2011 a města Varnsdorfu č. 4/2012 jsou nezákonné. Žalobce konstatoval, že závěry uvedené v odkazovaném rozsudku by měly být aplikovány i v nyní projednávané věci.

V reakci na to žalovaný v podání ze dne 19. 12. 2019 uvedl, že na rozdíl od žalobcem citovaného rozhodnutí Městského soudu v Praze platí na území obce Velké Přílepy plošný zákaz provozování sázkových her a loterií, OZV tudíž nikoho nediskriminuje a ke všem potenciálním provozovatelům přistupuje zcela stejně. Neshledal, že by OZV trpěla jakoukoli vadou, která by ji činila neaplikovatelnou.

V podání ze dne 28. 4. 2021 žalobce odkázal na rozsudek SDEU ze dne 3. 12. 2020, ve věci C-311/19 (dále jen „Bonver Win“). Dovodil, že je zřejmé, že i v nyní posuzované věci se má aplikovat právo EU, a to konkrétně čl. 56 SFEU; je zde totiž dán tzv. unijní prvek. Uvedl, že doložil a prokázal existenci unijního prvku, a to čestným prohlášením svědka, který byl osobou odpovědnou za chod a obsluhu sázkových zařízení a každodenně komunikoval s návštěvníky prostor, kteří sázková zařízení využívali. Podotkl, že i kdyby existenci unijního prvku netvrdil a nedoložil, je povinností soudu zkoumat, zda se v daném případě právo EU aplikuje. Nad rámec své předchozí argumentace ohledně rozporu české regulace loterií s čl. 56 SFEU poukázal též na skutečnost, že nepřiměřeně přísná regulace v oblasti loterií vedla k výskytu vysokého počtu ilegálních heren na území České republiky.

Žalovaný v podání ze dne 4. 5. 2021 konstatoval, že do rozhodnutí Bonver Win zastával stanovisko, že v otázce stanovení míst, na kterých je dovoleno provozovat hazardní hry, obecně závaznými vyhláškami obcí se tzv. unijní prvek nevyskytuje a tedy ani není možné aplikovat čl. 56 SFEU. Uznal, že tento názor je nutno přehodnotit. Zároveň však podotkl, že se jedná o čistě akademickou otázku. Podle žalovaného je totiž žalobce nejen povinen tvrdit poskytování služeb zahraničním klientům, ale toto poskytování je rovněž povinen náležitě prokázat. Ke snaze žalobce dokazovat existenci unijního prvku uvedl, že důkaz čestným prohlášením, natož osoby ekonomicky závislé na žalobci, která by mohla na úspěchu žalobce ve věci profitovat, má poměrně malou důkazní hodnotu. Poukázal také na to, že v projednávané věci je zákazem provozování hazardních her sledována ochrana veřejného pořádku a chráněno zdraví obyvatel, přičemž již tímto jsou splněny podmínky pro omezení volného pohybu služeb. Zároveň jsou také naplněny podmínky stanovující požadavky na povahu právních předpisů zakládajících omezení volného pohybu služeb v rámci EU, které byly SDEU stanoveny v rozhodnutí Berlington. Měl za to, že tyto podmínky jsou de facto ověřovány již tradičně v rámci soudních řízení; soudy při svém rozhodování totiž vždy přezkoumávají zákonnost předmětných obecně závazných vyhlášek. Pokud soud dospěje k závěru o zákonnosti OZV, zároveň tím podle žalovaného nutně ověří, že omezení volného pohybu služeb je rovněž zákonné.

Obec Velké Přílepy ve vyjádření ze dne 18. 12. 2019 k výzvě soudu sdělila důvody, které ji vedly k přijetí OZV. Obec uvedla, že na území obce se v lokalitě s větším množstvím automatů shromažďovaly závadové osoby, mnohé s trestnou minulostí, a docházelo opakovaně k páchání trestné činnosti (např. vykrádání zaparkovaných vozů a jiné majetkové trestní činnosti). Situaci musela pravidelně řešit Policie ČR, přičemž byla zjištěna přímá souvislost mezi pácháním trestné činnosti a osobami navštěvujícími podnik s automaty. Docházelo také k lidským tragédiím následkem finančních proher v automatech, např. k sebevraždě. Obec uvedla, že po zavedení OZV došlo k výraznému zlepšení situace a vyřešení problému. Dodala, že obec má právo zajistit vyhláškou veřejný pořádek a omezit jak trestnou činnost, tak sociopatologické jevy i sociální dopady na rodiny občanů.

