3 A 88/2016

Žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu ze dne 6. 5. 2016, č. j. ČTÚ-29 898/2015-603 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým byl zamítnut její rozklad a zároveň potvrzeno rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru regulace komunikačních činností a poštovních služeb ze dne 1. 4. 2015, č. j. ČTÚ-15 566/2014-610/XIV. vyř. (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“).

Prvostupňovým rozhodnutím byla žalobkyni uložena pokuta ve výši 4 200 000 Kč za spáchání správního deliktu podle § 37a odst. 1 písm. b) zákona č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění účinném do 3. 12. 2014, spočívající v tom, že právnická nebo podnikající fyzická osoba podniká v oblasti poštovních služeb bez oprávnění. Žalobkyni byla spolu s pokutou uložena povinnost nahradit žalovanému náklady řízení ve výši 1 000 Kč. Žalovaný shledal, že žalobkyně v období od 1. 5. 2013 do 6. 5. 2014 podnikala v oblasti poštovních služeb, když v rámci své produktové nabídky nabízela poštovní služby s obchodními názvy „Soukromý balík“, „Firemní balík“ a „Expresní balík“ a poštovní službu s obchodním názvem „Soukromý balík“ i poskytovala, a to bez předchozího písemného oznámení správnímu orgánu.

Žalobkyně předně shrnula vývoj regulace poštovních služeb. Uvedla, že cílem novely zákona o poštovních službách, provedené zákonem č. 221/2012 Sb. (dále též jen „novela č. 221/2012 Sb.“). bylo implementovat požadavky směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. 2. 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství (dále jen „Poštovní směrnice“). Důvodová zpráva k novele č. 221/2012 Sb. zmiňuje, že Poštovní směrnice má završovat postupný proces liberalizace evropského poštovního trhu, tedy odstranit zbývající části dosavadního monopolu a dalších právních a ekonomických bariér na vnitřním trhu poštovních služeb Evropské unie. Má tak být umožněno podnikání všem zainteresovaným subjektům, a to ve všech oblastech poštovního trhu a za stejných podmínek, a tím má dojít ke zrušení tzv. vyhrazené oblasti služeb a zrušení monopolu České pošty s. p. na dopravování zásilek s písemnostmi do 50 g nebo s cenou do 18 Kč.

Žalobkyně má však za to, že smyslem a cílem Poštovní směrnice, resp. novely č. 221/2012 Sb., není měnit regulatorní rámec služeb nespadajících pod tzv. vyhrazené oblasti služeb (dopravování zásilek s písemnostmi do 50 g nebo s cenou do 18 Kč), jelikož tato oblast byla již dříve liberalizována. K tomu odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013-96. Podle žalobkyně se v posuzovaném období na její podnikání úprava zákona o poštovních službách nevztahovala.

Žalobkyně namítala, že žalovaný zahájil, vedl a rozhodl ve správním řízení o správním deliktu založeném na skutku, který není a nemůže být správním deliktem, a k tomu dokládal argumenty týkající se skutku, který vůbec nebyl předmětem řízení.

Žalovaný vymezil skutek v jednání žalobkyně spočívajícím v nabízení poštovních služeb s obchodními názvy „Soukromý balík“, „Firemní balík“ a „Expresní balík“ v období ode dne 1. 5. 2013 do 6. 5. 2014 v rámci její produktové nabídky bez předchozího písemného oznámení podnikání v oblasti poštovních služeb správnímu úřadu. Žalobkyně má za to, že toto vymezení je problematické, protože není uvedeno, v čem spočívá podezření správního orgánu, že žalobkyně spáchala správní delikt, tedy že nabízela poštovní služby. Absence těchto důvodů neumožnila žalobkyni ve správním řízení řádně uplatnit svá procesní práva.

Žalobkyně navíc poukázala na to, že zákon o poštovních službách obsahuje speciální skutkovou podstatu spočívající v nabízení poštovních služeb, a to v § 37a odst. 3 písm. b) a g) a § 33 odst. 1 písm. b) zákona o poštovních službách, která se však aplikuje pouze na držitele poštovní licence.

Žalobkyně dále uvedla, že napadené rozhodnutí je založeno na právní kvalifikaci skutkového stavu, který je odlišný od skutkového stavu, ohledně kterého bylo zahájeno správní řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí. Žalovaný odkazoval ve správním řízení na shromážděné materiály s cílem prokázat, že žalobkyně poskytuje poštovní služby. Veškeré tvrzené skutečnosti a dokumenty ohledně poskytování poštovních služeb se týkají jednání, od nichž uplynula doba delší než jeden rok a ohledně nichž žalovaný do 16. 1. 2015 nevedl, resp. nezahájil řízení. Odpovědnost za případné deliktní jednání by ohledně těchto skutků zanikla v souladu s § 37b odst. 3 zákona o poštovních službách. K tomu doplnila, že žalovaný si byl vědom, že bylo třeba prokázat, že žalobkyně podnikala v oblasti poštovních služeb bez příslušného oprávnění. Bylo mu tak zjevné, že musí prokázat skutek, ohledně něhož je vedeno správní řízení. V tomto správním řízení tomu tak nebylo, neboť se netýkalo skutku spočívajícího v neoprávněném podnikání, nýbrž v nabízení služeb. Žalovaný tak ve správním řízení projednával jiný skutek, než o kterém bylo zahájeno řízení.

Žalobkyně dále uvedla, že nabízení poštovních služeb nemůže být sankcionováno jako poskytnutí služeb, tím méně lze takové jednání sankcionovat podle § 37a odst. 1 písm. b) zákona o poštovních službách, který předpokládá mnohost, systematičnost a cílení na dosažení zisku z (neoprávněného) poskytování služeb, které ve svém souhrnu vytváří (neoprávněné) podnikání. Žalobkyně sdělila, že nabízení služeb jakékoli povahy nepředstavuje zdroj příjmů žalobkyně a jejího podnikání. Její podnikání spočívá v zajišťování přepravy zásilek – zasilatelství.

Žalobkyně dále uvedla, že žalovaný procesně pochybil, když zkoumal, zda žalobkyně poskytuje poštovní služby. S ohledem na vymezení skutku, nemělo být toto zkoumání vůbec předmětem řízení. Předmětem řízení bylo prokázat existenci skutkového stavu, tedy, zda žalobkyně nabízela poštovní služby a na takto zjištěný skutkový stav měl žalovaný aplikovat právní úpravu. Měl tak posoudit, zda zjištěné nabízení služeb představuje neoprávněné podnikání v oblasti poštovních služeb.

Žalobkyně uvedla, že napadené rozhodnutí stojí na premise, že služby poskytované žalobkyní jsou poštovními službami a je nutné ohledně nich činit oznámení podnikání v oblasti poštovních služeb. Zdůraznila, že právně kvalifikované ověření tohoto předpokladu nebylo předmětem správního řízení. Žalovaný nepostupoval v souladu s § 37 odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách a učinil si ohledně právní kvalifikace svůj vnitřní apriorní a nepřezkoumatelný názor.

Žalobkyně odkázala na § 1 odst. 2 zákona o poštovních službách, který definuje poštovní službu dvěma kumulativními definičními znaky. Je jím činnost prováděná podle poštovní smlouvy a současně prováděná za podmínek stanovených zákonem o poštovních službách. Žalobkyně trvá na tom, že její činnost nesplňuje ani jeden z definičních znaků poštovní služby, neboť poštovní smlouvy neuzavírá ani neprovádí činnost za podmínek zákona o poštovních službách. Navíc zákonodárce definoval poštovní službu kruhem, když stanovil, že je to činnost prováděná podle poštovní smlouvy a poštovní smlouvu definoval jako smlouvu, jejímž předmětem je poskytování poštovní služby. Žalobkyně nesouhlasila s tím, že správní orgán může široce aplikovat teleologický výklad, navíc za situace nemožnosti užití výkladu jazykového a logického. Konstatovala, že napadeným rozhodnutím došlo k zásahu do její svobody podnikat. V neposlední řadě k tomuto bodu uvedla (s ohledem na závěry Ústavního soudu), že napadené rozhodnutí o tom, zda byl či nebyl spáchán správní delikt, musí být založeno na jednoznačném výkladu textu zákona a jeho aplikaci v souladu s procesními pravidly a zásadami.

