5 Afs 9/2008

5 Afs 9/2008- 328 - text

5 Afs 9/2008 - 328

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K

J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily Valentové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy, Ph.D. a JUDr. Lenky Matyášové, Ph.D. v právní věci žalobce: RWE Transgas, a. s., se sídlem Limuzská 12/3135, Praha 10, zast. JUDr. Pavlem Dejlem, LL.M., Ph.D., advokátem se sídlem Jungmannova 24, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171,

t a k t o :

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171, s e r u š í a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

O d ů v o d n ě n í :

Rozhodnutím ze dne 12. 3. 2007, č. j. R 98/2006/01-05326/2007/300, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže na základě rozkladu žalobce zčásti změnil a zčásti zrušil předchozí rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 10. 8. 2006, č. j. S 53/05-14253/06/610 tak, že žalobce byl shledán vinným tím, že v období od 5. 11. 2004 do 10. 8. 2006 neumožnil provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE uzavřít Rámcové smlouvy o podmínkách koupě a prodeje zemního plynu a Smlouvy kupní o koupi a prodeji zemního plynu – Dílčí kupní smlouvy za takových podmínek upravujících strukturu ceny, revize a následné revize jednotkové ceny a zvláštní podmínky ohledně povinnosti projednat množství odběru zemního plynu při přechodném podstatném snížení odběru, které by ve svém souhrnu těmto provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE umožnily účinně konkurovat provozovatelům regionálních distribučních soustav náležejícím do holdingu skupiny RWE, a tedy že žalobce tímto jednáním zneužil svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu dodávek zemního plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů a spotřebitelů, čímž porušil zákaz uvedený v § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o ochraně hospodářské soutěže“) a zákaz uvedený v čl. 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva ES“) [výrok I.1 žalobou napadeného rozhodnutí]. Dále byl žalobce shledán vinným tím, že v období od 26. 1. 2005 do 10. 8. 2006 bez objektivně ospravedlnitelných důvodů odmítal provozovatelům regionálních distribučních soustav nenáležejícím do holdingu skupiny RWE dodávat na velkoobchodní úrovni zemní plyn učený pro kategorii oprávněných zákazníků do kterékoli bilanční zóny jednotlivých provozovatelů regionálních distribučních soustav, a vytvářel tak bariéry pro rozvoj konkurence, a tedy že žalobce rovněž tímto jednáním zneužil svého dominantního postavení na velkoobchodním trhu dodávek zemního plynu určeného pro kategorii oprávněných zákazníků, a to na újmu jiných soutěžitelů a spotřebitelů, čímž rovněž porušil zákaz uvedený v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a zákaz uvedený v čl. 82 Smlouvy ES [výrok I.2 žalobou napadeného rozhodnutí]. Zároveň žalovaný dle § 11 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s § 1 odst. 4 téhož zákona žalobci zakázal do budoucna pokračovat ve zneužívání dominantního postavení na uvedeném trhu výše popsaným způsobem [výrok I.3 žalobou napadaného rozhodnutí] a uložil mu dle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s § 21a odst. 5 téhož zákona za porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže a článku 82 Smlouvy ES pokutu ve výši 240 000 000 Kč [výrok I.4 žalobou napadeného rozhodnutí].

Žalobce napadl dne 11. 5. 2007 rozhodnutí žalovaného ve výše vymezeném rozsahu žalobou u Krajského soudu v Brně (žalobou nebyly napadeny výroky I.5. a I.6 rozhodnutí žalovaného, kterými bylo řízení se žalobcem pro tam specifikovaná jednání zastaveno, ani výrok II., kterým bylo předchozí rozhodnutí vydané v prvním stupni správního řízení v jeho výrokových částech IV. a V. zrušeno). Krajský soud svým rozsudkem ze dne 22. 10. 2007, č. j. 62 Ca 8/2007 - 171, rozhodnutí žalovaného, v rozsahu napadeném žalobou, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Své rozhodnutí přitom krajský soud odůvodnil následujícím způsobem:

Krajský soud nejprve vysvětlil, proč za žalovaný správní orgán považoval předsedu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Odvolal se přitom na § 69 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), dle něhož je žalovaným ten správní orgán, který rozhodl v posledním stupni správního řízení. Tím měl být jakožto správní orgán druhého stupně, který rozhodl o rozkladu, právě předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Krajský soud jej považoval s odvoláním na dikci § 61 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), za monokratický správní orgán s výlučnou rozhodovací pravomocí ve II. stupni správního řízení.

Krajský soud dále dospěl k závěru, že řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí bylo zatíženo zmatečností způsobující nesrozumitelnost, a tím nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

Krajský soud v této souvislosti poukázal na § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, podle něhož je zneužívání dominantního postavení na újmu jiných soutěžitelů nebo spotřebitelů zakázáno. Tato konstrukce odpovídá i dikci čl. 82 Smlouvy ES, dle něhož je se společným trhem neslučitelné, a proto zakázané, pokud to může ovlivnit obchod mezi členskými státy, aby jeden nebo více podniků zneužívaly dominantního postavení na společném trhu nebo jeho podstatné části.

Dle bodu 8. preambule nařízení Rady (ES) č. 1/2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (dále jen „nařízení č. 1/2003“) je za účelem zajištění účinného prosazování pravidel hospodářské soutěže Společenství a řádného fungování mechanismů spolupráce podle nařízení č. 1/2003 nezbytné zavázat orgány pro hospodářskou soutěž a soudy členských států, aby používaly též články 81 a 82 Smlouvy ES v případě, že použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody a jednání, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy. Tyto články přitom mají za cíl jednotnou ochranu hospodářské soutěže na trhu.

V další části svého rozsudku krajský soud upozornil na bod 17. preambule nařízení č. 1/2003, dle něhož mají-li být pravidla hospodářské soutěže používána jednotně a má-li být současně síť spravována optimálně, je důležité zachovat pravidlo, podle něhož orgány pro hospodářskou soutěž členských států ztrácejí bez dalšího pravomoc v případě, kdy Komise zahájí vlastní řízení. Dle bodu 18. preambule nařízení č. 1/2003 by k zajištění optimálního rozdělení případů mezi orgány v síti mělo být stanoveno obecné pravidlo umožňující orgánu pro hospodářskou soutěž pozastavit nebo ukončit řízení s odůvodněním, že se případem zabývá nebo již zabýval jiný orgán, s cílem, aby každý případ řešil pouze jeden orgán.

Podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem 82 Smlouvy ES, použijí také článek 82 Smlouvy ES.

Podle čl. 13 odst. 1 nařízení č. 1/2003 pokud orgány pro hospodářskou soutěž dvou nebo více členských států obdržely stížnost nebo jednají z vlastního podnětu podle článků 81 nebo 82 Smlouvy ES proti stejné dohodě, rozhodnutí, sdružení nebo stejným jednáním, je skutečnost, že se případem zabývá jeden orgán, pro ostatní orgány dostatečným důvodem k přerušení vlastního řízení nebo k zamítnutí stížnosti.

Krajský soud se dále zabýval tím, zda výše popsaným jednáním žalobce mohlo dojít jak k porušení čl. 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, tak k porušení čl. 82 Smlouvy ES. Krajský soud přitom konstatoval, že totožnost osoby, která se měla dopustit jednání, jež žalovaný považoval za porušení uvedených ustanovení, není sporná. Podrobil však analýze otázku, zda se jednalo o tentýž skutek. Vycházel přitom dle svých slov z judikatury Evropského soudního dvora, Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu vztahující se zejména k aplikaci zásad práva trestního. Soutěžní právo relevantní pro danou věc totiž zařadil do oblasti „deliktního práva správního“, na níž se vztahuje čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené sdělením č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“). Krajský soud považoval za nutné v oblasti správního trestání užít principů práva trestního (zde odkázal např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 - 135, publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS a příslušnou prejudikaturu).

