1 Afs 7/2009

Žalobce v roce 2006 provozoval regionální linkovou autobusovou dopravu na území Ústeckého kraje na základě smlouvy o závazku veřejné služby v linkové dopravě (doplňované pozdějšími dodatky), kterou s jeho právním předchůdcem uzavřel dne 30. 12. 2003 Krajský úřad Ústeckého kraje jako dopravní úřad (§ 19 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě), a na základě licencí k provozování linkové osobní dopravy. V závěru roku 2005 se žalobce a krajský úřad neshodli na celkovém dopravním výkonu žalobce a na výši předpokládané ztráty; nebyl tak uzavřen dodatek smlouvy, který by nově upravil tyto a další okolnosti provozování dopravy v závazku veřejné služby v roce 2006. V lednu 2006 neuhradil kraj žalobci částku, kterou žalobce požadoval jako ztrátu z provozování dopravy v tomto měsíci, a trval na podepsání dodatku v jím navrženém znění. Žalobce předložil kraji svou verzi dodatku, na niž však kraj nepřistoupil a dne 31. 1. 2006 vypověděl žalobci smlouvu o závazku veřejné služby (o to, zda výpovědní lhůta skončila 30. 4. 2006, nebo 31. 5. 2006, je mezi stranami smlouvy spor). V následujících měsících pak kraj uhradil žalobci částky za zajišťování základní dopravní obslužnosti za měsíce leden až duben 2006, a to vždy v posledním týdnu následujícího měsíce (naposledy tedy koncem května 2006).

V průběhu roku žalobce opakovaně upozorňoval kraj na to, že se časem nevyhnutelně ocitne ve finanční tísni, která mu neumožní dále provozovat dopravu na linkách spadajících do závazku veřejné služby; výslovně však nereagoval na dotazy kraje, zda po nabytí účinnosti výpovědi smlouvy hodlá ukončit provoz jakékoli linky či spoje.

Krajský úřad v dubnu 2006 vyhlásil koncesní řízení na zajištění dopravní obslužnosti části území kraje v režimu závazku veřejné služby; z tohoto řízení vzešla vítězně společnost ČSAD Česká Lípa a. s. Dne 2. 6. 2006 uzavřel kraj s touto společností rámcové smlouvy o závazku veřejné služby; dne 9. 6. 2006 pak společnost požádala o vydání licencí na dopravu od 9. 9. 2006.

Částku za květen 2006, kterou žalobce kraji vyúčtoval v červnu 2006, kraj odmítl žalobci uhradit s tím, že dopravní výkony již nejsou poskytovány v režimu závazku veřejné služby. Totéž se pak opakovalo s fakturou za červen 2006, předloženou dne 18. 7. 2006. Dne 26. 7. 2006 oznámil žalobce kraji, že u něj nastaly neodvratitelné okolnosti podle § 18 písm. d) zákona o silniční dopravě, a označil konkrétní spoje (v počtu 2135, z toho 2103 v režimu závazku veřejné služby), které k 1. 8. 2006 přeruší. Tohoto dne tak poté skutečně učinil; předtím upozornil kraj, že je připraven nadále zajišťovat základní dopravní obslužnost v kraji, pokud kraj učiní kroky k úhradě dlužných částek za květen až červenec 2006.

Společnost ČSAD Česká Lípa a. s. sdělila krajskému úřadu dopisem ze dne 27. 7. 2006 doručeným dne 28. 7. 2006, že je připravena od 1. 8. 2006 zahájit provoz na všech linkách zařazených do systému základní dopravní obslužnosti, na nichž do té doby provozoval dopravu žalobce. Rada kraje rozhodla dne 1. 8. 2006 o vystavení objednávek na provoz linek a spojů u společnosti, ta však dne 2. 8. 2006 své předchozí stanovisko zpochybnila a vzala zpět své žádosti o udělení licencí. Dne 4. 8. 2006 zahájil krajský úřad správní řízení směřující k vydání rozhodnutí podle čl. 14 odst. 5 Nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. června 1969 o postupu členských států ohledně závazků vyplývajících z pojmu veřejné služby v dopravě po železnici, silnici a vnitrozemských vodních cestách (dále jen „nařízení č. 1191/69“), a zaslal žalobci návrh rozhodnutí. Žalobce v týž den večer obnovil provoz na všech linkách. Krajský úřad pak dne 7. 8. 2006 uložil žalobci povinnost zachovat na vyjmenovaných linkách provoz do dne 8. 9. 2006. Následně krajský úřad přidělil licence společnosti ČSAD Česká Lípa a. s. a dalším menším dopravním podnikům vzešlým z výběrových řízení.

Rozhodnutím ze dne 6. 11. 2006, č. j. S 227/06-19569/06-SOHS II, žalovaný vyslovil, že žalobce ve smyslu § 11 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), zneužil svého dominantního postavení na trhu poskytování dopravních služeb v regionální linkové autobusové dopravě na území Ústeckého kraje na újmu spotřebitelů poptávajících tyto služby: dne 1. srpna 2006 totiž přerušil provoz 2135 spojů veřejné linkové autobusové dopravy na území Ústeckého kraje, přičemž tento svůj úmysl oznámil Ústeckému kraji teprve dne 26. července 2006. Neposkytnul tak dostatečný časový předstih umožňující včasnou adaptaci Ústeckého kraje a spotřebitelů na nastalou situaci. Žalovaný žalobci takové jednání do budoucna zakázal a uložil mu za ně pokutu ve výši 700.000 Kč. Zároveň vyslovil, že porušení citovaného ustanovení spočívající v samotném přerušení provozu předmětných 2135 spojů bez objektivně ospravedlnitelného důvodu nebylo ve správním řízení prokázáno.

Žalobcův rozklad podaný proti tomuto rozhodnutí zamítl předseda žalovaného rozhodnutím ze dne 4. 7. 2007 a napadené rozhodnutí potvrdil. Žalobu, již žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného, Krajský soud v Brně zamítl rozsudkem ze dne 17. 9. 2008 č. j. 62 Ca 42/2007 – 337.

Žalobce v kasační stížnosti proti rozsudku krajského soudu zformuloval řadu námitek svědčících podle jeho názoru o nesprávném posouzení právní otázky v předchozím řízení, o vadách řízení před správním orgánem, o zmatečnosti řízení před soudem a o nepřezkoumatelnosti rozsudku [§ 103 odst. 1 písm. a) – d) s. ř. s.], a navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek Krajského soudu v Brně a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V obecné rovině vytkl žalobce správnímu orgánu i krajskému soudu přepjatě formalistický postup, v jehož důsledku byl potrestán za jednání, které není správním deliktem. Žalobcovy dílčí námitky se týkaly:

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na obsah svých rozhodnutí a na svá podání v řízení před krajským soudem. Konkrétně se pak vyjádřil k většině kasačních námitek, tvrzení zde obsažená však odmítl a navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.

Ve dvou doplněních kasační stížnosti žalobce uvedl, že získal nové důkazní prostředky (výpovědi Ing. P. M., Mgr. L. Š. a Ing. F.), které nemohl dříve uplatnit a na jejichž základě navrhl žalovanému obnovu řízení. Postup žalovaného ohledně těchto návrhů žalobce považuje za nestandardní a vzbuzující pochybnosti o nepodjatosti. Z těchto výpovědí žalobce dovozuje, že postup Ústeckého kraje probíhal podle předem připraveného scénáře, jehož cílem bylo zničit žalobce. Ústecký kraj celou situaci sám vyvolal, a tak byl s možností přerušení dopravy srozuměn. Zavinění je proto zcela na straně Ústeckého kraje, neboť omezení dopravy bylo se vší pravděpodobností součástí scénáře. Podle žalobce se na plánu ekonomické likvidace žalobce podílel zřejmě též žalovaný s ohledem na svůj přístup k žalobci a advokátní kancelář zastupující kraj vzhledem k výši honorářů, kterou za služby ve věcech týkajících se žalobce obdržela.

Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána včas a osobou oprávněnou, a není důvodné kasační stížnost odmítnout pro nepřípustnost.

Nejvyšší správní soud při předběžném projednání věci – konkrétně námitky podjatosti předsedy žalovaného – zaujal názor, že ustanovení § 14 odst. 6 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, jehož je třeba ve věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, a předložil věc Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Z tohoto důvodu předsedkyně senátu usnesením ze dne 8. 10. 2009, č. j. 1 Afs 7/2009 – 690, řízení o návrhu přerušila podle tehdy platného § 48 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 120 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Ústavní soud usnesením ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, návrh Nejvyššího správního soudu odmítl. Jelikož tím překážka řízení odpadla, předsedkyně senátu v souladu s § 48 odst. 5 s. ř. s. rozhodla, že se v řízení pokračuje.

Nejvyšší správní soud vázán názorem Ústavního soudu v této věci přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, a to v pořadí vytčeném žalobcem výše. Zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.).

Kasační stížnost není důvodná.

Žalobce připomněl, že o jeho námitce podjatosti JUDr. Davida Rause, vznesené v průběhu řízení o žalobě, rozhodoval Nejvyšší správní soud (usnesení ze dne 19. 12. 2007, č. j. Nao 88/2007 - 113) a námitku podjatosti neshledal důvodnou. Soudce však v dalším průběhu řízení zavdal žalobci nové příčiny k pochybám o tom, zda je skutečně nepodjatý. Duplika, kterou žalovaný doručil krajskému soudu dne 10. 9. 2008, byla žalobci předložena až při jednání dne 17. 9. 2008, a žalobce tak neměl možnost se k ní vyjádřit. K pochybnostem o nepodjatosti soudce vedl však žalobce zejména fakt, že soud ihned po vyhlášení rozsudku přednesl přímo v soudní síni prohlášení pro tisk a vyjadřoval se k rozhodnutí, jehož podrobné odůvodnění bylo známo jen jemu. Žalobce proto neměl možnost na toto prohlášení adekvátně reagovat.

Již dva dny po vyhlášení rozsudku soud předal k poštovní přepravě písemné vyhotovení rozsudku o třiceti třech stranách. Žalobci je přitom známo, že v případě tohoto senátu bývá rozsudek písemně vyhotovován i po dobu několika měsíců, a ani samotný rozsudek nebývá v takto složitých věcech vyhlašován v den, kdy proběhlo jednání. Vše působí dojmem, že ve věci bylo rozhodnuto předem bez ohledu na žalobcovo vyjádření k duplice a na skutečnosti a závěrečné návrhy, které přednesl při jednání. Souhrn zmíněných skutečností – způsob mediálního komentování rozhodnutí a rychlost písemného vyhotovení rozhodnutí – zvýhodnil žalovaného před žalobcem a zakládá pochyby o nepodjatosti soudce JUDr. Davida Rause.

Žalovaný se k této námitce blíže nevyjádřil.

Podle § 8 s. ř. s. jsou soudci vyloučeni z projednávání a rozhodnutí věci, jestliže se zřetelem na jejich poměr k věci, k účastníkům nebo k jejich zástupcům je dán důvod pochybovat o jejich nepodjatosti. Vyloučeni jsou též soudci, kteří se podíleli na projednávání nebo rozhodování věci u správního orgánu nebo v předchozím soudním řízení. Důvodem k vyloučení soudce nejsou okolnosti, které spočívají v postupu soudce v řízení o projednávané věci nebo v jeho rozhodování v jiných věcech. Rozhodnutí o vyloučení soudce z důvodů uvedených v citovaném § 8 s. ř. s. představuje výjimku z ústavní zásady, podle níž nikdo nesmí být odňat svému zákonnému soudci s tím, že příslušnost soudu i soudce stanoví zákon (článek 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). Tak, jak zákon tuto příslušnost stanovil, je zásadně dána, a postup, kterým je věc odnímána soudu příslušnému a přikázána soudu, resp. soudci jinému, je nutno chápat jako postup výjimečný. Vzhledem k tomu lze vyloučit soudce z projednávání a rozhodnutí přidělené věci jen výjimečně a ze skutečně závažných důvodů, které mu reálně brání rozhodnout v souladu se zákonem nezaujatě a spravedlivě (usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2003, č. j. Nao 19/2003 – 16; všechna zde citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).

V posuzovaném případě Nejvyšší správní soud důvody pro tento výjimečný postup neshledal. Žalobce v prvé řadě zakládá tvrzenou podjatost JUDr. Rause na jeho procesním postupu v projednávané věci, což soudní řád správní jako důvod podjatosti výslovně vylučuje. Kromě toho skutečnost, že soud nezaslal žalobci dupliku, byla s ohledem na datum nařízení jednání pochopitelná; ostatně duplika byla jen reakcí na některé nové argumenty, které žalobce uplatnil v replice. Je též nepravdivé tvrzení žalobce, že se k duplice nemohl vyjádřit, neboť při jednání mu byl její obsah sdělen soudem, byla mu krátkou cestou předána a žalobce měl možnost k ní v průběhu jednání zaujmout stanovisko. V postupu krajského soudu neshledává Nejvyšší správní soud pochybení, tím méně v něm pak lze vidět jakékoliv známky podjatosti JUDr. Rause.

Institut podjatosti dále slouží k vyloučení soudce z rozhodování (námitku podjatosti je možno uplatnit nejpozději při jednání, srov. § 8 odst. 5 věta druhá a třetí s. ř. s.); tvrzená podjatost tedy z povahy věci nemůže být zdůvodněna okolnostmi, které nastaly až po vydání rozhodnutí ve věci: tehdy už soudcovo jednání (jakkoli třeba podivné, což není tento případ) nemůže mít na osud věci a na účastníkova práva žádný vliv. Prohlášení pro tisk i rychlost vyhotovení písemného znění rozsudku již z tohoto důvodu mohou jen stěží založit podjatost soudce. Nejvyšší správní soud k tomu dále podotýká, že podle § 49 odst. 1 s. ř. s. musí být rozsudek vyhlášen jménem republiky a veřejně, přičemž podle § 156 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád ve spojení s § 64 s. ř. s. a podle § 116 odst. 2 vyhlášky ministerstva spravedlnosti č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, je předseda senátu povinen při vyhlášení rozsudku uvést kromě výroku též jeho odůvodnění a poučení o opravných prostředcích. Účastníci řízení tak mohou ze zákona být přítomni vyhlašování rozsudku včetně jeho odůvodnění stejně jako zástupci tisku. Žalobcovy námitky působí tak, jako by on sám byl zbaven možnosti dovědět se o důvodech rozhodnutí, kdežto zástupci tisku tuto možnost dostali. Soudce JUDr. Raus však prohlášení pro tisk učinil až poté, co byl rozsudek veřejně vyhlášen včetně základních bodů odůvodnění. Žalobce rovněž nijak nekonkretizuje, v čem nemohl na prohlášení soudce reagovat. Vyvozovat z tohoto stavu věci pochyby o nepodjatosti JUDr. Rause je proto neopodstatněné.