Žalobkyně má za to, že žalovaný nebyl oprávněn posuzovat obsah poštovní smlouvy nebo poštovních smluv, protože žalovaný není oprávněn vykládat obsah práv a povinností jednotlivých stran soukromoprávního ujednání. Nesouhlasila s názorem žalovaného, že právní vztah nelze posuzovat podle názvu uzavřené smlouvy nýbrž podle jeho obsahu, neboť to platí pouze v soukromém právu. Nadto uvedla, že zákon o poštovních službách ani jiný právní předpis nestanoví povinnost pro přepravu určitých zásilek uzavírat pouze poštovní smlouvy. K tomu odkázala na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013-96. Žalobkyně je přesvědčena, že si správní orgány nemohou vyložit projevy vůle stran odlišně a na základě své konstrukce dospět k nějakému závěru, neboť správní orgán nemůže posuzovat obsah právního jednání smluvních stran, z nichž jedna smluvní strana není účastníkem řízení. Správní orgán nemůže bez návrhu stran rozhodnout o tom, které jednání stran je simulované a které disimulované, neboť by tak v důsledku svého rozhodování měnil rozsah práv a povinností mezi jednotlivými stranami.

Žalobkyně dále namítala, že napadené i prvostupňové rozhodnutí vydal věcně nepříslušný subjekt, neboť žalovaný vykonává státní správu v oblasti poštovních služeb. Žalobkyně však nebyla a není provozovatelem ve smyslu zákona o poštovních službách a neposkytovala a neposkytuje poštovní služby.

Žalobkyně v této souvislosti doplnila, že žalovaný porušil zásadu přiměřenosti vedení správního řízení, když se nesnažil odstranit pochybnosti a postupovat podle § 37 odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách. Měl nejdříve rozhodnout o tom, zda konkrétní služba je či není poštovní službou. Nepostačuje, aby si úsudek o poštovní službě udělal správní orgán v průběhu předmětného řízení. Žalobkyně na rozdíl od žalovaného má za to, že s ohledem na další vymezení působnosti žalovaného je rozhodnutí podle § 37 odst. 3 zákona o poštovních službách konstitutivní povahy.

Žalobkyně také měla za to, že shromážděné podklady pro rozhodnutí nemohou být považovány za zákonný důkaz, neboť žalovaný jednotlivé důkazy listinou neprovedl způsobem odpovídajícím požadavkům § 18 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“).

Žalobkyně uvedla, že jí nebylo umožněno se v průběhu správního řízení k záležitosti vyjadřovat a nemohla tak realizovat svá procesní práva podle § 1 odst. 1 a 3, § 3 a § 4 odst. 4 správního řádu. Má za to, že správní řízení bylo v podstatě vedeno tak, jako by vůbec nebylo, nebylo zřejmé, na podporu jakých tvrzení a závěrů se důkazy předložily, a zda se závěry ohledně skutkového stavu vztahovaly na předmět řízení vymezený skutkem, kterým je nabízení poštovních služeb. Žalobkyně je přesvědčena, že žalovaný vedl řízení tak, aby došlo k nepřípustnému sebeobviňování žalobkyně. K povinnosti vyjádřit svá stanoviska před vydáním rozhodnutí odkázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005, č. j. 5 A 7/2002-215.

Žalobkyně dále namítala, že žalovaný v rozporu se správním řádem neurčil oprávněnou osobu ani o tom neučinil zápis do správního spisu.

Žalovaný současně zjevně postupoval i na základě jiných důkazů, podnětů a informací než těch, které byly obsaženy ve správním spisu. Žalobkyni totiž nebylo umožněno nahlédnout do podnětu třetí osoby, na jehož základě žalovaný zahájil svá šetření. Žalobkyně nesouhlasí s odůvodněním žalovaného, proč jí nebylo umožněno do podnětu nahlédnout a má za to, že nelze odepření nahlédnutí do podnětu odůvodňovat § 22 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění zákona č. 183/2017 Sb., neboť žalovaný není ve vztahu k žalobkyni kontrolním orgánem a žalobkyně není ve vztahu k žalovanému kontrolovaným orgánem. Žalobkyně se domnívá, že stav a rozsah předkládaných tvrzení a důkazů neumožňoval žalovanému zahájit správní řízení, a tedy ani vydat prvostupňové a napadené rozhodnutí.

Žalovaný podle žalobkyně neuvedl, v čem by měla spočívat společenská škodlivost jejího jednání.

Žalobkyně dále namítala, že žalovaný vyměřil pokutu nesprávně a její výše a způsob vyměření neodpovídá požadavkům právních předpisů, neboť úvaha ohledně její výše není řádně a přesvědčivě odůvodněna. Dále uvedla, že žalovaný nezohlednil ve výši pokuty následující skutečnosti: a) v jejím jednání není přítomen úmysl jednat v rozporu se zákonem, b) jde o její první správní řízení zahájené proti ní v rámci regulace jejího podnikání, c) jde o první správní trestání žalobkyně a d) žalobkyně poskytuje součinnost. Nepřihlédl též k tomu, že řízení trvalo dva roky.

Žalobkyně doplnila, že veškeré argumenty k výši pokuty ohledně majetkového prospěchu jsou bezpředmětné, neboť předmětem řízení nebylo údajné neoprávněné podnikání nebo poskytování služeb, ale údajné neoprávněné nabízení služeb, ze kterého žalobkyně nezískala ani korunu. Argumenty týkající se narušení fungování trhu poštovních služeb považuje žalobkyně za hypotetické, smyšlené a zjevně nepravdivé.

Žalovaný s ohledem na výše uvedené měl přihlížet k tomu, že údajné deliktní jednání nemělo žádnou společenskou škodlivost a zohlednit tuto skutečnost při stanovení sankce. Žalobkyně má za to, že na poskytování a poskytovatele expresních zásilkových služeb se nevztahuje zákon o poštovních službách. Jelikož tento závěr podle neformálních informací zastávají i ostatní poskytovatelé těchto služeb, je argument žalovaného týkající se zisku neoprávněné konkurenční výhody zcela smyšlený a nesmyslný. Jediná případná škoda státu v důsledku jejího údajného jednání je nezaplacení správního poplatku ve výši 1 000 Kč. Na základě této nebezpečnosti je podle ní ovšem pokuta v řádu milionů Kč zcela nepřiměřená. Podle žalobkyně měl žalovaný při stanovení výše pokuty též přihlížet k délce správního řízení, které trvalo dva roky, jakož i k vyprchání hypotetické společenské nebezpečnosti. Dále uvedla, že sankce v sobě má kromě represivní složky sankce obsahovat i preventivní složku sankce, na kterou však žalovaný zcela rezignoval. Žalovaný podle žalobkyně sledoval udělenou pokutou pouze a jedině represivní účel. Žalovaný rozhodoval za existence pochybnosti, co je či není poštovní službou.