V otázce vymezení „téhož skutku“ krajský soud vycházel z tuzemské doktríny i rozhodovací praxe, které užívají pojmů „totožnost skutku“ či „jednota skutku“, jehož podstatou je jednání pachatele a následek, relevantní z pohledu práva, tímto jednáním způsobený. Dále se krajský soud odvolal na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer ze dne 29. 5. 2001, stížnost č. 37950/97. “Shodné okolnosti“, jejichž splněním je podmíněn závěr o tom, že je splněna podmínka totožnosti skutku, je zapotřebí posuzovat nejen dle formálních znaků příslušné skutkové podstaty deliktu, ale též dle znaků materiálních. Ty jsou odvislé od konkrétního právem chráněného zájmu, který tyto skutkové podstaty vyjadřují, resp. k němuž směřují a který sledují, tedy od jejich objektu. Krajský soud poté zkoumal, zda v případě § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži a čl. 82 Smlouvy ES je chráněn totožný právní zájem.

Otázku souběžné kvalifikace jednání coby jednání v rozporu se soutěžním zákonodárstvím vnitrostátním (zde se zákonem o hospodářské soutěži) a s komunitárním (se Smlouvou ES) nepokládal krajský soud za vyřešenou ani v základních rysech, a to zejména z pohledu možného dvojího postihu za jedno a totéž jednání. K této otázce se sice již vyjádřil Evropský soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 13. 2. 1969 ve věci 14/68 Walt Wilhelm, z něhož vyplývá, že totéž protisoutěžní jednání může být předmětem dvou paralelních řízení (jednak podle soutěžního práva vnitrostátního, jednak podle soutěžního práva komunitárního), neboť předmětem ochrany v komunitárním právu je odstraňování překážek obchodu mezi členskými státy Evropských společenství, zatímco vnitrostátní právo chrání zájmy příslušného členského státu – je tedy možné i souběžné ukládání sankcí dle obou právních řádů; na druhou stranu však krajský soud uvádí, že výše uvedený závěr byl učiněn v období před zahájením procesu modernizace a decentralizace komunitárního soutěžního práva, jehož cílem je dosažení jednotné aplikace soutěžního práva v komunitárním prostoru prostřednictvím spolupráce „evropského soutěžního úřadu“ (Evropské komise) a soutěžních úřadů jednotlivých členských států, kterýžto proces nalezl výraz v přijetí nařízení č. 1/2003. Již tak nelze jednoznačně dospět k závěru, že je možné vést souběžná řízení ve shora uvedeném smyslu a ukládat, dokonce i postupně, sankce, aniž by byla dotčena zásada ne bis in idem.

Krajský soud považoval za stavu po nabytí účinnosti nařízení č. 1/2003 za přiléhavé stanovisko generálního advokáta Tizzana ve věci C-397/03 P Archer Daniels Midland před Evropským soudním dvorem, kde je ve vztahu k rozsudku ve věci Walt Wilhelm výslovně poukazováno na skutečnost, že míra vzájemné závislosti a integrace systému ochrany hospodářské soutěže na komunitární úrovni a na vnitrostátních úrovních členských států Evropských společenství byla značně posílena v souvislosti s decentralizací aplikace soutěžního práva založené nařízením č. 1/2003, na základě čehož dospěl krajský soud k závěru, že objekty (právem chráněné zájmy) soutěžního práva vnitrostátního a komunitárního nemohou být rozdílné. Jde tedy o objekt jediný (účinná ochrana hospodářské soutěže) a nemůže obstát názor založený na existenci dvojí hospodářské soutěže (jedné na komunitární, druhé na vnitrostátních úrovních).

Dle názoru krajského soudu je třeba na prostor Evropských společenství z důvodu systémové provázanosti uplatňování komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva nahlížet jako na jedinou jurisdikci, bez ohledu na geografické vymezení relevantního trhu v každém posuzovaném případě protisoutěžního jednání. Je-li v tom případě objekt právních norem obsažených v předpisech soutěžního práva komunitárního i vnitrostátního tentýž, je naplněna i poslední podmínka totožnosti skutku, který byl předmětem správního řízení.

Na základě výše uvedeného krajský soud dovodil, že žalovaný na skutkově totéž jednání aplikoval souběžně dvě normy, jednu z právního řádu vnitrostátního, jednu z komunitárního. Sankce uložená ve výroku I.4 napadeného rozhodnutí tak zohledňovala porušení obou právních norem (§ 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži a čl. 82 Smlouvy ES).

Smlouva ES i zákon o hospodářské soutěži se vztahují na totéž jednání – zneužití dominantního postavení. Zatímco čl. 82 Smlouvy ES se aplikuje v případech, kdy v jednání splňujícím znaky zneužití dominantního postavení je obsažen tzv. komunitární prvek (jde o jednání zjevně způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy), § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže se použije v případech, kdy jednání narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž na území České republiky.

Z uvedeného má dle krajského soudu vyplývat, že existence komunitárního prvku je hraničním určovatelem toho, jaký soubor norem se má aplikovat. Při přítomnosti komunitárního prvku právo Evropských společenství, při jeho nepřítomnosti vnitrostátní právo. Již z pohledu obecných právních zásad je podle krajského soudu vyloučeno, aby mohlo být obojí porušení (práva komunitárního i vnitrostátního) deklarováno – ať již souběžně, nebo postupně.

S ohledem na bod 8. preambule nařízení č. 1/2003 a čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 krajský soud uzavřel, že kumulativní aplikace čl. 82 Smlouvy ES a § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži přichází do úvahy toliko do okamžiku, než v řízení vedeném pro podezření z protisoutěžního jednání dospěje příslušný soutěžní úřad k závěru, zda je či není ve zkoumaném jednání přítomen komunitární prvek – z toho lze také dovodit, zda byl porušen čl. 82 Smlouvy ES nebo § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži. V souladu se zásadou ne bis in idem je vyloučeno, aby bylo postupně několika soutěžními úřady deklarováno porušení zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES a porušení skutkově téhož jednání obsaženého v některém z vnitrostátních právních předpisů či aby se jeden a týž soutěžní úřad zabýval skutkově totožným jednáním „nejprve“ z pohledu vnitrostátního a „následně“ z pohledu komunitárního (nebo naopak). Stejně tak je při splnění podmínky totožnosti skutku vyloučeno, aby jeden soutěžní úřad deklaroval souběžné porušení materiálně téhož zákazu vyjádřeného ve Smlouvě ES a v některém z vnitrostátních předpisů a ukládal sankci za kumulativní porušení většího počtu materiálně týchž zákazů a tuto skutečnost ve výši sankce dokonce zohledňoval jako klíčovou.

Pokud by mohl být čl. 82 Smlouvy ES aplikován kumulativně s vnitrostátními normami obsahujícími týž zákaz, mohlo by dojít k tomu, že by zneužití dominantního postavení skutkově týmž jednáním mohlo být deklarováno až 28krát a téže osobě by mohlo být uloženo za skutkově totožné jednání až 28 sankcí. Nařízení č. 1/2003 přitom neobsahuje výslovný mechanismus, který by měl uvedené situaci zabránit. Za sankci ostatně krajský soud nepovažuje jen pokutu, ale také samotnou deklaraci protiprávního jednání. Krajský soud považuje za zmatečnou koncepci, kdy by za totéž jednání téže osoby mohly soutěžní úřady každého členského státu deklarovat porušení čl. 82 Smlouvy ES a nadto vnitrostátních předpisů a tento fakt zohledňovat při stanovení výše sankce.

Porušení čl. 82 Smlouvy ES je krajským soudem považováno za kvalifikované porušení soutěžního práva oproti porušení vnitrostátních předpisů.

