7 As 69/2008 — Nejvyšší správní soud

7 As 69/2008- 47 - text  7 As 69/2008  55 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Michala Mazance, JUDr. Jakuba Camrdy, JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Marie Turkové, JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Vlašína v právní věci žalobce: D. O., zastoupen JUDr. Jaroslavem Vovsíkem, advokátem se sídlem Malá 6, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 8. 2008, č. j. 30 Ca 93/2008  10, t a k t o : Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 21. 8. 2008, č. j. 30 Ca 93/2008 - 10, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í krajskému soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci 1. Magistrát města Plzně, odbor vnitřních věcí rozhodnutím ze dne 14. 4. 2008, č. j. VNITŘ/D/2930/08 zadržel žalobci podle § 118c odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na silničních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů řidičský průkaz č. AOB 019251, vydaný dne 23. 11. 2007 v Ukrajině pro skupiny A1, B, C1 do doby pravomocného rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu. V odvolacím řízení Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor dopravy a silničního hospodářství rozhodnutím ze dne 11. 6. 2008, č. j. DSH/6538/08 odvolání podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen správní řád) zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. V důvodech rozhodnutí uvedl, že dne 22. 2. 2008 se žalobce dopustil protiprávního jednání tím, že v obci Losiná při jízdě s vozidlem Ford (…) neodhadl boční odstup od zaparkovaného vozidla Škoda (…) a v důsledku toho došlo ke střetu obou vozidel s hmotnou škodou cca 25 000 Kč; při dechové zkoušce bylo zjištěno, že měl 0,72 promile alkoholu v dechu. Správnímu orgánu I. stupně byl doručen spis obsahující oznámení o zadržení řidičského průkazu s dalšími podklady dne 27. 2. 2008, téhož dne vyhotovil oznámení o zahájení řízení o zadržení řidičského průkazu a usnesením vyzval žalobce k vyjádření, které bylo předloženo dne 28. 3. 2008. Žalovaný akceptoval, že právnímu zástupci žalobce byly písemnosti doručeny až dne 27. 3. 2008, ovšem k odvolací námitce nedodržení lhůty pěti pracovních dnů po předání řidičského průkazu uvedl, že zákon s nedodržením lhůty nespojuje žádný následek - jedná se o lhůtu pořádkovou. 2. Proti tomu žalobce brojil žalobou opřenou jednak nedodržení lhůt stanovených v § 118b odst. 4 a v § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu, a dále o námitku nemožnosti zadržení řidičského průkazu vydaného orgánem cizího státu. 3. Dne 21. 8. 2008 rozhodl Krajský soud v Plzni usnesením o odmítnutí žaloby. V odůvodnění odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2006, č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, publikovaný pod č. 886/2006 Sb. NSS, vymezující znaky rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. Na jeho základě dospěl k závěru, že rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu naplňuje jak formální tak materiální znaky úkonu předběžné povahy: jde o rozhodnutí správního orgánu ve veřejnoprávní věci, zajišťující určitou věc a současně se lze proti jeho důsledkům bránit v řízení, v němž musí být pokračováno před správním, případně jiným státním orgánem, který o věci rozhodne s konečnou platností. Své rozhodnutí krajský soud opřel o ust. § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 písm. b) s. ř. s. 4. Proti usnesení krajského soudu žalobce („stěžovatel“) podal kasační stížnost, v níž namítal, že za rozhodnutí předběžné povahy lze považovat jen takové rozhodnutí, které bude v dalším řízení nahrazeno konečným správním rozhodnutím. Nemůže jím tedy být rozhodnutí, které je vydáváno jako konečné v rámci vlastního správního řízení, týkajícího se pouze práv a povinností založených tímto rozhodnutím. Řízení o zadržení řidičského průkazu je vlastním a svébytným správním řízením a není součástí jiného řízení, ať již přestupkového nebo trestního. Nikdy v budoucnu v žádném dalším řízení již nebudou zkoumány podmínky pro toto zadržení. Již samotné toto rozhodnutí má závažné dopady do života stěžovatele. Z těchto důvodů navrhl zrušení usnesení krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení. 5. Žalovaný nevyužil možnosti podat ke kasační stížnosti své vyjádření. II. Důvody předložení věci rozšířenému senátu 6. Poté, co sedmý senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že kasační stížnost je ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná a včasná a jsou v ní podle jejího obsahu namítány důvody odpovídající ustanovení § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., konstatoval, že pro danou věc je stěžejní posouzení otázky, zda je rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podle § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. 