Na ústním jednání konaném dne 24. 11. 2021 právní zástupce žalobce i žalovaný setrvali na svých procesních stanoviscích ve věci. Právní zástupce žalobce odkázal na žalobu a další vyjádření zaslaná soudu v dané věci; akcentoval přitom judikaturní posun v rámci posuzování souladu OZV s evropským právem a náhled na otázku existence unijního prvku; na podporu své argumentace odkázal zejména na aktuální rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37.

Žalovaný taktéž ve věci odkázal na odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí a svá vyjádření ve věci, zejména upozornil na poslední vyjádření ve věci ze dne 4. 5. 2021, v němž reagoval na aktuální judikaturní zvrat a v této souvislosti odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2021, č. j. 6 As 227/2021 – 30, a ze dne 30. 9. 2021, č. j. 6 As 120/2020 – 38, dle nichž není soud v případě, kdy shledá v řízení námitku existence unijního prvku, povinen napadené rozhodnutí bez dalšího zrušit a vrátit zpět žalovanému k dalšímu řízení, nýbrž má soud sám v řízení provést potřebné dokazování a svá zjištění náležitě posoudit.

Soud na ústním jednání přečetl k důkazu vyjádření obce Velké Přílepy ze dne 18. 12. 2019 (viz bod 30. tohoto rozsudku) současně se zněním OZV, z jejíhož čl. 1 vyplývá, že obec na celém svém území zakázala provozování dotčených sázkových her. Soud ve věci pro nadbytečnost nepřistoupil k provedení dalších žalobcem navrhovaným důkazům, za účelem prokázání jeho tvrzení o existenci unijního prvku v dané věci, jelikož s odkazem na aktuální judikaturu správních soudů vysvětlil zastávaný právní názor v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2021, č. j. 10 As 301/2021 – 37, jenž bude popsán podrobněji níže. Právní zástupce žalobce ani žalovaný neměli vůči čteným listinám ani vůči provedenému dokazování ze strany soudu žádných námitek; pouze z procesní opatrnosti právní zástupce žalobce setrval na návrhu provést k důkazu čestné prohlášení příslušné osoby.

Na základě podané žaloby přezkoumal Městský soud v Praze napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které jeho vydání předcházelo, a to v mezích žalobcem uplatněných žalobních bodů, přičemž vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu [§ 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“)].

Žaloba není důvodná.

Při posouzení věci soud vyšel z následující právní úpravy:

Podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích „[o]rgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, zruší povolení, jestliže nastanou nebo dodatečně vyjdou najevo okolnosti, pro které by nebylo možné loterii nebo jinou podobnou hru povolit, nebo se ukáže dodatečně, že údaje, na jejichž podkladě bylo povolení vydáno, jsou klamné.“

Podle § 50 odst. 4 zákona o loteriích ve znění účinném od 1. 1. 2012 „[o]bec může stanovit obecně závaznou vyhláškou, že sázkové hry podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterie a jiné podobné hry podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 mohou být provozovány pouze na místech a v čase touto vyhláškou určených, nebo stanovit, na kterých místech a v jakém čase je v obci provozování uvedených loterií a jiných podobných her zakázáno, nebo úplně zakázat provozování uvedených loterií a jiných podobných her na celém území obce.“

Obec Velké Přílepy v OZV s účinností ode dne 1. 1. 2014 rozhodla, že provozování sázkových her podle § 2 písm. e), g), i), l), m) a n) a loterií a jiných podobných her podle § 2 písm. j) a § 50 odst. 3 zákona o loteriích „[j]e na území obce Velké Přílepy zakázáno.“

Vzhledem k rozsahu žaloby a množství argumentů, jež se v textu jejím i jejího doplnění opakují a překrývají, posuzoval soud žalobní námitky na základě principu, že řádné odůvodnění rozhodnutí nelze mechanicky ztotožňovat s povinností poskytnout podrobnou odpověď na každý dílčí argument obsažený v žalobě. Odpověď na základní námitky může v některých případech zahrnovat odpověď na některé námitky dílčí a související (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 2. 2013, č. j. 7 As 79/2012-54, ze dne 29. 8. 2013, č. j. 7 As 182/2012-58, nebo ze dne 19. 2. 2014, č. j. 1 Afs 88/2013-66, jakož i nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08).

Soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí. Soud k tomu předně uvádí, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tedy jako nemožnost zjistit obsah nebo důvody, pro které bylo rozhodnutí vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006-74).