Komunitární a vnitrostátní soutěžní právo se za podmínek čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 musí uplatnit souběžně, ale toliko tam, kde jednotlivé právní normy dopadají „na odlišné aspekty protisoutěžního jednání“ (zde krajský soud odkazuje na rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci C-295/04 až C-298/04 Manfredi) a nadto způsobem neporušujícím základní právní zásady. Jelikož zde zvažovaná vnitrostátní i komunitární norma sledují stejný cíl, nemůže být v praxi deklarováno kumulativní porušování obou těchto norem a nelze uložit sankce takovéto kumulativní porušení přímo zohledňující. Opačný závěr by byl v rozporu např. s rozsudkem Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer, podle něhož zákaz dvojího trestání platí tehdy, jsou-li v případě posuzovaného jednání naplněny „shodné okolnosti“ dané existencí shodných prvků ve skutkových stavech.

Krajský soud tak dospěl k závěru, že správní orgán měl rozhodnout o zneužití dominantního postavení v míře, která byla způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy (tedy deklarovat porušení čl. 82 Smlouvy ES) nebo uzavřít, že se jednalo o zneužití dominantního postavení, avšak nikoli v míře, která by byla zjevně způsobilá ovlivnit obchod mezi členskými státy (a pak deklarovat porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže). Souběžná deklarace porušení čl. 82 Smlouvy ES a zároveň § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže jednáním, u něhož je splněna podmínka totožnosti skutku, je v době jednotné aplikace soutěžního práva v celokomunitárním prostoru po přijetí nařízení č. 1/2003 zmatečná a nadto „otevírá cestu k porušení pravidla, dle něhož za jedno skutkově totožné jednání lze uplatnit větší počet sankcí, jež spočívají v kumulativní deklaraci porušení norem předpisů soutěžního práva materiálně téhož obsahu a v uložení pokuty, která tuto kumulativní deklaraci zohledňuje“.

Zásadu ne bis in idem, dle níž nemůže být nikdo potrestán za tentýž skutek vícekrát na základě více ustanovení, která chrání totožný veřejný zájem, tj. skutkové podstaty mající stejný objekt, řadí krajský soud mezi základní zásady komunitárního práva i českého vnitrostátního práva. S ohledem na zřejmost porušení citované zásady nepovažoval krajský soud za nutné postupovat dle čl. 234 Smlouvy ES a věc předložit Evropskému soudnímu dvoru k rozhodnutí o předběžné otázce výkladu komunitárního práva.

V závěru svého rozhodnutí dospěl krajský soud ke stanovisku, že řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí bylo zatíženo ze shora uvedených důvodů vadou způsobující nesrozumitelnost, a tím nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Přestože žalobce tuto vadu výslovně nevytýkal, krajský soud dle svých slov nemohl přistoupit k žalobními body vymezenému přezkumu napadeného rozhodnutí, které přezkoumatelné není.

Krajský soud tedy rozhodnutí v části napadené žalobou zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení s tím, že má popsané důvody nepřezkoumatelnosti rozhodnutí odstranit a postavit najisto, zda je v jednání žalobce obsažen tzv. komunitární prvek, či nikoli.

Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek krajského soudu včasnou kasační stížností opírající se o důvody dle § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s., tedy namítal nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů a jiné vady řízení před soudem, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

Stěžovatel především krajskému soudu vytýkal, že nesprávně posoudil otázku paralelní aplikace norem národního a komunitárního soutěžního práva, přičemž nerespektoval komunitární judikaturu ani právní úpravu. Úprava obsažená v nařízení totiž směřuje k tomu, aby k paralelní aplikaci národního a komunitárního práva docházet mohlo, což je potvrzováno konstantní judikaturou Evropského soudního dvora i aplikační praxí ostatních členských států EU (v doplnění kasační stížnosti stěžovatel uvádí, že se tak děje nejméně ve 23 zemích EU a uvádí příklady soutěžních úřadů zemí EU, které mu danou praxi výslovně potvrdily). Z nařízení č. 1/2003 (čl. 3) vyplývá možnost paralelní aplikace komunitárního a národního soutěžního práva a k takového aplikaci dochází např. na Slovensku. V rozsudku Evropského soudního dvora ve věci Walt Wilhelm je jednoznačně vyjádřen závěr o odlišnosti právem chráněných zájmů, které sledují jednotlivé právní úpravy – nemůže tak docházet k porušení zásady ne bis in idem. Pokud měl krajský soud o takových závěrech pochybnosti, mohl využít postupu dle čl. 234 Smlouvy ES (tato povinnost dle stěžovatele stíhá Nejvyšší správní soud, pokud by hodlal závěry krajského soudu potvrdit). Ačkoli podle názoru stěžovatele neměl krajský soud důvod se takovou otázkou zabývat, považuje stěžovatel za přípustné, aby byla vedena řízení před více soutěžními úřady, jejichž předmětem je jedno jednání téhož subjektu porušující normy soutěžního práva, které má dopad na trh Společenství.

V doplnění kasační stížnosti ze dne 19. 11. 2007 stěžovatel mj. uvedl, že za žalovaného v řízení před krajským soudem měl být považován Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, a nikoli jeho předseda. Odvolal se přitom na judikaturu Nejvyššího správního soudu. V předmětném doplnění také považoval za nepřípustné, aby se krajský soud ztotožnil se stanoviskem generálního advokáta Tizzana ve věci Archer Daniels Midland a ignoroval samo rozhodnutí Evropského soudního dvora, které vyznívá jinak. Navíc na situaci po přijetí nařízení č. 1/2003 již reaguje rozsudek Evropského soudního dvora ve věci Manfredi. Na závěr stěžovatel zdůraznil, že v předmětné věci nemohla mít paralelní aplikace pro žalobce negativní důsledky, neboť mu byla uložena sankce pouze jedna, a tudíž nemohlo dojít k porušení zásady ne bis in idem. Dle názoru stěžovatele také napadený rozsudek krajského soudu trpí takovými vadami, které kromě nezákonnosti způsobují v části odůvodnění také jeho nepřezkoumatelnost, neboť neuvádí relevantní důvody, proč krajský soud postupoval v rozporu s komunitární judikaturou i právní úpravou.

V dalším doplnění kasační stížnosti (ze dne 13. 12. 2007) navrhuje stěžovatel doplnění dokazování v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem o přiložené vyjádření předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej Republiky a prezidenta německého soutěžního úřadu – Bundeskartellamt, která podle stěžovatele potvrzují správnost jeho rozhodnutí; stejně tak má správnost rozhodnutí stěžovatele potvrzovat vyjádření pana E. P., pověřeného zástupce generálního ředitele pro hospodářskou soutěž Evropské komise, které stěžovatel zaslal s dalším doplněním kasační stížnosti (ze dne 11. 1. 2008).

Konečně stěžovatel doplnil svou kasační stížnost podáním ze dne 7. 2. 2008, kdy předložil stanovisko prof. JUDr. V. K., Csc., vedoucího katedry trestního práva Masarykovy univerzity v Brně. Prof. K. se ve svém stanovisku vyjadřoval zejména k otázce zásady ne bis in idem a institutu jednočinného souběhu deliktů. Stěžovatel uvádí, že z vyjádření prof. K. může vyplývat, že krajský soud zaměnil ve svém rozhodnutí procesní zásadu ne bis in idem s hmotněprávním institutem jednočinného souběhu deliktů.