Poslední námitkou z tohoto okruhu si pak žalobce v podstatě stěžuje na příliš rychlé vyhotovení rozsudku. Jedním z postulátů právního státu je i požadavek na rychlou spravedlnost, resp. rychlou justici – průtahy v řízení před soudy jsou pravidelně kritizovány a shledávány neakceptovatelnými jak Ústavním soudem, tak Evropským soudem pro lidská práva. Působí proto dosti absurdně, pokud žalobce z naplnění tohoto postulátu činí důvod podjatosti soudce. Skutečnost, že písemné vyhotovení rozsudku bylo krajským soudem vypraveno dva dny po ústním vyhlášení rozsudku, nelze považovat za důkaz toho, že ve věci bylo rozhodnuto předem bez ohledu na průběh ústního jednání. Žalobce si zřejmě představuje, že soudce (senát) přichází do jednací síně jako tabula rasa, do níž se teprve při ústním jednání počínají zarývat argumenty stran sporu, a že teprve na základě ústního jednání je soudce (senát) schopen si o věci učinit prvotní (a současně konečné) závěry. Takové vnímání je v rozporu se zásadou písemnosti soudního procesu (která neodmyslitelně doplňuje zásadu ústnosti). Právě na základě písemných podání stran si soudce (senát) činí na věc prvotní názor a připravuje se na případné ústní jednání. Soudce či senát má povinnost se řádné připravit na ústní jednání a vše o případu dokonale znát, aby mohl plynule reagovat na důkazní situace, které mohou při ústním jednání nastat. Stejně tak musí mít přehled o právní úpravě, kterou bude třeba v souvislosti s věcí vyložit. Pokud při ústním jednání nedojde k důkazním nebo argumentačním zvratům, nýbrž jsou pouze potvrzeny skutečnosti plynoucí z písemných podání stran, pak dobře připravený soudce (senát) je zpravidla schopen vydat ihned odůvodněné rozhodnutí ve věci. V projednávaném případě je zřejmé, že při ústním jednání dne 17. 9. 2008 nedošlo k rozsáhlému doplnění dokazování ani argumentace stran: oba účastníci fakticky setrvali na svých dosavadních písemných vyjádřeních. Pokud ve věci rozhodující senát byl schopen ten samý den vyhlásit konečné rozhodnutí ve věci a jeho obsáhlejší písemné vyhotovení vypravit do dvou dnů, svědčí to pouze o odpovědné přípravě senátu a soudce zpravodaje na ústní jednání, nikoliv o rozhodování bez přihlédnutí k ústnímu jednání, a tím méně o podjatosti JUDr. Rause.

Námitka není důvodná.

Soud podle žalobce nevzal dostatečně v úvahu, že ač se jedná o věc hospodářské soutěže, která je typická značným prostorem pro správní uvážení, mělo by se rozhodování o správním deliktu spravovat obdobnými zásadami jako trestní řízení (viz č. 1338/2007 Sb. NSS). Své závěry tak soud nesprávně postavil na objektivní odpovědnosti žalobce a na presumpci jeho viny. Nerespektoval přitom judikaturu Ústavního soudu, která varuje před přepjatým formalismem, sofistikovaným zdůvodňováním zjevné nespravedlnosti a lpěním na doslovném znění zákona bez zřetele k jeho smyslu. Ústavní soud dále zastává názor, že porušením práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny může být i to, že soud právně nezhodnotil určitá významná skutková zjištění, která účastník v řízení zdůrazňoval. Soudu muselo být zřejmé, že Ústecký kraj využil svého dominantního postavení a z protiprávních zištných důvodů vypověděl žalobci veřejnoprávní smlouvu. Žalobcovo jednání pak bylo pouze reakcí na tento krok a bylo vyvoláno ekonomickou nutností.

Žalovaný k tomu podotkl, že v postupu a závěrech soudu nespatřuje nic přepjatě formalistického. Citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu podle něj dopadá na posuzování trestnosti správních deliktů, nikoli na celou oblast správního trestání.

Nejvyšší správní soud se v hodnocení těchto námitek shoduje s žalovaným. Žalobce si vykládá rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 – 135, publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS, účelově: v tomto rozhodnutí zdejší soud připustil obdobnou platnost pravidel pro trestnost trestných činů také pro trestnost správních deliktů, tj. nikoliv pro veškeré otázky správního trestání. Například v otázce zavinění je pro správní delikty typická objektivní odpovědnost a srovnání s trestnými činy tu nemůže obstát. Z napadeného rozsudku dále nijak nevyplývá, že by soud založil svůj rozsudek na presumpci viny žalobce: toto blíže nezdůvodněné tvrzení žalobce proto soud považuje za mylné. Co se týče ekonomické nutnosti přerušit dopravu, tu žalovaný nezpochybnil; žalobce však nebyl trestán za přerušení dopravy, nýbrž za opomenutí oznámit tento úmysl včas. Krajský soud tak neměl sebemenší důvod zabývat se (ekonomickým) důvodem přerušení dopravy, neboť napadené správní rozhodnutí samo přerušení dopravy netrestalo.

V dalším se námitky skládají z citací judikatury Ústavního soudu týkající se přepjatého formalismu a práva na spravedlivý proces, aniž však žalobce specifikuje, v čem krajský soud v této souvislosti pochybil. Kasačnímu soudu tak nezbývá, než jen v obecné rovině konstatovat, že v procesním postupu a ve výkladu právních norem provedeném krajským soudem neshledal nic přepjatě formalistického. Z napadeného rozsudku a z přiloženého soudního spisu rovněž nic nenasvědčuje tomu, že by se krajský soud dopustil porušení práva na spravedlivý proces vůči žalobci.

Nejvyšší správní soud tedy tvrzená obecná pochybení krajského soudu neshledal.

I v této námitce žalobce zdůraznil úzký vztah mezi řízením o správním deliktu a soudním řízením trestním; je podle něj nepřípustné, aby na předsedu žalovaného byly kladeny nižší nároky než na trestního soudce (srov. k tomu i rozhodování Nejvyššího soudu ve věcech trestních). Oba se musejí zdržet všeho, co zpochybňuje jejich nepodjatost – tedy nadstandardních styků s advokáty účastníků řízení, předjímání výsledku řízení apod. Takové jednání nelze tolerovat jen proto, že jeho aktérem je vedoucí ústředního správního úřadu, který je vystaven mediálnímu tlaku. Žalobce se domnívá, že předčasná kategorická tvrzení předsedy žalovaného o žalobcově vině musela podvědomě působit na zaměstnance žalovaného, kteří byli činní ve správním řízení. Pokud by takto vystupoval předseda soudu a veřejně deklaroval odsouzení obžalovaného ještě před rozhodnutím soudu, byl by tím vedle důvodu pro delegaci věci založen i důvod pro jeho kárné řízení. Předseda ústředního správního úřadu je však na rozdíl od předsedy soudu vybaven přímou řídicí působností vůči zaměstnancům úřadu a může přímo zasahovat do výše jejich platu. Soud tedy podle žalobce nevyvrátil to, že žalovaný mohl být ovlivněn mediálními výroky svého předsedy.

Žalobce nesouhlasí ani s tím, že účast předsedy žalovaného na soukromé oslavě advokátní kanceláře patří do kategorie kontaktů s odbornou veřejností. Účast na takových akcích a fakt, že si předseda tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující žalovaného, samy o sobě nemusejí zakládat pochybnosti o nepodjatosti předsedy; souhrn těchto skutečností spolu s mediálním vystupováním předsedy a jeho nečinností v dalších řízeních týkajících se žalobce však k takovým pochybám vede. Předseda přitom nemá zákonem stanoveny žádné mediální a společenské povinnosti, kterými by bylo možno toto jeho chování – vhodné spíše pro politika  vysvětlit. Žalobce popírá názor soudu, podle nějž se od úředních osob očekává komentování průběhu správního řízení; zejména to – s ohledem na presumpci neviny – nemůže platit v řízení o správních deliktech. Podle žalobce není nutno prokazovat osobní poměr předsedy žalovaného k věci či k zástupcům účastníků (to by spíše zakládalo podezření ze spáchání trestného činu), nýbrž postačí pouhé pochybnosti o jeho nepodjatosti; ty jsou v této věci dány (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 722/05). Sám krajský soud ostatně spatřoval v chování předsedy jistou nepřístojnost, když připustil, že by u něj byl na místě uvážlivější přístup k plnění jeho mediálních a společenských povinností.