Soud konstatuje, že žalobou napadené rozhodnutí je srozumitelné, jsou v něm obsaženy právní úvahy, na jejichž základě ministr posoudil otázky stěžejní pro toto specifické správní řízení, a je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč žalovaný rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku napadeného rozhodnutí. Uvedené je v souladu s konstantní judikaturou, podle které musí být z odůvodnění seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2010, č. j. 9 As 66/2009-46, ze dne 4. 2. 2010, č. j. 7 Afs 1/2010-53, ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008-109, či ze dne 31. 3. 2004, č. j. 4 As 19/2014-35, a v neposlední řadě na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 26. 2. 1993, č. j. 6 A 48/92-23). Soud má za to, že ministr těmto povinnostem dostál. Soud dodává, že správní orgány nemají povinnost detailně vypořádávat každou dílčí námitku či tvrzení, resp. jak je uvedeno v bodě [9] odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 7. 2018, č. j. 7 As 150/2018-36, správní orgány „[n]emají povinnost vypořádat se s každou dílčí námitkou, pokud proti tvrzení účastníka řízení postaví právní názor, v jehož konkurenci námitky jako celek neobstojí. Takový postup shledal ústavně konformním i Ústavní soud v nálezu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08: ‚Není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná.‘ (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015, č. j. 9 As 221/2014 - 43).“

Soud nadto nesouhlasí s názorem žalobce, že se ministr ve svém rozhodnutí nevypořádal s jeho (v žalobě vyjmenovanými) argumenty. Soud na tomto místě zdůrazňuje, že prvostupňové správní rozhodnutí a žalobou napadené rozhodnutí tvoří z hlediska soudního přezkumu jeden celek. Ministr na uvedené rozkladové námitky a (jiné) argumenty žalobce srozumitelně reagoval a zaujal k nim své stanovisko s dostatkem důvodů podporujících výrok rozhodnutí (zejm. str. 16 až 27 žalobou napadeného rozhodnutí, případně též str. 4 až 7 prvostupňového rozhodnutí). Soud k žalobcem uvedenému příkladu dodává, že žalovaný se argumentem nedodržení notifikačního procesu při přijetí OZV zabýval zejm. na str. 18 žalobou napadeného rozhodnutí (žalovaný zde sice stručně, ovšem dostatečně – s odkazem na prvostupňové rozhodnutí – uvedl, že novela zákona o loteriích byla podrobena notifikačnímu procesu; odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2015, č. j. 10 As 62/2015-170, s tím, že Nejvyšší správní soud podotkl, že obecně závazná vyhláška obstojí i bez výslovného odkazu na § 50 odst. 4 zákona o loteriích a že tento závěr lze vztáhnout i na nyní posuzovaný případ) a dále na str. 27 žalobou napadeného rozhodnutí v bodě ad 22. Skutečnost, že je napadené rozhodnutí přezkoumatelné, dosvědčuje ostatně podrobná žalobní argumentace, která rozporuje závěry správních orgánů. Pro úplnost soud uvádí, že odlišný náhled žalobce na vypořádání rozkladové námitky či jiného návrhu ještě neznamená, že se takovou námitkou správní orgán dostatečně nezabýval a nevypořádal se s argumenty žalobce. Uvedené lze vztáhnout i k námitce, že nebyly provedeny důkazy, které navrhl žalobce.

Soud uzavírá, že v žalobou napadeném rozhodnutí nepřezkoumatelnost ve výše uvedeném smyslu neshledal.

Žalobce spatřoval vadu řízení před správním orgánem v tom, že oznámení o zahájení správního řízení bylo spojeno s výzvami podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu pro žalobce a s výzvou podle § 136 odst. 3 správního řádu pro obec Velké Přílepy.

Soud k této námitce odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, č. j. 8 Afs 21/2009-243, a předesílá, že „[ú]čelem seznámení se s podklady pro rozhodnutí je právě možnost účastníka seznámit se obsahem správního spisu v době bezprostředně předcházející vydání rozhodnutí, tj. v době, kdy mezi seznámením se s podklady a vydáním rozhodnutí již není správní spis o další důkazní prostředky doplňován. Pokud je tento účel zajištěn a účastníku je řádně procesně sděleno, kdy tento okamžik v řízení nastává, jeví se druhotným, zda je případně stanoveno mezidobí od zaslání poučení a stanovení data, kdy se lze s podklady seznámit“. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku doplnil, že „[n]ení samo o sobě porušením § 36 odst. 3 správního řádu, pokud správní orgán souběžně s oznámením o zahájení správního řízení stanoví jednak lhůtu, ve které lze navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a rovněž následnou lhůtu, ve které se účastníci mohou vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Vždy je třeba zkoumat, zda poté, kdy účastník v souladu s poučením postupoval, byl správní spis následně doplňován či nikoli, a zda tak účastník měl faktickou možnost se s úplným správním spisem seznámit“. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2006, č. j. 7 A 112/2002-36, se podává, že „[s]myslem […] je umožnit účastníku řízení, aby ve fázi před vydáním rozhodnutí, tedy poté, co správní orgán ukončil shromažďování podkladů rozhodnutí, mohl uplatnit své výhrady, resp. učinit procesní návrhy tak, aby rozhodnutí skutečně vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci“. Na druhé straně za odlišných skutkových okolností, „[k]dy je zjišťování podkladů pro rozhodnutí zjevně potřebné a tedy předvídatelné, nepostačí, jestliže správní orgán účastníku řízení dal možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí toliko v oznámení o zahájení správního řízení, tj. teprve před samotným započetím zjišťování podkladů pro správní rozhodnutí“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2003, č. j. 5 A 152/2002-41).