Žalobkyně je přesvědčena, že jedním z cílů žalovaného bylo vytvoření stavu, kdy by bylo možné uložit žalobkyni povinnost platby na úhradu čistých nákladů na poskytování základních služeb (dále „kompenzační fond“). Jestliže jediným cílem správního řízení bylo vytvořit stav, kdy bude možné uložit žalobkyni povinnost platby do kompenzačního fondu, tak s ohledem na závěry Evropské komise to nikdy nebude možné. K tomu odkázala na přípis Evropské komise, podle nějž povinnost provozovatelů poštovních služeb přispívat do kompenzačního fondu se jich týká pouze tehdy, pokud jde o dosažení souladu s tzv. základními požadavky vymezenými Poštovní směrnicí. Do tohoto kompenzačního fondu mají povinnost přispívat pouze poskytovatelé služeb, kteří spadají do oblasti všeobecných služeb. Evropská komise zmiňuje, že provozovatelé expresních zásilkových a kurýrních služeb nespadají do oblasti všeobecných služeb. Sám žalovaný uvádí, že žalobkyně poskytuje expresní zásilkové služby. Žalobkyně tak má za to, že není povinna přispívat do kompenzačního fondu. Pokud však zákon o poštovních službách ukládá povinnost přispívat do kompenzačního fondu všem poskytovatelům služeb, jedná se podle žalobkyně o chybnou transpozici Poštovní směrnice.

Ve vyjádření k žalobě žalovaný setrval na stanovisku uvedeném v napadeném rozhodnutí a navrhl žalobu zamítnout.

Žalovaný uvedl, že na žalobkyni nelze vztáhnout závěry rozsudku městského soudu ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013-96, neboť žalobkyně poskytuje poštovní služby. V důsledku novely č. 221/2012 Sb. a neoznámení žalobkyně, že podniká v oblasti poštovních služeb, jí ke dni 30. 4. 2013 zaniklo do té doby platné oprávnění podnikat v oblasti poštovních služeb. Žalovaný uvedl, že obsahem zasilatelských služeb není vlastní přeprava nákladů, ale jen zprostředkování dopravy, popřípadě zajištění činnosti s dopravou související. Pokud sama žalobkyně uvádí, že zabezpečuje samotnou přepravu zásilek, neposkytuje podle žalovaného pouze zasílatelství, ale též poštovní služby. Navíc žalobkyně není držitelem žádného z živnostenských oprávnění, které by jí umožňovalo podnikat v oblasti přepravy zásilek.

Ve vztahu k námitce týkající se neposkytování poštovních služeb žalovaný odkázal na definici poštovní smlouvy v zákoně o poštovních službách a na to, že zákon o poštovních službách uvádí, že poštovní služba zahrnuje i přepravu poštovní zásilky. Žalovaný dále zopakoval své závěry uvedené v napadeném rozhodnutí ohledně toho, že služby „Firemní balík“, „Expresní balík“ a „Soukromý balík“ naplňují všechny definiční znaky poštovní služby.

Žalovaný následně vyjádřil svůj nesouhlas se závěry rozsudku městského soudu ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013-96, a uvedl, že cílem Poštovní směrnice je vytvoření jednotného trhu, kde budou platit stejné podmínky pro všechny provozovatele poštovních služeb. Odkázal na důvodovou zprávu k novele č. 221/2012 Sb., zejména na pasáž, že uživatelé poštovních služeb vnímají služby spočívající v dodání balíků jako věcně totožné služby a nerozlišují, kdo jim balík dodává. Domnívají se tak, že mají zaručena stejná práva a stejnou úroveň ochrany bez ohledu na zvolení provozovatele pro dodání balíku. Polemizoval i se závěrem městského soudu, že subjekt projevuje svou vůli poskytovat poštovní služby právě a jedině zpřístupněním poštovních podmínek. Žalovaný je však přesvědčen, že žalobkyně projevila vůli poskytovat poštovní služby již okamžikem, kdy nabízela činnosti, které svým obsahem spadají pod definici poštovní služby bez ohledu na název služby.

K námitce vedení řízení pro jiný skutek, než pro který bylo zahájeno, žalovaný uvedl, že je bezpředmětné, zda ve vyrozumění byla použita slovní konstrukce nabízení, poskytování nebo neoprávněné podnikání, neboť tyto termíny se vztahují již k právní kvalifikaci, nikoli k vymezení skutku. Vymezení skutku spočívá ve výkonu činnosti na poli poštovních služeb bez příslušného oprávnění. Samotné nabízení služeb je podnikání, neboť účelem nabízení služeb je uzavření smlouvy, a tedy dosažení zisku.

K námitce překročení pravomoci při výkladu soukromoprávních smluv žalovaný uvedl, že nejde o překročení pravomoci, neboť je třeba, aby byla zodpovězena základní otázka, tedy zda smlouva, kterou žalobkyně nabízí, je smlouvou poštovní. Bylo tak nezbytné se zabývat obsahem tohoto závazkového vztahu. K tomu doplnil, že žalobkyní zastávaným výkladem svobodné volby právního režimu by bylo možné obejít v podstatě jakoukoliv státní regulaci.

K námitce nepřípustnosti aplikace teleologického výkladu ve veřejném právu žalovaný zmínil, že vyložil právní normu v souladu s jejím účelem, přičemž jiný výklad by právní normu zcela negoval, neboť by byla vykládána v rozporu s výslovně vyjádřeným účelem zákonodárce. V daném případě tak nejde o dva nebo více přípustných výkladů.

Na vyjádření žalovaného žalobkyně reagovala replikou, v níž uvedla, že sice měla oprávnění podnikat v oblasti poštovních služeb, ale nikdy v této oblasti nepodnikala, neboť její služby nikdy nebyly službami poštovními. Pozastavila se nad tím, odkud žalovaný čerpá informace týkající se údajného zabezpečování samotné přepravy zásilek žalobkyní.

Dále uvedla, že žalovaný v převážné většině svého vyjádření polemizuje s rozsudkem městského soudu ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013-96, a nepřináší ničeho nového. Předmětem řízení před městským soudem nebylo porovnávání charakteru služeb žalobkyně ani jiných osob. Samotná existence § 1 odst. 3 zákona o poštovních službách potvrzuje skutečnost, že § 1 odst. 2 věta druhá zákona o poštovních službách nedefinuje poštovní smlouvu, a že novelou č. 221/2012 Sb. došlo ke zrušení zákazu volby přepravy zásilek v různém právním režimu.

Dále žalobkyně odkázala na rozhodnutí v obdobných věcech, a to včetně rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Stručně uvedla argumenty, proč soudy v jednotlivých případech rušily jednotlivá rozhodnutí žalovaného. Důvodem byla problematická definice poštovní služby kruhem. Žalobkyně uvedla, že má za to, že za současného stavu nelze zákon o poštovních službách uplatňovat vůči jinému subjektu působícímu na trhu s poštovními službami než České poště.

Z dalších vyjádření žalovaného je patrné, že odmítá závěry Nejvyššího správního soudu ohledně definice poštovní služby kruhem, jak byly uvedeny v rozsudku ze dne 21. 9. 2017, č. j. 2 As 121/2016-71 (Geis Parcel). Má za to, že expresní kurýrní a zasilatelské služby jsou z pohledu Poštovní směrnice službami poštovními. Mezi vnitrostátní úpravou a Poštovní směrnicí není v otázce definice poštovních služeb faktického rozdílu. K nemožnosti volby právního režimu při poskytování poštovních služeb odkázal na důvodovou zprávu k novele č. 221/2012 Sb. Uvedl, že Nejvyšší správní soud zcela nesprávně zaměnil povinnost provozovatelů (uzavřít poštovní smlouvu v mezích jejich poštovních podmínek) s definičním znakem poštovní služby. Žalovaný navíc požádal o položení předběžné otázky k Soudnímu dvoru EU ohledně výkladu a správné interpretace a aplikace Poštovní směrnice. Poukázal na stanovisko Generálního advokáta k věcem C-259/16 a C-260/16 ohledně posuzování charakteru služeb poskytovaných přepravními společnostmi a podniky zajišťujícími expresní doručovací služby. Generální advokát uvedl, že poskytovatelé expresních doručovacích služeb jsou poskytovatelé poštovních služeb podle Poštovní směrnice.