Žalovaný připomněl, že vyloučení vedoucího ústředního orgánu státní správy z rozhodování není možné (§ 14 odst. 6 správního řádu). Argumentace nečinností předsedy žalovaného neobstojí, protože rozhodnutí v dané věci bylo již vydáno. Stejně tak nelze použít nález Ústavního soudu, který se týká soudů, nikoli orgánů exekutivy.

Krajský soud v napadeném rozsudku připustil, že kategorická prohlášení ohledně žalobcovy viny, která předseda žalovaného činil pro média, sice mohou překračovat obecně akceptovatelné profesní limity, avšak sama o sobě nezakládají pochyby o jeho nepodjatosti; je třeba si totiž uvědomit, že předseda žalovaného je vystaven značnému mediálnímu tlaku. Systém rozhodování o rozkladu nepovažuje krajský soud za nejšťastnější; to jej však nevede k závěru o nepodjatosti, nýbrž k mimořádně pečlivému zkoumání průběhu správního řízení i hmotněprávních závěrů z něho vzešlých. Předsedovu nepodjatost nezpochybňují ani jeho kontakty s odbornou veřejností: u vedoucího ústředního orgánu státní správy je totiž třeba předpokládat takovou míru profesionality, která mu zabrání v prolínání osobních vztahů s rozhodovací činností.

Nejvyšší správní soud posoudil kasační námitku takto.

Institut vyloučení úředních osob z projednávání a rozhodování věci je upraven v § 14 správního řádu. Ustanovení § 14 odst. 6 nicméně vylučuje použití tohoto institutu (hmotněprávních podmínek a procesního řešení) pro vedoucí ústředních správních úřadů a státní tajemníky. Jak je uvedeno výše v bodu [12], Nejvyšší správní soud shledal toto ustanovení rozporným s ústavním pořádkem a předložil věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu podle článku 95 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud usnesením ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, návrh Nejvyššího správního soudu odmítl jako podaný osobou zjevně neoprávněnou. V usnesení poukázal na přednost ústavně konformní interpretace právních předpisů před jejich derogací. Konstatoval, že vady správního řízení posuzuje správní soud nejen z pohledu kautel správního řádu, ale i těch, jež plynou přímo z ústavního pořádku, konkrétně z článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ustanovení § 14 odst. 6 správního řádu pak podle Ústavního soudu nepředstavuje pro soudní přezkum rozhodnutí správního orgánu překážku posouzení podjatosti úřední osoby v řízení podle § 152 správního řádu. Není proto zákonným ustanovením, jež v rozhodované věci pro správní soud zakládá rozhodovací důvody pro její hmotněprávní posouzení nebo upravuje postup daného řízení, pročež v dané věci není naplněna podmínka aktivní legitimace obecného soudu podle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Správní soud tedy ustanovení § 14 odst. 6 správního řádu aplikuje tak, že ho neaplikuje, jelikož toto ustanovení je bariérou pro uplatnění námitky podjatosti úřední osoby ve správním řízení, nikoliv ale pro její posouzení v soudním řízení správním.

Byť se nejedná o kasační nález, Nejvyšší správní soud nevidí prostor pro jakoukoliv polemiku s názorem vyřčeným Ústavním soudem, který jako rozhodující a konečný interpret Ústavy závazně vyložil, jak je třeba v nyní projednávaném případě postupovat. Zdejší soud závěry Ústavního soudu chápe tak, že je oprávněn posoudit hmotněprávní podmínky podjatosti předsedy žalovaného podle § 14 odst. 1 správního řádu bez ohledu na ustanovení § 14 odst. 6 téhož zákona. Pokud Nejvyšší správní soud zjistí, že byly splněny podmínky pro vyloučení předsedy žalovaného z projednávání a rozhodování věci, bude pravděpodobně na místě zrušit rozsudek krajského soudu pro vadu řízení spočívající v tom, že při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Současně bude dán důvod pro zrušení napadeného správního rozhodnutí pro podstatné porušení ustanovení o řízení podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

Podle § 14 odst. 1 správního řádu je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit. Algoritmus posuzování podjatosti úředních osob je zde třífázový. Nejprve je třeba zjistit, zda existuje relevantní poměr úřední osoby k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům. Relevantnost poměru lze přitom odvozovat z řady skutečností, ať už předem daných – např. příbuzenský či profesní vztah k účastníkům (jejich zástupcům), či vzniklých až v průběhu správního řízení – např. přátelský či nepřátelský poměr úřední osoby vyplývající ze způsobu vedení řízení, z komunikace s účastníky (jejich zástupci), z komunikace úřední osoby s médii nebo zapříčiněný protiprávním jednáním úřední osoby (převzetí úplatku apod.). Následně je třeba zhodnotit, zda z takového poměru vyplývá zájem úřední osoby na výsledku řízení. Do třetice je nutné posoudit, zda tento zájem má takový charakter, že lze pro něj pochybovat o nepodjatosti příslušné úřední osoby.

Oproti předchozí úpravě podjatosti obsažené v § 9 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), je výslovně uváděn zájem příslušné úřední osoby na výsledku řízení. K materiální změně ovšem v tomto ohledu nedošlo, neboť správní soudy již z minulé úpravy podmínku zájmu úřední osoby na výsledku řízení dovodily. Tak Vrchní soud v Praze posuzoval skutkově obdobný případ, kdy byla podjatost pracovníka správního orgánu v řízení o správním deliktu žalobcem dovozována z přípisu tohoto pracovníka, v němž před vydáním rozhodnutí konstatoval, že porušení příslušné povinnosti považuje za nepochybně prokázané. Vrchní soud uvedl, že poměrem k věci je třeba zpravidla chápat „osobní zájem (skutečný nebo potencionální) pracovníka správního orgánu na tom, aby bylo vydáno rozhodnutí o určitém obsahu. Nic takového v řízení nebylo zjištěno a žalobce to ostatně ani netvrdí. Za "poměr k věci" přirozeně nelze považovat profesionální a neosobní procesní stanovisko pracovníka správního úřadu, který z dosud provedených důkazů a dalších skutečností dovodil, že se stal správní delikt, že v řízení bude pokračováno a že je třeba, aby se účastník řízení seznámil se spisem. Řešit otázku, zda správní orgán v tomto intimátu užil vhodný slovní obrat, se zcela vymyká pravomoci soudu. Logika, kterou předestírá žalobce, by zjevně vedla ke zcela absurdním důsledkům“ (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 12. 1996, č. j. 6 A 21/95 – 29, publikovaný pod č. 480/1999 Soudní judikatury ve věcech správních; tato argumentace byla následně převzata Nejvyšším správním soudem, srov. např. rozsudek ze dne 21. 10. 2009, č. j. 4 Ads 127/2009  78).

