Nejvyšší správní soud 5 As 49/2016

Navrhovatelé se domáhali přezkumu a zrušení části opatření obecné povahy (pojem opatření obecné povahy dále jen „OOP“) č. 43/2014 - Aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hl. m. Prahy (pojem zásady územního rozvoje dále jen „ZÚR“; Zásady územního rozvoje hl. m. Prahy dále jen „ZÚR hl. m. Prahy“; Aktualizace ZÚR dále jen „AZÚR“ nebo „napadené OOP“), vydaného usnesením zastupitelstva hl. m. Prahy, které nabylo účinnosti dne 1. 10. 2014, v rozsahu oddílu 5.1.2.1. Pražský okruh (Silniční okruh kolem Prahy; dále jen „SOKP“ a napadená část AZÚR dále jen „napadená část AZÚR“). Za tímto účelem podali dne 2. 10. 2015 k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) návrh na zrušení napadené části AZÚR (dále jen „Návrh“) podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).

Pro úplnost v této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že již v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 – 72, rozhodoval o návrhu na zrušení jiné části AZÚR, a sice části týkající se oddílu 10.1.1., tj. veřejně prospěšné stavby ve vymezených plochách a koridorech nadmístního významu – bod Z/504 – Mimoúrovňová křižovatka Beranka. Uvedeným rozsudkem zdejší soud zamítl kasační stížnost navrhovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2015, č. j. 9 A 40/2015 – 145, kterým byl její návrh na zrušení uvedené části AZÚR zamítnut.

Městský soud rozsudkem ze dne 26. 2. 2016, č. j. 10 A 159/2015 - 222, návrh na zrušení napadené části AZÚR ve smyslu § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl, neboť neshledal, že by napadené OOP bylo vydáno v rozporu se zákonem, anebo že by nebylo vydáno zákonem stanoveným postupem.

Proti rozsudku městského soudu podali dne 14. 3. 2016 navrhovatelé a), b), c), d), e), f), g), h), i), j), k), l) a p) (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu.

Stěžovatelé v kasační stížnosti, stejně jako městský soud v napadeném rozsudku, zachovali strukturu Návrhu. Tuto strukturu zachovali rovněž odpůrce a osoba zúčastněná na řízení - Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „ŘSD“) ve svých vyjádřeních. Jak již poznamenal městský soud, struktura Návrhu je místy nekoncepční a postrádá systematičnost, věcnou návaznost a logiku, což činí jisté obtíže při přezkumu napadené části AZÚR. Nejvyšší správní soud, veden snahou o přehlednost a souvislost argumentace, níže zachovává strukturu Návrhu. Ke každému bodu - okruhu argumentace je uveden předmětný obsah kasační stížnosti, vyjádření odpůrce a případně též vyjádření ŘSD (jež se ovšem vyjádřilo pouze k některým níže uvedeným bodům). K takto vymezeným okruhům námitek a argumentace stěžovatelů se pak Nejvyšší správní soud vyjadřuje samostatně i ve vzájemné souvislosti. Stejně jako městský soud se i zdejší soud opakujícími se argumenty zabýval tam, kde jsou zmíněny poprvé, případně kde je zřejmé jejich jádro, přičemž na takové vypořádání na jiných místech posouzení odkazuje.

Nejvyšší správní soud předznamenává, že stěžovatelé navrhli, aby zdejší soud napadený rozsudek zrušil. Odpůrce a ŘSD shodně navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Žádný z žalobců m), n), o), q) a r) se ke kasační stížnosti nevyjádřil.

Zdejší soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), je podána osobami oprávněnými, neboť stěžovatelé byli účastníky řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§ 102 s. ř. s.), a stěžovatelé jsou zastoupeni advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud poté přezkoumal rozsudek městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Neshledal přitom vady, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Kasační stížnost není důvodná.

Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského (resp. městského) soudu (§ 102 s. ř. s.). Soudní ochrana veřejných subjektivních práv stěžovatelů (§ 2, § 101a odst. 1 věta první s. ř. s.) jim byla poskytnuta již projednáním Návrhu městským soudem. Důvody kasační stížnosti se proto musí odvíjet zejména od tvrzeného pochybení městského soudu, který se měl vadným, resp. nezákonným způsobem vypořádat s návrhovými body směřujícími proti napadené části AZÚR (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Jinými slovy, stěžovatelé jsou povinni tvrdit některý z důvodů podle § 103 odst. 1 s. ř. s. týkající se řízení vedeného městským soudem anebo rozhodnutí soudu, nikoliv napadené části AZÚR jako takové. Uvedení konkrétních důvodů kasační stížnosti není možné bez dalšího nahradit zopakováním návrhových bodů či argumentace předestřené v řízení u městského soudu (jakkoliv propojené s obecným tvrzením, že se s argumentací městský soud vypořádal „nedostatečně anebo nezákonně“). Stěžovatelé napadli rozsudek městského soudu z důvodů, které výslovně nepodřadili pod žádný z důvodů podle § 103 odst. 1 s. ř. s. Lze však učinit závěr, že rozsudek městského soudu je napadán z důvodů podle písm. a), b) a d) citovaného ustanovení. Zároveň je ovšem třeba zdůraznit, že kasační stížnost stěžovatelů z převážné části spočívá právě v opakování argumentace předestřené v řízení před městským soudem. Spíše než o tvrzení konkrétních pochybení městského soudu se tak jedná o výtky proti obsahu napadené části AZÚR či postupu jejího pořizování. Těmi se již velmi pečlivě a podrobně zabýval městský soud v napadeném rozsudku. Kasační argumentaci stěžovatelů by tedy z převážné části bylo možné vypořádat pouhým zopakováním závěrů městského soudu.

S ohledem na podstatu nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud přesto považoval za vhodné, aby se níže jednotlivým námitkám, resp. okruhům argumentace stěžovatelů, věnoval a pojednal o nich šířeji. Zároveň Nejvyšší správní soud předznamenává, že míra, v jaké se zdejší a městský soud věnovaly jednotlivým bodům Návrhu a kasační stížnosti (a v rámci nich skutkovým, právním a odborným otázkám), je důsledkem způsobu argumentace, který navrhovatelé (resp. stěžovatelé) uplatňují v Návrhu a kasační stížnosti.

Stěžovatelé předně nesouhlasí s kritérii přezkumu napadeného OOP, vymezenými městským soudem, který námitky stěžovatelů posuzoval v tom smyslu, zda jsou důvodné v takové míře nezákonnosti, která podstatným, nezanedbatelným způsobem mohla mít vliv na utváření politické vůle - tj. svobodné vůle orgánu územní správy přijmout opatření. Nezanedbatelná míra se v dosavadní judikatuře vztahovala k porušení zákona, a nikoliv k vytváření politické vůle (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, publ. pod č. 2552/2012 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz). Nové kritérium je restriktivní a subjektivní. Zastupitelé při schvalování územně plánovací dokumentace (dále také jen „ÚPD“) právem předpokládají, že předkládané OOP je zákonné. Míra vlivu na utváření politické vůle se bude lišit v jednotlivých zastupitelstvech. V konečném důsledku by uvedené vedlo k tomu, že by měl městský soud zvažovat také to, jakým poměrem hlasů bylo OOP schváleno a zda nerozhodli váhající zastupitelé, kteří by rozhodli v případě zjištění nezákonnosti OOP jinak.

Podle stěžovatelů městský soud nesprávně odkazoval na judikaturu ke zdrženlivosti soudního přezkumu, která se na řešené otázky nevztahuje (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 56, publ. pod č. 1462/2008 Sb. NSS), zásada minimalizace zásahů do územních plánů se vztahuje pouze k pátému kroku algoritmu přezkumu, nikoliv k předcházejícím krokům (rozsudek zdejšího soudu ze dne 2. 6. 2011, č. j. 2 Ao 3/2011 - 150, usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 133), a dále soudy nemají povinnost přezkoumávat nezákonnost skrze vliv na rozhodování samosprávy, ale pouze musí řádně zvážit právo na samosprávu oproti zásahu způsobenému územním plánem a tuto úvahu odůvodnit (nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11; rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na www.nalus.usoud.cz, rozsudek Nejvyššího správního soudu „č. j. 2 Ao 3/2007 - 73“, zřejmě míněn rozsudek ze dne 24. 10. 2007, č. j. 2 Ao 2/2007 - 73 - pozn. NSS).

Napadené OOP je pouze dílčí změnou platných ZÚR hl. m. Prahy, týkající se pouze několika záměrů v území, a proto je na místě (ve světle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS) požadavek na procesní a věcnou správnost ve větší míře, než při pořizování zcela nových ZÚR.

Zákon č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, účinný od 1. 1. 2012 (dále jen „novela č. 303/2011 Sb.“), neodůvodňuje specifický náhled v rámci soudního přezkumu napadeného OOP.

Podle stěžovatelů je napadený rozsudek nezákonný z důvodu nesprávného posouzení právní otázky - rozsahu soudního přezkumu, který byl městským soudem zúžen nad rámec požadavků zákona a ustálené judikatury.

Podle stěžovatelů nemá oporu v zákoně požadavek městského soudu, aby pro každý jednotlivý návrhový bod detailně tvrdili konkrétní zásah do jejich práv. Stěžovatelé tvrdili dotčení na jejich právech v míře odpovídající obecnosti ZÚR a dosavadní praxi v soudním přezkumu tohoto typu OOP.

Podle odpůrce je neoprávněná výtka stěžovatelů, kteří polemizovali s názorem městského soudu, dle něhož při zkoumání zákonnosti OOP je třeba testovat porušení zákona z hlediska utváření politické vůle jako klíčového legitimačního prvku OOP. Městský soud přezkoumal napadené OOP ze všech předestřených hledisek a v plné přezkumné jurisdikci. Městský soud dal najevo, že každý přezkum se vztahuje k těm prvkům, které se promítají do výsledku - v tomto případě je výsledné OOP vyjádřením politické vůle, kterou samu o sobě nelze přezkoumat. Projev politické vůle se přitom nikdy nezkoumá materiálně. Je v povaze zastupitelské demokracie, že určité procesy jsou založeny na dosažení formální většiny, přičemž pravidla projednávání určitých otázek mají vytvářet prostor pro politickou diskuzi. Městský soud tedy popsal referenční rámec přezkumu politického rozhodnutí, jemuž musí předcházet natolik bezvadná procedura, aby bylo možné tvrdit, že politický orgán měl k dispozici dostatečný podklad pro své politicky kvalifikované rozhodnutí.

Z principu subsidiarity soudního přezkumu plyne povinnost soudu být zdrženlivý v derogační aktivitě. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, je třeba dovozovat důraz na právo na samosprávu. Podle odpůrce jsou procedura přijetí ZÚR a jejich aktualizace formálně shodné, a proto je nelze podrobit odlišnému referenčnímu přezkumnému řízení. Jiný přístup by vedl k „nedůvodné kontaminaci přezkumu územně plánovací dokumentace indexem složitosti předcházející přijímací procedury, který by byl jedním z prvků, jenž by vstupoval do přezkumu jednotlivých prvků OOP nebo jejich celku“. Má-li být zachována rovnost před zákonem, je třeba ponechat každý přezkum ÚPD v režimu zdrženlivosti a přiměřenosti, bez ohledu na složitost.

Podle odpůrce je nezbytné, aby každé tvrzení nezákonnosti obsahovalo alespoň náznak toho, proč se tato nezákonnost dotýká alespoň vzdáleně práv navrhovatele. Poukázal přitom na obecnou funkci soudního přezkumu, kterou je ochrana individuálních práv. Funkční vazba mezi tvrzením zkrácení svých práv a tvrzenou nezákonností plyne z novely č. 303/2011 Sb. Zatímco v minulosti stačilo najít jakoukoliv nesrovnalost týkající se OOP, nyní je možné argumentovat pouze na pozadí dotčení svých práv. Každý důvod, jenž může vyústit v derogaci, musí mít podobu, jež je způsobilá zasáhnout do konkrétních práv navrhovatele, a musí projít testem přiměřenosti zásahu.

Stěžovatelé nijak nerozlišují přiměřenost zásahu OOP do práv osob (kdysi 5. krok algoritmu) od přiměřenosti zásahu soudu do práva na samosprávu (viz nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11).

Judikatura týkající se rozsahu přezkumu OOP, na kterou stěžovatelé odkazovali, pochází z doby před přijetím a účinností novely č. 303/2011 Sb. Důvodová zpráva k novele přitom výslovně usiluje o změnu procesního práva a omezení přezkumu pouze na ochranu subjektivních práv navrhovatelů, včetně důrazu na zdrženlivost. Stěžovatelé pomíjí rovněž změnu hmotného práva, konkrétně změnu zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu [dále jen „stavební zákon“; není-li výslovně uvedeno jinak, je v tomto rozsudku odkazováno na stavební zákon ve znění zákona č. 350/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé související zákony (dále jen „novela č. 350/2012 Sb.“), účinného od 1. 1. 2013], jež posunula ZÚR do roviny mnohem obecnějšího dokumentu.

Podle ŘSD není rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný. Míra podrobnosti odůvodnění AZÚR a jejího přezkumu městským soudem může být rozdílná, což je odrazem povahy a rozsahu materie AZÚR, ale také povahou navrhovatelů (stěžovatelů). Aktivní legitimace stěžovatelů je rozdílná, neboť se jedná o městské části a fyzické osoby - vlastníky nemovitostí, přičemž každý z nich musí prokázat zkrácení svých subjektivních práv. Není možné, aby v případě, kdy koridor SOKP představuje celkově 83 km a prochází různě strukturovaným územím z hlediska urbanizace či přírodního charakteru, aby všichni stěžovatelé, kteří si zvolili jednoho právního zástupce, tvrdili shodné zkrácení svých práv v celém rozsahu vedení koridoru SOKP.

Městský soud postupoval správně a v maximální míře respektoval obecnost a koncepční zaměření ZÚR, přičemž touto optikou nahlížel řadu námitek stěžovatelů týkajících se zcela konkrétních dopadů již realizovaných záměrů a z nich odvozenou míru podrobnosti zejména vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (dále jen „VVURÚ“).

ŘSD se ztotožňuje s názorem městského soudu, že ZÚR jsou dílem právní, dílem odborné a ve výsledku politické. Zastupitelstvo, které ZÚR přijímá, svou vůlí testuje, zda připravený a předložený záměr odpovídá zájmům a vůli většiny, vyjádřené svobodným hlasováním, jakým směrem se má ubírat účelné a hospodárné uspořádání území kraje. Tato specifická povaha přezkoumávaného OOP předurčuje přístup soudu k přezkumu. Základní funkcí ZÚR je řešení „krajských priorit“, tj. záležitostí nadmístního významu s cílem koordinovat územně plánovací činnost obcí. Prostřednictvím ZÚR se tak vytvářejí předpoklady pro územní rezervaci krajských priorit, stanoví se východiska pro další zpřesňování jejich vymezování v územních (a regulačních) plánech obcí. ZÚR zpřesňují celostátní priority vyjádřené v cílech a úkolech Politiky územního rozvoje České republiky 2008 (dále jen „PÚR ČR 2008“, pojem politika územního rozvoje dále jen „PÚR“). Obsahem ZÚR hl. m. Prahy jsou celoměstské priority a záležitosti celoměstského významu v návaznosti na úkoly PÚR ČR 2008, zejména řešené současně v ZÚR Středočeského kraje. Této funkci odpovídá vymezování koridorů, ve kterých bude teprve dohledáváno a zpřesňováno jejich umístění a posuzování vlivů tohoto umístění na základě podrobnější ÚPD nebo dokumentace při přípravě konkrétních staveb. Není vyloučeno, že při dalším zpřesňování se dojde na základě již konkrétních údajů a s ohledem na technické řešení již konkrétní stavby k závěru, že bude vhodnější dohledávat umístění stavby mimo koridor vymezený v ZÚR, což může být důvodem jejich aktualizace. Vymezení koridoru umožňuje praktickou přípravu staveb. Bez tohoto předběžného „územního fixování“ rozsáhlých a komplikovaných dopravních staveb by nebylo vůbec reálné tyto stavby připravovat.