Z uvedeného je zřejmé, že posouzení postupu správního orgánu je třeba provádět vždy s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti; vždy je třeba posuzovat, v jakém konkrétní stádiu dokazování se správní řízení nachází, a to konkrétně k okamžiku, ke kterému je účastník řízení poučován o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Soud pro úplnost uvádí, že možnost spojit oznámení o zahájení řízení spolu s jiným úkonem ve správním řízení (v této věci s předmětnými výzvami) je výslovně upravena v § 46 odst. 3 správního řádu.

V nyní projednávané věci žalovaný spojil oznámení o zahájení řízení ze dne 29. 1. 2014 s výzvou žalobci podle § 36 odst. 1 a 3 správního řádu, aby ve lhůtě 21 dnů navrhl důkazy, vyjádřil se ve věci nebo učinil jiné návrhy či úkony, jakož i ke všem podkladům pro rozhodnutí. Shodnou lhůtu zároveň žalovaný stanovil obci Velké Přílepy coby dotčenému orgánu ve výzvě podle § 136 odst. 3 správního řádu k poskytnutí všech informací důležitých pro řízení. Ze samotného oznámení i z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že podklady pro vydání rozhodnutí žalovaného tvořily OZV a nález Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13. Dne 5. 3. 2014 bylo žalovanému doručeno vyjádření obce ze dne 5. 3. 2014, jež obsahovalo toliko žalobci známé údaje o regulaci loterií na území obce prostřednictvím OZV (obec toliko uvedla, že trvá na ukončení provozu všech sázkových her, loterií a podobných her na svém území; že za tímto účelem přijala OZV; že se v posledních několika letech potýkala s nárůstem páchání trestné činnosti, která byla přímo navázána na provozování výherních automatů; a že vzhledem k tomu, že se i přes dohled obecní policie nepodařilo odvrátit narušování veřejného pořádku a páchání trestné činnosti, přistoupila k přijetí OZV). Na výzvu žalovaného zareagoval i žalobce žádostí ze dne 18. 3. 2014 o prodloužení lhůty k podání vyjádření. Usnesením ze dne 19. 3. 2014 žalovaný žalobci prodloužil lhůtu o 21 dnů od doručení tohoto usnesení. Žalobce poté žalovanému zaslal své vyjádření ze dne 15. 4. 2014, které následně ještě doplnil podáním ze dne 22. 10. 2014 a podáním ze dne 27. 1. 2015.

Soud konstatuje, že stanovení téže lhůty účastníkovi řízení k seznámení s podklady rozhodnutí a dotčenému správnímu orgánu k doplnění podkladů již správní soudy označily za nevhodné, neboť za předpokladu, že by účastník řízení využil práva seznámit se s podklady dříve, než by případně zareagoval dotčený správní orgán, nemusel by mít k dispozici všechny podklady (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 6 As 132/2019-55). V nyní projednávané věci však není ze správního spisu patrné, že by byl před vydáním rozhodnutí doplňován o nové skutečnosti či důkazy, k jejichž seznámení by bylo nutno žalobci poskytnout dodatečnou lhůtu. Stav správního spisu od okamžiku zahájení správního řízení zůstal nezměněn až do vydání žalobou napadeného rozhodnutí – výjimkou jsou podání žalobce, která mu však musela být známa. Stanovisko obce Velké Přílepy ze dne 5. 3. 20 neobsahuje žádné skutečnosti, které by nebyly žalobci známy. Dne 19. 3. 2014, kdy byla žalobci stanovena nová lhůta pro vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí, nadto správní spis obsahoval veškeré podklady vyjma pozdějších žalobcových podání. Jinými slovy, z obsahu spisového materiálu je zřejmé, že žalovaným bylo rozhodováno (pouze) na základě podkladů, se kterými měl žalobce možnost se seznámit, či která sám učinil.