Žalobce se ke kasační stížnosti vyjádřil v tom smyslu, že ji považuje za nedůvodnou, a naopak rozsudek krajského soudu za jasný, srozumitelný a věcně správný. Cíle čl. 81 a 82 Smlouvy ES a zákona o ochraně hospodářské soutěže považuje za shodné; jelikož již bylo dosaženo vytvoření jednotného vnitřního trhu na území členských států EU a cíle komunitární a vnitrostátní soutěžní politiky již byly sladěny, není nadále možné posuzovat ochranu tohoto jednotného evropského trhu odlišně od ochrany jeho jednotlivých segmentů (území jednotlivých členských zemí EU). Proto již není možné uplatňovat závěry vyplývající z rozhodnutí ve věci Walt Wilhelm, neboť tam zmiňované překážky obchodu mezi členskými státy již byly odstraněny a jednotný vnitřní trh EU již byl vytvořen; komunitární i vnitrostátní právní úprava tak chrání totožný objekt. Podle toho, zda je v jednání postihovaného subjektu obsažen komunitární prvek, lze pouze alternativně aplikovat buď čl. 82 Smlouvy ES, nebo § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Tento svůj závěr žalobce opírá také o znění čl. 3 odst. 3 nařízení č. 1/2003. Přitom jednání uvedené v čl. 82 Smlouvy ES představuje jednání závažnější (kvalifikované) vůči jednání uvedenému v § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, a je tedy mezi nimi vztah konzumpce. Žalobce také poukázal na důležitost zásady ne bis in idem (brání dle jeho názoru vícenásobnému stíhání či trestání jednoho skutku, a to bez ohledu na to, zda se tak děje v jednom nebo ve více řízeních) s tím, že se jedná o základní princip komunitárního práva. Žalobce taktéž zpochybnil možnost postihu vícero soutěžními úřady (úřady jednotlivých států EU a Komise) za totéž jednání.

Žalobce rovněž považoval uloženou pokutu (její výši) za nepřezkoumatelnou, když není zřejmé, jaké aspekty byly v její výši zohledněny a za porušení jakých právních ustanovení je vlastně ukládána, a že je tedy uložena v rozporu se základními principy správního trestání. Žalobce totiž uvádí, že ani v žalobou napadeném rozhodnutí ani v rozhodnutí prvostupňovém není výslovně uvedeno, že by výše pokuty udělené účastníkovi řízení zohledňovala skutečnost, že jednáním žalobce mělo dojít jak k porušení čl. 82 Smlouvy ES, tak k porušení § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, přičemž není zřejmé, jakým způsobem ve vztahu ke každému z těchto dvou správních deliktů byla sankce stanovena.

Dne 14. 1. 2008 bylo krajskému soudu doručeno vyjádření žalobce k doplnění kasační stížnosti ze dne 13. 12. 2007. Žalobce zde zejména zpochybňuje význam vyjádření (mimo to, že je považuje za nepřípustné) předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej republiky i prezidenta Bundeskartellamt, neboť se jedná o cizozemské úřady, jejichž vyjádření nemají pro české soudy relevanci. Navíc jejich praxe (paralelní aplikace komunitárního i vnitrostátního práva) dosud nebyla aprobována příslušnými soudy. Zejména v případě vyjádření předsedkyně Protimonopolného úradu Slovenskej republiky se má jednat o účelový názor mající za cíl především podporu sesterského úřadu.

Ve svém dalším vyjádření k doplnění kasační stížnosti potom žalobce zpochybňuje možnost doplnit dokazování o vyjádření pana E. P. Jednak je opět považuje za nepřípustné, neboť nemůže směřovat ke „zjištění skutkového stavu, jaký zde byl v době vydání rozhodnutí správního orgánu“, a odkazuje tak na § 75 odst. 1 s. ř. s. Navíc toto vyjádření považuje buď za irelevantní nebo dokonce za vyvracející závěry stěžovatele, např. proto, že jak uvedl sám pan P., nelze dané vyjádření považovat za oficiální stanovisko Evropské komise. Pan P. navíc měl být stěžovatelem mylně informován např. o tom, zda bylo či nebylo při stanovení výše pokuty zohledněno jak porušení čl. 82 Smlouvy ES, tak § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Z vyjádření jmenovaného má také vyplývat, že zásada ne bis idem má „vyloučit možnost, že by podnik byl sankcionován Komisí nebo se stal žalovanou stranou … za protisoutěžní jednání, za které již byl potrestán“. Navíc dle něj čl. 3 nařízení č. 1/2003 nevyžaduje, aby národní soutěžní úřady musely aplikovat i vnitrostátní soutěžní právo v případě ovlivnění obchodu mezi členskými státy. Krajský soud přitom měl možnost určit, zda měly být užity obě právní normy (komunitární a vnitrostátní), či ne.

V posledním vyjádření ze dne 29. 8. 2008 žalobce reaguje na stanovisko prof. K. I tento navrhovaný důkaz je podle žalobce nepřípustný, neboť nesměřuje ke skutkovému stavu, který zde byl v době rozhodování správního orgánu. Žalobce má za to, že v dané věci není podstatné, zda se sporná otázka posuzuje z hlediska zásad jednočinného souběhu či z hlediska zásady ne bis in idem. V každém případě je nutno konstatovat, že objektem čl. 82 Smlouvy ES i § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže je hospodářská soutěž jako taková, oba delikty jsou tedy určeny k ochraně týchž zájmů a musí tedy být v souladu s vyjádřením prof. K. ve vztahu speciality, resp. subsidiarity. To znamená, že jednočinný souběh obou deliktů je vyloučen, neboť ustanovení obecné postihující méně závažný důsledek (narušení soutěže na vnitrostátním trhu) je konzumováno ustanovením zvláštním, postihujícím následek závažnější, v daném případě tedy takové narušení hospodářské soutěže, jež může mít vliv na obchod mezi členskými státy. Zároveň žalobce nesouhlasí s názorem prof. K., že je v daném případě vlivem souběžného rozhodování o obou deliktech vyloučena aplikace zásady ne bis in idem. S odvoláním na zmiňovaný rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Franz Fischer žalobce uvádí, že čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě se nevztahuje pouze na právo nebýt trestán dvakrát, ale vztahuje se rovněž na právo nebýt stíhán dvakrát, přičemž není podstatné, zda je subjekt práva vystaven stíhání v rámci dvou po sobě jdoucích řízení, či v rámci řízení jediného, opačný výklad by podle žalobce otvíral prostor k bezprecedentnímu obcházení zásady ne bis in idem. Žalobce rovněž zdůraznil, že z rozhodnutí stěžovatele v 1. stupni ani z žalobou napadeného rozhodnutí nelze dovodit to, co se na základě posudku prof. K. snaží zpětně a v rozporu se svými předchozími vyjádřeními tvrdit stěžovatel, tedy že ukládal účastníkovi řízení úhrnný trest, tj. pouze trest za spáchání vážnějšího deliktu.

Kasační stížnost je ve svém celku důvodná.

O kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvážil, vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, takto:

Označení žalovaného správního orgánu

Veškeré uplatněné kasační námitky se týkají posouzení základní otázky, pro níž krajský soud zrušil žalobou napadené rozhodnutí a jež má spočívat v souběžné aplikaci komunitární a vnitrostátní právní úpravy postihující zneužití dominantního postavení soutěžitele na trhu a v porušení zásady ne bis in idem. Výjimkou je pouze kasační námitka vytýkající krajskému soudu, že za žalovaný správní orgán označil předsedu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. K této námitce ovšem postačí konstatovat, že ze stávající judikatury Nejvyššího správního soudu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2006, č. j. 4 As 57/2005 - 64, www.nssoud.cz, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č. j. 8 Afs 75/2007-115, www.nssoud.cz), na níž odkazuje rovněž stěžovatel, vyplývá, že takový postup krajského soudu je na jedné straně skutečně chybný, neboť žalovaným je v daném případě Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, jehož je předseda Úřadu, který je funkčně příslušný rozhodnout o podaném rozkladu, součástí, na druhé straně z této judikatury také vyplývá, že tato vada řízení v situaci, kdy krajský soud fakticky jedná s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže jako s účastníkem řízení, nemá sama o sobě vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé a nemůže být tedy důvodem zrušení rozsudku krajského soudu.