Z nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, podle stěžovatelů vyplývá, že zásah orgánu státu do práva na samosprávu je možný pouze k ochraně zákona a zákonným způsobem. V případě soudního přezkumu ZÚR nejde o zásah státu do práva na samosprávu ve smyslu prosazování nějakého vlastního požadavku státu na regulaci území, ale o ochranu ústavně zaručených práv občanů na spravedlivý proces, na ochranu vlastnictví, ochranu zdraví, práva na příznivé životní prostředí apod. V tomto střetu nelze dát předem větší váhu právu na samosprávu.

Stěžovatelé nepožadují testování politického přesvědčení zastupitelů. Naprostá většina návrhových bodů zpochybňuje bezvadnost podkladů, které byly předloženy k politickému rozhodnutí.

Stěžovatelé namítají, že městský soud nesprávně vymezil kritéria přezkumu napadeného OOP. V této souvislosti zpochybňují význam novely č. 303/2011 Sb. pro přezkum OOP. V návaznosti na tzv. pětikrokový algoritmus přezkumu OOP, formulovaný v dřívější judikatuře Nejvyššího správního soudu, stěžovatelé v obecné rovině vymezili, že zásada minimalizace zásahů do územního plánování a zdrženlivosti soudního přezkumu, které se váží k pátému kroku algoritmu (test proporcionality), byla městským soudem aplikována nesprávně, a rovněž není správná preference práva na samosprávu a hodnocení nezákonnosti OOP prostřednictvím vlivu na rozhodování samosprávy.

Jak již bylo uvedeno v bodě [2] tohoto rozsudku, Nejvyšší správní soud se v nedávné době zabýval návrhem na zrušení jiné části (veřejně prospěšná stavba ve vymezených plochách a koridorech nadmístního významu – bod Z/504 – Mimoúrovňová křižovatka Beranka) AZÚR. Vymezil přitom základní východiska soudního přezkumu, zejména zohlednil změny, které přinesla novela č. 303/2011 Sb. a s tím související přehodnocení aplikace tzv. pětikrokového algoritmu přezkumu OOP. V rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, zdejší soud vyslovil následující závěry, jež jsou plně aplikovatelné také v této věci: „Nejvyšší správní soud již v minulosti konstatoval, že si je vědom skutečnosti, že veškeré nezákonnosti napadených opatření obecné povahy je třeba posuzovat i z pohledu proporcionality mezi namítanou nezákonností a důsledky případného vyhovění návrhu v podobě zásahu do práva na samosprávu a zásahu do zájmu samosprávného celku na rozvoji vlastního území. V řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103 nebo ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 Aos 3/2013 - 96). […] mechanismus soudního přezkumu byl podstatně ovlivněn změnou právní úpravy, která byla provedena zákonem č. 303/2011 Sb. Do 31. 12. 2011 byl v rámci přezkumu opatření obecné povahy plně použitelný tzv. pětikrokový algoritmus ve smyslu rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, přičemž soud nebyl vázán důvody návrhu a přezkoumával opatření částečně z úřední povinnosti. Podle § 101d s. ř. s. ve znění účinném od 1. 1. 2012 je při rozhodování soud vázán rozsahem a důvody návrhu. I nyní sice soud v některých případech přihlíží k vadám opatření obecné povahy ex offo (např. v případě nedostatku pravomoci či působnosti správního orgánu k jeho vydání nebo pro nepřezkoumatelnost, srov. odkaz § 101b odst. 4 s. ř. s. na § 76 s. ř. s.), v mnohem širší míře se však v řízení uplatní dispoziční zásada. To je zároveň důvodem omezené použitelnosti tzv. pětikrokového algoritmu dle dřívější judikatury […] aplikace tohoto postupu byla již překonána změnou právní úpravy (s účinností od 1. 1. 2012); rozsah přezkumu je vymezen návrhem. Soud při přezkumu opatření obecné povahy algoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu aplikuje již pouze za předpokladu, že navrhovatel všechny jeho kroky zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Platí tedy, že tzv. pětikrokový algoritmus přezkumu opatření obecné povahy může být užitečným a inspirujícím nástrojem, nicméně soud je povinen podle něj postupovat pouze v případě, že jeho strukturu sleduje argumentace uplatněná navrhovatelem.“

Městský soud v nyní projednávané věci postupoval v souladu s výše citovanými závěry, když konstatoval, že návrhové body stěžovatelů se podstatnou měrou týkají třetího kroku algoritmu (zákonnosti postupu přijímání napadeného OOP, tedy procesního hlediska) a čtvrtého kroku algoritmu (zákonnosti samotného obsahu napadeného OOP z pohledu hmotně-právního), náznakem pak pátého kroku algoritmu (proporcionality; zejm. bod 18. Návrhu). Městský soud rovněž správně zohlednil zásadu zdrženlivosti zasahování do ÚPD územních samospráv. Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem městského soudu, že v rámci návrhových bodů (a stejně tak kasačních námitek) se značně prolínají otázky hmotného a procesního práva, a proto nebylo třeba rozlišovat mezi třetím a čtvrtým krokem algoritmu. Naopak bylo na místě hodnotit zákonnost postupu přijímání napadeného OOP a zároveň zákonnost jeho obsahu.

Ve vztahu k zákonnosti postupu přijímání napadeného OOP a jeho obsahu stěžovatelé namítli, že městský soud nesprávně vymezil kritéria přezkumu zákonnosti, když posouzení, zda je míra nezákonnosti OOP nezanedbatelná, vztahoval k vytváření politické vůle, a nikoli k zákonnosti postupu přijetí napadeného OOP a jeho obsahu. Podle stěžovatelů městský soud zkoumal, jak kritérium nezanedbatelné míry nezákonnosti může ovlivnit vůli jednotlivých zastupitelů při schvalování OOP, což je nepřípustně subjektivní a restriktivní náhled.

Před posouzením uvedené námitky považuje Nejvyšší správní soud za vhodné obecně charakterizovat ZÚR a jejich aktualizace, k nimž se váže otázka zákonnosti procesu jejich přijímání, obsahu, a v neposlední řadě také míra politické vůle, která se při pořizování a přijímání ZÚR či jejich aktualizace nezbytně uplatňuje.

ZÚR, resp. jejich aktualizace vydávané ve formě OOP, jsou zvláštním správním aktem smíšené povahy, jenž má relativně abstraktní charakter. Jde o správní akt dílem právní, dílem odborné a ve výsledku politické povahy, který stanoví základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití a kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití (blíže viz § 36 odst. 1 stavebního zákona). Při jejich přijímání se uplatňují postupy právní a odborné (zákonná pravidla pořizování a vydávání, odborná stanoviska a posudky, zejména v rámci VVURÚ, atp.), konečnou fázi lze označit za politickou, neboť ZÚR a jejich aktualizace schvaluje a vydává zastupitelstvo (§ 41 odst. 2 stavebního zákona).

Zastupitelstvo kraje jako samosprávný orgán tak při schvalování ZÚR či jejich aktualizace (v zastoupení voličů) projevem své vůle předurčuje podobu kraje jako územně-samosprávného celku. Přitom nezbytně uplatňuje určitou míru politické vůle. Jak Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval v rozsudku ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103, publ. pod č. 2552/2012 Sb. NSS, jehož obecné závěry lze uplatnit i v této věci: „V procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku.“ V rozsudku ze dne 2. 6. 2011, č. j. 2 Ao 3/2011 - 150, pak Nejvyšší správní soud (byť k územním plánům) konstatoval: „Volba konkrétní podoby využití určitého území nebude výsledkem ničeho jiného, než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu (zde ZÚR, resp. AZÚR - pozn. NSS), v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, (…) omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky.“

Městský soud posuzoval, jaký vliv mohly mít tvrzené nezákonnosti na utváření politické vůle. Za kritéria takové míry vymezil podstatnou, nezanedbatelnou nezákonnost v procesu pořizování napadené části AZÚR či podstatný nedostatek odůvodnění záměru nezbytný pro vytvoření politické vůle a předpokladů pro kvalifikované a svobodné hlasování orgánu územní samosprávy. Jinými slovy, městský soud popsal referenční rámec přezkumu napadeného OOP přijímaného zastupitelstvem kraje a konstatoval, že vydání OOP musí předcházet zákonný postup (procesní stránka), při němž má zastupitelstvo k dispozici dostatečné a zákonem požadované podklady pro kvalifikované a v důsledku zákonné rozhodnutí (hmotněprávní stránka). Z uvedeného je zřejmé, že onu nezanedbatelnou míru porušení městský soud vztahoval právě k zákonnosti postupu přijímání AZÚR a jejího hmotně-právního obsahu. Naopak městský soud neuvažoval způsobem předestřeným v kasační stížnosti stěžovateli, tedy že by zkoumal pouze to, jak kritérium nezanedbatelné míry nezákonnosti může ovlivnit vůli jednotlivých zastupitelů při schvalování OOP, aniž by hodnotil zákonnost AZÚR a postupu jejího přijímání.

Závěr stěžovatelů, že soudy nemají povinnost přezkoumávat nezákonnost prostřednictvím vlivu na rozhodování samosprávy, je přinejmenším značně nepřesný. Je třeba rozlišovat dopady nezanedbatelné nezákonnosti OOP na veřejná subjektivní práva osob od přiměřenosti zásahu správního soudu do práva na samosprávu. V tomto ohledu lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, na nějž se stěžovatelé v kasační stížnosti odkazovali, ze kterého však lze dovodit správnost postupu městského soudu, a nikoliv argumentu stěžovatelů: „Při rozhodování o zásahu do samosprávy musí soud náležitě zvážit význam základního práva územního samosprávného celku na samosprávu na jedné straně a význam důvodů svědčících pro takový zásah na straně druhé; zásah musí být přiměřený závažnosti takových důvodů. […] Požadavky vznášené Nejvyšším správním soudem vůči zastupitelstvu obce, pokud jde o detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami vlastníka pozemku uplatněnými proti územnímu plánu (obdobně platí pro zastupitelstvo kraje a ZÚR - pozn. NSS), nesmí být přemrštěné. Takové přehnané požadavky jsou výrazem přepjatého formalismu, který ohrožuje funkčnost územního plánování a přispívá k narušení stability systému územního plánování a právních jistot občanů; lze je hodnotit jako nepřípustný zásah do práva na samosprávu.“

Nejvyšší správní soud se stěžovateli dále nesouhlasí v tom, že napadené OOP je pouze dílčí změnou ZÚR hl. m. Prahy, což odůvodňuje požadavek na větší míru procesní a věcné správnosti, než při pořizování zcela nových ZÚR. Uvedené nemá oporu v žádném zákonném ustanovení. Žádné ustanovení stavebního zákona nečiní kvalitativní rozdíl mezi postupem přijímání a vydávání a obsahem ZÚR oproti jejich aktualizaci. Ani jejich podrobnost není nijak diverzifikována. Naopak z § 42 odst. 4 stavebního zákona vyplývá, že postup při pořizování a přijímání aktualizace ZÚR má být obdobný postupu pořizování a přijímání zcela nových ZÚR. Podle citovaného ustanovení se totiž při aktualizaci ZÚR na základě schválené zprávy o jejich uplatňování v měněných částech postupuje obdobně podle ustanovení § 36 až 41 stavebního zákona, s výjimkou vyhodnocení vlivů aktualizace ZÚR na udržitelný rozvoj území, které se zpracovává, jen pokud Ministerstvo životního prostředí (dále jen „MŽP“) ve stanovisku zpracovaném podle kritérií přílohy č. 8 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), (dále jen „zákon EIA“), uvedlo, že má být tato aktualizace posouzena z hlediska vlivů na životní prostředí. Z uvedeného tedy naopak vyplývá, že za určitých okolností může být procedura přijetí aktualizace „jednodušší“ v tom, že se nezpracovává tzv. stanovisko SEA.

Lze uzavřít, že aktualizace ZÚR tvoří s „původními“ ZÚR jeden funkční celek a v hierarchii ÚPD se jedná o správní akty téže úrovně. Nelze přijmout výklad, že by aktualizace ZÚR byla z hlediska podrobnosti, přesnosti či požadavku na míru procesní a věcné správnosti podrobnějším dokumentem. Na uvedeném nemůže nic změnit ani § 36 odst. 1 věta pátá stavebního zákona, podle něhož lze na základě aktualizace ZÚR změnit územní rezervu na plochu nebo koridor umožňující stanovené využití. Jakkoliv se tím v určitém ohledu zpřesňuje obsah ZÚR, děje se tak na stejné úrovni hierarchie ÚPD, postupem podle stejných zákonných ustanovení a v rozsahu a podrobnosti, jaká je zákonem vyhrazena úrovni ZÚR.

Stěžovatelé dále namítli, že požadavek městského soudu, aby pro každý jednotlivý návrhový bod detailně tvrdili konkrétní zásah do jejich práv, nemá oporu v zákoně. Nejvyšší správní soud se tedy byl povinen zabývat tím, zda městský soud postupoval správně, pokud při přezkumu jednotlivých návrhových bodů zkoumal, zda navrhovatelé (resp. stěžovatelé) tvrdili dotčení svých konkrétních veřejných subjektivních práv (procesní legitimace), a zda jejich práva mohla být nezákonností tvrzenou v rámci toho kterého návrhového bodu skutečně dotčena (věcná legitimace).