Otázkou podjatosti předsedy žalovaného v souvislosti s jeho vyjádřeními do médií se zdejší soud v obecné rovině zabýval v jiné věci, v níž předseda žalovaného komentoval vydané prvostupňové rozhodnutí žalovaného před jeho doručením žalobci. Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, č. j. 1 Afs 45/2010 – 159, publikovaném pod č. 2189/2011 Sb. NSS, uvedl, že „[p]ouhá skutečnost, že rozhodnutí bylo komentováno ještě před okamžikem jeho doručení, nemůže jakkoli ovlivnit zákonnost tohoto rozhodnutí. Nutno navíc zdůraznit, že mediální prezentace výsledku rozhodovací činnosti má být ze strany správních orgánů obvyklým standardem. Média vyjádření předsedy žalovaného k jednotlivým případům očekávají. Správní úřad v demokratickém právním státě se nemůže podobat Zámku ze stejnojmenného Kafkova románu, o kterém nikdo nic neví, neboť je zahalen mlhou mlčení. Mediální prezentace činnosti orgánu veřejné správy, na rozdíl od paušálních a zaujatých hodnocení určitého jednání před započetím správního řízení nebo před jeho formálním ukončením (…), přispívá k realizaci ústavního postulátu, podle něhož státní moc slouží všem občanům (čl. 2 odst. 3 Ústavy), resp. zákonného principu, podle něhož veřejná správa je službou veřejnosti (§ 4 odst. 1 správního řádu).“ Nejvyšší správní soud též nesouhlasil s námitkou, že tímto vyjádřením předsedy žalovaného došlo k předurčení rozhodnutí o případném rozkladu: „[n]ení totiž možné přistoupit na tezi stěžovatele, že o prvostupňových rozhodnutích svého úřadu nemůže předseda žalovaného média nikdy informovat, protože tak žalovaný musí činit, pro případ podání rozkladu, jen prostřednictvím svého tiskového mluvčího. Jakkoliv je tiskový mluvčí v současnosti běžným zjevem v soukromém i veřejném sektoru, neznamená to, že by komunikace jakéhokoliv úřadu musela probíhat jen prostřednictvím tiskového mluvčího. V nyní posuzovaném případě je nepochybné, že „tváří“ žalovaného je na prvém místě jeho předseda, jeho úkolem je široké veřejnosti dle svého uvážení prezentovat výsledky rozhodovací činnosti úřadu. Pokud předseda ve svém mediálním komentáři informuje o prvostupňovém rozhodnutí, nemůže to bez dalšího znamenat, že se stává nezpůsobilým meritorního rozhodnutí o případném rozkladu.“

V nyní projednávané věci zjistil soud následující skutkový stav týkající se výroků předsedy žalovaného v médiích. V pořadu České televize Regiony vysílaného dne 1. 9. 2006 na programu ČT 24 uvedl předseda žalovaného (jde o parafráze, přesné znění je obsaženo na CD založeném na č. l. 304 soudního spisu), že žalobce zřejmě zneužil dominantní postavení na trhu. Zneužití spočívá v tom, že žalobce neoznámil v dostatečném předstihu přerušení dopravy Ústeckému kraji. Tím bezesporu vznikla újma konečným spotřebitelům – občanům Ústeckého kraje. Žalobce měl pro oznámení volit přiměřenou lhůtu; 5 dní je příliš málo, aby kdokoliv zajistil dopravu v takovém rozsahu. Z hlediska žalovaného jde o velmi závažné porušení, protože újma vzniklá konečným spotřebitelům je značná. Sankce, které je žalovaný schopen z takového činu vyvodit, jsou pochopitelně velmi vysoké a můžou jít až do 10 % obratu společnosti. Žalovaný však bude přihlížet k tomu, jak se stěžovatel vyjádří ke statementu, který mu byl zaslán, a jak se bude v následujících dnech chovat.

Dne 2. 9. 2006 uveřejnil deník Právo na str. 4 článek s názvem „Ústecku opět hrozí dopravní kolaps, ÚOHS: Dopravce zřejmě zneužil své postavení na trhu“. Článek pak obsahoval mimo jiné následující: „Do sporu mezitím vstoupil antimonopolní úřad. Jak včera uvedl předseda Úřadu na ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS) Martin Pecina, tím, že Dopravní podnik Ústeckého kraje (DPÚK) čtyři srpnové dny neposlal své autobusy na silnici, zřejmě zneužil své dominantní postavení na trhu. ‘Jednáním dopravního podniku vznikla újma cestujícím, kteří využívají veřejné autobusové linkové dopravy v ústeckém regionu a kteří neměli možnost využít služeb jiného autobusového dopravce,’ potvrdil šéf antimonopolního úřadu. Podle něj Dopravní podnik tím, že vyrozuměl Ústecký kraj o svém záměru přerušit provoz vybraných spojů na autobusových linkách pouze s pětidenním předstihem a tento provoz skutečně ke stanovenému datu přerušil, tím zneužil své dominantní postavení.“ Článek obdobného obsahu otiskl téhož dne deník Lidové noviny a dne 4. 9. 2006 i deník Haló noviny.

Projednávaný případ se do jisté míry skutkově odlišuje od rozhodnutí zdejšího soudu ve věci sp. zn. 1 Afs 45/2010, neboť předseda žalovaného poskytl svá vyjádření médiím ještě předtím, než bylo ve věci vydáno prvostupňové rozhodnutí. Jak ovšem vyplývá ze správního spisu a jak zdůraznil moderátor České televize i sám předseda žalovaného v pořadu Regiony, žalovaný před tímto interview doručil žalobci tzv. výhrady ve smyslu § 11 odst. 4 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Ačkoliv v době rozhodování žalovaného nebyl institut výhrad v zákoně blíže upraven, praxe úřadu a dobová doktrína zaměřila jejich obsah na vymezení skutku, který je účastníkům kladen za vinu, a popis ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže, k jehož možnému porušení ze strany soutěžitelů dochází, dále na podrobnější popis obav Úřadu a možných negativních dopadů chování účastníků řízení na hospodářskou soutěž a další na relevantním trhu působící soutěžitele a spotřebitele a dále na definici závadného stavu jako důsledku takového chování. Ve sdělení výhrad by rovněž mělo být obsaženo poučení účastníků řízení, že jejich doručením začíná běh 15denní lhůty k podání návrhu opatření k odstranění závadného stavu (srov. Šemora, V. Nad institutem „Opatření k odstranění závadného stavu“ v právu na ochranu hospodářské soutěže, Právní rozhledy, č. 7, 2005, s. 240). Novelou provedenou zákonem č. 155/2009 Sb. byl institut výhrad v zákoně blíže upraven a definován v § 7 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže jako písemné vyrozumění, v němž Úřad sdělí základní skutkové okolnosti případu, jejich právní hodnocení a odkazy na hlavní důkazy o nich, obsažené ve správním spise. Důvodová zpráva k této novele poukázala na inspiraci evropskou úpravou [Nařízení Komise ES (ES) č. 773/2004 ze dne 7. dubna 2004 o vedení řízení Komise ES podle článků 81 a 82 Smlouvy o ES] a upřesnila, že „[f]akticky by šlo o shrnutí podkladů pro vydání následného rozhodnutí. Úřad by tak umožnil účastníkům řízení, aby se seznámili s námitkami ÚOHS a stanovil by jim přiměřenou lhůtu, v níž mohou navrhnout doplnění dokazování. Tento přístup je aplikován v praxi již nyní, nicméně bez výslovné zákonné úpravy.“ (důvodová zpráva, tisk 591/0, Poslanecká sněmovna, V. volební období, digitální repozitář www.psp.cz).