Soud je z uvedených důvodů přesvědčen, že procesní práva žalobce byla zachována, resp. nebyla v řízení před ministerstvem nijak zkrácena. Popsaným postupem žalovaného nemohla vzniknout žalobci žádná újma. Ostatně ani žalobce neuvádí, jakým konkrétním způsobem měl být zkrácen na svých právech. Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 8 As 28/2011-78 přitom vyplývá, že „[n]amítl-li žalobce v posuzované věci nemožnost seznámit se s podklady pro rozhodnutí, je […] pro úspěšnost dané námitky nezbytné, aby žalobce upřesnil podklady, jež neměl k dispozici, a jakým způsobem takové pochybení správního orgánu mohlo ovlivnit vydané meritorní rozhodnutí. Jinak řečeno, žalobce musí popsat, co by se změnilo v případě, kdyby k takové procesní vadě nedošlo.“ Z novější judikatury odkazuje soud v této souvislosti např. na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 Azs 284/2018-28, nebo ze dne 6. 9. 2018, č. j. 7 As 225/2018-116.

Soud dodává, že výše uvedené platí rovněž ohledně seznámení s obsahem správního spisu před vydáním žalobou napadeného rozhodnutí. V řízení o rozkladu ministr žádné nové podklady neopatřoval, jsou v něm zahrnuty pouze dokumenty, které k věci zaslal žalobce. Žalobci tedy nemohla vzniknout žádná újma, pokud nebyl vyzván k tomu, aby se s jeho obsahem před vydáním rozhodnutí seznámil.

Soud proto žalobní námitku neshledal důvodnou.

K tvrzení o vadě napadeného rozhodnutí, jež bylo vydáno dříve, než ministr o námitkách podjatosti členů rozkladové komise rozhodl, soud předně uvádí, že o této skutečnosti není mezi účastníky sporu. Soud zdůrazňuje, že by bylo vhodnější časovou otázku řešit v opačném sledu, tj. nejprve dořešit námitku podjatosti, ač by byla jakkoli nedůvodná, a poté přistoupit k věcnému rozhodnutí. Žalobou vytýkaný postup žalovaného však není vadou, která by ve svém konečném důsledku (za předpokladu, že podjatost namítaných osob nebyla shledána) měla za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé a měla vést ke zrušení rozhodnutí ve věci samé (obdobně rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 11. 2017, č. j. 3 Af 24/2015-167, bod 62., ve spojení s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2021, č. j. 5 As 72/2018-78, bod [82]). Soud proto vešel na argumentaci žalovaného ve vyjádření k žalobě (usnesení o zamítnutí námitky podjatosti nemá i přes možnost odvolání odkladný účinek, a je proto předběžně vykonatelné), a dodává, že přestože žalovaný nedostál svým procesním povinnostem, není toto pochybení takové intenzity, aby odůvodnilo zrušení žalobou napadeného rozhodnutí, protože v jeho důsledku nebylo do právní sféry žalobce negativním způsobem definitivně zasaženo.

Žalobce namítal, že žalovaný postupoval při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích v rozporu s ústavními principy a v rozporu se zákonem.

Podmínky pro zrušení povolení k provozování loterie nebo jiné hry z moci úřední za použití § 43 zákona o loteriích poprvé posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, č. 3194/2015 Sb. NSS. Obsáhle se v něm zabýval vývojem příslušné právní úpravy, kontextem obdobných sporů i judikaturou Ústavního soudu k regulaci hazardních her. Nejvyšší správní soud naznal, že povolení k provozování loterie nebo jiné podobné hry vydané podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích lze zrušit podle § 43 odst. 1 téhož zákona nejen pro okolnosti skutkové povahy, ale též pro okolnosti právního rázu. Těmi může být i vydání obecně závazné vyhlášky, jež v místě, kde byl povolen provoz hracího přístroje, zakazuje provozování loterií a jiných podobných her. Nejvyšší správní soud konkrétně uvedl, že „[pojem okolnosti je pojmem širším a zahrnuje tak prakticky jakoukoliv objektivní změnu ve vnějším světě“, a upozornil, že širokému pojmu „okolnosti“ nasvědčuje i judikatura Ústavního soudu, jež chápe pravomoc žalovaného vyplývající z § 43 odst. zákona o loteriích tak, že je založena velmi široce a není podmíněna výhradně jen novými či dodatečně učiněnými skutkovými zjištěními.