Podle § 2 s. ř. s. poskytují soudy ve správním soudnictví ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon. Podle § 101a odst. 1 s. ř. s. je návrh na zrušení OOP nebo jeho částí oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech předmětným OOP zkrácen. Zdejší soud si je vědom toho, že podle § 101a odst. 2 s. ř. s. návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí, vydaného krajem, může podat též obec. O tento případ se ovšem v projednávané věci nejedná, neboť navrhovatele a) až h), tj. městské části hl. m. Prahy, nelze za obce ve smyslu uvedeného ustanovení považovat a v případě navrhovatelů i) až l) se jedná o obce, které se nenacházejí na území hl. m. Prahy. Podle § 101b odst. 2 s. ř. s. musí návrh kromě obecných náležitostí podání obsahovat návrhové body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje navrhovatel OOP nebo jeho část za nezákonné. Podle § 101d odst. 1 s. ř. s. je soud při rozhodování vázán rozsahem a důvody návrhu. Z uvedeného je zřejmé, že ustanovení § 101a a násl s. ř. s. jsou normami „obrannými“, nikoliv „kontrolními“. Jejich podstatou je zajistit ochranu v případě, kdy napadené OOP (nebo jeho část) dopadá do právní sféry fyzické nebo právnické osoby, nikoliv přezkoumávat veškerou činnost veřejné správy (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publ. pod č. 1764/2009 Sb. NSS). Jak již bylo konstatováno v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 - 116, publ. pod č. 2215/2011 Sb. NSS: „[Ú]spěch návrhu (na zrušení OOP nebo jeho částí - pozn. NSS) rozhodující měrou odvisí od toho, zda v řízení bude prokázáno, že navrhovatel skutečně – jak v návrhu tvrdil – byl na svých právech zkrácen přijatým opatřením obecné povahy. Návrh sám zákonodárce nekoncipoval jako actio popularis, ale jako nástroj k ochraně subjektivního práva. To, že návrhová (procesní) legitimace je podmíněna tvrzením o zkrácení na právech, jen předznamenává, že předpokladem úspěchu v řízení samotném (věcnou legitimací) je požadavek, aby v řízení bylo prokázáno, že k takovému ukrácení na právech skutečně došlo.“ Konečně z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 5. 2010, č. j. 8 Ao 2/2010 - 644, publ. pod č. 2106/2010 Sb. NSS, plyne: „Lze shrnout, že navrhovatelé jsou aktivně legitimováni k podání návrhu pokud tvrdí, že jsou opatřením obecné povahy dotčena jejich veřejná subjektivní práva. Nestačí námitka nezákonnosti opatření obecné povahy nebo procedury vedoucí k jeho vydání, která by nebyla spojena s konkrétním dotčením jejich právní sféry. […] Tvrzení, že míra obecnosti zásad územního rozvoje vylučuje konkrétní zásah do práv dotčených osob, je nepřijatelné. V každém konkrétním případě přezkumu zásad územního rozvoje je nutné zkoumat reálnou míru dotčení práv adresátů tohoto aktu a vážit, zda lze tato práva efektivně ochránit v navazujících řízeních.“

Z výše uvedeného je zřejmé, že soud nezkoumá zákonnost napadeného OOP bezvýjimečně (a nečinil tak paušálně ani před novelou č. 303/2011 Sb., která ještě více klade důraz na uplatnění dispoziční zásady). Aby vůbec mohla být zákonnost OOP přezkoumána, musí být navrhovatel procesně legitimován, neboť jinak by musel být návrh odmítnut [§ 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Pokud má soud poskytnout ochranu veřejnému subjektivnímu právu navrhovatele, pak je zcela na místě, pokud zákonnost OOP zkoumá právě z toho hlediska, zda napadené OOP (či proces jeho vydání) zasáhlo do konkrétního práva navrhovatele (věcná legitimace); v opačném případě by návrh na zrušení OOP byl tzv. actio popularis, což zákon nedovoluje, a navíc by se tím soud mohl dopustit porušení zásady zdrženlivosti soudního přezkumu OOP (viz výše). Míra obecnosti ZÚR přirozeně předurčuje, že formulace konkrétního dotčení práv navrhovatele bude jiná, než tomu bude například při přezkumu územního rozhodnutí. Nicméně navrhovatel je povinen tvrdit nejen nezákonnost napadených ZÚR či AZÚR, ale také to, jak se tvrzená nezákonnost dotýká jeho právní sféry. Ani dílčí nezákonnost tvrzená v rámci toho kterého návrhového bodu přitom nemusí bez dalšího vést ke zrušení napadeného OOP nebo jeho části. Jak již bylo uvedeno výše, k porušení zákona musí dojít v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a OOP (nebo jeho části) jako celku.

Relativně obtížným úkolem je pak nalézt ideální způsob posouzení návrhu na zrušení části AZÚR, pokud Návrh podalo 18 různorodých navrhovatelů (obce, městské části hl. m. Prahy a fyzické osoby žijící v různých městských částech hl. m. Prahy), u kterých mohou být z povahy věci dotčena „různá konkrétní veřejná subjektivní práva“. Pokud měli tito navrhovatelé společného zástupce a společně uplatnili více (25) návrhových bodů, resp. okruhů argumentace, bylo by na úkor přezkoumatelnosti a přehlednosti napadeného rozsudku, pokud by městský soud výslovně ve vztahu ke každému navrhovateli a návrhovému bodu zvlášť uvedl, zda je napadené OOP v souladu se zákonem a zda jsou důvody k jeho zrušení (resp. zda vůbec je přípustné, aby ten který navrhovatel namítal každý konkrétní návrhový bod). V tomto konkrétním případě je proto podstatné, pokud z kontextu napadeného rozsudku plyne, že se městský soud procesní a věcnou legitimací navrhovatelů zabýval. Zároveň městský soud nepochybil, pokud u některých návrhových bodů zdůraznil, že není naplněn požadavek tvrzení dotčení veřejných subjektivních práv nezákonností či jinou nesprávností v té intenzitě, jež by mohla vést ke zrušení napadeného OOP. Tento přístup odráží podobu Návrhu a způsob argumentace navrhovatelů.

Nadto je třeba poznamenat, že komplikovaná struktura Návrhu a jeho rozsah nejsou důvodem, aby navrhovatelé mohli rezignovat na svou povinnost tvrdit nejen nezákonnost AZÚR, ale také dotčení svých práv jednotlivými tvrzenými nesprávnostmi a nezákonnostmi. Byli to právě navrhovatelé, nikoliv městský soud, kdo byl povinen unést břemeno tvrzení a důkazní.

Navrhovatelé skutečně svou argumentaci v převážné části Návrhu nespojují s tvrzením, jakým způsobem byla dotčena jejich konkrétní veřejná subjektivní práva, což bylo podstatné nejen pro posouzení procesní legitimace, ale především důvodnosti jednotlivých návrhových bodů. Jako zástupný příklad za všechny Nejvyšší správní soud uvádí, že v bodě 12. Návrhu - Nesprávné vyhodnocení stanovisek a připomínek dotčených orgánů - navrhovatelé, z nichž ani jeden není dotčeným orgánem, ani v obecné rovině neuvádějí, jak by se tato tvrzená nezákonnost měla dotknout jejich veřejných subjektivních práv, a již vůbec nelze uvažovat o tom, že by navrhovatelé ve své argumentaci zohledňovali svou různorodost (obce, městské části, fyzické osoby). Uvedené by bylo jistě možné přičítat k tíži navrhovatelů, naopak se a priori nejedná o pochybení městského soudu.

Lze uzavřít, že městský soud v této specifické a obtížně uchopitelné situaci postupoval správně, pokud při přezkumu jednotlivých návrhových bodů zkoumal, (i) zda navrhovatelé tvrdili dotčení svých konkrétních veřejných subjektivních práv ve vztahu ke konkrétně namítané nezákonnosti (byť to v rozsudku není vždy výslovně zdůrazněno, z jeho kontextu je zřejmé, že uvedenému městský soud dostál), a (ii) zda tvrzení stěžovatelů umožňují účelný, efektivní a zákonem předvídaný soudní přezkum a (iii) zda mohla být veřejná subjektivní práva navrhovatelů dotčena tvrzenými nezákonnostmi a jinými nesprávnostmi v míře, jež by musela vést ke zrušení napadené části AZÚR. Nejvyšší správní soud zároveň poznamenává, že argumentace v Návrhu byla mnohdy obecná a zcela nekonkrétní, a to jak ve vztahu k tvrzenému dotčení právní sféry navrhovatelů, tak k tvrzené nezákonnosti napadené AZÚR či postupu při jejím přijímání a vydání. Vypořádání jednotlivých bodů Návrhu tak bylo předznamenáno jejich kvalitou, a proto městskému soudu nelze vytýkat, posoudil-li některé argumenty navrhovatelů toliko v obecné rovině.

Ze všech uvedených důvodů není námitka stěžovatelů týkající se požadavku na detailní tvrzení zásahu do jejich veřejných subjektivních práv důvodná.

Podle stěžovatelů byla nesprávně posouzena otázka zveřejnění VVURÚ, neboť v rozporu se zněním § 37 odst. 4 stavebního zákona byl veřejnou vyhláškou zveřejněn pouze návrh AZÚR, nikoliv VVURÚ.

Posouzení městského soudu, podle něhož stěžovatelé netvrdili, že by byli v procesu pořizování AZÚR zbaveni svého práva uplatnit připomínky k AZÚR a VVURÚ, jejich námitka je akademická a věcně nedůvodná, je v rozporu s dopisem adresovaným stěžovatelům, v němž bylo uvedeno, že se stěžovateli bude z důvodu novely č. 350/2012 Sb. projednáno již pouze VVURÚ. Toto tvrzení již uplatnili v Návrhu.

Nezákonnost spatřují stěžovatelé rovněž v posouzení možnosti dělit projednání návrhu OOP a VVURÚ. Městský soud na jednu stranu spojuje společné projednání ZÚR a VVURÚ (§ 37 odst. 2 stavebního zákona), posléze však dochází k závěru, že společné projednání je relativně samostatnou činností od projednání VVURÚ (a to i přesto, že část subjektů se vyjadřovala k VVURÚ a také k návrhu napadeného OOP). Novela č. 350/2012 Sb. navíc změnila okruh subjektů vyjadřujících se k VVURÚ a jejich způsob vyjadřování. Stěžovatelé tak sice měli možnost se k návrhu OOP i VVURÚ vyjádřit, neměli však možnost se k materiálům vyjádřit komplexně a reagovat na jiná podaná stanoviska a vyjádření.

Podle odpůrce je argumentace stěžovatelů postavena na základním omylu, jehož podstatou je, že režim společného jednání slouží k uplatnění práv hypotetických adresátů přijímaného OOP. Avšak režim dle § 37 stavebního zákona je v podstatě připomínkové řízení veřejné správy garantující, že celek, který je předáván do dalších fází projednání, splňuje požadavky kladené státní správou. Jedná se o garanci zákonného rámce skrze dohled dotčených orgánů, nikoliv o řešení věcných otázek. Proces podle § 37 stavebního zákona má vytvořit návrh, tedy výchozí vyjednávací pozici a zákonný rámec, v němž se má ubírat následná diskuze, nikoliv ZÚR jako takové. Proces je sice otevřen občanům, resp. komukoliv, důvodem však není garance možnosti uplatnění práv, ale otevření diskuze široké veřejnosti.

Nástroje, kterými se uplatňují věcné návrhy, tedy připomínky a námitky, jsou předvídány v řízení o ZÚR podle § 39 stavebního zákona. Namítané procedurální chyby tedy nemohly jakkoliv vstoupit do práv stěžovatelů, neboť proces podle § 37 stavebního zákona neslouží k ochraně namítaných práv. Stěžovatelé měli právo vyjádřit se k materiálům komplexně v režimu podle § 39 stavebního zákona. Stěžovatelé měli možnost reagovat na stanoviska a vyjádření; pokud se tyto nepromítly do návrhu AZÚR pojednávaného v režimu § 39 stavebního zákona, nebyl důvod se k nim vyjadřovat.

Podle stěžovatelů stavební zákon nerozlišuje mezi připomínkou či námitkou podle § 37 a podle § 39 stavebního zákona. Stěžovatelé nesouhlasí s tím, že do jejich práv může být zasaženo, pouze pokud je cílem nebo důvodem daného procesu (v rámci pořizování a přijímání AZÚR) uplatnit práva stěžovatelů. Tvrzení, že řízení podle § 37 a podle § 39 stavebního zákona mají odlišný smysl a cíl, nemá oporu v zákoně, pro což svědčí i to, že pokud je návrh ZÚR změněn po veřejném projednání dle § 39 stavebního zákona, vrací se znovu pouze k veřejnému projednání (§ 39 stavebního zákona), a nikoliv až ke společnému jednání (§ 37 stavebního zákona).

Nejvyšší správní soud konstatuje, že argumentace stěžovatelů je velmi obecná a formalistická. Stěžovatelé v Návrhu ani kasační stížnosti neuvedli žádné konkrétní tvrzení, jakým způsobem mělo být zasaženo do jejich veřejných subjektivních práv (ani obecně, natož pak ve vztahu k tomu, že stěžovatelé jsou obce, městské části hl. m. Prahy a fyzické osoby, jejichž práva jsou z povahy věci odlišná). Jinými slovy, stěžovatelé věcně neuvedli nic relevantního pro posouzení míry pochybení odpůrce, jejíž překročení by mělo vést ke zrušení napadené části AZÚR. Jak správně podotkl již městský soud, namítaná pochybení a nezákonnosti se práv stěžovatelů nemohla dotknout, neboť ani jeden z nich není subjektem, jehož by se týkaly specifické činnosti související s rozporovaným postupem podle § 37 odst. 3 a 6 stavebního zákona (práva stěžovatelů podle stavebního zákona ve znění před novelou a podle § 37 odst. 4 stavebního zákona byla odpůrcem respektována; podrobněji níže). Městský soud se s argumentací stěžovatelů přesto vypořádal a zdejší soud se s jeho posouzením ztotožňuje.

Není pravdou, že veřejná vyhláška s podtitulem „Oznámení o zveřejnění návrhu aktualizace č. 1 a projednání vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy“ (dále jen „Veřejná vyhláška“), vydaná odpůrcem podle § 37 odst. 4 stavebního zákona, je v rozporu s dopisem ze dne 29. 3. 2013 adresovaným městským částem a sousedním obcím. Nelze přisvědčit ani tvrzení stěžovatelů, že jejím prostřednictvím nedošlo ke zveřejnění VVURÚ.

Již městský soud obsáhle vyložil (viz s. 84 a 85 napadeného rozsudku), že ve smyslu čl. II bodu 7. přechodných ustanovení novely č. 350/2012 Sb. se podle znění stavebního zákona před novelou dokončí započaté a neukončené dílčí ucelené kroky v rámci procesu ZÚR, jež se mohou jevit relativně samostatnými. A contrario se podle stavebního zákona ve znění po novele č. 350/2012 Sb. postupuje u dalších činností, které byly započaty po účinnosti novely. K věcně shodné argumentaci, kterou uplatňují stěžovatelé, se již zdejší soud vyjádřil v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, přičemž uvedené závěry lze plně aplikovat také v nyní projednávané věci: „[N]ovela stavebního zákona přivedla odpůrce k opakování některých úkonů za účasti veřejnosti a ověření či doplnění stanovisek dotčených orgánů státní správy a doplnění vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Dle § 37 odst. 2 stavebního zákona (ve znění do 31. 12. 2012) se společné projednání vztahovalo pouze k návrhu zásad územního rozvoje, přičemž dotčené orgány uplatnily svá stanoviska a sousední kraje mohly vznášet připomínky. Po novele stavebního zákona provedené zákonem č. 350/2012 Sb., se předmětem společného projednání stalo i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a připomínky k oběma dokumentům může oproti předchozí úpravě nově vznášet i veřejnost. Z tohoto důvodu přistoupil magistrát odpůrce k opakování společného jednání tak, aby bylo naplněno právo veřejnosti uplatnit připomínky. Aktualizace zásad územního rozvoje ani hmotné právo nedoznaly v mezidobí žádných změn. Dotčené orgány a subjekty, které byly vyzvány k uplatnění stanovisek a připomínek k aktualizaci zásad územního rozvoje již v rámci přípravy prvního společného jednání, tudíž byly nyní vyzvány pouze k vyjádření k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Tato dokumentace totiž v mezidobí upravena byla. Postup odpůrce, který již dotčené orgány opakovaně k uplatnění stanovisek a připomínek k aktualizaci zásad územního rozvoje zcela totožného znění nevyzýval, je tedy pochopitelný. Tím spíše, že obě společná jednání dělí pouze relativně krátká doba cca 7 měsíců.“ Bylo by v rozporu se smyslem a účelem procesu pořizování návrhu ZÚR, pokud by byl považován za nezákonný postup odpůrce, který zopakoval některé dílčí úkony, aby garantoval uplatnění vyššího standardu práv subjektů a veřejnosti při projednání návrhu ZÚR a VVURÚ, než jaký poskytovala úprava před novelou č. 350/2012 Sb.