Námitka nepřezkoumatelnosti a důkazní návrhy stěžovatele

Je tedy třeba se dále zaměřit na hlavní spornou otázku souběžné aplikace komunitární a vnitrostátní právní úpravy, a to nejprve z hlediska námitek stěžovatele vytýkajících v tomto ohledu krajskému soudu nepřezkoumatelnost jeho rozhodnutí pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů. Rozsudek krajského soudu není nesrozumitelný, neboť netrpí rozporem mezi jeho výrokem a odůvodněním ani jinou vadou, která by dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu způsobovala jeho nesrozumitelnost. Zároveň mu nelze vyčítat ani nedostatek důvodů, o něž se opírá. Naopak, jak vyplývá z výše uvedené rekapitulace, krajský soud své závěry poměrně podrobně zdůvodnil, přičemž je z jeho rozhodnutí patrné, jakými úvahami byl při posuzování dané otázky veden a z jakých pramenů komunitárního i vnitrostátního práva, včetně Úmluvy a jejích protokolů a včetně související judikatury Evropského soudního dvora, Evropského soudu pro lidská práva i vnitrostátních soudů vycházel. Jiná věc je, zda jsou závěry nastíněné krajským soudem správné - to bylo předmětem dalšího posouzení Nejvyššího správního soudu.

Pokud jde o stěžejní námitku stěžovatele vytýkající krajskému soudu nesprávné posouzení právní otázky přípustnosti souběžné aplikace vnitrostátního a komunitárního soutěžního práva, Nejvyšší správní soud nejprve předesílá, že veškerá výše zmíněná stanoviska či vyjádření různých osob, která předložil stěžovatel na podporu své argumentace k tomuto stížnímu bodu, nelze považovat za listinné důkazy, nejedná se tedy ve skutečnosti o návrhy na dokazování, jak je stěžovatel ve svých podáních označuje, neboť uvedené listiny nemají primárně sloužit k prokázání určitých skutkových okolností, ale zachycují stanoviska uvedených osob k právním závěrům krajského soudu, které jsou napadeny předmětnou kasační stížností. Za skutkové okolnosti by bylo možné snad považovat pouze informace o tom, že v některých členských zemích dochází k souběžné aplikaci vnitrostátního a komunitárního soutěžního práva, tyto skutečnosti však nebyly mezi stranami sporné, neboť je lze jednoduše ověřit z veřejně dostupných zdrojů, není je tudíž třeba dokazovat. Nejvyšší správní soud tedy není povinen v dané věci nařizovat jednání, při němž by mělo být prováděno dokazování, postačí, pokud tato stanoviska, jichž se dovolává stěžovatel a k nimž se měl možnost vyjádřit (a také se vyjádřil) žalobce, vezme v úvahu.

Přípustnost souběžné aplikace – právo komunitární

V dané věci není pochyb o tom, že stěžovatel byl povinen v daném případě, pokud se rozhodl posuzovat předmětné jednání z hlediska § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěže a zároveň shledal ve věci komunitární prvek, vést řízení a následně rozhodnout také o porušení čl. 82 Smlouvy ES, neboť mu to ukládá čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003. Z pohledu komunitárního práva se ovšem mohl rovněž omezit pouze na použití čl. 82 Smlouvy ES, neboť komunitární právo nenařizuje souběžnou aplikaci čl. 81 či 82 Smlouvy ES a vnitrostátní úpravy. Podle čl. 5 nařízení č. 1/2003 mají orgány pro hospodářskou soutěž členských států v každém případě pravomoc používat články 81 a 82 Smlouvy ES a přijímat rozhodnutí, jimiž budou nařizovat ukončení protiprávního jednání, předběžná opatření, přijímat závazky a ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními předpisy.

Na druhou stranu dospěl Nejvyšší správní soud rozborem relevantní právní úpravy i judikatury k závěru, že komunitární právo ve své současné podobě sice souběžnou aplikaci vnitrostátního soutěžního práva nenařizuje, ale ani ji, za splnění určitých podmínek, nevylučuje. To vyplývá již z dikce zmíněného čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003, podle něhož „pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu čl. 81 odst. 1 Smlouvy, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení, použijí také čl. 81 odst. 1 Smlouvy na takové dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě. Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem 82 Smlouvy, použijí také článek 82 Smlouvy“. Slovíčko „také“ obsahují i jiné jazykové verze tohoto ustanovení.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu nelze souhlasit s takovým výkladem, podle něhož by toto ustanovení obecně a pro všechny členské státy předpokládalo, že k souběžnému uplatnění komunitárního a vnitrostátního práva dojde pouze v první fázi vyšetřování daného protisoutěžního jednání, že však po zjištění komunitárního prvku ve věci již je možné vést pouze řízení o porušení komunitárního práva. Takovému výkladu totiž nic nenasvědčuje, naopak opačný závěr potvrzuje - vedle zcela zřejmé dikce tohoto ustanovení (i v ostatních jazykových verzích) i k němu se vztahujícího bodu 8 preambule nařízení - rovněž průběh přijímání samotného nařízení č. 1/2003. V jeho původním návrhu předloženém Komisí [COM(2000) 582 final] bylo totiž stanoveno, že se na jednání aplikuje pouze právo Společenství, pakliže může ovlivnit obchod mezi členskými státy. Uvedený návrh byl změněn do současné podoby, neboť některé členské státy projevily přání ponechat si pravomoc rozhodovat o zakázaných dohodách a zneužití dominantního postavení také podle svého vnitrostátního práva, aby tak mohly i nadále chránit své zájmy. Souběžná aplikace komunitárního a soutěžního práva byla umožněna za podmínek uvedených v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 1/2003, tedy tzv. konvergenčních pravidel (k tomu viz PETR, M.: Mezinárodní kartely: více trestů za jedno jednání? Právní rozhledy č. 8/2008, str. 291), podle nichž použití vnitrostátního soutěžního práva nesmí vést k zákazu dohod, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě s komunitární dimenzí, které buďto neomezují hospodářskou soutěž dle čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES nebo splňují podmínky výjimek dle čl. 81 odst. 3 Smlouvy ES nebo podmínky nařízení o blokových výjimkách vydaných k provedení čl. 81 odst. 3 Smlouvy ES. Naopak u jednostranných jednání podniků (ve smyslu „soutěžitelů“), tedy především u zneužití dominantního postavení, o něž se jedná i v předmětné věci, čl. 3 odst. 2 explicitně stanoví, že konvergenční pravidla nebrání aplikaci přísnější vnitrostátní právní úpravy toto jednání postihující. Dle čl. 3 odst. 3 pak tato konvergenční pravidla nebrání ani použití takových „ustanovení vnitrostátních právních předpisů, které sledují převážně jiný cíl než články 81 a 82 Smlouvy“, které tedy nelze považovat za vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži ve smyslu citovaných ustanovení nařízení č. 1/2003.

Uvedené závěry pak plně potvrzuje i dosavadní judikatura obou komunitárních soudů, tedy Soudního dvora a Soudu prvního stupně. Evropský soudní dvůr v konzistentní linii judikatury (věci 14/68 Walt Wilhelm, 253/78 a 1/79 až 3/79 Giry a Guerlain, C-137/00 Milk Marque a National Farmers’ Union, C-295/04 až C-298/04 Manfredi) uvádí, že „v souladu s ustálenou judikaturou se právo Společenství a vnitrostátní právo v oblasti hospodářské soutěže uplatní souběžně, vzhledem k tomu, že se týkají rozdílných aspektů restriktivního jednání. Zatímco články 81 ES a 82 ES se na toto jednání vztahují z důvodu překážek, které z něj mohou vyplývat pro obchod mezi členskými státy, vnitrostátní právní předpisy vycházející z úvah, které jsou zvláštní pro každou vnitrostátní právní úpravu, nahlížejí na restriktivní jednání pouze v tomto rámci“ (citováno dle rozsudku ze dne 13. 7. 2006 v posledně jmenované věci Manfredi, Sb. rozh. SD, I-6619, bod 38). Byť se rozsudek ve věci Manfredi vztahoval k protisoutěžnímu jednání, k němuž došlo v době před modernizací komunitárního soutěžního práva, tj. před účinností nařízení č. 1/2003, Soudní dvůr věc rozhodoval po více než dvou letech od jeho účinnosti, přičemž necítil potřebu v rozsudku vyjádřit, že by toto nařízení mělo přinést pro posuzování otázky přípustnosti uplatňování komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání jakoukoli zásadní změnu.