Nejvyšší správní soud v nedávném rozsudku ze dne 17. 6. 2021, č. j. 6 As 226/2017-87, shrnul, že smyslem předmětného ustanovení je poskytnout správním orgánům nástroj k případnému zrušení vydaných povolení, a je tedy zřejmé, že vydání obecně závazné vyhlášky může být samo o sobě okolností odůvodňující postup podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Toto ustanovení zmocňuje orgán, který loterii nebo jinou podobnou hru povolil, aby povolení zrušil mj. tehdy, jestliže okolnosti odůvodňující zrušení vydaného povolení později nastanou. Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dále uvedl, že „[z]ákon tady pamatuje na potřebu vydat nové rozhodnutí při změně okolností a výslovně upravuje pravomoc rozhodnout (zrušit povolení) cum clausula rebus sic stantibus. Jinými slovy, povolení má zůstat platné za předpokladu, že „věci zůstanou, jak jsou“, v době vydání povolení.“

Žalovaný tedy může povolení k provozování loterijní nebo jiné podobné hry zrušit podle § 43 loterijního zákona pro jejich rozpor s obecně závaznou vyhláškou i v případě, že tato obecně závazná vyhláška byla přijata až po vydání dotčeného povolení, a aniž musí zkoumat, zda v jednotlivých provozovnách dochází k narušování veřejného pořádku.

Ani Přechodné ustanovení čl. II bodu 1 věta druhá zákona č. 300/2011 Sb. nemůže vylučovat použití § 43 zákona o loteriích. Přechodné ustanovení uvádí: „Povolení k provozování loterií a jiných podobných her vydaná před 1. lednem 2012 zanikají, s výjimkou loterií podle § 2 písm. c), ve lhůtě stanovené v povolení, pokud dále není stanoveno jinak.“ Podmínka „pokud dále není stanoveno jinak“ směřuje k celému zákonu o loteriích. Jelikož právě ustanovení § 43 zákona o loteriích stanoví jiné možnosti zániku povolení, jedná se o výjimku, na kterou přechodné ustanovení odkazuje. Nelze tak přisvědčit žalobci, že přechodné ustanovení použití § 43 zákona o loteriích vylučuje. Naopak, přechodné ustanovení s citovaným § 43 přímo počítá. Jiný výklad by měl za následek, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích by byl zcela nepoužitelný. Ustanovení § 43 odst. 1 zákona o loteriích, o něž se opírá napadené rozhodnutí ministerstva, je součástí tohoto zákona od samého počátku a podle názoru soudu musel žalobce přinejmenším teoreticky počítat s jeho možnou aplikací.

K důvodu zrušení čl. II bod 4 zákona č. 300/2011 Sb. Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 6/13, uvedl, že: „[…] součastí práva na samosprávu ve smyslu ustanovení čl. 8, čl. 100 odst. 1 i čl. 104 odst. 3 Ústavy a ve smyslu nyní již ustálené judikatury Ústavního soudu je také možnost obcí prostřednictvím vydávání obecně závazných vyhlášek regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů na svém území. K tomu je vhodné zdůraznit, že ústavní rozměr práva na samosprávu pochopitelně nelze měnit obyčejným zákonem (srov. ustanovení čl. 9 odst. 1 Ústavy); jako zcela lichý tudíž musí být odmítnut argument, podle něhož byla možnost usměrňovat na svém území provoz interaktivních videoloterijních terminálů obcím svěřena (dána) až přijetím zákona č. 300/2011 Sb. Pokud tedy napadené ustanovení možnost obcí regulovat provoz interaktivních videoloterijních terminálů byť jen dočasně, avšak po dobu nikoliv nevýznamnou, vylučuje (suspenduje), jedná se o zásah do ústavně garantovaného práva na samosprávu.“

Z výše uvedeného je zřejmé, že § 43 odst. 1 zákona o loteriích není sankčním ustanovením, jak žalobce tvrdí, a že žalovaný postupoval v souladu s uvedenými závěry Ústavního soudu, když podle § 43 odst. 1 zákona o loteriích zrušil vydaná povolení, neboť je Ústavou zaručeným právem obcí regulovat provoz loterií a jiných podobných her na svém území. Žalovaný přitom tyto své závěry v napadených rozhodnutích odůvodnil. Z citované judikatury rovněž vyplývá, že právo obcí regulovat vybrané druhy loterií a jiných podobných her zaručovala Ústava a § 10 zákona o obcích již před tím, než byl přijat zákon č. 300/2011 Sb. Obce tak již v době vydání žalobcova loterijního povolení disponovaly pravomocí prostřednictvím obecně závazných vyhlášek regulovat na svém území vybrané druhy loterií a jiných podobných her, a to jejich omezením či úplným vyloučením.