Veřejná vyhláška byla zveřejněna na úředních deskách Magistrátu hl. m. Prahy a jednotlivých městských částí. Informovala, že návrh AZÚR včetně VVURÚ je vystaven k nahlédnutí na Magistrátu a elektronicky na adrese www.praha.eu. Součástí veřejné vyhlášky bylo rovněž poučení, že podle § 37 odst. 4 stavebního zákona může každý k návrhu AZÚR včetně VVURÚ uplatnit připomínky a subjekty podle § 37 odst. 6 stavebního zákona též vyjádření. To, že VVURÚ bylo skutečně zveřejněno společně s návrhem AZÚR, nelze zpochybnit tím, že ve veřejné vyhlášce není explicitně uvedeno „tímto se oznamuje zveřejnění VVURÚ“, čehož se stěžovatelé zřejmě dovolávají. Takový požadavek nemá oporu v zákoně a lze jej označit za absurdní.

Stěžovatelé dále namítli nezákonnost posouzení možnosti dělit projednání AZÚR a VVURÚ. Podle názoru stěžovatelů městský soud posoudil projednání AZÚR a VVURÚ jako společný proces, ale v jiných částech rozsudku těmto postupům přisuzuje samostatnou povahu. K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že stěžovatelé (opětovně) dezinterpretují, co uvedl městský soud. Ten pouze srozumitelným způsobem popsal změny, které přinesla novela č. 350/2012 Sb. do činností a postupů podle § 37 stavebního zákona (blíže viz s. 84 až 85 napadeného rozsudku). Stěžovatelé ostatně nijak nespecifikovali, jakým způsobem by mohlo vypadat jejich „komplexní vyjádření k AZÚR a VVURÚ“, o které měli být připraveni, ani z jakého důvodu by porušení jejich práv mělo být natolik podstatné, že by mělo vést ke zrušení napadené části AZÚR. Nejvyšší správní soud žádné takové podstatné porušení neshledal.

Ze všech uvedených důvodů nejsou námitky stěžovatelů důvodné. b. Chybějící přílohy na elektronické adrese

Podle stěžovatelů se § 20 stavebního zákona, na nějž odkázal městský soud, vztahuje toliko na návrh zadání ÚPD; na postup odpůrce se vztahuje § 37 odst. 3 stavebního zákona. Stěžovatelé se oproti městskému soudu domnívají, že zveřejnění pouze části materiálů na webovém rozhraní je porušením povinnosti doručit návrh AZÚR a VVURÚ podle § 37 odst. 3 stavebního zákona. Podmínky doručení jsou upraveny v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“). Navíc zveřejnění dvou rozdílných materiálů může být matoucí. K důkazu snímky zobrazovacího rozhraní stěžovatelé odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 9. 2010, č. j. 9 Ao 3/2010 - 56, a uvedli, že navrhovali prokázat obsah webových stránek jejich archivovanými verzemi.

Podle odpůrce nebyla uvedená skutková tvrzení stěžovateli doložena. Snímky obrazovek předložené stěžovateli byly zcela neprůkazné. Otázka řešená Nejvyšším správním soudem v citovaném rozsudku a v nyní projednávané věci je jiná, neboť v citované věci rozhodoval Nejvyšší správní soud v prvním stupni, a byl tak oprávněn řešit skutkové otázky. Tak tomu v nyní projednávané věci není, neboť v řízení o kasační stížnosti je kasační soud až na výjimky vázán skutkovými zjištěními soudu prvého stupně. Podle odpůrce je třeba trvat na tom, aby stěžovatelé byli v případě pochybností schopni prokázat svá skutková tvrzení nade vší pochybnost; z ničím nepodloženého tvrzení nelze vycházet. Odpůrce se ztotožňuje s posouzením městského soudu, podle něhož případná vada, která nebyla skutkově doložena a která ani netvrdí nepřístupnost dokumentů (příloh) v sídle pořizovatele, nevstupuje do práv stěžovatelů.

Stěžovatelé nesouhlasí s tím, že by relevantně nedoložili svá skutková tvrzení. Jsou to správní orgány, kdo je povinen prokázat skutkový stav, u dotčených osob postačí, pokud nesplnění těchto požadavků namítnou. Stěžovatelé své procesní povinnosti tvrzení a označení důkazů dostáli tím, pokud tvrdili, že přílohy nebyly na webovém rozhraní přítomny, a označili důkaz k prokázání svého tvrzení (elektronickou archivaci).

V nyní projednávané věci není sporné, že veřejná vyhláška byla vyvěšena na úřední desce Magistrátu hl. m. Prahy (jakož i úředních deskách sousedních obcí a městských částí hl. m. Prahy), ani že v ní byly vymezeny dva způsoby, kterými byly AZÚR a VVURÚ vystaveny k nahlédnutí, a to v sídle odpůrce a v elektronické podobě na internetové adrese www.praha.eu. Stěžovatelé v Návrhu toliko tvrdili, že na elektronické adrese chyběly některé přílohy VVURÚ - konkrétně výkresy kumulativních a synergických vlivů č. 1 - 5. Stěžovatelé měli patrně na mysli obsah výkresů, které jsou součástí správního spisu, konkrétně přílohy č. 8 VVURÚ - Výkresy kumulativních a synergických vlivů, označené jako A až E.

Nejvyšší správní soud poukazuje na svou ustálenou judikaturu týkající se zveřejňování ÚPD. Z té vyplývá, že pokud se navrhovatelé mohli podrobně seznámit s návrhem ÚPD a uplatnit tak včas své podání (námitky, připomínky), lze uzavřít, že i kdyby tvrzené nedostatky zveřejnění byly skutečně dány, nepředstavovalo by to podstatné porušení procesních předpisů, které by mělo vliv na práva navrhovatelů a jež by muselo vést ke zrušení napadeného OOP (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 6 Ao 1/2008 - 86, ze dne 4. 8. 2010, č. j. 6 Ao 3/2010 - 120, a ze dne 2. 9. 2010, č. j. 1 Ao 3/2010 - 161, publ. pod č. 2186/2011 Sb. NSS).

Jak správně uvedl již městský soud v napadeném rozsudku, stěžovatelé pouze konstatovali nezveřejnění výše specifikovaných výkresů v elektronické podobě, aniž by uvedli jakékoliv konkrétní dotčení svých práv. I pokud by výkresy nebyly zveřejněny v elektronické podobě na webové stránce odpůrce (čímž by se odpůrce mohl dopustit porušení zákona), mohli se stěžovatelé s obsahem těchto příloh seznámit v sídle odpůrce. Nadto, jak plyne z obsahu správního spisu (zejm. z návrhu vypořádání připomínek), namítaná vada stěžovatelům nebránila v uplatnění obsáhlých připomínek, které se mj. týkaly také kumulativních a synergických vlivů, horninového prostředí a nadlimitní hlukové zátěže. Je tedy zřejmé, že stěžovatelé měli možnost seznámit se s obsahem výkresů, což také učinili, neboť jinak by nemohli uplatnit konkrétní připomínky (a následnou podrobnou argumentaci v Návrhu) týkající se problematiky zakreslené ve výkresech.

Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem shledal námitku stěžovatelů nedůvodnou, neboť i pokud by existovaly tvrzené nedostatky, nezakládala by tato skutečnost vadu, která mohla mít vliv na zákonnost procesu pořizování AZÚR. Za takové situace by bylo nadbytečné, aby městský soud prováděl další dokazování obsahem snímků zobrazovacího rozhraní webových stránek.

S ohledem na odkaz na § 20 stavebního zákona učiněný městským soudem v napadeném rozsudku, jehož aplikaci v nyní projednávané věci stěžovatelé rozporují, považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné pojednat blíže o jeho obsahu a vztahu k souvisejícím ustanovením. Ust. § 20 stavebního zákona, nadepsané jako „zveřejňování písemností“, s účinností novely č. 350/2012 Sb. zní: „(1) Příslušný správní orgán musí veřejnosti a dotčeným orgánům zajistit možnost seznámit se s návrhy zadání územně plánovací dokumentace nebo zprávy o jejím uplatňování ode dne vyvěšení veřejné vyhlášky. (2) Písemností se rozumí i výkresy, schémata a jiná zobrazení.“ Důvodová zpráva k novele č. 350/2012 Sb. a citovanému ustanovení konstatuje: „Novela odstraňuje neodůvodněné odchylky od obecné úpravy doručování písemností, která je obsažena ve správním řádu. […] Obecná úprava obsažená ve správním řádu se vztahuje i na doručování písemností na úseku územního plánování. Správní řád upravuje vyvěšování opatření obecné povahy a jeho návrhu, úprava ve stavebním zákonu se výslovně vztahuje i na další písemnosti v průběhu pořizování územně plánovací dokumentace. Rozsáhlé písemnosti v rámci pořizování a vydávání územně plánovacích dokumentací nebo vymezení zastavěného území (zejména výkresy v nich obsažené) nelze vždy v celém rozsahu vyvěšovat na „fyzické“ úřední desce. Nestanoví-li stavební zákon jinak, použije se proto správní řád, podle něhož na úřední desce postačí vyvěsit pouze některé základní údaje o takové písemnosti; oproti dřívější úpravě se však písemnost zveřejňuje způsobem umožňujícím dálkový přístup vždy v celém rozsahu. Pořizovatel je povinen umožnit každému seznámit se s návrhem zadání územně plánovací dokumentace, návrhem této dokumentace nebo zprávy o jejím uplatňování, a to jak po dobu jejich projednávání, tak i kdykoliv později. Úprava nahlížení do spisu se řídí správním řádem.“

Zatímco § 20 odst. 1 stavebního zákona hovoří pouze o povinnosti ve vztahu k návrhu zadání ÚPD, důvodová zpráva výslovně zmiňuje také písemnosti týkající se následující fáze pořizování a přijímání, a sice návrh ÚPD jako takový. Zákonodárce se zde zřejmě dopustil nedůslednosti, v důsledku čehož vyvstává otázka, zda se § 20 odst. 1 stavebního zákona uplatní toliko pro zadání návrhu ÚPD, nebo i další písemnosti ve věcech územního plánování, kam spadá též návrh ÚPD.

Ustanovení § 20 odst. 1 stavebního zákona ve znění před novelou č. 350/2012 Sb. se týkalo veškerých písemností ve věcech územního plánování, tedy návrhu zadání a rovněž návrhu ÚPD jako takového. Úmysl zákonodárce vyjádřený v důvodové zprávě rovněž naznačuje, že citované ustanovení se má týkat nejen návrhu zadání, ale též samotného návrhu ÚPD. S užitím logického, historického a teleologického výkladu tak Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že § 20 odst. 1 stavebního zákona, navzdory jeho doslovnému znění, se aplikuje na veškeré písemnosti ve věcech územního plánování, ledaže by ze stavebního zákona výslovně plynulo jinak.

Ustanovení § 20 odst. 1 stavebního zákona stanoví povinnost příslušného správního orgánu zajistit veřejnosti a dotčeným orgánům možnost seznámit se s písemnostmi ve věcech územního plánování. Ustanovení § 37 odst. 3 stavebního zákona stanoví povinnost správního orgánu doručit návrh ZÚR a VVURÚ veřejnou vyhláškou. Nestanoví-li stavební zákon jako lex specialis jinak, řídí se doručování návrhu ZÚR a VVURÚ správním řádem (§ 25, § 172 odst. 1, 2 správního řádu).

Odpůrce dostál svým povinnostem podle § 37 odst. 3 stavebního zákona, neboť návrh AZÚR a VVURÚ doručil veřejnou vyhláškou, o čemž není sporu. Povinnost podle § 20 odst. 1 stavebního zákona naplnil tím, že návrh AZÚR a VVURÚ vystavil ve svém sídle a na internetové adrese www.praha.eu. Způsob zveřejnění v této věci přitom obstojí i ve světle požadavků § 172 odst. 2 správního řádu, podle něhož není-li vzhledem k rozsahu návrhu možno zveřejnit jej na úřední desce v úplném znění, musí být na úřední desce uvedeno, o jaké OOP jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit; úplné znění návrhu musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup [k posouzení a (i)relevanci tvrzeného nezveřejnění výkresů v elektronické podobě viz výše].

Nejvyšší správní soud uzavírá, že odpůrce při zveřejnění návrhu AZÚR a VVURÚ a plnění povinnosti umožnit veřejnosti a dotčeným orgánům seznámit se s dokumentací nepochybil v takové míře, která by musela vést ke zrušení napadené části AZÚR. c. Výzva k podávání připomínek pouze k VVURÚ

Podle stěžovatelů a) až h) není pravdou, že by před účinností novely č. 350/2012 Sb. neměli právo vyjádřit se k návrhu ZÚR. Uvedené oprávnění vyplývá z § 25b odst. 2 obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy (dále jen „Statut hl. m. Prahy“). Obdobné oprávnění upravuje také § 89 odst. 1 písm. d) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „zákon o hl. m. Praze“). Umožněním vyjádřit se pouze ke změněnému VVURÚ byla stěžovatelům odňata možnost vyjádřit se alespoň jednou k AZÚR se znalostí podkladů, tedy VVURÚ.

Podle odpůrce bylo stěžovatelům umožněno vyjádřit se k návrhu AZÚR a poté k VVURÚ. Statut hl. m. Prahy negarantuje právo vyjádřit se současně k oběma částem najednou. Odpůrce odkázal na svou argumentaci v bodě 1.a.2. a dodal, že namítaná nezákonnost není specifikována v tom směru, do jaké míry se týká konkrétních věcných práv stěžovatelů.

Stěžovatelé odmítají jako neudržitelný postup projednávání, kdy se nejdříve vyjadřovali k záměru a až potom k VVURÚ, ale již bez možnosti se vyjádřit k záměru. Ust. § 37 odst. 2 a 3 stavebního zákona předpokládá, že se vždy společně projednávají a připomínkují jak návrh ZÚR, tak VVURÚ. Stěžovatelům měl být současně předložen k připomínkám i návrh AZÚR.

Nejvyšší správní soud předně odkazuje na posouzení uvedené v bodě 1.a.4. (zejména body [55] až [57]).

Stěžovatelům a) až h) lze přisvědčit v tom, že § 89 odst. 1 písm. d) zákona o hl. m. Praze jim garantuje právo vyjádřit se k návrhu ÚPD hl. m. Prahy a § 25b odst. 2 Statutu hl. m. Prahy jim zakládá právo na uplatnění připomínek do 30 dnů od konání společného jednání k návrhu ZÚR. Těchto ustanovení se však stěžovatelé a) až h) v Návrhu nedovolávali. Proto nelze městskému soudu vyčítat, pokud se výslovně zaobíral toliko relevantními ustanoveními stavebního zákona, z nichž právo těch stěžovatelů, kteří jsou městskými částmi hl. m. Prahy, na vyjádření a připomínkování návrhu AZÚR a VVURÚ skutečně nevyplývá. Nadto zdejší soud opětovně zdůrazňuje, že navrhovateli jsou nejen městské části, ale i fyzické osoby a obce, jichž se tato právní úprava nedotýká.