Dále žalovaný přiložil odpověď Generálního ředitelství Evropské komise pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky k výkladu nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/644 ze dne 18. 4. 2018 o službách přeshraničního dodávání balíků, ve které je uvedeno, že za poskytovatele poštovních služeb je považován takový podnik, který vykonává již i jednu z činností stanovených v čl. 2 odst. 1 Poštovní směrnice (tj. výběr, třídění, přeprava a dodávání balíků). Přiložil též usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů (dále „zvláštní senát“) ze dne 8. 10. 2019, č. j. Konf 14/2019-14, ve kterém je uvedeno: „je-li předmětem smlouvy poskytnutí poštovní služby, jedná se vždy o poštovní smlouvu, jak plyne z § 5 odst. 1 zákona o poštovních službách. Volit právní režim poskytování poštovních služeb tedy není možné (...) podstatnými náležitostmi poštovní smlouvy jsou dodání poštovní zásilky nebo peněžní částky z místa poštovního podání sjednaným způsobem příjemci do místa uvedeného v adrese za dohodnutou cenu.“

Městský soud shledal v předchozím řízení žalobu důvodnou, a proto rozsudkem ze dne 20. 2. 2020, č. j. 3 A 88/2016-156, napadené i prvostupňové rozhodnutí zrušil. Soud se ztotožnil s právními úvahami a závěry uvedenými v předešlém rozsudku městského soudu ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013-96, potvrzenými Nejvyšším správním soudem rozsudkem ze dne 21. 9. 2017, č. j. 2 As 121/2016-71, Geis Parcel.

Ke kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení rozsudkem ze dne 9. 12. 2021, č. j. 1 As 107/2020-58 (dále jen „první zrušující rozsudek“).

Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu se závěry v mezidobí vydaného rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2021, č. j. 8 As 70/2018-100 (dále též jen „rozsudek rozšířeného senátu č. j. 8 As 70/2018-100“).

Rozšířený senát dovodil, že (i) definice poštovní služby uvedená v zákoně o poštovních službách ve znění účinném do 14. 4. 2020 byla dostatečně určitá, (ii) zákon se vztahoval na všechny poskytovatele poštovních služeb, nejenom na držitele poštovní licence a (iii) kontraktační povinnost (§ 4 odst. 2 zákona o poštovních službách) nebyla definičním znakem poštovní služby. Tyto závěry se uplatní i v nyní projednávané věci. Jádrem sporu je výklad pojmu poštovní služba. K té rozšířený senát uvedl, že: „poštovní službou je činnost prováděná podle poštovní smlouvy (§ 1 odst. 2 zákona o poštovních službách). Nejde však – jak by se mohlo na první dojem zdát – o definici kruhem. Zákon sice odkazuje na poštovní smlouvu, ale zároveň jasně popisuje, k čemu poštovní smlouva slouží a dostatečně objasňuje, co je poštovní služba poskytovaná na základě poštovní smlouvy. Jak říká § 5 odst. 1 věta prvá zákona o poštovních službách, poštovní smlouvou se provozovatel zavazuje odesílateli, že dodá poštovní zásilku nebo peněžní částku z místa poštovního podání sjednaným způsobem příjemci do místa uvedeného v adrese, a odesílatel se zavazuje, není-li sjednáno jinak, uhradit provozovateli dohodnutou cenu. Poštovní zásilkou se rozumí adresná zásilka v konečné podobě, ve které má být provozovatelem dodána [§ 2 písm. a) zákona o poštovních službách]. Provozovatel poštovní služby poskytuje jednu či více z těchto služeb: výběr zásilky (poštovní podání), třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek; ovšem samotná přeprava poštovních zásilek nepředstavuje poštovní službu, pokud je vykonávána osobou, která k těmto zásilkám současně neprovedla poštovní podání (výběr), třídění nebo dodání (srov. podobně shora cit. rozsudek Confetra, C259/16, bod 34).

K rozsahu věcné působnosti zákona o poštovních službách, definici poštovní služby a k odlišnostem mezi poštovní službou a zasilatelstvím rozšířený senát uvedl, že „poštovní službou je činnost prováděná podle poštovní smlouvy (§ 1 odst. 2 zákona o poštovních službách). Nejde však – jak by se mohlo na první dojem zdát - o definici kruhem. Zákon sice odkazuje na poštovní smlouvu, ale zároveň jasně popisuje, k čemu poštovní smlouva slouží a dostatečně objasňuje, co je poštovní služba poskytovaná na základě poštovní smlouvy. Jak říká § 5 odst. 1 věta prvá zákona o poštovních službách, poštovní smlouvou se provozovatel zavazuje odesílateli, že dodá poštovní zásilku nebo peněžní částku z místa poštovního podání sjednaným způsobem příjemci do místa uvedeného v adrese, a odesílatel se zavazuje, není-li sjednáno jinak, uhradit provozovateli dohodnutou cenu. (…) Provozovatel poštovní služby poskytuje jednu či více z těchto služeb: výběr zásilky (poštovní podání), třídění, přepravu a dodávání poštovních zásilek; ovšem samotná přeprava poštovních zásilek nepředstavuje poštovní službu, pokud je vykonávána osobou, která k těmto zásilkám současně neprovedla poštovní podání (výběr), třídění nebo dodání (…) Není ani pravda, že by tato definice znemožňovala rozlišit poštovní službu například od zasilatelství. (…) Obsahem zasilatelství je pouhé zprostředkování přepravy, nikoli již samotná přeprava nákladů (srov. k tomu též § 2445 občanského zákoníku o smlouvě o zprostředkování). Jak plyne z výše uvedeného výkladu definice poštovní služby, podstatou poštovní služby je zejména převzetí a zpracování zásilky, často spojené s přepravou a doručením poštovní zásilky. Zasilatelství a poštovní služby tak nejsou obsahově shodné.”

S ohledem na závěry vyslovené rozšířeným senátem Nejvyšší správní soud v prvním zrušujícím rozsudku přisvědčil žalovanému, že rozsah působnosti zákona o poštovních službách je namístě chápat šířeji, než učinil městský soud. Tímto závazným právním názorem je městský soud v dalším řízení vázán.

Žalovaný ve vyjádření ze dne 2. 3. 2022 nepopřel nutnost ochrany dobré víry těch, kteří vzhledem k judikaturnímu obratu vycházeli z dosavadní judikatury a nepovažovali své podnikání za poštovní službu dle zákona o poštovních službách. Zároveň ovšem vyjádřil svůj nesouhlas s dobrou vírou žalobkyně v to, že na ni zákon o poštovních službách nedopadá, a to ze dvou důvodů.

Dle žalovaného je prvním důvodem příslušnost žalobkyně k mezinárodní skupině DHL, působící mimo jiné v sousedních zemích, jejichž právní úprava v oblasti poskytování poštovních služeb je velice podobná české právní úpravě – vychází totiž z norem EU. Žalovaný k tomu poukázal na skutečnost, že společnosti ze skupiny DHL v těchto sousedních státech dlouhodobě deklarují, že jsou poskytovateli poštovních služeb. Je tak nemyslitelné, aby si žalobkyně předmětné skutečnosti nebyla vědoma, a dle žalovaného tak musela mít, vzhledem k poskytování obsahově totožné služby, alespoň vážné pochybnosti o právní povaze své vlastní podnikatelské činnosti. Z uvedených důvodů nemohla být žalobkyně v dobré víře, že v inkriminované době na území ČR neposkytovala poštovní služby dle zákona o poštovních službách.