Ze správního spisu plyne, že výhrady zformulované žalovaným (správním orgánem prvního stupně) byly doručeny žalobci dne 31. 8. 2006. Výhrady obsahují charakteristiku žalobce, shrnutí relevantní právní úpravy, popis šetření žalovaného a zjištěné skutečnosti, dále vymezení relevantního trhu a postavení žalobce na něm, právní hodnocení případu a závěr žalovaného. Oproti následně vydanému rozhodnutí se výhrady nezabývají výší případné pokuty a obsahují poučení o možnosti žalobce navrhnout žalovanému do patnácti dnů opatření, která budou dostatečná pro ochranu hospodářské soutěže a jejichž splněním se odstraní závadný stav. S touto výjimkou ovšem výhrady staví na stejných skutkových a právních závěrech, které byly podkladem pro vydání prvostupňového rozhodnutí. Teprve po doručení těchto výhrad žalobci vystoupil dne 1. 9. 2006 předseda žalovaného ve zmiňovaném pořadu České televize. Z jeho projevu je zcela zřejmé, že plně vychází z výhrad (v podstatě jen parafrázuje jejich obsah) a z platné právní úpravy. Vyznívají-li některé výroky předsedy žalovaného kategoricky, je třeba si uvědomit, že zde předseda žalovaného fakticky tlumočil závěry správního orgánu prvního stupně. Právě v souvislosti s tím, že žalovaný (správní orgán prvního stupně) již své závěry zformuloval ve výhradách, nelze ani přitakat tvrzení žalobce, že předseda žalovaného svým mediálním vystoupením mohl tento správní orgán ovlivnit. Jediným závěrem, který ve výhradách nebyl obsažen, je výrok předsedy žalovaného o velmi závažném charakteru jednání žalobce a o výši pokuty, která může dosáhnout 10 % obratu společnosti. Výše pokuty je nicméně v tomto případě výslovně stanovena zákonem, takže předseda žalovaného zde neučinil nic jiného, než že parafrázoval příslušné zákonné ustanovení. Výrok o závažném charakteru jednání žalobce je pak třeba vnímat v souvislosti s obecnou praxí žalovaného, která v generální rovině považuje zneužití dominantního postavení za jednání velmi závažné (srov. Zásady postupu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže při stanovování výše pokut podle § 22 odst. 2 zákona o ochraně hospodářské soutěže, dostupný z http://www.uohs.cz/cs/legislativa/hospodarska-soutez/ceska-republika.html, bod 22; k jejich charakteru viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012, č. j. 1 Afs 77/2012 – 46, bod 36). Podstatný je v tomto ohledu též fakt, že se vyjádření předsedy žalovaného pohybují v abstraktní rovině a předseda se výslovně brání konečnému a konkrétnímu závěru o pokutě odkazem na další chování žalobce a na jeho budoucí vyjádření k výhradám. Celé vyjádření předsedy žalovaného pro Českou televizi konečně postrádá jakékoliv emotivní zabarvení (ať už pozitivní nebo negativní) a je vedeno v neosobní rovině.

Situaci v projednávané věci nelze zcela srovnávat s vyjádřením soudce rozhodujícího v trestní věci o vině obžalovaného před vydáním rozsudku, jak navozuje žalobce. Důvodem je jiný procesní rámec řízení (vydání výhrad před rozhodnutím ve věci samé, které již obsahují skutkové a právní závěry) i postavení předsedy žalovaného (jde o „hlavu“ úřadu, od níž se očekává mediální vystupování a vyjadřování k postupům žalovaného). Aplikovat v tomto smyslu nelze ani výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007 – 135, neboť ten se týká pouze otázky trestnosti správních deliktů, nikoliv podjatosti rozhodujícího orgánu. Přiléhavý není ani odkaz žalobce na nález Ústavního soudu ze dne 7. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 722/05 (N 42/44 SbNU 533). Ten se týkal kontroverzního vyjádření soudce pro tisk před rozhodnutím ve věci ochrany osobnosti poté, co bylo jeho původní rozhodnutí zrušeno Ústavním soudem. Ústavní soud zdůraznil, že samo vyjádření pro tisk u případu, který je hojně medializován, nepostačuje k závěru o podjatosti soudce. V tomto konkrétním případě však vzhledem k obsahu vyjádření soudce a k tomu, že se jednalo o spor o ochranu osobnosti, jemuž je vlastní jeho morální dimenze, navíc o spor velmi výjimečný týkající se stěžejních otázek ústavněprávního vývoje našeho státu (vyrovnání se s komunistickým režimem), pochybnosti o nepodjatosti soudce vznikly. Z těchto skutečností je zřejmé, že tento nález není možné po skutkové stránce s nyní projednávanou věcí srovnávat.

V souladu s výše zmiňovanou judikaturou lze proto komentování postupu žalovaného jeho předsedou, tak jak bylo provedeno v této věci, považovat za přípustné. Došlo k němu po vydání výhrad, kde již byly shrnuty skutkové a právní závěry žalovaného, vycházelo plně z těchto výhrad, případně z platné právní úpravy a praxe žalovaného, a způsob vyjadřování předsedy nevzbuzuje důvodné podezření, že by předseda byl zaujat proti žalobci. Z vyjádření předsedy žalovaného v pořadu České televize Regiony dne 1. 9. 2006 ani z na něj navazujících novinových článků tedy neplyne, že by předseda žalovaného měl jakýkoliv zájem na výsledku řízení, pro nějž by bylo nutno pochybovat o jeho nepodjatosti.

Krajský soud v napadeném rozsudku při posuzování mediálních výroků předsedy žalovaného vydané výhrady nezohlednil a zabýval se otázkou podjatosti v obecnější rovině. Dospěl pak k závěru, že předseda žalovaného sice překročil obecně akceptovatelné profesní limity, nicméně sama tato skutečnost pochybnosti o jeho nepodjatosti nevzbuzuje. Důsledkem je však to, že soud musí pečlivěji zkoumat napadené správní rozhodnutí. Z výše uvedené argumentace je zřejmé, že při přihlédnutí k roli a obsahu výhrad nelze k překročení profesních limitů ze strany předsedy žalovaného dospět, tím méně pak pochybovat o jeho nepodjatosti. V tomto ohledu se proto zdejší soud se závěry krajského soudu neztotožňuje. Jelikož však krajský soud neshledal – stejně jako Nejvyšší správní soud – důvod pro zrušení napadeného správního rozhodnutí, postačuje právní názor krajského soudu korigovat výše uvedenými závěry týkajícími se výhrad.

Žalobce nicméně dále své pochybnosti o nepodjatosti předsedy žalovaného zakládá na tvrzení, že si předseda žalovaného tyká s představiteli advokátní kanceláře zastupující žalovaného a zúčastnil se jejich soukromé oslavy, resp. placené inzerce. Civilistická judikatura, s níž se zdejší soud plně ztotožňuje, samu skutečnost, že se soudce na profesním základě zná se zástupcem jedné strany (a tyká si s ním), nepovažuje za důvod pro vyloučení soudce z projednávání a rozhodování věci. Jedná-li se o pouhou kolegiální znalost na profesní bázi, musely by přistoupit ještě další skutečnosti, z nichž by bylo možno dovozovat nadstandardnost vztahu překračující rovinu běžné známosti, a tudíž i pochybnosti o podjatosti (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2008, sp. zn. 4 Nd 330/2008). Tento přístup z ústavního hlediska aprobuje i Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 5. 1. 2011, sp. zn. III. ÚS 1358/09).

Podle názoru Nejvyššího správního soudu lze tento přístup přiměřeně aplikovat na posuzování poměru úřední osoby k účastníkům nebo jejich zástupcům ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu. Lze považovat za přirozené, pokud se úřední osoba stýká s osobami, které se ve své praxi zabývají shodnými tématy jako úřední osoba. Může se tak dít na různých školeních, konferencích, ale i na akcích společenského charakteru. Pokud si úřední osoba zachová potřebný odstup a vztahy s těmito osobami udržuje na rovině kolegiální, není žádný důvod vyřazovat úřední osobu ze správních řízení, jichž se tyto osoby účastní. Sama skutečnost, že se úřední osoba zná se zástupcem účastníka řízení nebo se zástupcem osoby, na jejíž podnět bylo řízení zahájeno, či si s nimi dokonce tyká, tedy neznamená, že lze důvodně pochybovat o její nepodjatosti.