Výše citovaná ustanovení přitom nejsou v rozporu se zněním § 37 stavebního zákona ve znění před a ani po novele č. 350/2012 Sb. Tato se naopak doplňují a jejich znění vedle sebe obstojí. Žádné z nich stěžovatelům nezakládá právo na opakované vyjádření k AZÚR a VVURÚ způsobem, jakého se stěžovatelé domáhají. Z toho, že odpůrce zopakoval, resp. provedl některé kroky podle § 37 stavebního zákona, aby dostál vyššímu standardu práv některých subjektů a veřejnosti po novele č. 350/2012 Sb., nelze dovozovat právo stěžovatelů a) až h) na opakované vyjadřování a připomínkování návrhu AZÚR. Možnost vyjádřit se k VVURÚ stěžovatelům dána byla (viz veřejná vyhláška a dopis ze dne 29. 3. 2013) a k AZÚR jako takové se vyjádřili v souvislosti s „prvním“ společným jednáním v červenci roku 2012, což je nesporné. Jak správně uvedl již městský soud, smyslem společného jednání a následujících procesů je otevřít návrh ZÚR či její aktualizace a VVURÚ pokud možno změnám, jejichž cílem je zkvalitnění dokumentace, nikoliv tyto procesy donekonečna opakovat.

Námitka stěžovatelů je tedy nedůvodná. d. Proces posuzování vlivů na životní prostředí - EIA

Podle stěžovatelů odpůrce zvažoval a výslovně argumentoval výsledky procesu posuzování vlivů záměru na životní prostředí (dále jen „EIA“) podle zákona EIA při výběru konkrétních variant i přes to, že varianty by měly být posuzovány právě při přijímání napadeného OOP. Tím dochází k argumentaci kruhem, neboť proces EIA zvažuje při hodnocení variant obsah ÚPD a ta naopak zvažuje varianty z procesu EIA a nižší úrovně ÚPD (např. str. 176 VVURÚ). V návaznosti na názor městského soudu o nezávaznosti procesu EIA pro AZÚR stěžovatelé tvrdí, že nelze schválit nový územní plán hl. m. Prahy bez porušení jedné ze závazných podmínek AZÚR, a to přebírat závěry EIA (doporučující regionální variantu), přičemž závazné vymezení koridorů v AZÚR plánuje základní variantu. Podle stěžovatelů je napadené OOP nezákonné pro svou vnitřní rozpornost.

Podle odpůrce stěžovatelé svou dosavadní argumentaci formulují nově. Podstatou argumentace stěžovatelů je, že AZÚR na jedné straně předpisuje trasování SOKP zvolenou trasou a současně stanoví povinnost na všechny záměry vyhotovit EIA či posouzení vlivů koncepce na životní prostředí (dále jen „SEA“). S ohledem na to, že jeden ze starých procesů EIA doporučil (nikoliv výhradně) jinou variantu, spatřují stěžovatelé v AZÚR vnitřní rozpornost.

Rozpor je však vytvořen uměle. Povinnost vycházet z EIA či SEA neznamená nezbytně vycházet z jedné podmínky, která byla stanovena před více než deseti lety. Procesy EIA a SEA nejsou neměnné a neopakovatelné a v této věci by i bylo záhodno je zopakovat. Pokud je v napadeném OOP stanovena podmínka pro realizaci záměru, jež je fakticky nesplnitelná (což si odpůrce nemyslí), není to důvod nezákonnosti OOP, ale překážkou realizace takového záměru. Tento důsledek je však zcela zákonný, neboť stanovení podmínek z logiky věci musí připouštět také variantu, že tyto nebudou splněny, a záměry tak nebudou realizovány. Posouzení městského soudu je v tomto ohledu zcela správné. Ani v tomto případě stěžovatelé nespecifikovali dotčení svých konkrétních věcných práv.

Podle ŘSD nelze zaměňovat procesy SEA a EIA. Pro VVURÚ, jehož součástí je proces SEA, byly přebírány závěry z procesu EIA v podrobnosti, kterou vyžadují ZÚR, s ohledem na skutečnost, že může dojít ke změně záměru a proces EIA by byl veden znovu. I v případě, že proces EIA proběhl před schválením ZÚR, resp. AZÚR, musí být proces EIA dokládaný v územním řízení s nimi v souladu, jinak nelze vydat územní rozhodnutí. Městský soud tak zcela správně posoudil, že v procesu přijímání AZÚR nelze zohlednit jakákoliv, natož konkrétní stanoviska EIA ke konkrétním dílčím záměrům.

Pro objasnění je třeba připomenout, že u SOKP byla zdánlivá neposloupnost jednotlivých procesů způsobena historickým vývojem přípravy a v průběhu měnícími se právními předpisy. V nadřazené dokumentaci, Územním plánu rajonu Pražské - středočeské aglomerace, 2. doplněk, pořízeném MH ČR v září 1995 a vydaném nařízením vlády č. 260/1995 Sb., nebyl požadavek na posouzení vlivů na životní prostředí. SOKP je zakotven v Územním plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, schváleném dne 9. 9. 1999 usnesením ZHMP č. 10/10/05, což znamená, že v ÚPD byl zakotven již před působností „nového“ stavebního zákona z roku 2006, který uložil povinnost pořídit ZÚR a zpracovat VVURÚ včetně SEA. Nelze tedy dovozovat porušení zákona, jak to činí stěžovatelé.

AZÚR vymezuje z hlediska zákonných požadavků jednotlivé koridory, jež byly posouzeny v rámci VVURÚ, což je v souladu s platnou legislativou (stavebním zákonem a zákonem EIA). Lokalizace vlivů navrhovaných koridorů je součástí výkresové části Přílohy č. 8 VVURÚ a obrazové a textové části VVURÚ. Podkladem VVURÚ byly odborné studie (zejm. akustická, rozptylová, hodnocení zdravotních rizik a hodnocení NATURA 2000). Jednoznačně lze potvrdit názor městského soudu, že v procesu přijímání AZÚR neměla být zohledňována jakákoliv konkrétní stanoviska EIA ke konkrétním dílčím záměrům.

Argumentace stěžovatelů předestřená v rámci tohoto bodu je značně nekoncepční. Aby bylo vůbec možné uchopit její podstatu, je nezbytné vycházet z toho, co bylo uvedeno v Návrhu. Stěžovatelé mj. namítali, že na stavbu částí SOKP již byla v minulosti vydána stanoviska EIA, což je v rozporu s logickou návazností procesů územního plánování, neboť nejprve je třeba vymezit koncepci ve vyšší ÚPD (zde na úrovni ZÚR) a provést hodnocení SEA. Na to v kasační stížnosti stěžovatelé navazují a konstatují, že dochází k argumentaci kruhem, neboť proces EIA zvažoval při hodnocení variant záměru obsah ÚPD (ZÚR), přičemž ta argumentuje zvážením variant, které proběhlo v procesu EIA. V souvislosti s tím stěžovatelé v kasační stížnosti doplňují úvahu, že nový územní plán hl. m. Prahy nelze schválit, aniž by byla porušena jedna ze závazných podmínek napadeného OOP, která stanoví povinnost přebírat závěry EIA. Stanoviska EIA vydaná pro část SOKP totiž doporučují regionální variantu, zatímco napadené OOP plánuje základní variantu.

Jakkoliv je argumentace stěžovatelů v Návrhu a kasační stížnosti formulována odlišným způsobem, její podstata v obou případech tkví především v hodnocení otázky, zda je možné při pořizování AZÚR, zejména pak v rámci VVURÚ a procesu SEA (posouzení koncepce), brát v úvahu obsah stanovisek EIA dříve vydaných pro konkrétní záměry v území, jehož se AZÚR týká.

K obdobné otázce se již Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, následovně: „V této souvislosti se opět jeví logickým postup odpůrce, který výsledky předchozího vyhodnocení záměru bere v úvahu a pracuje s nimi při vyhodnocení vlivu koncepce. Součástí koncepce je totiž vždy několik záměrů, které jsou v rámci posuzování vlivu koncepce hodnoceny jednotlivě, ale zejména i ve vzájemné souvislosti. Jak vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, mělo-li by se posouzení ZÚR odehrát čistě na úrovni koncepce jako celku (makroskopicky), tj. bez hodnocení detailů koncepce představovaných jednotlivými plochami a koridory, bylo by značně povrchní a nemohlo by výraznější měrou přispět k ochraně hodnot území. V návaznosti na to je vhodné poukázat na § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, dle něhož jsou předmětem posuzování jen ty koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v procesu EIA… Z hlediska hodnocení koncepce je tedy významné, jaké záměry mají být na jejím podkladě realizovány. Mají-li být posouzeny vlivy koncepce na životní prostředí, je v prvé řadě nezbytné identifikovat vlivy jednotlivých záměrů, kvůli nimž je koncepce podrobována tomuto procesu. Na podkladě těchto dílčích poznatků týkajících se konkrétních záměrů a jejich variant je pak možné učinit abstrahující úvahy týkající se vlivů koncepce jako celku (tedy souhrnu záměrů, pro jejichž realizaci vytváří územněplánovací dokumentace předpoklady a které jsou ve vzájemné interakci i interakci se záměry již existujícími). Pokud tedy je možné z dříve proběhnuvších procesů EIA identifikovat určité vlivy záměru, není principielně nesprávným postupem, pokud jsou tyto vlivy při posuzování vlivu koncepce zohledněny.“

Lze shrnout, že nižší ÚPD, a tedy ani stanoviska EIA vydávaná pro konkrétní záměry v řešeném území, nejsou při pořizování ZÚR či jejich aktualizace závazné. AZÚR však musí z povahy věci reagovat na objektivní podobu území, a tedy brát v úvahu záměry, které byly již dříve předmětem určitých (zejména faktických) procesů. Nemůže být bez dalšího vadou, pokud je při pořizování AZÚR a zpracování související dokumentace (VVURÚ, stanovisko SEA), přihlédnuto k výsledkům již proběhnuvších procesů (např. EIA), jakkoliv tyto nejsou závazné. Takový postup je naopak s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem logický a odpovídá smyslu a účelu právní regulace územního plánování a ochrany životního prostředí (pro úplnost srov. bod [287] tohoto rozsudku).

Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem městského soudu, podle něhož je podstatné, že návrh AZÚR byl doprovázen VVURÚ, v němž je zapracováno komplexní posouzení vlivů, včetně synergických a kumulativních vlivů, a výsledek byl podroben procesu SEA. Napadené OOP nemůže být shledáno nezákonným pouze proto, že byly („nezávazným způsobem“) vzaty v úvahu výsledky dřívějších procesů EIA pro jednotlivé záměry v řešeném území.

Odpůrce ani městský soud se nedopustili argumentace kruhem, jak mylně uváděli stěžovatelé. Ze skutečnosti, že historicky bylo pro určitou podobu záměru vydáno stanovisko EIA, jež bylo zohledněno (nikoliv však jako závazný podklad) při pořizování ZÚR, nelze bez dalšího dovodit, že totéž stanovisko EIA bude závazným podkladem pro povolení konkrétního záměru v budoucnu. V této souvislosti nelze opomíjet, že proces EIA není neměnný a lze jej za splnění zákonem stanovených podmínek opakovat (někdy tak dokonce být učiněno musí - srov. § 9a odst. 4 zákona EIA).

Ze všech uvedených důvodů nejsou námitky stěžovatelů důvodné. e. Chybějící podklad

Stěžovatelé označili posouzení tohoto bodu městským soudem za věcně nesprávné. Podle stěžovatelů neobsahuje odůvodnění na s. 67 AZÚR ve svém výčtu ani jeden konkrétní dokument, který by obsahoval posouzení variant. K některým konkrétním dokumentům či argumentům použitým na str. 67 a násl. odůvodnění AZÚR stěžovatelé uvádí, že nejsou pro napadené OOP závazné, neposuzují varianty či nejsou právně relevantní. Stěžovatelé v návaznosti na posouzení městského soudu, že odůvodnění AZÚR se samostatně věnuje také regionální variantě, uvádí, že AZÚR opět odkazuje na nižší ÚPD, dopravní účinnost a kartogramy jsou věcně nesprávné, VVURÚ se soustředí na posouzení a srovnání tzv. nulové a aktivní varianty - základní řešení, jediné skutečné variantní řešení problému dopravy je aktivní varianta - variantní řešení, přičemž docházejí k závěru, že VVURÚ neobsahuje porovnání variant. Podle stěžovatelů je tak ztracené Multikriteriální a environmentální hodnocení variant JVK, JVD, JVR, kolektiv zpracovatelů, 1995 (dále jen „Multikriteriální hodnocení“), skutečně jedinou analýzou variant v celém seznamu podkladů, jež se zaobírala konkrétním posouzením variant trasování SOKP v jihovýchodní části Prahy.

Podle odpůrce je záměr vedení trasy SOKP odůvodněn, jak je rozebráno v jiných částech napadeného rozsudku. Stěžovatelé vlastně připouštějí, že existují pádné důvody pro trasování SOKP současnou zvolenou variantou, nicméně pokud existují, tak existovaly pouze v jediném dokumentu, který je ztracen. Absence ztraceného podkladu však nevyvolává nezákonnost napadeného OOP, neboť to je dostatečně odůvodněno samo o sobě. Ani v tomto bodě stěžovatelé nespecifikují, do jaké míry se tvrzená nezákonnost dotýká jejich konkrétních věcných práv.

Také u této námitky musí Nejvyšší správní soud konstatovat, že je obtížně uchopitelná a její podstata je oproti Návrhu významně změněna. Proto je obtížné posoudit, do jaké míry, zda vůbec a čím vlastně měli být stěžovatelé dotčeni na svých veřejných subjektivních právech. Již z uvedeného lze dojít k závěru, že tvrzená nezákonnost není sto založit důvod pro zrušení napadené části AZÚR.

V Návrhu stěžovatelé poukazovali na skutečnost, že se neměli možnost seznámit s Multikriteriálním hodnocením, přestože je jedinou analýzou variant trasování SOKP v jihovýchodní části Prahy. Na tuto námitku reagoval městský soud tak, že není sporu o tom, že Multikriteriální hodnocení v hmotné podobě neexistuje (z důvodu jeho ztráty), avšak rozhodně nebylo jediným dokumentem, který se zabýval variantami trasování SOKP (ať již jihovýchodní či severozápadní části). Konkrétně městský soud odkázal na s. 67 a násl. odůvodnění AZÚR, v němž je podrobně vylíčeno, že trasování SOKP bylo v minulosti předmětem mnoha prověřování a posuzování, mj. v Multikriteriálním hodnocení. Jeho výsledky byly převzaty do zapracování souborného stanoviska ke konceptu územní prognózy VÚC Pražského regionu. Z tohoto konceptu bylo vycházeno při pořizování a vydávání následné ÚPD (územního plánu hl. m. Prahy). ZÚR hl. m. Prahy schválené v roce 2011 stabilizovaly stejnou trasu SOKP, která byla vybrána mj. na základě Multikriteriálního hodnocení, jak vyplývá ze vzájemných souvislostí odkazovaných dokumentů. AZÚR tedy potvrzuje v přímé návaznosti na uvedené ÚPD a jejich podklady vybranou trasu SOKP. To ovšem samo o sobě neznamená, že v AZÚR nebyly hodnoceny varianty trasování SOKP; jedná se především o popis, jak bylo k možnému trasování SOKP přistupováno v rámci územního plánování časově předcházejícího AZÚR. Pokud je v části AZÚR citované městským soudem uvedeno, že AZÚR „navrhuje koridor Pražského okruhu (Silničního okruhu kolem Prahy) v trase, která je vymezena v platných podrobnějších územně plánovacích dokumentacích“, nelze v tom a priori spatřovat nezákonnost napadeného OOP (k tomu podrobně v bodě 1.d.4., zejm. body [87] a [88]). Totéž platí i pro další z podkladů a procesů, byť se týkaly podrobnější ÚPD, než je úroveň ZÚR, na které odpůrce odkazoval v části odůvodnění AZÚR citované v napadeném rozsudku.