K existenci dobré víry žalovaný dále podotknul, že argument roztříštěnosti judikatury správních soudů – kterým Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 9. 12. 2021, č. j. 1 As 107/2020-58, eventuální existenci dobré víry dovozoval, je pro posuzovanou věc zcela irelevantní. Předmětem správního řízení byly služby, které žalobkyně poskytovala v období od května 2013 do května 2014, v tomto období ovšem dle žalovaného žádný judikaturní rozkol, zakládající dobrou víru žalobkyně, neexistoval. Problematiky poštovních služeb se totiž týkalo až rozhodnutí Městského soudu v Praze z roku 2016 ve věci sp. zn. 11 A 197/2013, které bylo prvním soudním rozhodnutím v této oblasti. Do té doby existoval pouze jediný výklad zákona o poštovních službách, a to výklad zastávaný žalovaným. Existencí zmíněného rozsudku nemohlo dojít ke zpětnému nabytí dobré víry žalobkyně. Z výše uvedených důvodů žalovaný uzavřel, že žalobkyně nemohla jednat v dobré víře, že jí poskytované služby nebyly poštovními službami.

Městský soud rozsudkem ze dne 18. 3. 2022, č. j. 3 A 88/2016-193, napadené i prvostupňové rozhodnutí opět zrušil a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.

Navzdory závěru soudu, že žalobkyní poskytovaná služba byla poštovní službou dle zákona o poštovních službách, vycházel ve svém rozhodnutí především z toho, že v daném konkrétním případě nelze žalobkyni potrestat, když jednala v dobré víře v době, kdy interpretace problematiky poštovních služeb a obdobných smluvních ujednání nebyla ustálená, a nebyla všeobecně shodně přijímána ani soudní judikaturou.

Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 26. 5. 2022, č. j. 1 As 78/2022 (dále též jen „druhý zrušující rozsudek“), rozsudek městského soudu zrušil, a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

Dle Nejvyššího správního soudu uzavřel městský soud bez dalšího, že byla žalobkyni uložena pokuta v době, kdy v judikatuře správního soudnictví nepanovala shoda na výkladu pojmu poštovní služby. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že městský soud zcela odhlédl od bližší specifikace zmiňované judikatury v rozhodném období; to souvisí i s tím, že nezohlednil vyjádření stěžovatele zaslané soudu po prvním zrušujícím rozsudku. Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že pro období, za něž byla žalobkyni udělena pokuta (od 1. 5. 2013 do 6. 5. 2014) městský soud neuvedl žádné relevantní objektivní okolnosti svědčící o dobré víře žalobkyně ve výklad zákona. Žalovaný přitom poukázal na takové skutečnosti, které by naopak dobré víře žalobkyně zjevně nesvědčily (viz body 44 až 45 tohoto rozsudku).

Městský soud se dle druhého zrušujícího rozsudku uvedenými skutečnostmi nezabýval a zatížil tak svůj rozsudek nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů. V dalším řízení se z uvedených důvodů vypořádá zejména s tím, zda žalobkyně požívala důvěry ve výklad zákona či naopak tuto dobrou víru postrádala, a to s přihlédnutím ke všem významným okolnostem věci.

Žalobkyně reagovala na druhý zrušující rozsudek podáním ze dne 10. 6. 2022. Předně uvedla, že koncept dobré víry zná pouze civilní právo, tento institut se ve veřejném právu nevyskytuje. Žalobkyně má za to, že novela zákona o poštovních službách její podnikatelskou činnost nijak neovlivnila, a že se v jejím případě stále jedná o podnikání v oblasti zasilatelství. Žalobkyně odmítla tvrzení Nejvyššího správního soudu o tom, že měla být seznámena se zastávanou správní praxí v souvislosti se zaslaným přípisem ze dne 21. 3. 2013. Seznámení se se zastávanou správní praxí nebylo obsahem přípisu a dle jejího názoru taková praxe, necelé tři měsíce po nabytí účinnosti novely zákona o poštovních službách, ani být nemohla. Žalobkyně dále zmínila tvrzení žalovaného o neexistenci aplikačních problémů novely zákona o poštovních službách „v rámci kulatých stolů a společných setkání“ se zástupci zasilatelů. Žalobkyně uvedla, že všechny zasilatelské společnosti, s jejichž názorem na právní úpravu novely zákona o poštovních službách se měla možnost seznámit, zastávaly stejný názor jako ona. Na výkladové problémy ustanovení definujících poštovní službu veřejně upozorňoval též Ing. E. P., toho času bývalý ředitel odboru regulace poštovních služeb žalovaného. Žalobkyně zdůraznila, že předběžně sdělený právní názor žalovaného jakožto správního úřadu nemá žádnou vyšší autoritu než právní názor žalobkyně. Žalobkyně dále měla za to, že pokud zde byla konstantní judikatura Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu až do vydání rozsudku rozšířeného senátu č. j. 8 As 70/2018-100, znamená to, že tato judikatura reflektovala stav právního vědomí v rozhodném období (tedy v roce 2013 a 2014).

Žalobkyně dále ve svém podání vyjádřila nesouhlas se závěry rozsudku rozšířeného senátu č. j. 8 As 70/2018-100. Podle žalobkyně rozšířený senát nepochopil a chybně aplikoval rozsudek Soudního dvora EU ze dne 31. 5. 2018 ve věci Confetra, C259/16, EU:C:2018:370, a popřel jazykové vyjádření právní normy – definice poštovní služby v zákoně o poštovních službách. Poštovní směrnice neukládá členským státům zajištění souladu vymezení definice poštovní služby, a to ani implicitně. Poštovní směrnice tak neobsahuje definici poštovní služby v rozsahu, v jakém by ji byly povinny jednotlivé členské státy transponovat do svých právních řádů. Jsou to proto výlučně vnitrostátní právní úpravy jednotlivých členských států, které definují poštovní služby. Argumentace rozšířeného senátu dovozující, že Poštovní směrnice pro účely vnitrostátního práva definuje, kdo jsou poskytovatelé poštovních služeb, je příkladem logiky či argumentace na základě tzv. obrácené implikace.

Žalobkyně dále uvedla, že neplatí ani premisa vyjádřená v bodě 60 rozsudku rozšířeného senátu č. j. 8 As 70/2018-100, tedy že poštovní služba a zasilatelství jsou obsahově odlišné. Žalobkyně žádnou přepravu zásilek nerealizuje, tuto zajišťují externí subjekty. Pokud tedy rozšířený senát ve svém rozsudku identifikoval jako dělící kritérium otázku, zda poštovní služba na rozdíl od zasilatelství zahrnuje přepravu nákladů, pak to v případě žalobkyně znamená, že poštovní služby neposkytuje.

Žalobkyně zopakovala, že právní úprava definice poštovní služby není unijním právem harmonizována. Definice poštovních služeb ve Spolkové republice Německo ani Slovenské republice není provedena stejně, jako činí zákon o poštovních službách. Ani v jednom z uvedených států není definičním znakem poštovní služby uzavření poštovní smlouvy. Nadto se jedná o provozně oddělené subjekty cizího práva, které mají s žalobkyní společné pouze to, že jsou v konečném důsledku vlastněny stejnou ovládající osobou či osobami. Uvedené skutečnosti pak nemají naprosto žádnou relevanci k projednávané věci a tento argument ze strany žalovaného je hrubě zavádějící.

Žalobkyně také poukázala na problém tzv. kompenzačního fondu, který byl zřízen novelou zákona o poštovních službách provedenou zákonem č. 221/2012 Sb. Situace ohledně kompenzačního fondu zašla do stadia, kdy ohledně této právní úpravy Evropská komise konstatovala, že se jedná o nedovolenou veřejnou podporu, a vláda České republiky dne 12. 10. 2016 svým usnesením č. 894 vzala na vědomí „nemožnosti aplikace ustanovení zákona o poštovních službách v části financování čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž prostřednictvím tzv. kompenzačního fondu v souvislosti s šetřením Evropské komise pro možnou nedovolenou veřejnou podporu vůči podniku Česká pošta, s. p.“ Následně byl novelou zákona o poštovních službách kompenzační fond zcela zrušen.

Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, po vyčerpání řádných opravných prostředků, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Jde tedy o žalobu věcně projednatelnou. Soud při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který zde byl v době jeho vydání (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž ho přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal.

