7 Aps 3/2008 — Nejvyšší správní soud

2 Ans 1/2004- 64 - text č. j. 2 Ans 1/2004 - 64 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: B. Z. a. s., zastoupeného JUDr. Jiřím Machem, advokátem, se sídlem Jindřichův Hradec, Masarykovo nám. 1/II, proti žalovanému: Katastrální úřad v Českých Budějovicích, se sídlem České Budějovice, Lidická 11 o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 11. 2003, č. j. 10 Ca 161/2003 - 34, t a k t o : I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 11. 2003, č. j. 10 Ca 161/2003 – 34 s e z r u š u j e . II. Žaloba s e o d m í t á . III. Žádný z účastníků n e m á p r á v o na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 11. 2003, č. j. 10 Ca 161/200334, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti nečinnosti žalovaného správního orgánu. Soud vyšel z názoru, že se nejedná o případ nečinnosti správního orgánu, neboť na dvě žádosti žalobce správní orgán v souladu se zákonem reagoval a vysvětlil, že požadovaný záznam o výmazu vlastnického práva nelze provést, neboť k tomu nebyly doloženy zákonem předpokládané podmínky. Za takové situace se nejedná o případ nečinnosti správního orgánu. Vydání rozhodnutí se nelze domáhat také proto, že provedení záznamu je pouze součástí evidenčního systému a nemá vliv na vznik, změnu či zánik práv k tomu dochází nezávisle na provedení záznamu. V závěru rozsudku krajský soud konstatuje, že žalobce použil argumentace, kterou umožňuje § 79 případně § 82 s. ř. s., ale jejím cílem nebylo ani odstranění nečinnosti ani ochrana před nezákonným zásahem správního orgánu, ale jen vyhovění žádosti o provedení záznamu o zániku zástavního práva k nemovitostem. Uzavřel, že neshledal podmínky ust. § 79 ani ust. § 83 s. ř. s. a proto žalobu podle § 81 odst. 3 s. ř. s. zamítl. Proti tomu stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítá kasační důvody uvedené v § 103 odst.1 písm. a), d) s. ř. s. Žalobou se domáhal odstranění protiprávního stavu podle § 79 a § 82 s. ř. s. s tím, že žalovaná odmítáním provedení záznamu o zániku zástavního práva porušuje právo žalobce na soudní a jinou právní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to bez ohledu na to, zda požadovaný úkon je či není rozhodnutím. Krajský soud žalobu zamítl na základě nesprávného právního posouzení. Je jistě řada situací, kdy správní orgán nevydává rozhodnutí, ale pouze osvědčení nemající povahu rozhodnutí, bez nichž právní subjekt nemůže realizovat svá práva (žádost o živnostenský list, řidičský průkaz atd.). Odmítnutím takových žádostí, jejich neformálním vrácením, zůstává žadatel bez právní ochrany. K tomu poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 114/96 o povinnosti správního orgánu dokončit zahájené správní řízení. Krajský soud nevzal v úvahu, že žalobce katastrálnímu úřadu předložil listiny, jimiž osvědčil zánik zástavního práva na základě zániku zajištěného dluhu a tím pominul meritum věci, neboť podstatou žaloby bylo, že správní orgán odmítl věcně vyřídit oprávněnou žádost žalobce. Rozsudkem byl porušen i právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu sp. zn. 142/1996, který se sice týká zápisů do obchodního rejstříku, ale lze jej analogicky vztáhnout i na údaje v katastru nemovitostí, neboť se rovněž jedná o veřejný seznam, a podle něhož má žalobce právo, aby údaje v něm uvedené odpovídaly skutečnosti (§ 21 zákona č. 344/1992 Sb., § 11 zákona č. 265/1992 Sb.). Evidence nesprávných údajů omezuje žalobce ve výkonu jeho vlastnického práva. Žalobce je proto trváním zásahu, který spočívá v nečinnosti správního orgánu, který odmítá provést jiný úkon, než-li je rozhodnutí, poškozen ve svých právech a právem chráněných zájmech. Nakonec stěžovatel podotýká, že krajský soud argumentoval nesprávným nálezem Ústavního soudu (zn. IV. ÚS 43/99 ze dne 3. 