Pokud stěžovatelé v kasační stížnosti v bodě 1.e. argumentují tím, že posouzení variant ve VVURÚ je věcně nesprávné a uvádějí jakési obecné hodnocení některých částí VVURÚ, vede to Nejvyšší správní soud ke dvěma závěrům. Zaprvé, není pravdou, že by nebyly hodnoceny varianty trasování SOKP, jak plyne z již uvedeného, neboť sami stěžovatelé, byť velmi obecně, s provedeným hodnocením polemizují. Zadruhé, Nejvyšší správní soud postrádá bližší logickou souvislost a nosný bod argumentace, jíž se stěžovatelé snaží prokázat nezákonnost v podobě chybějícího podkladu. Multikriteriální hodnocení stěžovatelé prezentují jako jakousi alfu a omegu správnosti procesu pořizování AZÚR, bez které nemůže být postup zákonný, následně však hodnotí ostatní podklady, na jejichž základě vystavěl odpůrce velmi podrobné odůvodnění procesu prověřování a posuzování variant vedení SOKP. Již způsob, jakým stěžovatelé argumentují, vede k závěru, že obsah Multikriteriálního hodnocení, navíc promítnutý do dalších dokumentů, z nichž AZÚR vychází (viz výše), není jediným podkladem, z něhož bylo možné při pořizování AZÚR a hodnocení variant trasování SOKP vycházet.

Ani námitku chybějícího podkladu a jeho nezbytnosti pro posouzení variant trasování SOKP tak Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.

Stěžovatelé namítají nesprávné posouzení otázky konkrétnosti a závaznosti PÚR ČR 2008 a výběru varianty koridoru v grafické části PÚR ČR 2008 a s tím spojené posouzení, zda napadené OOP splňuje požadavky dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 75 (zřejmě míněno usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, publ. pod č. 2009/2010 Sb. NSS - pozn. NSS). K závaznosti PÚR pro ZÚR stěžovatelé odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS. Podle stěžovatelů vede regionální varianta SOKP i přes minimální rozlišení grafické části PÚR ČR 2008 vně hranic vymezených zakresleným koridorem v PÚR ČR 2008. V základní variantě SOKP je umožněna jediná trasa, a to v důsledku zastavěnosti území, posouzení vlivů na životní prostředí a územního řízení, konkrétního přerušení oblasti NATURA 2000, napojení na již existující úsek 510 a dalších skutečností. O konkrétnosti PÚR ČR 2008 svědčí i v Návrhu uváděné části odůvodnění AZÚR odkazující na PÚR ČR 2008, přestože je městský soud označuje jako „nadnesené“. Lze určit, že v grafické části PÚR ČR 2008 se jedná o zakreslení stávajícího úseku SOKP 510 mezi Horními Počernicemi a Běchovicemi, neboť v dané části Prahy neexistuje žádná jiná komunikace v takovéto kapacitě. Jako zcela konkrétní tuto komunikaci určil pořizovatel PÚR ČR 2008 v grafické příloze, vnímal ji tak i pořizovatel napadeného OOP, a vnímají ji tak i stěžovatelé.

S ohledem na uvedené stěžovatelé trvají na soudním přezkumu PÚR ČR 2008 v rámci napadeného OOP, neboť PÚR ČR 2008 je v tomto ohledu zcela konkrétní. Pro případ, že by Nejvyšší správní soud shledal předmětnou část PÚR ČR 2008 za obecnou a nezávaznou, požadují stěžovatelé přezkum postupu městského soudu potvrzující zákonnost postupu pořizovatele, který s PÚR ČR 2008 nakládal jako s konkrétní a závaznou.

Stěžovatelé citují „rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. 2 Ao 5/2011“: „Možnost zásahu správních soudů však musí zahrnovat přezkum dodržení ústavních principů zákazu libovůle a diskriminace, jakož i nevybočení z mantinelů, vyplývajících ze zákonných pravidel, včetně cílů a úkolů územního plánování. Uvedené aspekty je dále nutné, k námitce dotčené osoby, brát v úvahu při posouzení proporcionality zvoleného řešení.“ Při přezkumu PÚR ČR 2008 by byla věcně relevantní i námitka stěžovatelů ke stanovisku MŽP ze dne 23. 1. 2009.

Navrhovatelé dále uvedli, že neměli přístup k úplnému soudnímu přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy. V této souvislosti odkázali na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 25. 9. 2014 ve věci Karin Andersson a další proti Švédsku, stížnost č. 29878/09 (rozhodnutí ESLP jsou dostupná na http://hudoc.echr.coe.int/), který se zabývá soudním přezkumem výběru varianty záměru na základě souhlasu vlády, jehož přezkum v navazujících řízeních soudy odmítaly s odkazem na závaznou povahu souhlasu vlády.

Podle odpůrce je přesvědčivý a věrohodný závěr městského soudu, že PÚR ČR 2008 je obecná. Pokud PÚR stanoví určitý úkol, není tento sám o sobě přezkoumatelný, ale je závazný. PÚR neimplikuje podobu záměru, proto ji nelze přezkoumat; přezkoumatelná je nižší dokumentace. Pořizovatel a odpůrce se ujali úkolu vést někudy trasu SOKP, zvolené řešení koncipovali a odůvodnili jako prvozáměr. Pokud by tento úkol nebyl v PÚR a odpůrce by jej považoval za svou prioritu z jiných důvodů, bylo by odůvodnění, test proporcionality, zvažování variant a vyhodnocení stejné, namísto PÚR ČR 2008 by pak byla zmínka o jiné potřebě.

Přezkum záměru se na úrovni ZÚR vede v takové míře podrobnosti, jež skýtá vyšší standard ochrany práv stěžovatelů, než by jim byl zaručen při přezkumu na úrovni PÚR. Ani v tomto případě stěžovatelé netvrdili dotčení konkrétních věcných práv.

Podle ŘSD jsou tvrzení stěžovatelů v příkrém protikladu k textu PÚR ČR 2008 a k vlastnímu obsahu AZÚR. V čl. (99) PÚR je uvedeno: „Vymezení: Silniční okruh kolem Prahy (mezi jednotlivými mezinárodními trasami do Prahy).

Z praktického hlediska byly při zpřesňování úkolu PÚR ČR 2008 vzaty v úvahu plochy koridoru SOKP, který by neznamenal zjevnou zajížďku a vedl by ve svých konečných důsledcích k tomu, že by tranzitní doprava využívala kratší cestu vedoucí zastavěnými částmi města, což by bylo v rozporu s požadavkem PÚR ČR 2008. Při zpřesňování PÚR ČR 2008 je dále omezující poloha mimoúrovňových křižovatek (dále jen „MÚK“) na stávajících dálničních komunikacích vedoucích z a do Prahy (komunikace R7 Praha - Chomutov, D8 Praha - Ústí nad Labem, R10 Praha - Liberec, D11 Praha - Hradec Králové).

Neopodstatněný je také argument stěžovatelů o rozporu grafické a textové části PÚR ČR 2008. Schéma 5 v PÚR ČR 2008 na str. 50 zobrazuje existující komunikace a MÚK, které nezávisí na obecnosti schématu použitého v PÚR ČR 2008, jež je pouze ilustrativním doprovodem textu PÚR ČR 2008. Nelze z něj dovozovat závaznost přesného koridoru a od viditelně orientační mapky odvozovat neprověřování variant.

Požadavek na přezkum PÚR ČR 2008 a odkazy na judikaturu ESLP v nesrovnatelném případě jsou tedy irelevantní.

Podle stěžovatelů PÚR nestanoví pouze úkol (plánovat SOKP) bez uvedení konkrétní trasy. AZÚR pouze přejímají variantu předvídanou v PÚR ČR 2008. ŘSD mělo tvrzení o nevyužívání SOKP z důvodu zjevné zajížďky důkladně prověřit při pořizování napadeného OOP, nikoliv jím argumentovat až ve vyjádření ke kasační stížnosti. Výběr trasy SOKP nemůže být omezen polohou existujících MÚK. Pořizovatel nezvažoval možnost stavby nových MÚK.

Stěžovatelé nesouhlasí s posouzením otázky konkrétnosti a závaznosti PÚR ČR 2008 městským soudem, přičemž podle nich je PÚR ČR 2008 zcela konkrétní, což odůvodňuje její soudní přezkum v rámci tohoto řízení o zrušení části AZÚR. Stěžovatelé však v kasační stížnosti opomněli uvést, z jakého důvodu by mělo být posouzení provedené městským soudem nezákonné, resp. jaké negativní dopady PÚR ČR 2008 vyvolává, a již vůbec nespecifikovali, jak by se takový tvrzený nedostatek mohl dotknout jejich veřejných subjektivních práv. Nejvyšší správní soud tak není sto posoudit, co vůbec má být k této námitce věcně přezkoumáno, neboť stěžovatelé se zaměřili pouze na zdůvodnění, „proč má být přistoupeno k přezkumu“. Konstatování, že regionální varianta SOKP vede „i přes minimální rozlišení grafické části PÚR vně hranic“ je v tomto ohledu zcela nedostatečné (totéž lze konstatovat o obecné, až proklamativní formulaci námitky stěžovatelů v Návrhu). Již z uvedeného důvodu lze dojít k závěru, že tvrzená nezákonnost není sto založit důvod pro zrušení napadené části AZÚR.

Stěžovatelům lze dát za pravdu v tom, že Nejvyšší správní soud se k požadavkům na obecnost PÚR vyjádřil v usnesení ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59 , publ. pod č. 2009/2010 Sb. NSS, v němž se zabýval přímo PÚR ČR 2008, přičemž uvedl: „Politika územního rozvoje je koncepčním (nikoli realizačním) nástrojem územního plánování a představuje tak základní referenční rámec, který je závazný potud, že je třeba se v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho při pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a při rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona). Neznamená to však, že Politikou vytýčený úkol bude nutně naplněn. Jedná se o určité (strategicky jistě velmi důležité) vodítko, jakým směrem napřít další fáze územního plánování z hlediska budoucího využití území České republiky. V tomto smyslu je tedy třeba chápat závaznost Politiky, která je primárně určena orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení.“ Stejně tak lze přisvědčit názoru, že v souladu s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, publ. pod č. 2698/2012 Sb. NSS, „plochy a koridory dopravních staveb mohou být v případě splnění zákonných podmínek (mezinárodní či republikový význam) vymezeny již na úrovni PÚR. Toto vymezení je závazné pro ZÚR“.

Uvedeným kritériím odpovídá také ta část PÚR ČR 2008, jež se týká SOKP. Lze se ztotožnit s názorem městského soudu, že již z pouhého prostého znění bodu (99) v oddílu „Koridory kapacitních silnic“ PÚR ČR 2008 a grafického ztvárnění SOKP v PÚR je zřejmé, že jde o vyjádření v míře nepřekračující limity PÚR vymezené v § 31 stavebního zákona. PÚR ČR 2008 neurčuje pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, nelze odvodit konkrétní trasu SOKP, ani příklon k nějaké variantě. Byť k jiné části ZÚR hl. m. Prahy, avšak z pohledu PÚR ČR 2008, se v minulosti vyjádřil Ústavní soud, a to k ústavní stížnosti podané právě proti stěžovateli citovanému usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59 , publ. pod č. 2009/2010 Sb. NSS. Z usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, plyne: „Míra podrobnosti regulace u politiky územního rozvoje je - ve srovnání např. se zásadami územního rozvoje - tak nízká, že již je namístě hovořit o obecnosti předmětu regulace (ve smyslu protikladu ve vztahu ke „konkrétnosti“ předmětu regulace). Co jiného, nežli určení ve stanoveném období „požadavků na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech“ a „strategie a základních podmínek pro naplňování těchto úkolů“ (srov. legální definici např. v § 31 odst. 1 stavebního zákona), by mělo být považováno za obecné. Dovedeno ad absurdum, existoval by zde pouze předmět regulace konkrétní (neboť stěží si lze představit méně podrobnou regulaci), pročež by podmínka konkrétnosti předmětu regulace ztrácela rozumný smysl.“ Ústavní soud dále potvrdil, že dikce bodu (131) PÚR 2008, definovaná ve shodné míře obecnosti, jako bod (99) PÚR 2008 týkající se SOKP, „však svědčí spíše o obecném shora naznačeném pojetí Politiky, nikoli o regulaci konkrétní činnosti na konkrétně vymezeném území“. Konečně lze ve vztahu k nyní projednávané věci odkázat na následující závěry (k podrobnostem viz usnesení pléna Ústavního soudu): „Ze skutečnosti, že určité stavby jsou umisťovány v plochách a koridorech vymezených v politice územního rozvoje, neplyne bez dalšího konkrétní předmět regulace. […] Úkoly vyplývající z napadené části Politiky územního rozvoje nepochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů vyjádřených v Politice. Teprve vyhodnocení těchto dopadů ukáže, zda je záměr obsažený v Politice proveditelný.“

Jak správně uvedl již městský soud, pokud odpůrce odkazoval na PÚR ČR 2008 s tvrzením, že předznamenává konkrétní řešení, nelze z toho učinit závěr, že PÚR ČR 2008 extendovala z jejího zákonného vymezení, ani že s ní odpůrce nakládal jako se zcela konkrétní. Zásadní pro posouzení námitky je, že odpůrce v AZÚR nepřipsal PÚR ČR 2008 žádný význam, který by jí nepříslušel. Konstatování souladu řešení SOKP navrženého v AZÚR s obsahem PÚR ČR 2008 nemusí být ničím jiným, než projevem toho, že odpůrce dbal § 31 odst. 4 stavebního zákona, podle kterého je PÚR závazná pro pořizování a vydávání ZÚR, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud konstatuje, že citace uváděná stěžovateli, které má pocházet z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 5. 2012, č. j. 2 Ao 5/2011 - 204, publ. pod č. 2659/2012, se v daném rozsudku nenachází, navíc řešená věc byla skutkově a právně odlišná (napadeno bylo OOP Českého telekomunikačního úřadu v části týkající se podmínek pro využití kmitočtových pásem vyhrazených pro rozhlasovou službu). Stejně tak odkaz na rozhodnutí ESLP není přiléhavý, neboť daný případ se týkal rozhodnutí švédské vlády, kterým podle zákona o výstavbě železnic povolila záměr plánovaného 10 km železničního úseku v blízkosti řeky na severu Švédska, jehož výstavbu zamýšlela Národní správa železnic. Na předmětné povolení vlády měly navazovat další procesy, například stanovení železničního plánu. Meritem věci bylo posouzení, zda nebylo porušeno právo na spravedlivý proces účastníků tím, že soudy a příslušné orgány byly vázány povolením vlády, přičemž mohly přezkoumávat pouze otázky týkající se projektu (návrhu) a výstavby železnice. Přezkum závaznosti speciálního povolení vlády týkajícího se 10 km úseku železnice má zjevně odlišnou podstatu, než posouzení vztahu PÚR ČR 2008 a závaznosti jejích úkolů pro hierarchicky nižší ÚPD.