Z již výše citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, vyplývá taktéž to, že v případě rušení udělených povolení k provozování loterií nemohlo jít o nepřípustnou nepravou retroaktivitu. Nejvyšší správní soud v odůvodnění uvedl, že „[j]e zřejmé, že o nepřípustnou nepravou retroaktivitu jít nemůže. Ústavně garantované právo obcí v samostatné působnosti regulovat umístění a provoz výherních hracích přístrojů, včetně interaktivních videoloterních terminálů na svém území, bylo opakovaně rozhodnutími Ústavního soudu nalézáno a potvrzováno. Nešlo o změnu právní úpravy na zákonné úrovni, ta zůstávala – odhlédneme-li od intermezza v podobě přechodných ustanovení novely č. 300/2011 Sb. – nezměněná, změnila se – v důsledku série nálezů Ústavního soudu a stanovisek veřejného ochránce práv – pouze výkladová praxe Ministerstva financí, a to tak, že byla uvedena v soulad s platnou právní úpravou. Ustanovení § 43 odst. 1 loterního zákona je součástí tohoto právního předpisu od samého počátku, tudíž s možností zrušení již uděleného povolení před koncem jeho platnosti musela stěžovatelka přinejmenším teoreticky počítat. Konečně nelze přehlížet, že ke zrušení předmětných povolení žalovaný přistoupil z impulsu nálezové judikatury Ústavního soudu, jenž je finálním a autoritativním interpretem ústavního pořádku, včetně zákazu retroaktivity práva, vyvěrajícího z pojmu právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.“

Nelze pominout ani závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudcích ve věci sp. zn. 1 As 297/2015 a sp. zn. 6 As 285/2014, totiž že podnikatel v oblasti hazardu si musí být vědom existence § 43 odst. 1 zákona o loteriích. Z uvedeného lze dovodit, že povolení k provozování loterie či jiné hazardní hry může být v podstatě kdykoli odňato, pokud v průběhu platnosti povolení nastanou takové okolnosti, které provoz herních zařízení vylučují. Podnikatel se tedy nemůže odvolávat na princip právní jistoty, podle kterého by jednou udělené povolení nemohlo být zrušeno. Naopak zákon v souladu s právní jistotou předvídá, že povolení může být za určitých, předem stanovených důvodů zrušeno.

Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, v bodě [35] podrobně rozebral i žalobcem namítané „legitimní očekávání“. Mimo jiné upozornil na to, že zásadní pro posouzení toho, že očekávání bylo skutečně legitimní, je, zda stěžovatelka „[v]zhledem k okolnostem, stavu právní úpravy a obsahu vydaných rozhodnutí mohla důvodně a oprávněně předpokládat, že k očekávanému zvětšení jejího majetku prostřednictvím podnikání v oboru loterií a jiných podobných her v dané provozovně vskutku dojde.“ Ani očekávání založené zákonem však nemusí být za určitých okolností legitimní. Nejvyšší správní soud poukázal na to, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 6/13 uvedl, že „„Ani nálezy Ústavního soudu ani souběžně s nimi realizovaný novelizační počin zákonodárce již dříve existující ústavní právo obcí na samosprávu nevytvořily. Již z tohoto důvodu nelze u provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů hovořit o existenci legitimního očekávání (jež by snad napadeným ustanovením mělo být chráněné) spočívajícího v naději, že jejich činnost nebude přinejmenším po určitou dobu regulována prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí. Provozovatelé interaktivních videoloterních terminálů - stejně jako každý jiný subjekt práva - si totiž mohli a měli být vědomi rizika, že jejich právní sféra může být dotčena v důsledku přijetí, změny či zrušení právních předpisů, a to nejen zákonů, nýbrž i podzákonných právních předpisů (včetně obecně závazných vyhlášek). To ostatně plyne i z ustálené judikatury Ústavního soudu; srov. např. nález sp. zn. PL ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997, N 13/7 SbNU 87, (63/1997 Sb.), v němž Ústavní soud konstatoval, že zrušení staré a přijetí nové právní úpravy je nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo. Shodně s navrhovatelem pak Ústavní soud konstatuje, že za legitimní očekávání nelze považovat předpoklad provozovatelů interaktivních videoloterních terminálů, že správní praxe [žalovaného] spojená s opomíjením práva obcí na samosprávu bude pokračovat.“

Soud uzavírá, že žalobci nemohlo vzniknout jakékoli legitimní očekávání, že provozování loterií nebude moci dotčená obec regulovat. Vzhledem k tomu, že žalobci legitimní očekávání nevzniklo, nemohlo být v tomto směru zasaženo do jeho právní sféry.

