1 As 53/2011 — Nejvyšší správní soud

1 As 53/2011- 109 - text 1 As 53/2011-119 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobců a) O. M. a b) M. S., zastoupených JUDr. Ondřejem Moravcem, advokátem se sídlem Dukelská 15, 500 02 Hradec Králové, proti žalované Mateřské škole Sion, se sídlem Na Kotli 1201, 500 09 Hradec Králové, proti rozhodnutí žalované ze dne 9. 12. 2009 o ukončení předškolního vzdělávání žalobce a), v řízení o kasační stížnosti žalobců proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 1. 2011, čj. 30 A 5/2010 - 55, t a k t o : Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 25. 1. 2011, čj. 30 A 5/2010 - 55, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Mateřská škola Sion (žalovaná) je školskou právnickou osobou ve smyslu § 8 odst. 6 a § 124 – 140 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). Jejím zřizovatelem je v souladu s § 8 odst. 6 školského zákona ve spojení s § 7 odst. 1 písm. e) zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), Sbor Jednoty bratrské v Hradci Králové – Sion jako organizační jednotka registrované církve, jíž bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy. [2] Dne 1. 5. 2007 podala žalobkyně b) přihlášku svého syna – žalobce a) do Mateřské školy Sion a zároveň podepsala „dohodu o podmínkách školky Sion“. V dohodě žalobkyně b) potvrdila, že byla seznámena a souhlasí s křesťanským zaměřením školky Sion, v níž jsou děti vedeny k důležitým životním hodnotám jako je zájem jeden o druhého, láska k pravdě, čestnost, upřímnost atd., které vycházejí z křesťanských hodnot. Součástí programu jsou biblické chvilky a další křesťanské prvky (písně atd.). Dále žalobkyně b) souhlasila s finančními podmínkami školky Sion a zavázala se je řádně dodržovat (zejména včasné a úplné placení poplatků). Žalobkyně b) v dohodě rovněž potvrdila, že byla seznámena s „řádem školky Sion“ a souhlasí s ním. Následně začal žalobce a) počínaje 1. 9. 2008 docházet do Mateřské školy Sion. [3] V září 2009 byli rodiče dětí navštěvujících Mateřskou školu Sion informováni o změnách ceníku s platností od 1. 10. 2009. Došlo ke zvýšení rodičovského příspěvku s možností požádat o dotovaný (nižší) příspěvek. Dne 30. 9. 2009 se ohledně této otázky konalo setkání rodičů, na něž rodiče žalobce a) nepřišli. V průběhu následujících dvou měsíců probíhala poměrně rozsáhlá písemná i ústní komunikace mezi Mateřskou školou Sion (její ředitelkou a zástupcem ředitelky) a rodiči žalobce a), zejména s jeho otcem. Podstatou této diskuse byl nesouhlas rodičů žalobce a) se změnou výše rodičovského příspěvku v průběhu školního roku. Dopisem datovaným 9. 12. 2009 oznámila ředitelka Mateřské školy Sion a její zástupce rodičům žalobce a) ukončení předškolního vzdělávání žalobce a) k 31. 12. 2009. Z dopisu vyplývá, že důvodem pro tento akt byla jednak špatná komunikace a nedostatečná spolupráce mezi mateřskou školou a rodiči žalobce a), jednak neuhrazení dlužných plateb rodičovského příspěvku za měsíce říjen a listopad. [4] Žalobci napadli předmětný dopis jako správní rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové a domáhali se jeho zrušení. Krajský soud usnesením ze dne 25. 1. 2011, čj. 30 A 5/2010 - 55, žalobu odmítl podle § 46 odst. 2 s. ř. s. V odůvodnění na základě přiměřeného použití rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 2. 2008, čj. 3 As 39/2007 - 80 (dostupný na www.nssoud.cz), konstatoval, že školský zákon při definici postavení, práv a povinností ředitele školy důrazně rozlišuje, zda se jedná o ředitele školy, která má tzv. veřejného zřizovatele, a ředitele školy založené zřizovatelem neveřejným. Ustanovení § 165 odst. 2 školského zákona pak vymezuje případy, kdy je ředitel školy zmocněn vykonávat státní správu ve školství; mezi tyto případy náleží i ukončení předškolního vzdělávání podle § 35 školského zákona. Úprava § 165 odst. 2 školského zákona však zmocňuje k výkonu státní správy výhradně ředitele škol a školských zařízení zřízených veřejným zřizovatelem: mezi ty Mateřská škola Sion nepatří. Podle názoru krajského soudu rozhodnutí ředitelky církevní mateřské školy o ukončení předškolního vzdělávání podle § 35 školského zákona není rozhodnutím v oblasti státní správy. O žalobě proti takovému rozhodnutí je příslušný