Ani námitka stěžovatelů uplatněná pod bodem 2. není důvodná.

Podle stěžovatelů byla městským soudem nesprávně posouzena otázka závaznosti PÚR ČR 2008. Městský soud považoval grafickou přílohu za schematickou, zároveň uvedl, že odpůrce považoval za závazný toliko závěr PÚR ČR 2008, že nové části SOKP budou navazovat na stávající, již postavené, přičemž z odůvodnění AZÚR nevyplývá, že by odpůrce z grafického vymezení vyvozoval konkrétní trasu.

Nové části SOKP lze na stávající část 510 napojit pouze za užití základní varianty. Pokud je PÚR ČR 2008 v části upravující SOKP závazná, měl se městský soud zabývat rozporem mezi obecným vymezením v textové části, jež připouští realizaci základní i regionální varianty, a konkrétním vymezením v grafické části, jež připouští pouze variantu základní.

Alternativně stěžovatelé tvrdí, že pokud je PÚR ČR 2008 pro SOKP nezávazná, měl se městský soud zabývat zákonností postupu pořizovatele, který ji za závaznou považoval a dovodil z ní neprověřování variant.

Stížní argumentace je založena na předpokladu, že pořizovatel považoval za závaznou grafickou část PÚR ČR 2008, což ovšem není pravda. Do otázky zákonnosti AZÚR otázka koherence grafické a textové části PÚR ČR 2008 nijak nevstupuje, k tomu namítaná nezákonnost opět není specifikována v tom směru, do jaké míry se dotýká konkrétních práv stěžovatelů.

Podle stěžovatelů považoval odpůrce grafickou část PÚR ČR 2008 za závaznou. Významné vstupní informace pro zpřesňování PÚR nevyplývají z reálné situace, tj. z polohy již existujících komunikací a MÚK zobrazených v grafické části PÚR ČR 2008. Nikde není stanoven úkol propojit koncové body stávajících dálnic.

Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že námitka stěžovatelů je inkoherentní s námitkou předcházející a je poněkud obtížně uchopitelná. Stěžovatelé patrně spatřují rozpor grafické a textové části PÚR ČR 2008 v tom, že podle textové části je přípustná základní i regionální varianta SOKP, zatímco grafická část závazně připouští pouze základní variantu. Takto obecně formulovaná námitka, z níž neplyne, jakým způsobem mají být stěžovatelé dotčeni na svých veřejných subjektivních právech, nemůže vést k závěru o natolik podstatné vadě napadeného OOP či postupu odpůrce, jež by vedly ke zrušení napadené části AZÚR.

Za logický považuje zdejší soud názor městského soudu, podle kterého odpůrce považoval za závazný závěr PÚR ČR 2008 předpokládající, že nové části SOKP budou navazovat na stávající (již existující) části a že spojení konkrétních míst ve schématu je potřebné. Závěr, že by odpůrce z grafického vymezení vyvozoval konkrétní trasu SOKP, nemá oporu ve spise ani v textu odůvodnění AZÚR. S odkazem na vypořádání v bodě 2.5. (zejm. body [110] až [112]) lze opětovně zdůraznit, že PÚR je obecným, strategickým dokumentem celorepublikového významu, stanovícím požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech. Jakékoliv dovozování konkrétních záměrů, silnic, křižovatek, upřednostnění variant atp. nad celorepublikovým grafickým vyobrazením, v němž jsou pomocí více či méně silných, ostrých či rozostřených čar předvídány koridory silniční dopravy, jednoduše není na místě. Nadto, záměry předvídané v PÚR ČR 2008 nejsou neměnné a nelze je vnímat jako jediné proveditelné. Naopak, teprve vyhodnocení jejich dopadů na úrovni nižší ÚPD ukáže, zda je lze v podobě, jak jsou předvídány v PÚR, vůbec provést (srov. již citované usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10).

S ohledem na uvedené není námitka uplatněná pod bodem 3. důvodná.

Stěžovatelé nesouhlasí s argumentací městského soudu, podle které pořizovatel teprve pro účely ZÚR definuje plochy nadmístního významu. MÚK a přivaděče SOKP mají být vymezeny v ZÚR, protože mají zpravidla význam přesahující pouhé zajištění dopravní obslužnosti území konkrétní městské části. K tomu stěžovatelé odkázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133. Rozsah přezkumu vymezení ploch nadmístního významu určený městským soudem je rezignací na soudní kontrolu takového vymezení, které je tak ponecháno na volné úvaze pořizovatele.

Pokud Nejvyšší správní soud přisvědčí názoru městského soudu, namítli stěžovatelé, že se městský soud vůbec nevypořádal s důvody diferencovaného přístupu k přivaděčům, neboť některé jsou v AZÚR vymezeny a jiné nikoliv; napadený rozsudek je tak v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.

Stěžovatelé dále nesouhlasí s názorem městského soudu, že je v souladu se zákonem posuzovat ve VVURÚ jiné záměry, než které jsou vymezeny v napadeném OOP. Tento názor městského soudu je obsažen v bodech 4 (vůči MÚK a přivaděčům) a v bodu 5 (vůči regionální variantě SOKP). Podle § 37 odst. 1 stavebního zákona má být VVURÚ zajištěno k návrhu ZÚR; jeho pořizování k materiálu s jiným obsahem nemá oporu v zákoně. Aprobace takového postupu vede k další komplikaci a nesrozumitelnosti procesu schvalování AZÚR.

Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že funkce ZÚR má preskriptivní (určující), nikoliv deskriptivní (popisný) význam. Smyslem ZÚR je skutečně normativita, a nikoliv analytická či výzkumná činnost.

Stěžovatelé vyvozují nesprávné závěry z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133, který kraji neupírá právo určit, která plocha je nebo není nadmístního významu. I tehdy, pokud by měl soud pravomoc přezkoumávat věcnou správnost vymezení ploch nadmístního významu, AZÚR by obstála, protože hranice mezi vymezenými a nevymezenými plochami je v AZÚR podrobně odůvodněna a doložena, a to se všemi důsledky, které z toho plynou. K obsahu posouzení v rámci VVURÚ odpůrce odkázal na body 5. a 6. Ani v tomto případě stěžovatelé neuvedli, jak jsou dotčena jejich konkrétní věcná práva.

Městský soud rozdělil argumentaci stěžovatelů na dva okruhy otázek - některé konkrétní dopravní stavby, jež nebyly pojaty do AZÚR, do ní být pojaty měly, neboť splňují charakteristiku plochy nadmístního významu, a dále že nezahrnutí některých z těchto vymezených dopravních staveb zkresluje výsledky VVURÚ.

Vymezení ploch nadmístního významu je teprve úkolem ZÚR, jak plyne z § 36 odst. 1 a 3 a § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona. Není tedy tomu tak, že plocha nadmístního významu principiálně existuje a ZÚR ji pouze deklarují. Pořizovatel je při jejich vymezení volný v tom směru, že pro účely ZÚR takové plochy teprve definuje, přičemž je v zásadě limitován toliko dvěma hledisky - plochy musí splňovat definici podle § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona, tedy musí jít o plochy celoměstského významu, zároveň musí respektovat zákaz vymezený v § 36 odst. 3 stavebního zákona, tj. nesmí dosáhnout podrobnosti, jež přísluší nižším úrovním ÚPD či rozhodování v území. Pokud tedy úvaha pořizovatele vtělená do odůvodnění ZÚR respektovala uvedené základní limity, pak se v zásadě stanovení těchto ploch vymyká soudnímu přezkumu OOP, neboť již přesahuje limity stanovené v § 101d odst. 2 s. ř. s.

Důvody rozhodné pro posouzení zákonnosti AZÚR z uvedených hledisek, jsou podrobně uvedeny v bodech 5.1 a 5.1.1 odůvodnění AZÚR. V rámci AZÚR se vymezují pouze systémové MÚK na a vně Pražského okruhu celoměstského a nadmístního významu. MÚK uvnitř SOKP se v ZÚR hl. m. Prahy nevymezují, neboť to překračuje jejich podrobnost. Podrobnější řešení či vymezení křižovatek přísluší podrobnějším stupňům ÚPD a posuzuje se v procesu EIA. MÚK vymezené v AZÚR je třeba v podrobnější ÚPD respektovat, to však zároveň nevylučuje možnost návrhu dalších MÚK na komunikační síti v Praze, jež bude třeba navrhnout v rámci podrobnější ÚPD (územního plánu).

V ZÚR hl. m. Prahy jsou vymezeny pouze ty plochy a koridory, které jsou součástí tzv. nadřazeného komunikačního systému hl. m. Prahy. Jedná se o komunikace mající strategický význam jak pro hl. m. Prahu jako celek, tak i v kontextu neregionálním a národním. Nad rámec tohoto výběru byly v AZÚR vymezeny některé komunikace z důvodů plynoucích z koordinace řešení se sousedícími navazujícími ZÚR Středočeského kraje (např. Vestecká spojka).

Argumentace stěžovatelů, že nevymezení určité plochy jako plochy nadmístního významu mohlo zkreslit výsledky VVURÚ, neobstojí, jak správně konstatoval městský soud. MÚK a přivaděče byly ve VVURÚ vyhodnoceny z hlediska možného vlivu na životní prostředí. Možná absence přivaděčů či MÚK v textové a grafické části neznamená, že nebyly vyhodnoceny. Bez vyhodnocení zdrojů hluku a znečišťování ovzduší, které sice nejsou v zobrazovací podrobnosti ZÚR hl. m. Prahy, by hodnocení vymezovaných koridorů v AZÚR na životní prostředí nepřineslo objektivní hodnocení na úrovni ZÚR. Rozptylová studie proto vyhodnocuje např. mimo jiné i malé stacionární zdroje znečišťování ovzduší, stejný případ se týká přivaděčů. Jako podklad AZÚR byly k dispozici výstupy z dopravního modelu odvozeného z platného Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy, který je zpracován na podstatně podrobnější úrovni. I když tedy nejsou některé prvky v ZÚR vymezeny, jejich účinky jsou de facto do vyhodnocení zahrnuty. Dopravní model pro Prahu přitom zahrnuje i část území Středočeského kraje (Pražský region).

Diferencovaný přístup k přivaděčům je nedůvodný; neuvedení některých přivaděčů v napadeném OOP je porušením cílů územního plánování.

Nejvyšší správní soud znovu opakuje, že jednotliví stěžovatelé opomněli tvrdit (natož pak prokazovat), jak konkrétně měli být dotčeni na svých hmotných právech [s výjimkou drobné zmínky na s. 25 Návrhu o dotčení navrhovatele p)], a jejich argumentace v kasační stížnosti je značně obecná. Pochybnosti o tom, zda by měla být AZÚR v napadené části k této námitce zrušena, tak opětovně vyvstávají již ve vztahu k základnímu předpokladu, jímž je dotčení veřejných subjektivních práv navrhovatelů. I přes uvedené se Nejvyšší správní soud zabýval námitkou věcně, aby předešel případnému dalšímu zpochybňování napadeného OOP.

V první části tohoto bodu stěžovatelé v kasační stížnosti tvrdí nesprávné posouzení povinnosti vymezit plochy celoměstského významu v ZÚR. Druhá část spočívá v tom, že podle stěžovatelů městský soud nesprávně konstatoval, že ve VVURÚ lze posuzovat jiné záměry než vymezené v napadeném OOP.

Argumentace stěžovatelů v první části je založena na premise, že soudy ve správním soudnictví mohou nejen přezkoumat, zda má určitá plocha nadmístní (resp. celoměstský) význam, ale též určovat a závazně nařídit pořizovateli ZÚR, resp. orgánu, který je vydává, které konkrétní plochy celoměstského významu mají být v ZÚR vymezeny. Požadavek na přezkum, zda a jestli měl být ten který konkrétní přivaděč k MÚK vymezen v AZÚR, není ničím jiným, než právě uvedeným apelem na městský soud, aby odpůrce zavázal k vymezení přivaděčů v AZÚR (ať již v deskriptivním či preskriptivním slova smyslu), jež jsou z pohledu stěžovatelů (a případně i objektivně) celoměstského významu. K tomu je třeba uvést následující.

Podle § 36 odst. 1 stavebního zákona ZÚR stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Současně s návrhem ZÚR se zpracovává VVURÚ. Podle odst. 3 citovaného ustanovení ZÚR v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s PÚR, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí. ZÚR ani VVURÚ nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím. Obsah ZÚR a VVURÚ je dále upřesněn ve vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti.

Logický a vnitřně konzistentní výklad citovaných ustanovení podal již městský soud v napadeném rozsudku. Nejvyšší správní soud se s ním zcela ztotožňuje, a proto lze na něj, především pak na citovanou pasáž, plně odkázat: „[S]tanovení ploch nadmístního významu je teprve úkolem ZÚR. Není tedy tomu tak, že by principiálně existovala nějaká plocha splňující kritérium plochy nadmístního významu a ZÚR se měly pouze omezit na deklarování této vlastnosti. Pořizovatel je při jejich vymezení volný v tom směru, že pro účely ZÚR takové plochy teprve definuje, přičemž je v zásadě limitován toliko dvěma hledisky – tyto plochy musí splňovat definici ustanovení § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona, tedy v případě hlavního města Prahy musí jít o plochy celoměstského významu, zároveň musí respektovat zápověď vymezenou v ustanovení § 36 odst. 3 stavebního zákona, tedy nesmí dosáhnout podrobnosti, jež přísluší nižším úrovním územně plánovací dokumentace či rozhodování v území. Pokud tedy úvaha pořizovatele vtělená do odůvodnění ZÚR respektuje tyto základní limity, v zásadě se stanovení těchto ploch vymyká soudnímu přezkumu OOP, neboť již přesahuje limity stanovené v ustanovení § 101d odst. 2 s. ř. s. V obecné rovině tedy soud není a nemůže být povolán k tomu, aby rozhodl na věcné úrovni polemiku o tom, zda nějaká plocha má být či nemá být zavzata do ZÚR jako plocha nadmístního významu. Pokud jde o respektování výše zmíněných limitů ustanovení § 2 odst. 1 písm. h) a § 36 odst. 3 stavebního zákona, soud se ve své přezkumné činnosti musí omezit toliko na hodnocení, zda vymezení těchto ploch je logické, konzistentní a respektuje omezení, jež jsou ovšem stanovena jako zábrana přílišné podrobnosti ZÚR, tedy v zásadě pravého opaku, než je cíl, jehož se navrhovatelé domáhají. […] věcná polemika s tím, zda by bylo či nebylo účelné jako plochu nadměstského významu nad rámec v AZÚR vymezených ploch ještě nějakou plochu stanovit, se vymyká kognici soudu.“

Pro úplnost lze dodat, že podle § 59 odst. 2 písm. c) zákona o hl. m. Praze je zastupitelstvu hl. m. Prahy vyhrazeno vydávat ÚPD pro celé území hlavního města Prahy. Závěr, že plochy celoměstského významu normativně určuje zastupitelstvo, ostatně plyne i z důvodové zprávy k novele č. 350/2012 Sb. V té je ve vztahu k § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona uvedeno, že „původní definice (plochy celoměstského významu - pozn. NSS) by na území Prahy způsobovala nutnost mít v zásadách územního rozvoje Prahy podrobnosti, které do této územně plánovací dokumentace svým charakterem nepatří […]. Tím by se naprosto ztratila přehlednost a koncepčnost zásad územního rozvoje. Je nutné udržet princip, že zásady územního rozvoje Prahy obsahují skutečně jen celoměstskou koncepci územního řešení hlavního města, která není v této dokumentaci zastírána nadbytečnými detaily patřícími do územního plánu. […] Určující pro to, co se považuje za plochu celoměstského významu [ale také koridoru celoměstského významu – viz § 2 odst. 1 písm. i)], bude rozhodnutí zastupitelstva hlavního města Prahy při vydávání (a tím i určení obsahu) zásad územního rozvoje (pozn. NSS - zvýraznění provedeno zdejším soudem).“

Úkolem soudu tedy nemůže být rozhodování, zda je řešení zvolené samosprávou z politického hlediska nejlepší možné. Právní předpisy ani mezinárodní úmluvy, zejm. Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášená pod č. 124/2004 Sb. m. s. (dále jen „Aarhuská úmluva“), nezakotvují stěžovatelům právo na spokojenost s výsledkem soudního přezkumu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72). Městský soud „nerezignoval na soudní přezkum“, jak uvedli stěžovatelé, avšak provedl takové posouzení, které odpovídá zásadám přezkumu OOP (zdrženlivost, minimalizace zásahů - k tomu podrobně srov. bod 0.5 tohoto rozsudku).