K tvrzení žalobce o porušení jeho dobré víry, principu proporcionality a újmě žalobce při zkrácení doby platnosti povolení soud taktéž poukazuje na závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015-77, v němž tento soud k námitce porušení principu proporcionality uvedl, že: „[n]ad stěžovatelovým právem podnikat, oslabeným právě s ohledem na § 43 odst. 1 zákona o loteriích, převažuje právo obcí na samosprávu. Navíc stěžovatel podniká v oboru s negativními dopady na společnost, který je proto předmětem přísných zákonných restrikcí. Postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, navíc přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv stěžovatele (srov. nález sp. zn. ÚS Pl. ÚS 56/10, bod 43, rozsudek NSS č. j. 6 As 285/2014 - 32, body 38, 39 a judikaturu v nich uvedenou).“ Soud k tomu dodává, že není úkolem žalovaného poměřovat, jak velká újma vznikne zkrácením doby platnosti povolení žalobci ve vztahu k případné újmě na straně obce. Test proporcionality v oblasti regulace hazardu byl proveden již v nálezech Ústavního soudu, z nichž jednoznačně plyne, že za existence vyhlášky, která zakazuje provozování hazardu na území obce, již není úkolem Ministerstva zkoumat, jak velký zásah bude mít zrušení dříve vydaného povolení do práv provozovatelů hazardu. Právo obcí na samosprávu totiž převáží nad právem podnikat, které právě v oblasti hazardu má negativní následky pro společnost a veřejný pořádek. Nadto postup žalovaného, kdy v reakci na přijetí obecně závazné vyhlášky zruší vyhlášce odporující povolení, přímo vyžaduje judikatura Ústavního soudu. Nemůže proto jít o postup neproporcionálně zasahující do práv žalobce.

Soud v této souvislosti rovněž opět poukazuje i na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 6 As 285/2014-32, v němž se v bodech [38] a [39] detailně zabýval právě konfliktem mezi právy provozovatelů hazardních her a právem na samosprávu a dospěl k závěru, že právo na samosprávu nad právy provozovatelů hazardních her na podnikání převáží, jelikož žalobci v dané věci nesvědčilo legitimní očekávání. Zdejší soud se s argumentací Nejvyššího správního soudu plně ztotožňuje a nemůže tudíž ani přisvědčit tvrzení žalobce o porušení zásady proporcionality, jelikož i v nyní posuzovaném případě převáží právo samosprávných celků na regulaci hazardu nad ochranou vlastnického práva žalobce a nad jeho právem podnikat.

Soud dodává, že Nejvyšší správní soud k úloze žalovaného v řízení o zrušení povolení v rozsudku ze dne 10. 3. 2021, č. j. 6 As 27/2018-50, vyložil, že otázka zákonnosti obecně závazné vyhlášky není předběžnou otázkou ve smyslu § 57 odst. 1 písm. a) nebo b) správního řádu, aby mohl žalovaný iniciovat řízení u dozorového orgánu, popřípadě aby si o ní učinil sám úsudek podle § 57 odst. 1 písm. c) správního řádu. Rovněž v rozsudku ze dne 4. 5. 2021, č. j. 5 As 117/2018-67, Nejvyšší správní soud potvrdil, že podání podnětu k výkonu dozoru nad zákonností obecně závazné vyhlášky Ministerstvu vnitra není podnětem k zahájení řízení o předběžné otázce ve smyslu § 57 správního řádu (obdobně rozsudek téhož soudu ze dne 13. 10. 2020, č. j. 1 As 464/2019-47). Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je zřejmé, že ministr zákonnost OZV alespoň v základní míře hodnotil. Jednak tím, že vycházel ze zdrženlivé premisy, že vyhláška nebyla Ministerstvem vnitra, resp. Ústavním soudem zrušena, jednak už tím, že respektoval ústavní právo na samosprávu obce vydat takovouto vyhlášku. Jestliže ministr za těchto výchozích předpokladů uzavřel, že je povinen podle OZV coby platného a účinného právního předpisu postupovat, postupoval v souladu se zákonem.

Z uvedených důvodů soud neshledal při aplikaci § 43 odst. 1 zákona o loteriích žalovaným žalobcem namítané porušení ústavně zaručen