Ke vzniku pochybností musí přistoupit další skutečnost, která posune tento kolegiální vztah do vztahu nadstandardního, ať už v pozitivním či negativním smyslu (např. společně trávené dovolené nebo vyostřený sousedský spor). V projednávané věci poukazuje žalobce především na účast předsedy žalovaného na oslavě a soukromé inzerci advokátní kanceláře zastupující Ústecký kraj a na mediální výroky předsedy žalovaného. Nejvyšší správní soud konstatuje, že účast předsedy žalovaného na předmětné oslavě za rozhodnou z hlediska podjatosti považovat nelze. Ze skutečností, které jsou o věci známé, vyplývá jen to, že se předseda žalovaného účastnil oslavy výročí 75 let advokátní kanceláře Weil Gotshal & Manges a byl vyfotografován společně s místopředsedou představenstva PKN Orlen. Tato fotografie pak byla použita jako součást inzerce advokátní kanceláře v časopisu EURO v roce 2007. Této oslavy se zjevně účastnily desítky dalších lidí, podle fotografií se jednalo o záležitost dosti formální a žalobce neuvádí (a soud nevidí) důvod, proč by tato v podstatě ojedinělá společenská akce měla ze vztahu předsedy žalovaného a zástupců Ústeckého kraje činit nadstandardní záležitost, tj. posouvat jej za běžnou známost, resp. za vztah charakterizovaný „tykáním“. Už vůbec pak není zřejmé a žalobce k tomu neuvádí žádná tvrzení a důkazní prostředky, jakou mohla mít účast předsedy žalovaného vliv na jeho konkrétní postup a rozhodování v žalobcově věci. Úvahy žalobce zůstávají v rovině spekulace, a tu nelze považovat za důvodnou pochybnost o nepodjatosti ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu.

Obdobně výroky předsedy žalovaného pro média nezavdávají důvod pro vznik pochybností o podjatosti předsedy žalovaného. Žalobce patrně dovozuje, že předseda žalovaného se vyjádřil v médiích nepřípustným způsobem, a to proto, že má nadstandardní vztahy se zástupci Ústeckého kraje. Tato úvahová linka je ovšem opět spekulací žalobce a nemá podklad v předložených důkazech. Již výše bylo podrobně uvedeno, že vyjádření předsedy plně vycházela z výhrad, praxe a právních předpisů. Neexistuje tu tedy žádná obsahová spojitost mezi mediálním vyjádřením předsedy žalovaného a jeho vztahem se zástupci Ústeckého kraje.

Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že pojednány samostatně ani ve svém souhrnu skutečnosti předložené žalobcem neprokazují, že by měl předseda žalovaného s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž bylo lze pochybovat o jeho nepodjatosti. Ve věci nedošlo k vadě řízení; námitka je nedůvodná.

Žalobce uvádí, že podle krajského soudu existují k charakteristice soutěžitele dva možné výklady. Prvý z nich spatřuje hospodářskou soutěž jen tam, kde vedle sebe reálně existují nejméně dva subjekty s protichůdnými zájmy, jež jsou způsobilé se dostat do reálného střetu; podle druhého dopadají soutěžní pravidla i na situaci, v níž více takových subjektů neexistuje, avšak pokud bude příslušný subjekt jednat v souladu se soutěžními pravidly, vznikne faktická konkurence. Soud se přitom podle žalobce bez jakéhokoli zdůvodnění přiklonil k druhému výkladu, a porušil tak zásadu in dubio pro reo. Žalobce je přesvědčen, že v oblasti závazků veřejné služby neexistují soutěžitelé a hospodářská soutěž; ostatně soutěžení více dopravců o cestující by vedlo k dramaticky vyšším nárokům na veřejné rozpočty při financování dopravní obslužnosti. Soud sám konstatuje, že vyložil pojem komunitárního práva undertaking značně extenzivně, a ve vztahu k příslušnosti správního úřadu tedy v neprospěch pachatele; extenzivní výklad v trestním řízení (soudním i správním) však není možný.

Podle žalovaného jsou pojem komunitárního práva undertaking a pojem národního soutěžního práva soutěžitel po obsahové stránce shodné; legální definice pojmu soutěžitel má ostatně svůj původ v soutěžní komunitární judikatuře. Extenzivní chápání pojmu je dlouhodobě ustáleno jak v komunitární, tak v národní judikatuře (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č. j. 5 As 61/2005 - 183), a v souladu s touto judikaturou vyložil pojem i krajský soud.

Krajský soud uvedl, že soutěžitelem je každá jednotka vykonávající hospodářskou činnost, i když funguje pod dohledem veřejné moci. Ačkoli žalobce nemá přímého konkurenta, je tu přítomen zájmový střet mezi soutěžiteli ve vzájemném vertikálním vztahu, případně mezi soutěžitelem působícím na trhu a soutěžitelem potenciálně způsobilým vstoupit na trh. Soutěžitelem bez přímých konkurentů je i monopolista; přitom nelze připustit, aby monopolisté byli vyňati z působnosti práva hospodářské soutěže jen proto, že jim nikdo přímo nekonkuruje. Žalobce, jehož působení na trhu mělo charakter administrativního monopolu, tak soutěžil o spotřebitele (cestující) i o odběratele služeb (Ústecký kraj) se všemi v úvahu přicházejícími dopravci, kteří poskytovali či byli způsobilí poskytovat tytéž služby jako žalobce.

Nejvyšší správní soud konstatuje, že krajský soud svůj závěr o žalobci coby soutěžiteli řádně odůvodnil především na s. 17 – 18 napadeného rozsudku; to ostatně zjevně plyne i z právě uvedeného stručného shrnutí argumentace krajského soudu. Nelze hovořit o tom, že by se krajský soud bezdůvodně přiklonil k jednomu (rozšiřujícímu) výkladu pojmu soutěžitel. Krajský soud správně vyšel z eurokonformního výkladu řečeného pojmu, a to prostřednictvím judikatury Soudního dvora Evropské unie k pojmu „undertaking“, užívanému v čl. 81, 82 a 86 Smlouvy o založení Evropského společenství (SES, nyní čl. 101, 102 a 106 Smlouvy o fungování Evropské unie, SFEU). Tento přístup je plně v souladu se záměrem zákonodárce (viz důvodovou zprávu k návrhu zákona o ochraně hospodářské soutěže, tisk č. 704/0, Poslanecká sněmovna, III. volební období, digitální repozitář, www.psp.cz, která hovoří o plné slučitelnosti návrhu zákona s články 81, 82 a 86 SES) a je konstantně aplikován správními soudy (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, č. j. 5 As 61/2005 – 183, publikovaný pod č. 1776/2009 Sb. NSS).

Pojem soutěžitele tedy zahrnuje každý subjekt účastnící se hospodářské aktivity, bez ohledu na právní status subjektu a způsob, kterým je financován (rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 4. 1991 ve věci C-41/90 Höfner, ECR I-1979, bod 21). Tomuto pojetí žalobce nepochybně vyhovuje, neboť poskytování přepravních služeb lze stěží označit jinak než jako hospodářskou aktivitu. Pokud žalobce tvrdí, že v daném případě neexistují další (konkurenční) soutěžitelé, byla tato námitka vyvrácena krajským soudem hned dvěma argumenty, s nimiž se zdejší soud ztotožňuje. Za prvé při posuzování zneužití dominantního postavení není z povahy věci třeba dovozovat existenci soutěžního vztahu dvou a více soutěžitelů na relevantním trhu: takové pojetí by totiž bránilo postihnout zneužití absolutního dominantního postavení (monopolního postavení). Bylo by nesmyslné, aby soutěžní právo ponechávalo stranou právě případy, kdy subjekt není podroben standardním tržním regulačním mechanismům: jednání monopolisty by tak zůstalo bez jakékoli kontroly zvenčí. Je lhostejné, zda máme co do činění s monopolem přirozeně vzniklým, nebo s monopolem administrativního charakteru, neboť podstata monopolu je vždy stejná: monopolista má „zajištěn“ odbyt svých služeb i plnění za ně a nemusí se obávat, že jeho ekonomické postavení se podstatně zhorší v důsledku hospodářské činnosti jiných subjektů. Dovozuje-li žalobce, že v důsledku administrativního monopolu (licencí) neexistují v daném případě konkurenční soutěžitelé, a tudíž ani žalobce není soutěžitelem, pak jedno z druhého nevyplývá. Za druhé o hospodářské soutěži lze uvažovat i ve vztahu návazném, či se soutěžiteli na trh potenciálně způsobilými vstoupit. Žalobce tak soutěžil o cestující i o odběratele (Ústecký kraj) se všemi potenciálními v úvahu přicházejícími dopravci poskytujícími či způsobilými poskytovat tytéž služby jako žalobce.