Přitom je třeba zdůraznit, že v citovaných věcech se Evropský soudní dvůr nezabýval skutečně souběžnou (z časového hlediska) aplikací komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva jediným orgánem, ale naopak postupnou aplikací různými orgány, což je zásadní rozdíl. Jak bude dále podrobně vysvětleno, jedině případ, kdy je se soutěžitelem vedeno řízení o shodném protisoutěžním jednání, o němž již bylo v jiném řízení rozhodnuto, je možno skutečně poměřovat se zásadou ne bis in idem. Proto Evropský soudní dvůr již ve věci Walt Wilhelm judikoval, že sice takové dvojí řízení o shodném protisoutěžním jednání je přípustné, ale z obecných zásad komunitárního práva, zejména z požadavku ekvity vyplývá, že v případě udělení pozdější sankce musí být přihlédnuto také k sankci předchozí, za toto protisoutěžní jednání již udělené (věc 14/68 Walt Wilhelm, [1969] ECR 1, bod 11). V řadě věcí pak Evropský soudní dvůr potvrdil, že princip ne bis in idem patří mezi základní zásady komunitárního práva, přičemž odkázal také na čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě (viz např. spojené věci C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P až C-252/99 P a C-254/99 P Limburgse Vinyl, [2002] ECR I-8375, bod 59). Pro použití principu ne bis in idem v soutěžních věcech stanovil Soudní dvůr následující podmínky: musí být dána totožnost jednání, totožnost pachatele a totožnost právem chráněného zájmu. Jen při splnění všech tří podmínek platí, že pachatel nesmí být trestán podruhé za totožný skutek a pro ochranu téhož právního zájmu (spojené věci C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P a C-219/00 P Aalborg Portland, [2004] ECR I-123, bod 338).

Oba komunitární soudy se také zabývaly případy mezinárodních kartelů, které již byly předmětem řízení ve třetích zemích mimo Evropskou unii, zejména ve Spojených státech a v Kanadě. V těchto věcech (u Soudního dvora věci C- 397/03 P Archer Daniels Midland, C- 289/04 P Showa Denko, C-308/04 P SGL Carbon) dospěl Soudní dvůr dokonce k závěru, že Komise byla oprávněna udělit pokuty i přesto, že dané společnosti již byly za účast v kartelu postiženy v těchto třetích zemích a že dokonce není povinna tyto již udělené pokuty ve svém rozhodnutí zohlednit, neboť „pokud se sankce udělená ve třetím státě vztahuje na provedení nebo účinky kartelové dohody na trhu tohoto státu a sankce Společenství se vztahuje pouze na provedení nebo účinky kartelové dohody na trhu Společenství, nejedná se o totožnost skutkových jednání“ (C- 397/03 P Archer Daniels Midland, Sb. rozh. SD, I-4429, bod 69). Právě v tomto kontextu se ve svém stanovisku k této věci vyjadřoval rovněž generální advokát Tizzano. Pokud tedy hovořil o tom, že za dobu více než 30 let od vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Walt Wilhelm byla hlediska vzájemné závislosti a integrace systémů Společenství a vnitrostátních systémů ochrany hospodářské soutěže, jež vedla k tomuto rozhodnutí, značně posílena zejména decentralizací použití antimonopolního práva Společenství nařízením č. 1/2003, neměl tím vůbec v úmyslu revidovat závěry Soudního dvora ve věci Walt Wilhelm, ale právě naopak, zdůraznit rozdílnou situaci uvnitř Společenství, tedy integraci systémů vnitrostátní a komunitární ochrany hospodářské soutěže, která byla přijetím nařízení č. 1/2003 ještě posílena, ve srovnání se situací ve vztahu ke třetím zemím mimo Společenství. Tato úvaha pak vyústila v závěr aprobovaný posléze Soudním dvorem, podle něhož zásada stanovená ve věci Walt Wilhelm o povinnosti zohlednit sankci již dříve udělenou v rámci Společenství, neplatí v případě sankce udělené za protisoutěžní jednání ve třetí zemi. Soudní dvůr tedy nejenže doslovně nepřevzal argumentaci generálního advokáta Tizzana, jak upozorňoval stěžovatel, ale generální advokát navíc ani nezpochybňoval aktuálnost rozsudku Walt Wilhelm, pokud jde o principální přípustnost vedení dvojího řízení a udělení dvojí sankce za protisoutěžní delikt podle komunitární úpravy a vnitrostátní úpravy členského státu.

Lze tedy shrnout, že judikatura komunitárních soudů nejenže nevylučuje možnost souběžné aplikace komunitárního a vnitrostátního soutěžního práva na shodné protisoutěžní jednání, která vyplývá již z nařízení č. 1/2003, ale navíc připouští dokonce i možnost vést řízení podle vnitrostátního práva a řízení podle komunitárního práva postupně, pouze s tou podmínkou, že orgán, který uděluje pozdější sankci, musí přihlédnout k sankci za takové jednání již udělené.

Přípustnost souběžné aplikace – Úmluva

Je tedy třeba dále se zabývat přípustností souběžné aplikace čl. 82 Smlouvy a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže z pohledu českého právního řádu, neboť, jak již bylo řečeno, komunitární právo (včetně základních právních zásad Společenství, mezi něž patří dle ustálené judikatury Soudního dvora i ochrana základních práv osob, jak vyplývají mj. z Úmluvy a jejích protokolů – viz též čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU) takový postup sice umožňuje, ale nenařizuje. Nejvyšší správní soud se tedy nejprve zabýval tím, zda by souběžné vedení řízení o porušení čl. 82 Smlouvy a § 11 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže odporovalo ústavnímu pořádku ČR, vedle Listiny základních práv a svobod tedy především čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, na nějž se krajský soud v této souvislosti odvolával a kterým jsou Česká republika a její orgány vázány při aplikaci vnitrostátního práva přímo, a nikoliv odvozeně prostřednictvím judikatury Soudního dvora, jak je tomu při aplikaci práva komunitárního.

Jádrem argumentace krajského soudu je přitom uplatnění zásady ne bis in idem. Jak ovšem uvádí prof. K. ve svém stanovisku (a tentýž autor obdobně: KRATOCHVÍL V. a kol.: Trestní právo hmotné: obecná část. Brno: Masarykova univerzita, 1996, str. 23) tato zásada má svůj aspekt procesněprávní a hmotněprávní, přičemž vyjadřuje zákaz někoho stíhat (procesněprávní aspekt) nebo potrestat (hmotněprávní aspekt) dvakrát za stejnou věc, aniž by bylo předcházející rozhodnutí v předepsaném řízení zrušeno. Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s názorem, že uplatnění této zásady tedy předpokládá dvě po sobě jdoucí řízení, nikoliv jediné řízení, v němž má být udělena sankce za skutek, který naplňuje formální znaky dvou různých deliktů. Tento rozdíl je ovšem zcela klíčový nejen z pohledu judikatury Evropského soudního dvora, ale i z pohledu judikatury Evropského soudu pro lidská práva vztahující s k čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě.