5. 1999 neexistuje). Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení napadeného rozsudku krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na skutečnost, že neodmítl provést „záznamem výmaz zástavního práva k nemovitostem ve vlastnictví žalobkyně“. Žalobce pouze upozornil přípisem ze dne 7. 4. 2003 a 23. 7. 2003, že je třeba předložit potvrzení o zániku zástavního práva vydané věřitelem podle § 36 odst. 5 písm. b) a odst. 7 vyhlášky č. 190/1996 Sb. Poukazuje také na soudní rozhodnutí o nemožnosti uložení povinnosti katastrálnímu úřadu vydat rozhodnutí, a to včetně usnesení Ústavního soudu ze dne 19. 8. 1996, sp. zn. I. ÚS 272/95. Důvodnost kasační stížnosti posuzuje Nejvyšší správní soud zpravidla v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Soudní řád správní ovšem předpokládá existenci případů, kdy vázanost důvody kasační stížnosti neplatí (§ 109 odst. 3 s. ř. s.) a Nejvyšší správní soud zkoumá zákonnost postupu a rozhodnutí soudu nad rámec kasačních důvodů; mezi tyto případy patří i zmatečnost řízení před soudem ve smyslu § 103 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Za zmatečné je třeba považovat i řízení, ve kterém chyběly podmínky řízení, tedy i řízení o žalobě na nečinnost, která nečinností být nemůže, protože zde není právní povinnost žalovaného vydat rozhodnutí či osvědčení. Žaloba v dané věci byla podána na „odstranění zásahu spočívajícího v nečinnosti správního orgánu“, v textu žaloby pak je odkazováno na ust. § 79 i § 82 s. ř. s. Žalobní petit, jímž je soud při svém rozhodování vázán, pak v souladu s věcnou žalobní argumentací požaduje, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v nečinnosti a uložil mu povinnost provést záznam o zániku zástavního práva. I při formulaci petitu neodpovídajícího zákonu, je jednoznačné, že směřuje proti nečinnosti žalovaného (a tomu odpovídá i žalobní argumentace). Tak také krajský soud žalobu posoudil, když v záhlaví svého rozsudku uvedl, že rozhodoval o žalobě proti nečinnosti správního orgánu a žalobu pak zamítl podle § 81 odst. 3 s. ř. s. Z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel oba žalobní typy zaměňuje. V prvé řadě je proto třeba oba žalobní typy vymezit. Žalobou proti nečinnosti podle § 79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Jde o žalobní institut k ochraně před nečinností správního orgánu, i když jeho prostřednictvím nelze dosáhnout vydání rozhodnutí nebo osvědčení o určitém obsahu. Žalobou proti nezákonnému zásahu se může podle § 82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, trvá-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Soudní řád správní zavedl ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu jako institut ochrany před nezákonným jednáním správního orgánu. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 2 Afs 17/2003, definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice ani není možná, ke kasační stížnosti k nedostatku rozhodovací pravomoci soudu protože pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy (při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.; tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto pod legislativní zkratku „zásah“). Žaloba proti nečinnosti podle § 79 s. ř. s. a žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 s. ř. s. jsou dva odlišné druhy žalob a nelze je zaměňovat. Jistě v praxi může být podána žaloba proti nezákonnému zásahu, který je žalobcem spatřován v nečinnosti správního orgánu. V tom případě se jedná se o žalobu proti nezákonnému zásahu a jako o takové o ní musí být rozhodnuto. Stěžovatel v žalobě i v kasační stížnosti oba typy žaloby směšuje, v kasační stížnosti dokonce zdůrazňuje, že šlo o žalobu proti nezákonnému zásahu spočívajícím