Žalobce je tedy soutěžitelem, ačkoli na většině licencovaných linek nemá přímého konkurenta. Použití eurokonformního výkladu krajským soudem bylo na místě – o žádný žalobcem tvrzený „výklad na hranici analogie“ (analogie s čím?) nejde. Námitka porušení zásady in dubio pro reo je žalobcem uváděna zcela nepřiléhavě (týká se totiž otázky, zda subjekt je či není vinen určitým konkrétním jednáním, nikoli zda obecně vzato podléhá působnosti toho či onoho zákona). Námitka je nedůvodná.

I tento pojem vyložil soud podle žalobce nepřípustně extenzivním způsobem. Soutěžní prostředí neexistuje tam, kde zákon stanoví překážku pro vstup jiného soutěžitele na trh (§ 12 zákona o silniční dopravě), a kde je tedy z principu vyloučena hospodářská soutěž. Licence udělovaná dopravci brání tomu, aby během její platnosti došlo ke změně dopravce z jiných než zákonných důvodů a aby do systému závazků veřejné služby vstupovali noví dopravci. Dopravci, který plní závazek veřejné služby, náleží úhrada prokazatelné ztráty včetně nepředvídatelných nákladů; smluvit si cenu služeb není možné.

Žalovaný odkázal na své výklady o navazujících soutěžních prostředích a soutěžitelích ve vertikálním vztahu. Soutěžní principy se krom toho i v souvislosti se závazkem veřejné služby uplatňují při výběru dopravce v koncesních řízeních. Tato soutěž „o trh“ do jisté míry substituuje soutěž „na trhu“, která by tu probíhala, kdyby nebylo veřejnoprávní regulace veřejné linkové dopravy.

Odpověď na tuto námitku je v podstatě obsažena v předchozí (úzce související) části III.D.1.: ze samotné povahy institutu zneužití dominantního postavení vyplývá, že pro jeho prokázání není třeba dovozovat existenci soutěžního vztahu mezi více soutěžiteli na jednom relevantním trhu. Bez ohledu na tuto skutečnost však nelze úspěšně tvrdit, že soutěž neexistuje tam, kde je dán zákonný (administrativní) monopol (§ 12 zákona o silniční dopravě). Žalobce je totiž účasten hospodářské soutěže ve vertikální rovině – vůči spotřebitelům a vůči svému odběrateli (Ústeckému kraji). Vůči nim také může bezpochyby uplatnit sílu vyplývající z jeho administrativně daného postavení. Sama existence právní regulace administrativního monopolu včetně jeho ekonomických podmínek nemá vliv na existenci takto vymezené hospodářské soutěže. Tyto podmínky se však mohou promítnout do posuzování zneužití dominantního postavení, jakož i do řešení otázky dopadu zákona o ochraně hospodářské soutěže na subjekt poskytující služby obecného hospodářského významu. Naznačenými okruhy se soud zabývá níže; na existenci soutěžního prostředí však právní regulace administrativního monopolu nemá vliv. Námitka je proto nedůvodná.

Žalobce je přesvědčen, že není soutěžitelem; i kdyby však soutěžitelem byl, úplná aplikace soutěžních pravidel by mu v daném prostředí, kde neexistuje hospodářská soutěž, znemožnila činnost. Žalobce nesouhlasí s výkladem, podle nějž se stal provozovatelem autobusové dopravy komerčního charakteru v okamžiku, kdy uplynula výpovědní lhůta z výpovědi smlouvy o závazku veřejné služby: provozování dopravy totiž i po uplynutí výpovědní lhůty naplňuje všechny znaky stanovené pro závazky veřejné služby článkem 2 nařízení č. 1191/69. Sám Ústecký kraj ostatně i ve výpovědi smlouvy upozornil žalobce na to, že i nadále je povinen plnit závazek provozu. Žalobce nadále tvrdí, že provozuje síť veřejné linkové dopravy v režimu závazku veřejné služby podle čl. 2 nařízení č. 1191/69, a že tedy neposkytuje dopravní služby na základě smlouvy na veřejné služby podle čl. 14 nařízení č. 1191/69. Ohledně platnosti zmiňované výpovědi v současnosti probíhá před ministerstvem vnitra sporné řízení; ve vztahu k řízení před žalovaným má toto řízení povahu řízení o předběžné otázce, o níž dosud nebylo rozhodnuto (stejnou povahu mají i probíhající trestní řízení).

Soud nevyvrátil žalobcův názor, podle nějž je veřejnoprávní vztah ve formě závazku veřejné služby založen již udělenými licencemi a povinnostmi plynoucími ze zákona. Smlouva o závazku veřejné služby má naproti tomu pouze doprovodný charakter a případný zánik smluvního vztahu neznamená ukončení veřejnoprávního vztahu ve formě závazku veřejné služby. Z § 19a odst. 1 zákona o silniční dopravě plyne, že doprava ve veřejném zájmu je definována svými obsahovými znaky (kam se dopravuje a s jakým cílem), nikoli tím, zda ji dopravce provozuje právě na základě smlouvy podle § 19 zákona.

Žalobce se domnívá, že soud nepřípustně zúžil výklad § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže. Podle žalobce je působnost tohoto zákona vyloučena i v případě, že byť i jen jediné jeho ustanovení [zde například § 11 odst. 1 písm. e) a f) zákona] znemožní poskytování služby obecného hospodářského významu (zde zajištění dopravní obslužnosti).

Žalovaný zdůraznil, že žalobcem citovaná ustanovení § 11 odst. 1 písm. e) a f) zákona o ochraně hospodářské soutěže vůbec nedopadají na poskytování služeb veřejné linkové autobusové dopravy, a nebrání mu tedy v provozování těchto služeb. Tato argumentace je krom toho nepřípustná ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s.

Krajský soud uvedl, že § 1 odst. 3 zákona o ochraně hospodářské soutěže nezakládá úplné vynětí soutěžitelů poskytujících služby obecného hospodářského významu z osobní působnosti soutěžních pravidel, nýbrž toliko vynětí v míře nezbytné. Pro vynětí z působnosti zákona o ochraně hospodářské soutěže je pak zapotřebí kumulativní splnění dvou podmínek: zaprvé, že se jedná o soutěžitele poskytujícího služby obecného hospodářského významu, zadruhé, že úplná aplikace soutěžních pravidel by takovému soutěžiteli zcela znemožnila činnost, v níž služba obecného hospodářského významu spočívá a jejíž plnění mu bylo uloženo. Krajský soud tyto podmínky blíže rozebral s odkazem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie a dospěl k závěru, že žalobce v rozhodné době nesplňoval ani jednu z nich. Poskytování služeb obecného hospodářského významu ve veřejné autobusové dopravě je spojeno s trváním právního vztahu založeného smlouvou o závazku veřejné služby. Pokud Ústecký kraj tuto smlouvu vypověděl, pak se žalobce stal provozovatelem autobusové dopravy komerčního charakteru. Klíčové je však posouzení druhé podmínky: i kdyby žalobce poskytoval služby obecného hospodářského významu, nemohlo oznámení o přerušení dopravy ve větším předstihu jakkoliv ohrozit nebo znemožnit poskytování těchto služeb.

Nejvyšší správní soud se s názorem krajského soudu ztotožňuje; dále uvedené budiž tedy vnímáno jako doplnění či korekce závěrů vyslovených v napadeném rozsudku. Krajský soud řadu námitek žalobce v této části odmítl jako nerelevantní. S tímto závěrem zdejší soud souhlasí, nicméně z hlediska přesvědčivosti provedenéh