Článek 4 odst. 1 Protokolu č. 7 zní následovně: „Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu.“ (důraz doplněn). Aby tedy mohlo dojít k „aktivaci“ čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7, musí nejdříve proběhnout „trestní“ řízení, které skončí konečným osvobozujícím nebo odsuzujícím rozhodnutím (první řízení). Konečné osvobozující nebo odsuzující rozhodnutí poté brání, aby dotčená osoba byla znovu stíhána nebo potrestána za tentýž trestný čin v jakémkoliv následném řízení (druhé řízení). Musí jít tedy o řízení dvě (Müller proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. 10. 2006, stížnost č. 12555/03, § 31; Hauser-Sporn proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 2006, stížnost č. 37301/03, § 42; Xheraj proti Albánii, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 29. 7. 2008, stížnost č. 37959/02, § 70; viz blíže TRECHSEL, S.: Human Rights in Criminal Proceedings. Oxford: Oxford University Press, 2006, str. 388-391). Cílem čl. 4 Protokolu č. 7 je tedy zabránit opakování „trestního“ řízení, které již bylo jednou pravomocně skončeno a tento článek se tudíž nepoužije, dokud není zahájeno řízení nové [Gradinger proti Rakousku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 10. 1995, stížnost č. 15963/90, § 53 (české shrnutí dostupné in BERGER, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. IFEC: Praha, 2006, str. 345 - 347); Maier proti Rakousku, rozhodnutí o částečné přijatelnosti ze dne 5. 12. 2002, stížnost č. 70579/01; Göktan proti Francii, rozsudek ze dne 2. 7. 2002, stížnost č. 33402/96, § 42, § 49 - § 50]. Opakovanost stíhání či trestu je podle Evropského soudu pro lidská práva dokonce klíčový aspekt celého čl. 4 Protokolu č. 7 (Nikitin proti Rusku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 7. 2004, stížnost č. 50178/99, § 35).

V projednávané věci krajský soud netvrdí (a ani tvrdit nemůže), že by byl žalobce opakovaně stíhán nebo potrestán v „trestním“ řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za delikt, za který již byl osvobozen nebo shledán vinným a potrestán konečným rozhodnutím. Jeho výtka směřuje proti udělení pokuty souběžně za dva delikty mající základ v jednom skutku v průběhu jediného řízení. Článek 4 Protokolu č. 7 je tudíž na projednávanou věc neaplikovatelný. Judikatura Evropského soudu pro lidská práva k tomuto článku tak nejen, že není formálně závazná, ale nelze jí přiznat ani funkci normativního vodítka (k závaznosti judikatury Evropského soudu pro lidská práva srov. blíže KÜHN, Z., BOBEK, M., POLČÁK, R.: Judikatura a právní argumentace, Praha: Auditorium, 2006, str. 82-89 či KÜHN, Z.: K otázce závaznosti rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva pro domácí soudnictví. Právní rozhledy, č. 1/2005, str. 1-7, a tam citovanou literaturu a zahraniční rozhodovací praxi). Rozsudek ve věci Franz Fischer proti Rakousku (ze dne 29. 5. 2001, stížnost č. 37950/97), na nějž se krajský soud odvolává, tudíž nemůže působit ani jako přesvědčivý precedent (kterým by se soudce měl řídit nebo s nímž by se musel alespoň vypořádat), nýbrž nanejvýš jako precedent příkladný (který slouží toliko jako vzor či inspirace).

Navíc, aby bylo vůbec možné aplikovat čl. 4 Protokolu č. 7 v oblasti soutěžního práva jako takového, bylo by nutné považovat protisoutěžní delikt (zde konkrétně zneužití dominantního postavení) za „trestný čin“ ve smyslu tohoto ustanovení. Nejvyššímu správnímu soudu není známo, že by se byl Evropský soud pro lidská práva někdy zabýval aplikací zásady ne bis in idem v oblasti hospodářské soutěže, nicméně pro účely posouzení, zda se v projednávané věci jedná o trestněprávní sankci, lze analogicky použít judikaturu Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy. I přes drobné odlišnosti v terminologii obou ustanovení („trestní obvinění“ v čl. 6 odst. 1 Úmluvy na jedné straně, a „trestní řízení“ a „trestný čin“ v čl. 4 Protokolu č. 7 na straně druhé) totiž nelze připustit, aby určité jednání bylo „trestné“ povahy pro účely jednoho ustanovení Úmluvy (či jednoho z protokolů) a pro účely jiného ustanovení ne; výklad „trestnosti“ pro účely Úmluvy a jejích protokolů je tedy jednotný (Göktan proti Francii, op. cit., § 48; Sergey Zolotukhin proti Rusku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 6. 2007, stížnost č. 14939/03, § 29; Hangl proti Rakousku, rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva o přijatelnosti ze dne 20. 3. 2001, stížnost č. 38716/97).

Evropský soud pro lidská práva odmítl posuzovat „trestní charakter“ vnitrostátních sankcí pouze prismatem vnitrostátního práva a uchýlil se k autonomnímu výkladu pojmu „trestní obvinění“. Pro posouzení, zda-li daná sankce má „trestní charakter“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (a vzhledem k výše uvedenému jednotnému výkladu i pro účely čl. 4 Protokolu č. 7 a čl. 7 Úmluvy), Evropský soud definoval tzv. “Engel kritéria“ (pojmenovaná podle kauzy Engel a další proti Nizozemí, rozsudek ze dne 8. 6. 1976, stížnosti č. 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72 a 5370/72; české shrnutí dostupné in BERGER, V.: Judikatura Evropského soudu pro lidská práva. IFEC: Praha, 2006, str. 262-265), která konzistentně aplikuje. Tzv. Engel kritéria jsou následující: (1) formální zařazení do trestního nebo správního (disciplinárního) práva v rámci právního systému členského státu (přičemž jako pomocné vodítko může sloužit i kvalifikace činu v ostatních smluvních stranách Úmluvy; Evropský soud pro lidská práva tak hledá společný jmenovatel všech smluvních stran); (2) povaha (závažnost) deliktu; a (3) povaha a přísnost sankce, která za protiprávní jednání hrozí (Engel a další proti Nizozemí, op. cit., § 82; srov. rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 1. 2006, č. j. 4 As 2/2005 - 62, publikovaný pod č. 847/2006 Sb. NSS). Tato kritéria byla rozvedena následnou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (Öztürk proti Německu, rozsudek ze dne 21. 2. 1984, stížnost č. 8544/79, § 47 - § 54; Ziliberberg proti Moldavsku, rozsudek ze dne 1. 2. 2005, stížnost č. 61821/00, § 29 - § 38; Jussila proti Finsku, rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 23. 11. 2006, stížnost č. 73053/01, § 30 - § 38 a § 43; Matyjek proti Polsku, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 30. 5. 2006, stížnost č. 38184/03, § 48 - § 59).