Stěžovatelé se v Návrhu a kasační stížnosti zjevně inspirovali věcí, v níž zdejší soud rozhodl rozsudkem ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133. K tomu již městský soud správně poznamenal, že v dané věci nešlo o otázku samotného vymezení ploch nadmístního významu, ale především o jejich řádné vyhodnocení z hlediska vlivů na životní prostředí. Konkrétní dopravní stavby uváděné stěžovateli v Návrhu mohly mít relevanci pro posouzení AZÚR v rámci VVURÚ, což však samo o sobě není důvodem, aby byly vymezeny jako plochy celoměstského významu v AZÚR. Dlužno poznamenat, že ZÚR napadené v citované věci byly oproti AZÚR vydány před účinností novely č. 350/2012 Sb., která podstatně změnila definici plochy nadmístního (celoměstského významu) podle § 2 odst. 1 písm. h) stavebního zákona (viz výše).

K druhé části argumentace stěžovatelů Nejvyšší správní soud uvádí, že městský soud nevyslovil, že VVURÚ lze pořídit k materiálu s obsahem odlišným od návrhu ZÚR. Městský soud v reakci na argumentaci v Návrhu toliko konstatoval, že ZÚR a VVURÚ jsou relativně samostatnými dokumenty, a proto nelze vycházet z toho, že pokud nějaká stavba měla být zohledněna ve VVURÚ, má být taktéž vymezena v ZÚR. Pro úplnost lze na tomto místě odkázat na rozsudek zdejšího soudu ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, ve kterém se soud zabýval obdobnou námitkou, byť pouze ve vztahu k MÚK Beranka. Uvedené závěry lze však v obecné rovině vztáhnout rovněž k dalším částem SOKP: „Jako podklad pro napadené opatření obecné povahy byly použity výstupy z dopravního modelu odvozeného z platného územního plánu, který je zpracován na podrobnější úrovni. Není přitom omezen na Prahu, ale zahrnuje i část Středočeského kraje. I když některé prvky nejsou v napadeném opatření obecné povahy vymezeny jako plochy nadmístního významu, jejich vlivy jsou do vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území zahrnuty právě proto, že s nimi dopravní model počítá. To je i případ komunikací propojujících MÚK Beranka s nižší komunikační sítí. Nejvyšší správní soud dodává, že v přílohách k napadenému opatření obecné povahy byly zohledněny vlivy předpokládaných přivaděčů k MÚK Beranka. […] Takový postup je pochopitelný jednak proto, že dostupný a podrobný dopravní model s existencí přivaděčů počítá, jednak i proto, že mimoúrovňová křižovatka by bez těchto spojujících komunikací postrádala jakýkoliv smysl. Konkrétní řešení mimoúrovňové křižovatky a vedení přivaděčů však s ohledem na výše uvedené v případě MÚK Beranka nemusí být nutně předmětem úpravy územně-plánovací dokumentace na úrovni zásad územního rozvoje. Jak uvedl již městský soud, přivaděče nemusejí vždy naplňovat znak plochy nadmístního významu, neboť sice spojují stávající zástavbu s plochou nadmístního významu (MÚK Beranka na D11), nicméně nemusejí tak činit nutně s celoměstským či nadmístními vlivem. […] nebude-li možné některé přivaděče dle nižší formy územně plánovací dokumentace umístit, vzniknou pochybnosti i o nezbytnosti samotné mimoúrovňové křižovatky v daném místě. Tato otázka ovšem bude předmětem případných budoucích procesů (územní plán, příp. aktualizace zásad územního rozvoje v případě potřeby realizace přivaděčů nadmístního významu) (pozn. NSS - zvýraznění provedeno zdejším soudem).“

Ani námitky uvedené v bodě 4. kasační stížnosti neshledal Nejvyšší správní soud jako důvodné.

Podle stěžovatelů městský soud nesprávně posoudil povinnost pořizovatele prověřit varianty, případně alespoň dostatečně a přesvědčivě odůvodnit invariantnost (v této souvislosti stěžovatelé poukázali na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133, ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 - 34, a ze dne 21. 10. 2010, č. j. 6 Ao 3/2009 - 76, publ. pod č. 2201/2011 Sb. NSS). Stěžovatelé tvrdí, že o trase SOKP bylo rozhodnuto před odůvodněním jejího výběru ve VVURÚ. Odůvodnění výběru je přitom jen formální a mnohdy věcně nesprávné; vychází z materiálů, které jsou ztracené, nižší ÚPD ani posuzování vlivů na životní prostředí nemohou být pro AZÚR závazné, relevantní není ani argument investicí veřejných prostředků nebo nesouhlasu obcí, který se navíc vztahuje k oběma variantám. Dále nebylo provedeno vyhodnocení vlivů na lidské zdraví a životní prostředí v míře, která by byla podkladem pro dostatečné a přesvědčivé odůvodnění. Nedostatek odůvodnění invariantnosti řešení je o to zásadnější, že se jedná o záměr s významnými negativními vlivy v území s překročenými imisními limity, přičemž vlivy bude v navazujících řízeních možné vyloučit pouze ve velmi omezené míře.

Podle odpůrce citované rozsudky nezakazují volbu varianty již vymezené v územním plánu ani volbu jedné varianty pro účel návrhu, volba však musí být odůvodněna z hlediska, proč nebylo možné navrhnout více variant a proč byla zvolena předmětná varianta. Obojí je v AZÚR dostatečně odůvodněno, jedná se o prvozáměr. Napadený rozsudek uvedené podrobně verifikuje a dochází k závěru, že nároky stanovené dřívější judikaturou jsou splněny. Ani zde přitom stěžovatelé netvrdí konkrétní dotčení svých práv.

ŘSD shrnuje historii přípravy SOKP, v rámci níž byly v průběhu minimálně 40 let prověřovány různé varianty, které byly promítnuty do příslušných ÚPD. Při původním řešení SOKP v ZÚR hl. m. Prahy bylo vycházeno mj. z platného Územního plánu sídelního útvaru hl. m. Prahy a zároveň tehdy platného Územního plánu vyššího územně-samosprávného celku Pražského regionu z důvodu návaznosti na mimopražské území. Koridor SOKP byl v AZÚR v souladu se „zadáním“ - Zprávou o vyhodnocení ZÚR hl. m. Prahy (dále jen „Zpráva“) navržen invariantně, což však neznamená, že by nebyly další varianty posuzovány ve VVURÚ. To plně odpovídá postupům SEA podle zákona EIA, tj. zdůvodnit, jaké varianty byly při posuzování zvažovány a proč se pořizovatel rozhodl pro přijetí jím navrhované varianty. Z výsledků projednávání AZÚR vyplynuly požadavky na posouzení a vyhodnocení tzv. regionální varianty, které byly uplatněny v připomínkách některých městských částí ke Zprávě. Tento podnět byl v průběhu prací prověřován. SOKP byl pro potřeby VVURÚ zcela prokazatelně posuzován ve variantách. Trasa SOKP vedená na území Středočeského kraje je ve VVURÚ označena jako „aktivní varianta - variantní řešení“. Shrnutí vyhodnocení dílčích variant je obsaženo v kapitole A.7. Na základě závěrů vyhodnocení byla doporučena varianta „aktivní varianta - základní řešení“, které je vymezeno v AZÚR.

Z VVURÚ jednoznačně vyplynulo, že oddálení SOKP dále od Prahy („aktivní varianta - variantní řešení“) by vedlo k nežádoucímu vyššímu zatížení Městského okruhu uvnitř hl. města Prahy, k přitížení dalším komunikacím v silně urbanizovaném území ve vnitřní části Prahy, ke ztrátě významné části funkcí SOKP (např. rozvod vnější zdrojové a cílové dopravy, realizace některých vnitroměstských dopravních vztahů mezi okrajovými částmi Prahy, omezení krizových situací v dopravě na stávající dopravní síti v centrální části Prahy, vytvoření podmínek pro rehabilitaci některých uličních prostorů a veřejných prostranství) a ke snížení atraktivity polohy vůči jádrovému městu. V AZÚR je upřednostněn zájem města jako celku, přitom jsou řešeny také lokální dopady. Jakkoliv se jeví z lokálního pohledu logické odmítání realizace nové dopravní infrastruktury z titulu ovlivnění standardů životních podmínek některých městských částí, z celoměstského měřítka jde o neudržitelný postup, který by v podstatě vedl k paralyzaci rozvoje a naplňování cílů města.

Stěžovatelé k tomuto bodu především zopakovali, co již dříve uvedli v Návrhu a kasační stížnosti. Podle stěžovatelů bylo o invariantnosti rozhodnuto již v zadání AZÚR, tedy bez znalosti VVURÚ. Regionální varianta byla ve VVURÚ hodnocena zcela nedostatečně a formálně.

Také u tohoto bodu Nejvyšší správní soud konstatuje, že vznesenou námitku již velmi podrobně vypořádal městský soud v napadeném rozsudku. Jeho závěry jsou logické, opřené o relevantní ustanovení právních předpisů a judikaturu a mají oporu ve spise (resp. v AZÚR, VVURÚ a souvisejících podkladech). Nejvyšší správní soud se s nimi ztotožňuje a odkazuje na ně.

Pouze pro úplnost lze znovu zopakovat, že zpracovatel ZÚR či jejich aktualizace nemá obecně povinnost zpracovat různé varianty řešení (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, nebo ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72). Jiný závěr nelze vyvodit ani z judikatury zdejšího soudu citované stěžovateli v kasační stížnosti, z níž vyplývá pouze to, že je-li návrh ÚPD schvalován jako invariantní, je nezbytné to dostatečně a přesvědčivě odůvodnit.

Jak již uvedl městský soud v napadeném rozsudku, AZÚR obsahuje komplexní, logické a vnitřně konzistentní odůvodnění, proč byla navržena toliko jedna varianta vedení SOKP, a sice na s. 67 až 81 odůvodnění AZÚR. Součástí zdůvodnění je rovněž odkaz na podklady, na jejichž základě byla AZÚR navržena a schválena jako invariantní. Na uvedeném závěru ničeho nemůže změnit ani velmi obecné a nijak podložené konstatování stěžovatelů, že odůvodnění invariantnosti vychází ze ztracených materiálů, nižší ÚPD, argumentu o investici veřejných prostředků a z nezávazného posouzení vlivů na životní prostředí (dlužno poznamenat, že v jiných částech Návrhu a kasační stížnosti se stěžovatelé naopak výsledků posouzení vlivů na životní prostředí dovolávají a tvrdí, že AZÚR jsou nezákonné pro rozpor s tímto posouzením - viz např. bod 1.d. tohoto rozsudku). Názor stěžovatelů zdejší soud po prostudování spisu (resp. AZÚR, VVURÚ a souvisejících podkladů) ve shodě s městským soudem nesdílí. Za formální, bez bližšího obsahu a podstaty lze označit spíše tvrzení stěžovatelů v kasační stížnosti. Opětovně je třeba připomenout, že soudy ve správním soudnictví nemají pravomoc nahrazovat vůli pořizovatele ÚPD, na místě je naopak zdrženlivost vůči zásahům do práva na samosprávu (viz bod 0.5 tohoto rozsudku).

Rovněž tvrzení stěžovatelů, že o trase SOKP bylo rozhodnuto před odůvodněním jejího výběru ve VVURÚ, resp. již v okamžiku pořízení Zprávy, není nijak blíže zdůvodněno a doloženo. Ze Zprávy, na kterou stěžovatelé odkázali, vyplývá pouze to, že jedním z požadavků pro zpracování návrhu AZÚR bylo doplnit části SOKP, jež byly zrušeny rozsudky Nejvyššího správního soudu (s. 9 Zprávy), a dále že Městská část Praha 14 podala následující vyjádření: „V případě severovýchodní části Pražského silničního okruhu (Běchovice - D1 a Březiněvs - Horní Počernice) zrušené rozsudkem NSS ČR doplnit chybějící úsek novou trasou od dálnice D1 - Úvaly - Brandýs nad Labem, která by sloužila jako obchvat a nezatahovala tranzitní dopravu do hustě osídlených částí Prahy“. K tomu pořizovatel Zprávy uvedl, že (i) Zpráva již obsahuje požadavek na doplnění chybějících koridorů SOKP zrušených rozsudky Nejvyššího správního soudu, (ii) návrh trasy SOKP v AZÚR bude řádně odůvodněn a že (iii) návrh trasy SOKP, jak jej vymezila Městská část Praha 14, nemůže být v AZÚR řešen, neboť ZÚR hl. m. Prahy nemohou řešit trasy na území Středočeského kraje (s. 27 Zprávy). Z textu Zprávy, na který stěžovatelé odkazují, neplyne, že by již ve Zprávě pořizovatel předurčil jednu konkrétní variantu trasy SOKP, jež by byla závazná pro AZÚR; naopak výslovně uvedl, že návrh trasy bude předmětem AZÚR, v níž bude řádně odůvodněn. Z konstatování, že předmětem ZÚR hl. m. Prahy (a tedy rovněž AZÚR) z povahy věci nemůže být regulace území Středočeského kraje, nelze bez dalšího dovozovat, že byla od počátku předjímána pouze jediná konkrétní varianta trasy SOKP.

K námitce vyhodnocení vlivů na lidské zdraví a životní prostředí v nedostatečné míře pro přesvědčivé odůvodnění, stejně jako ke konstatování významných negativních vlivů zvoleného řešení v území s překročenými imisními limity, Nejvyšší správní soud uvádí, že takovou argumentaci stěžovatelé (v této souvislosti a v tomto bodě) v Návrhu neuplatnili. Proto se ve smyslu § 104 odst. 4 s. ř. s. jedná o námitkou nepřípustnou.

S ohledem na uvedené neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou ani námitku týkající se invariantnosti návrhu AZÚR.