Pro posouzení věci samé vyplývají ze spisového materiálu předloženého žalovaným následující podstatné skutečnosti:

Dne 26. 3. 2013 byl žalobkyni doručen dokument žalovaného ze dne 21. 3. 2013 nazvaný „Upozornění na změny v právní úpravě podnikání v oblasti poštovních služeb“, zn. ČTÚ-28 999/2013-610 (dále též „Upozornění“), kterým byla informována o změně v právní úpravě podnikání v oblasti poštovních služeb v souvislosti s nabytím účinnosti zákona č. 221/2012 Sb., kterým se mění zákon o poštovních službách, a o souvisejících povinnostech. Žalovaný uvedl, že zákonem č. 221/2012 Sb. došlo ve vztahu k žalobkyni ke změně způsobu vzniku oprávnění k podnikání v oblasti poštovních služeb. Nově toto oprávnění vzniká doručením písemného oznámení podnikání žalovanému prostřednictvím formuláře. Pro provozovatele poštovních služeb, kteří měli k 31. 12. 2012 platné živnostenské oprávnění, mezi něž zařadil žalovaný též žalobkyni, platí přechodné období k oznámení v délce 4 měsíce. Pokud oznámení v této lhůtě učiněno nebude, živnostenské oprávnění k provozování poštovních služeb jejím uplynutím zaniká. Pokud by po zániku živnostenského oprávnění podnikatel pokračoval v nabízení poštovních služeb, dopustil by se správního deliktu podle § 37a odst. písm. b) zákona o poštovních službách.

Předmětem podnikání žalobkyně bylo podle údajů zveřejněných v obchodním rejstříku až do dne 6. 11. 2014 mj. vnitrostátní zasilatelství a provozování poštovních a zahraničních poštovních služeb.

Z oznámení o zahájení správního řízení z moci úřední ze dne 6. 5. 2014, č. j. ČTÚ-15 566/2014-610/III. vyř., vyplývá, že žalovaný zahájil se žalobkyní správní řízení pro podezření ze spáchání správního deliktu podle § 37a odst. 1 písm. c) zákona o poštovních službách spočívajícího v tom, že právnická osoba poskytuje poštovní službu bez oprávnění. Daného správního deliktu se měla žalobkyně dopustit tím, že v rámci své nabídky nabízela poštovní služby s obchodními názvy „Soukromý balík“, „Firemní balík“ a „Expresní balík“, aniž by předem písemně oznámila správnímu orgánu podnikání v oblasti poštovních služeb.

Dne 4. 7. 2014 vydal žalovaný rozhodnutí č. j. ČTÚ-15 566/2014-610/VIII. vyř., v němž shledal, že žalobkyně poskytovala poštovní služby bez oprávnění.

Dne 15. 12. 2014 vydal předseda žalovaného rozhodnutí č. j. ČTÚ-53 370/2014-603, kterým vyhověl rozkladu žalobkyně a zrušil rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 7. 2014 s odůvodněním, že nebylo postaveno najisto, zda žalobkyně nabízené služby skutečně poskytovala.

V oznámení a výzvě ze dne 16. 1. 2015, č. j. ČTÚ-15 566/2014-610/IX. vyř., žalovaný sdělil žalobkyni, že zahajuje nové projednání věci, přičemž předmětem správního řízení je jednání žalobkyně spočívající v nabízení poštovních služeb s obchodními názvy „Soukromý balík“, „Firemní balík“ a „Expresní balík“ v období ode dne 1. 5. 2013 do 6. 5. 2014 v rámci její produktové nabídky bez předchozího písemného oznámení podnikání v oblasti poštovních služeb správnímu orgánu, v čemž žalovaný spatřoval spáchání správního deliktu podle § 37a odst. 1 písm. b) zákona o poštovních službách.

Správní spis dále obsahuje dokumenty prokazující poskytování služby soukromý balík, zejména výstřižky z webových stránek obsahující informace o konkrétních zásilkách a fotografie zásilek.

Podle § 37a odst. 1 zákona o poštovních službách, ve znění do 3. 12. 2014, platilo, že správního deliktu se dopustí osoba tím, že: a) zjišťuje obsah poštovní zásilky v rozporu s § 16 odst. 5, b) podniká v oblasti poštovních služeb bez oprávnění nebo v rozporu s obecnými podmínkami podnikání podle § 17 (zvýraznění doplněno soudem), c) poskytuje poštovní službu nebo zajišťuje zahraniční poštovní službu bez oprávnění podle § 18 odst. 1, d) nesplní povinnost podle § 18 odst. 5 nebo 6, nebo e) provozuje službu dodání peněžní částky poštovním poukazem bez poštovní licence v rozporu s § 20.

V nyní projednávané věci byla žalobkyni uložena pokuta za podnikání v oblasti poštovních služeb bez oprávnění, tedy podle § 37a odst. 1 písm. b). S účinností od 4. 12. 2014 bylo do ustanovení § 37a odst. 1 vloženo nové písm. a). Stávající správní delikt pod písm. b) se bez obsahové změny přesunul pod písm. c).

Soud rozhodl podle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez ústního jednání, neboť žalobkyně uvedla, že s tímto postupem souhlasí, a žalovaný se k výzvě soudu nevyjádřil.

V návaznosti na druhý zrušující rozsudek se soud musí předně znovu zabývat otázkou, zda žalobkyně jednala v dobré víře v dosavadní judikaturu a správní praxi, když se domnívala, že její podnikání není zákonem o poštovních službách regulováno.

K tomu Nejvyšší správní soud ve druhém zrušujícím rozsudku uvedl, že: „Rozšířený senát, stejně jako první senát v předchozím rozsudku, zdůraznily, že nutno chránit dobrou víru těch, kteří vycházeli z dosavadní judikatury a měli za to, že jejich podnikání není zákonem o poštovních službách regulováno. Rozšířený senát v této souvislosti poukázal i na to, že zákon společně se správní a justiční praxí tvoří tzv. „zákon v materiálním smyslu“, jehož předvídatelnost je pro trestní sankci klíčová. Je proto vždy na soudu, aby onu dobrou víru (legitimitu důvěry v zákon), resp. předvídatelnost zákona (v materiálním smyslu), zkoumal“ (bod 17). „Městský soud však bez dalšího uzavřel, že žalobkyni byla uložena pokuta v době, kdy ani v judikatuře správního soudnictví nepanovala shoda na právním výkladu pojmu poštovní služby. Soud ovšem zcela odhlédl od bližší specifikace oné judikatury v rozhodném období; to souvisí i s tím, že nezohlednil vyjádření stěžovatele zaslané soudu po prvním rozsudku NSS“ (bod 18). „Stěžovatel proto správně uvádí, že pro období, za něž byla žalobkyni udělena pokuta (od 1. 5. 2013 do 6. 5. 2014) městský soud neuvedl žádné relevantní objektivní okolnosti svědčící o dobré víře žalobkyně ve výklad zákona (byť i v materiálním smyslu); naopak stěžovatel poukazuje na skutečnosti, které by dobré víře žalobkyně zjevně nesvědčily. Dále stěžovatel konstatoval, že žalobkyně je již od roku 2006 součástí mezinárodní skupiny DHL, která působí mj. i v sousedních zemích, jejichž právní úprava poskytování poštovních služeb je velice podobná české právní úpravě (obsahově je de facto stejná, vychází totiž z norem EU). V těchto státech přitom společnosti ze skupiny DHL dlouhodobě deklarují, že jsou poskytovateli poštovních služeb. Nad rámec vyjádření k žalobě pak dodal, že žalobkyni zaslal přípis, ve kterém jí výklad zákona přiblížil (seznámil ji se zastávanou správní praxí a hrozícími důsledky jejího nerespektování). Soud však žádnou z výše uvedených skutečností, byť relevantních pro posouzení otázky dobré víry žalobkyně, ve svém rozsudku nereflektoval; zatížil jej tak nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů“ (bod 19).