„Trestní charakter“ deliktů a sankcí v oblasti hospodářské soutěže je otázkou v rozhodovací praxi štrasburských orgánů velmi spornou, což kontrastuje s přístupem lucemburských soudů, které, jak vyplývá z výše uvedeného, o obecné aplikovatelnosti čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě na sankce udělené za porušení komunitárního soutěžního práva nepochybují. Někdejší Evropská komise pro lidská práva sice již v roce 1991 ve věci Société Stenuit proti Francii (rozhodnutí ze dne 30. 5. 1991, stížnost č. 11598/85) dovodila „trestní charakter“ specifických francouzských sankcí v oblasti hospodářské soutěže, nicméně je přinejmenším sporné, zda tento závěr posléze přejal i Evropský soud pro lidská práva (a už vůbec není jasné, zda-li názor Evropské komise pro lidská práva na velmi specifické francouzské sankce Evropský soud pro lidská práva zobecnil na všechny pokuty v oblasti hospodářské soutěže). Judikatura Evropského soudu pro lidská práva je v této otázce nesourodá a do jisté míry i kontradiktorní. Poté, co byla stížnost ve věci Société Stenuit proti Francii rozhodnuta Evropskou komisí pro lidská práva, dostala se věc před Evropský soud pro lidská práva, který ji ovšem vyškrtl ze seznamu stížností (rozsudkem ze dne 27. 2. 1992), aniž by se jí meritorně zabýval, neboť stěžovatel vzal svou stížnost zpět. Přesto velký senát Evropského soudu pro lidská práva ve věci Jussila proti Finsku (rozsudek velkého senátu ze dne 23. 11. 2006, stížnost č. 73053/01) v § 43 odkazuje obiter dictum na rozsudek ve věci Société Stenuit proti Francii a pokuty v soutěžním právu zmiňuje jako příklad autonomního výkladu pojmu „trestní obvinění“ v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Na druhé straně Evropský soud v rozhodnutí o přijatelnosti ve věci OOO Neste St. Petersburg a další proti Rusku ze dne 3. 6. 2004 (stížnosti č. 69042/01, 69050/01, 69054/01, 69055/01 a 69056/0 a 69058/01) výslovně konstatoval, že jeho dosavadní judikatura explicitně neodpovídá na otázku, zda-li sankce za porušení hospodářské soutěže spadají pod trestní větev čl. 6 Úmluvy. Následně Evropský soud pro lidská práva v této věci aplikoval tzv. “Engel kritéria“ a dospěl k závěru, že dotčené sankce podle ruského zákona o ochraně hospodářské soutěže nemají trestněprávní charakter. Jelikož v projednávané věci není v žádném případě čl. 4 Protokolu č. 7 aplikovatelný (vzhledem k absenci opakovaného stíhání či trestu), Nejvyšší správní soud nepovažuje za nutné pouštět se do samostatné analýzy „Engel kritérií“, pokud jde o povahu deliktů v předmětné věci, neboť by to bylo pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v této věci nadbytečné.

I za předpokladu, že pokuty udělené stěžovatelem mají trestněprávní charakter ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (a tudíž analogicky i pro účely čl. 4 Protokolu č. 7), je třeba vzít v úvahu - vedle nutné podmínky posloupnosti obou řízení a tudíž i sankcí - také důležitý rozdíl mezi dvěma možnostmi aplikace zásady ne bis in idem, tj. že (1) nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž skutek, nebo (2) nikdo nesmí být stíhán opětovně pro týž delikt (srov. blíže TRECHSEL, S., op. cit., str. 392-399). Výklad ve prospěch první varianty, představující vyšší stupeň ochrany delikventa, by bylo možné vyčíst z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ve věci Gradinger proti Rakousku, kde se na první pohled zdá, že relevantním komparátorem pro Evropský soud pro lidská práva je skutečně skutek de iure, a nikoliv právní kvalifikace tohoto skutku (k „triádě“ skutkový děj, jeden skutek de iure, právní kvalifikace skutku de iure srov. např. KRATOCHVÍL, V. a kol., op. cit, str. 219). Evropský soud konstatoval, že „si je plně vědom, že dotčená ustanovení se liší nejen, pokud jde o označení [obou] trestných činů [offences], ale i … pokud jde o jejich povahu a účel… Nicméně obě dotčená rozhodnutí byla založena na stejném skutku [conduct]“ (Gradinger proti Rakousku, op. cit., § 55). Nicméně Evropský soud pro lidská práva se od tohoto výkladu odklonil ve věci Oliveira proti Švýcarsku, kde za relevantní komparátor pro posouzení přípustnosti po sobě následujících řízení určil právní kvalifikaci skutku, a nikoliv skutek samotný (Oliveira proti Švýcarsku, rozsudek ze dne 30. 7. 1998, stížnost č. 25711/94, § 26). Evropský soud tak akceptoval, že jedním skutkem lze spáchat několik deliktů, přičemž čl. 4 Protokolu č. 7 nebrání tomu, aby pro tentýž skutek byl pachatel odsouzen ke dvěma trestům ve dvou po sobě jdoucích řízeních, pokud jde o souběh dvou různých deliktů, i když jsou tyto delikty založeny na shodném jednání (Oliveira proti Švýcarsku, op. cit., § 27).

Evropský soud pro lidská práva se následně v kauze Franz Fischer proti Rakousku pokusil o sjednocení obou zjevně kontradiktorních přístupů (které byly ostatně tvrdě napadeny doktrinální kritikou; srov. např. TRECHSEL, S., op. cit., str. 395; či REPÍK, B.: Evropská úmluva o lidských právech a trestní právo, Praha: ORAC, 2002, str. 248-250) a nakonec se přiklonil k restriktivnějšímu výkladu (pro pachatele) aplikovanému ve věci Oliveira proti Švýcarsku (Franz Fischer proti Rakousku, op. cit., § 25 a § 29). Tohoto výkladu se Evropský soud pro lidská práva již konstantně drží (srov. Göktan proti Francii, op. cit., § 50; Manasson proti Švédsku, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 8. 4. 2003, stížnost č. 41265/98; Sailer proti Rakousku, rozsudek ze dne 6. 6. 2002, stížnost č. 38237/97, § 25; a Hauser-Sporn proti Rakousku, op. cit., § 42). Nicméně je pravda, že Evropský soud si vyhradil možnost posoudit, zda-li nominálně odlišné delikty ve skutečnosti nepředstavují „tentýž trestný čin“ ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 Úmluvy. Pro tyto účely Evropský soud pro lidská práva používá test, zda-li „jeden trestný čin zahrnuje všechna zla obsažená v ostatních trestných činech … [či] zda oba dané trestné činy mají stejné základní prvky“ (Franz Fischer proti Rakousku, op. cit., § 25). Na základě tohoto testu dospěl Evropský soud například k závěru, že dvojí trest pro nepřiznání příjmů a daňový únik nepředstavuje porušení čl. 4 Protokolu č. 7 (Ponsetti a Chesnel proti Francii, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 14. 9. 1999, stížnosti č. 36855/97 a 41731/98; Manasson proti Švédsku, op. cit.; srov. rovněž závěry ve věcech Isaksen proti Norsku, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 2. 10. 2003, stížnost č. 13596/02; Göktan proti Francii, op. cit., § 50; a Hauser-Sporn proti Rakousku, op. cit., § 44 - § 45).

Přípustnost souběžné aplikace – Listina

Lze tedy uzavřít, že čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě není na projednávaný případ aplikovatelný, a to především z toho důvodu, že žalobce nebyl v daném případě stíhán ani potrestán podruhé za stejnou věc, o níž již bylo dříve rozhodnuto. Na druhou stranu je pravdou, že Úmluva stanoví pouze minimální standard ochrany základních práv a nic nebrání smluvním stranám Úmluvy přijmout standard vyšší. Je proto třeba se zabývat tím, zda by souběžné aplikaci čl. 82 Smlouvy ES a § 11 odst. 1 zákona o hospodářské soutěži, jak k němu došlo v projednávané věci, bránila Listina základních práv a svobod. Princip ne bis in idem je zakotven v čl. 40 odst. 5 Listiny, který ovšem stanoví: „Nikdo nemůže být trestně stíhán za čin, pro který již byl pravomocně odsouzen nebo zproštěn obžaloby. Tato zásada nevylučuje uplatnění mimořádných opravných prostředků.“ I Listina tedy logicky předpokládá posloupnost řízení a sankcí. Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že „smyslem a účelem ústavní zásady ne bis in idem je zabránit opakovanému stíhání trestně odpovědné osoby za stejné faktické jednání“ (usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 9. 7. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 6/03, Sb. n. u. ÚS, svazek č. 18, usnesení č. 18, str. 573 a násl.; souladně nález Ústavního soudu ze dne 18. 9. 1995, sp. zn. IV. ÚS 81/95, publ. pod č. 32/1997 Sb.; či nález pléna Ústavního soudu ze dne 3. 2. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 19/98, Sb. n. u. ÚS,