rozhodnout soud v občanském soudním řízení. Současně krajský soud žalobce poučil, že do jednoho měsíce od právní moci usnesení mohou podat žalobu k Okresnímu soudu v Hradci Králové. II. Kasační stížnost žalobců [5] Usnesení krajského soudu napadli žalobci včasnou kasační stížností. Uvedli, že ředitelka mateřské školy postupovala podle § 35 školského zákona; ten přitom v tomto případě nijak nerozlišuje, zda jde o ředitele školy zřízené veřejným zřizovatelem či zřizovatelem neveřejným. Ve vztahu k § 4 s. ř. s. vymezujícímu pravomoc správních soudů pak žalobci dovozují, že ředitel mateřské školy je fyzickou osobou, které bylo v § 35 školského zákona svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob – dětí. Toto rozhodování se rovněž závažným způsobem dotýká práv a povinností dalších osob, v tomto případě matky dítěte. Rovněž se jedná o rozhodování v oblasti veřejné správy, což vyplývá jak z charakteru rozhodnutí, tak i ze skutečnosti, že vzdělávání je významnou oblastí veřejného zájmu a stát podle školského zákona vystupuje jako garant úrovně vzdělání bez ohledu na typ zřizovatele. Každá škola zapsaná do rejstříku musí splňovat zákonné standardy poskytovaného vzdělávání. [6] V krajským soudem citovaném rozsudku ze dne 13. 2. 2008, čj. 3 As 39/2007 - 80, Nejvyšší správní soud nevyloučil, že by rozhodnutí ředitele školy (i když je zřízena neveřejným zřizovatelem) nemohlo mít povahu rozhodnutí o veřejných subjektivních právech, pouze v daném konkrétním případě rozhodnutí ředitelky veřejnoprávní povahu nemělo. Nejvyšší správní soud v tomto případě zdůraznil smluvní charakter studia, avšak v případě žalobců se o smluvní základ nejedná. Žalobci neuzavřeli s žalovanou žádnou písemnou smlouvu, obsah smluvních závazků byl tedy obtížně určitelný, a rozhodně nebylo mezi stranami sjednáno nic o tom, zda a za jakých podmínek by mohlo dojít k ukončení předškolního vzdělávání žalobce a). Žalovaná tak neuplatňovala svá subjektivní práva plynoucí ze smlouvy, nýbrž uplatňovala pravomoc svěřenou jí zákonem a autoritativně, mocensky rozhodla. Situace žalobců je navíc zcela odlišná od případu posuzovaného Nejvyšším správním soudem, v němž šlo o udělení individuálního studijního plánu na žádost studenta. Právo studovat podle individuálního studijního plánu není veřejným subjektivním právem – žalobce se zde neopíral o normy veřejného práva, nýbrž o podmínky sjednané ve smlouvě o studiu. V nyní projednávaném případě ovšem kogentní ustanovení školského zákona, která se nesporně vztahují i na mateřské školy zřízené nestátními subjekty, jednoznačně stanoví, za jakých okolností je možné předškolní vzdělávání ukončit. Rodiče a mateřská škola zřízená nestátním zřizovatelem jistě mohou uzavřít smlouvu o vzdělávání, která založí práva a povinnosti jdoucí nad rámec školského zákona: tato práva požívají ochrany před civilními soudy. Oproti tomu právo zůstat žákem či studentem školy ve školním roce, v němž byl žák ke studiu zapsán, je právem založeným právním předpisem veřejného práva (školského zákona). Pokud by se mělo jednat o soukromoprávní vztah, není zřejmé, proč zákonodárce toto soukromé právo nezaložil přímo škole a proč zasahuje do její autonomie tím, že stanoví, který z jejích vnitřních orgánů je oprávněn uplatňovat vůči smluvním partnerům soukromá subjektivní práva školy. [7] Podle žalobců není rozhodné, že školský zákon pravomoc ředitele ukončit předškolní vzdělávání následně v § 165 odst. 2 kvalifikuje jako výkon státní správy, přičemž tak činí v užším rozsahu jen v případě škol zřízených státem, krajem, obcí nebo svazkem obcí. Ad absurdum by pak bylo možné tvrdit, že pokud zákonodárce na jednom místě právního předpisu založí vykonavateli veřejné správy kompetenci ukládat sankce za správní delikt, nebude se jednat o výkon veřejné správy kontrolovatelný ve správním soudnictví, pokud tentýž zákon na jiném místě uvede, že ukládání sankce za část správních deliktů není výkonem veřejné správy. Krajský soud podle žalobců nesprávně z § 165 odst. 2 školského zákona dovozuje, že rozhoduje-li ředitel školy zřízené neveřejným zřizovatelem o otázkách v tomto ustanovení upravených, nejedná se o rozhodnutí v oblasti státní správy. Pro posouzení charakteru takového rozhodnutí je třeba použít kritérium vrchnostens