7. Sedmý senát při předběžném posouzení věci dospěl k opačnému závěru, než jaký byl vysloven v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 As 42/2008  42 (dostupný na www.nssoud.cz). V tomto rozsudku pátý senát rovněž vycházel z principů vytýčených v rozsudku č. j. 2 Afs 183/2005 - 64, a vyslovil, že rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu podle § 118c odst. 1 zákona o silničním provozu je svou povahou rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. Jde o rozhodnutí zadržující řidičský průkaz do doby konečného rozhodnutí, přičemž doba předběžného zadržení se započítává do doby výkonu sankce nebo trestu spočívajících v zákazu řízení motorových vozidel, pokud tato sankce či trest budou uloženy. V tomto dalším řízení pak je zachováno právo na obranu jak před správním orgánem, tak před soudem. 8. Sedmý senát v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu také poukázal na rozsudek tohoto soudu č. j. 2 Afs 183/2005 - 64 a na jeho vymezení materiálního a formálního znaku rozhodnutí předběžné povahy. V případě zadržení řidičského průkazu neshledal naplněným právě znak procesní. 9. Poukázal na znění ustanovení § 118c odst. 1, 2, § 118b a § 118a, a dovodil, že po rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu nenásleduje žádné konečné rozhodnutí, v němž by bylo přezkoumáno, zda byly splněny zákonné podmínky pro zadržení podle § 118a odst. 1 písm. a až h) zákona o silničním provozu. Důvody pro zadržení řidičského průkazu jsou autonomními skutkovými podstatami, i když se obsahově podobají některým skutkovým podstatám dopravních přestupků, či výjimečně trestných činů. 10. Naplnění procesního znaku předběžnosti podle sedmého senátu není možno dovozovat z toho, že v přestupkovém nebo v trestním řízení se rozhoduje o obdobném skutku; v rámci těchto řízení se nelze bránit proti rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu nebo proti jeho důsledkům. Pokud správní orgán či orgán činný v trestním řízení dospěje k závěru, že nebyl spáchán přestupek či trestný čin, není a nemůže být rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu zrušeno, a to ani tehdy, pokud bylo objektivně nezákonné; řidičský průkaz se pouze vrátí. To má vliv i na případnou náhradu škody způsobené při výkonu veřejné moci rozhodnutím, neboť podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, lze nárok na náhradu škody uplatnit pouze tehdy, pokud nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. 11. To, zda jsou naplněny podmínky pro zadržení řidičského průkazu, se zkoumá jen v rámci tohoto řízení a nikoliv v řízeních navazujících. Přitom zadržení řidičského průkazu citelně zasahuje do práv a povinností jeho držitele; ten nesmí po dobu zadržení řídit motorové vozidlo a takový následek je svou intenzitou srovnatelný jen s trestem zákazu činnosti - i ten je časově omezen. Rozhodnutím o zadržení řidičského průkazu se tak podle názoru předkládajícího senátu s konečnou platností rozhoduje o tom, zda účastník může řídit motorová vozidla do doby rozhodnutí o přestupku nebo o trestném činu, přičemž se proti tomuto rozhodnutí nelze bránit v rámci řízení, v němž je rozhodováno s konečnou platností o spáchaném skutku. 12. Podle názoru sedmého senátu je třeba v případě pochybností vykládat výluky ze soudního přezkumu restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu. Proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil k rozhodnutí rozšířenému senátu. III. Posouzení věci rozšířeným senátem 13. Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci rozhodovat, a dospěl ke kladnému závěru, neboť předkládající sedmý senát hodlá zaujmout právní názor, jenž je odlišný od právního názoru vyjádřeného v rozsudku ze dne 25. 9. 2008, č. j. 5 As 42/2008  42. III. a) stávající judikatura 14. Jak bylo výše uvedeno, stávající judikatura rozhodnutí o zadržení řidičského průkazu považovala za rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního přezkumu podle § 70 písm. b) s. ř. s. Tento právní názor byl zau