Soud po novém posouzení dospěl k závěru, že žalobkyně v dobré víře v dosavadní judikaturu a správní praxi nejednala.

V této věci je podstatné, že již podáním ze dne 21. 3. 2013 žalovaný žalobkyni upozornil na změnu relevantní právní úpravy, na skutečnost, že patří mezi provozovatele poštovních služeb, a na povinnosti z toho vyplývající. Žalovaný zároveň uložil žalobkyni povinnost doručit mu do 30. 4. 2013 písemné oznámení podnikání v oblasti poštovních služeb, pokud má v úmyslu i nadále pokračovat ve své poštovní činnosti. Dále byla žalobkyně žalovaným informována o následcích nesplnění této oznamovací povinnosti za současného pokračování v poskytování poštovních služeb, tedy na možnost naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 37a odst. písm. b) zákona o poštovních službách. Nejméně ode dne 26. 3. 2013, kdy bylo žalobkyni doručeno Upozornění ze dne 21. 3. 2013 bylo žalobkyni známo, že na její výdělečnou činnost bude bez podání oznámení nahlížet jako na jednání v rozporu se zákonem o poštovních službách (podnikání v oblasti poštovních služeb bez oprávnění) a že se při jeho pokračování bez podřízení se regulaci v tomto zákoně vystavuje nebezpečí postihu pro naplnění skutkové podstaty správního deliktu podle § 37a odst. 1 písm. b) zákona o poštovních službách, v rozhodném znění. Právě k tomuto postihu též následně také došlo. O svém právním názoru a z něj vyplývající správní praxi tedy žalovaný žalobkyni jasně informoval v Upozornění ze dne 21. 3. 2013, kde také konstatoval, že se na ni vztahuje zákon o poštovních službách. Na tomto závěru setrval rovněž předseda žalovaného v napadeném rozhodnutí i žalovaný v průběhu řízení ve věci sp. zn. 3 A 88/2016.

Přijetí Upozornění žalobkyně nerozporuje. Uvádí toliko, že si na otázku, zda poskytuje poštovní služby, učinila vlastní právní názor, který byl od názoru správního orgánu odlišný. Přijetí vlastního právního názoru odlišného od názoru správního orgánu však nelze považovat za dobrou víru ve správný výklad zákona. Žalobkyně o upozornění žalovaného věděla, rozhodla se jím však neřídit. Tím na sebe vzala riziko, že se správnost jejího odlišného právního názoru v následném soudním řízení nepotvrdí. Právě k tomu pak v nyní projednávané věci došlo.

Pokud žalobkyně argumentuje, že stejný právní názor v rozhodné době zastávaly i jiné zasilatelské společnosti, soud uvádí, že v takovém případě i tyto společnosti na sebe vzaly stejné riziko. K tomu lze odkázat na četnou judikaturu správních soudů, která z obdobných důvodů dospěla k zamítnutí obdobných žalob ohledně poskytování poštovních služeb. V návaznosti na rozhodnutí rozšířeného senátu NSS zdejší soud zamítl např. žalobu společnosti Direct Parcel Distribution CZ s.r.o. (rozsudkem ze dne 13. 1. 2022, č. j. 6 A 211/2013-168), žalobu společnosti GO! Express & Logistics, s.r.o. (rozsudkem ze dne 13. 1. 2022, č. j. 6 A 21/2017148) či žalobu společnosti TNT Express Worldwide (rozsudkem ze dne 25. 2. 2022, č. j. 3 A 169/2016-173). Dobrou víru ve správnost výkladu zákona nelze dovozovat ani z výkladu zastávaného konkurenty.

Rozšířený senát v této souvislosti poukázal na to, že zákon společně se správní a justiční praxí tvoří tzv. „zákon v materiálním smyslu“, jehož předvídatelnost je pro trestní sankci klíčová.

Rozšířený senát uvedl, že „je třeba při eventuálních řízeních o správním trestání (typicky přestupky spočívající v podnikání a poskytování poštovních služeb bez oprávnění) chránit dobrou víru těch, kteří vycházeli z dosavadní judikatury a měli za to, že jejich podnikání není zákonem o poštovních službách regulováno. Jednoduše řečeno, nikdo by neměl být postižen za to, že dosud jednal v důvěře v dosavadní – v tomto rozsudku překonanou – judikaturu“ (viz bod 68 rozsudku). O takovou situaci se však v nyní projednávané věci nejedná. Žalobkyně byla postižena za poskytování poštovních služeb v období od 1. 5. 2013 do 6. 5. 2014. Neuvedla přitom, že by již v tomto období existovala judikatura, která by zákonu odňala určitost (viz bod 69 rozsudku rozšířeného senátu). Prvním rozsudkem ohledně problematiky poštovních služeb (odkazovaným oběma účastníky řízení) je rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 3. 2016, č. j. 11 A 197/2013. Soud se ztotožňuje se žalovaným, že tento rozsudek nemohl dobrou víru žalobkyně v daném období nijak ovlivnit, neboť byl vydán téměř dva roky po ukončení postiženého protiprávního jednání žalobkyně.

Žalobkyně nedoložila ani žádnou správní praxi žalovaného, která by mohla založit její dobrou víru, resp. legitimní očekávání. Pokud jde o tvrzení, že žalovaný „v rámci kulatých stolů a společných setkání“ se zástupci zasilatelů uváděl, že novela zákona o poštovních službách neobsahuje žádné aplikační problémy, zatímco bývalý ředitel odboru žalovaného ve svém zveřejněném stanovisku na výkladové problémy ohledně pojmu poštovní služba poukazoval, pak tyto okolnosti nesvědčí o existenci správní praxe odlišné od postoje vyjádřeného žalovaným v Upozornění ze dne 21. 3. 2013 žalobkyni. Žalobkyně navíc svá tvrzení o těchto okolnostech nijak neprokázala.

K otázce absence dobré víry žalobkyně žalovaný dále uvedl, že žalobkyně je již od roku 2006 součástí mezinárodní skupiny DHL, která působí mj. i v sousedních zemích, jejichž právní úprava poskytování poštovních služeb je velice podobná české právní úpravě (obsahově je de facto stejná, vychází totiž z norem EU). V těchto státech přitom společnosti ze skupiny DHL dlouhodobě deklarují, že jsou poskytovateli poštovních služeb. Soud se ztotožnil s žalovaným, že tato skutečnost mohla vyvolat pochybnost žalobkyně o správnosti jejího právního názoru. Tvrzení žalobkyně, že jde o provozně oddělené subjekty, neznamená, že neměla povědomí o poskytování poštovních služeb svými sesterskými společnostmi. Toto povědomí by mohlo zpochybnit dobrou víru ve výklad zákona, byla-li by jinými skutečnostmi prokázána, k tomu však v nyní projednávané věci nedošlo.

Soud shrnuje, že v nyní projednávané věci žalobkyně žádné relevantní objektivní okolnosti svědčící o její dobré víře ve výklad zákona (byť i v materiálním smyslu) nedoložila.

Pokud jde o argument žalobkyně, že ve veřejném právu nelze pracovat s pojmem dobré víry, soud mu nepřisvědčil s odkazem na výše uvedenou judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz zejména rozsudek rozšířeného senátu NSS citovaný v bodě 75 tohoto rozsudku). Tento argument ostatně nemohl být v nyní projednávané věci žalobkyni k užitku, neboť dobrá víra, byla-li by prokázána, by působila v její prospěch.

Žalobní námitka není důvodná.

Soud se dále zabýval námitkou žalobkyně, že jí poskytované služby nejsou službami poštovními (původně pátý žalobní bod). Nejvyšší správní soud ve svém prvním zrušujícím rozsudku (bod 32) konstatoval, že: „[p]oskytovatelem poštovních služeb je pak v zásadě každý, kdo poskytuje alespoň jednu ze služeb uvedených v § 1 odst. 2 zákona o poštovních službách [výběr zásilky (poštovní podání), třídění, přeprava či dodávání poštovních zásilek]. Není pak rozhodné, zda žalobkyně hodlala uzavírat jiné než poštovní smlouvy – pokud její služby naplnily uvedené znaky poštovních služeb, je třeba na žalobkyní uzavírané smlouvy hledět jako na poštovní a s tím se pojící kontraktační povinnost (které se nemůže subjekt poskytující poštovní služby vyhnout).“

V novém řízení městský soud vyšel ze závěrů prvního zrušujícího rozsudku a ve svém druhém rozsudku č. j. 3 A 88/2016-193 uzavřel, že žalobkyní poskytovaná služba byla poštovní službou podle zákona o poštovních službách. Proti tomuto závěru žalobkyně kasační stížností nebrojila. Soud nemá důvod se od svých dříve přijatých závěrů odchýlit.

Z obsahu správního spisu jednoznačně vyplývá, že činnost žalobkyně při poskytování uvedených služeb (produktů) naplňuje obsah a definici poštovní služby tak, jak ji v návaznosti na zákon o poštovních službách vyložil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. Žalobkyně zajišťuje převzetí zásilky smluvním partnerem či vlastním pracovníkem (tzn. zásilky vybírá) dále jsou zásilky svezeny na depo žalobkyně, kde dochází k jejich třídění (tzn. žalobkyně zásilky třídí); dále je předává k přepravě a dodání příjemcům svým smluvním partnerům (tzn. žalobkyně zásilky přepravuje a dodává). Podrobný popis služeb žalobkyně je obsažen na str. 10 až 12 prvostupňového rozhodnutí.

Soud se neztotožnil ani s tvrzením žalobkyně, že žalovaný není oprávněn posuzovat obsah smluv za účelem posouzení, zda se jedná o služby poštovní (původně šestý žalobní bod). Z výše citované judikatury Nejvyššího správního soudu jednoznačně vyplývá, že toto posouzení do kompetence žalovaného patří.

Žalobkyně ve svém vyjádření obsáhle polemizuje se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. K tomu soud uvádí, že rozšířený senát Nejvyššího správního soudu má významný úkol sjednocovat judikaturu a spolu s ní postup správních orgánů. Zakotvení role rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu jako garanta jednotného rozhodování je esenciálním předpokladem pro dodržování principu předvídatelnosti soudního a správního rozhodování. Městský soud nemůže rozhodnout v rozporu s rozšířeným senátem, aniž by pro to byly důvody, které doposud při posuzování věci nebyly zvažovány (vertikální normativní působení právního názoru RS NSS). Žádné takové důvody však soud v nyní projednávané věci neshledal.

Žalobní námitka není důvodná.

Námitkami žalobkyně týkajícími se vad předcházejícího řízení před správními orgány se soud zabýval již ve svém prvním rozsudku v této věci, přičemž proti jeho závěrům účastníci řízení nebrojili kasační stížností. Soud nemá důvod se od svých dříve přijatých závěrů odchýlit.

Soud předně neshledal vadu správního řízení v namítaném porušení § 15 odst. 2 správního řádu tím, že by žalovaný vůbec neurčil oprávněnou osobu.

Podle § 15 odst. 2 správního řádu platí, že úkony správního orgánu v řízení provádějí úřední osoby oprávněné k tomu podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu.

Z odborné literatury vyplývá, že „[s]myslem tohoto ustanovení je především zabránit anonymitě výkonu veřejné správy a posílit postavení účastníka řízení tím, že účastník řízení má v každém okamžiku řízení možnost zjistit, kdo je v jeho věci oprávněn činit v řízení úkony. To mu také umožní posoudit případné vyloučení úřední osoby z projednávání a rozhodování věci a případně namítat její podjatost (…)” (JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 5. vydání. Praha: C. H. Beck 2016, s. 86-89).

Ve správním spisu poté městský soud ověřil, že jednotlivé úkony učiněné v předcházejícím správním řízení vůči žalobkyni obsahovaly informaci o tom, kdo je činí. Lze tedy uzavřít, že ke zkrácení žalobkynina práva na to, aby věděla, kdo v její věci činí v řízení úkony (tj. i za účelem případného uplatnění námitky podjatosti úřední osoby), nedošlo.

Porušení § 15 odst. 4 správního řádu tím, že by žalovaný neučinil zápis o tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední osobou, do spisu, soud také neshledal.

Podle § 15 odst. 4 správního řádu platí, že o tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední osobou, se provede záznam do spisu a správní orgán o tom účastníka řízení na požádání informuje. Oprávněná úřední osoba na požádání účastníka řízení sdělí své jméno, příjmení, služební nebo obdobné označení a ve kterém organizačním útvaru správního orgánu je zařazena.

V této souvislosti lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2012, č. j. 1 As 55/2012-32, v němž Nejvyšší správní soud uvedl, že ve spise nemusí být: „formálně vložena listina určující oprávněnou úřední osobu. Stěžovatel (…) totiž přehlédl, že v daném případě bylo řízení zahájeno z moci úřední, a to podle § 46 odst. 1 správního řádu. (…) Podle § 46 odst. 1 správního řádu oznámení o zahájení řízení z moci úřední musí mj. obsahovat jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Ustanovení § 46 odst. 1 je ve vztahu speciality k § 15 odst. 4 (…).“

Z uvedeného je zřejmé, že v případě řízení z moci úřední, což je i posuzovaný případ, není povinností správního orgánu provést do spisu záznam o tom, kdo je v dané věci oprávněnou úřední osobou, pokud jsou tyto údaje patrné již jen z oznámení o zahájení řízení podle ustanovení § 46 odst. 1 správního řádu. Zde soud ze správního spisu ověřil, že oznámení o zahájení správního řízení ze dne 6. 5. 2014, č. j. ČTÚ-15 566/2014-610/III. vyř. obsahuje označení oprávněné úřední osoby (Ing. J.) a současně i označení odboru, který věc vyřizuje (odbor regulace komunikačních činností a poštovních služeb), včetně označení konkrétní vedoucí tohoto odboru (Ing. H.). Vůči oprávněné úřední osobě ostatně žalobkyně činila procesní úkony (viz již Vyjádření k oznámení o zahájení správního řízení ze dne 15. 5. 2014 adresované „k rukám Ing. R. J.“). Žalobkyni tedy nepochybně bylo známo, kdo její věc vyřizuje a kdo v ní činí úkony. Soud proto neshledal, že by neuvedení seznamu konkrétních oprávněných úředních osob znamenalo procesní vadu správního řízení (např. ve formě jednání podjaté úřední osoby).

Tato námitka není důvodná.

Podle § 37 odst. 3 písm. d) zákona o poštovních službách patří do pravomoci žalovaného v pochybnostech rozhodnout, zda se v případě určité služby jedná o poštovní službu, a to na žádost nebo z vlastního podnětu. Žalobkyně namítá, že žalovaný rozhodnutí podle § 37 odst. 3 písm. d) nevydal.

K tomu soud uvádí, že služby žalobkyně s obchodními názvy „Soukromý balík“, „Firemní balík“ a „Expresní balík“ správní orgány obou stupňů považovaly za poštovní službu dle zákona o poštovních službách. V tom smyslu přitom informoval žalovaný žalobkyni již v Upozornění ze dne 21. 3. 2013. Žalobkyně měla v této souvislosti možnost podat žádost o rozhodnutí podle § 37 odst. 3 písm. d) a domoci se samostatného rozhodnutí o této otázce, to však neučinila. Žalovaný ani předseda žalovaného přitom neměli v řízení pochybnosti o tom, že se v případě služeb žalobkyně o poštovní službu jedná. Proti tomuto závěru uplatňovala žalobkyně svou obranu. Ze zákona přitom ne