7 As 191/2017 — Nejvyšší správní soud

7 As 191/2017- 37 - text  7 As 191/2017 - 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Davida Hipšra a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: Aeroklub Křižanov, z. s., se sídlem Křižanov 492, zastoupen Mgr. Janem Pavlíkem, advokátem se sídlem Na louži 1309/25, Praha, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem Ludvíka Svobody 1222/12, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 4. 2017, č. j. 3 A 118/2015 - 68, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalovaný j e p o v i n e n zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 4 114 Kč k rukám zástupce žalobce Mgr. Jana Pavlíka do 15 dnů ode dne právní moci tohoto rozsudku. O d ů v o d n ě n í : I. [1] Rozhodnutím Úřadu pro civilní letectví (dále též „správní orgán I. stupně“) ze dne 30. 3. 2015, č. j. 2088-15-701, byla žalobci v řízení zahájeném z moci úřední ve smyslu § 86d zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o civilním letectví“), uložena opatření nezbytná k zajištění dostatečné úrovně ochrany civilního letectví před protiprávními činy při výkonu činnosti provozovatele letiště. Uložená opatření spočívala v povinnosti postupovat v souladu s příslušnými částmi rozhodnutí Komise ze dne 13. 4. 2010, č. K (2010) 774, kterým se stanoví prováděcí opatření ke společným základním normám v oblasti ochrany letectví před protiprávními činy obsahující informace uvedené v čl. 18 písm. a) nařízení (ES) č. 300/2008 (dále též „rozhodnutí 774“). Opatření uvedená v rozhodnutí 774 byla obsažena přímo ve výroku správního rozhodnutí. Části odkazující na utajované informace byly označeny „CONFIDENTIEL UE“ a žalobce byl informován o možnosti vyžádat si obsah těchto utajovaných informací u správního orgánu. [2] Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně podal žalobce odvolání. Rozhodnutím ze dne 16. 7. 2015, č. j. 148/2015-220-LPR/2, žalovaný odvolání zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. II. [3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného správní žalobu k Městskému soudu v Praze (dále též „městský soud“), který jí vyhověl shora označeným rozsudkem. Městský soud přisvědčil žalobci v námitkách nedostatečné individualizace uložených opatření, resp. v námitkách poukazujících na porušení § 2 odst. 3, 4 a § 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“). Soud mj. uvedl, že cílem správního řízení ve smyslu § 86d zákona o civilním letectví je seznámit příslušný subjekt s prováděcími opatřeními prostřednictvím správního rozhodnutí. Takto uložená opatření však zároveň adresáta zavazují k jejich plnění, tudíž je nutno je alespoň v nezbytné míře individualizovat. Správní orgán musí zvážit, jaká konkrétní opatření ukládá jednotlivým subjektům. Může totiž uložit jen ta opatření, která jsou pro jejich adresáty v daném případě nezbytná. V daném případě však takto postupováno nebylo. Městský soud přisvědčil i námitce poukazující na nemožnost ukládat ve správním řízení povinnosti, které jsou utajovanými informacemi. K tomu soud uvedl, že § 86d zákona o civilním letectví upravuje řízení pouze ve vztahu k opatřením, která neobsahují utajované informace. Opatření obsahující utajované informace nemohou být uložena jako povinnost v tomto správním řízení. Řízení podle § 86d zákona o civilním letectví tedy nedopadá na utajované informace. Pokud by tomu tak bylo, účastník řízení by musel vyvinout další aktivitu, aby obsah těchto utajovaných informací vůbec mohl zjistit (nutnost vyžádat si utajované informace nerespektuje závaznou povahu správního rozhodnutí). Časová náročnost mechanismu zjištění obsahu utajovaných informací by mohla nadto znamenat, že by účastník řízení byl povinen tato opatření dodržovat, aniž by znal jejich obsah (pokud by došlo k nabytí právní moci rozhodnutí dříve než by splnil podmínky pro přístup k utajovaným informacím). Z výše uvedených důvodů městský soud rozhodnutí žalovaného a správního orgánu I. stupně zrušil. III. [4] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasil s argumentací městského soudu o nedostatečné individualizaci uložených opatření. Předmětné řízení slouží jako specifický mechanismus pro seznámení se s předpisem (rozhodnutí 774), který nebyl publikován, tudíž je zasílán v plném znění a na tento druh řízení nelze uplatnit obecná kritéria vztahující se k individuálnímu správnímu aktu. Poukázal i na důsledky výkladu městského soudu. Požadavek na individualizaci uložených opatření je procesně nesplnitelný. Předmětné řízení podle § 86d zákona o civilním letectví se nadto pravidelně opakuje. V případě požadované individualizace uložených opatření by toto řízení nahradilo řízení o schválení bezpečnostního programu. Stěžovatel dále brojil proti argumentaci městského soudu ve vztahu k § 86d zákona o civilním letectví. Rozhodnutí 774 obsahuje pasáže, které podléhají režimu utajovaných informací. Proto se tyto části nezasílají. Na žalobce žádná pasáž rozhodnutí 774 s utajenými informacemi ani nedopadá. Účelem rozhodnutí bylo především informovat konkrétní provozovatele letišť o tom, že předpis obsahuje utajované informace, se kterými se následně mohou tito provozovatelé letišť seznámit. Stěžovatel navrhl rozsudek městského soudu zrušit a věc mu vrátit k novému projednání a rozhodnutí. IV. [5] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předpisy EU předpokládají individualizaci přijatých opatření. Správní rozhodnutí, jako individualizovaný správní akt, musí taková individualizovaná opatření obsahovat. Neplnění uložených opatření může být nadto sankcionováno. Řadu uložených povinností přitom žalobce nemůže splnit. Sám stěžovatel uvedl, že veškerá opatření se žalobce ani netýkala. Takový způsob seznámení se s obsahem rozhodnutí 774 (prostřednictvím rozhodnutí správního orgánu I. stupně) je krajně nevhodný. Pokud správní rozhodnutí obsahovalo i pasáže, v nichž byl odkaz na utajované informace (tento obsah však žalobce nemohl bez dalšího zjistit), nemohl také seznat, zda dané konkrétní opatření je určeno i jemu. Pasáže s neuvedenou utajovanou informací neměly být v rozhodnutí vůbec uvedeny. Žalobce Nejvyššímu správnímu soudu navrhl, aby kasační stížnost zamítl. V. [6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.). [7] Kasační stížnost není důvodná. [8] Předně je třeba uvést, že základním předpisem na úrovni unijního práva v oblasti ochrany letectví je nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 300/2008 ze dne 11. 3. 2008, o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002 (dále též „nařízení č. 300/2008“). Účelem tohoto nařízení je mj. předcházet protiprávním činům, které ohrožují bezpečnost civilního letectví. Za tímto účelem nařízení č. 300/2008 stanovuje společná pravidla a společné základní normy v oblasti ochrany letectví před protiprávními činy a mechanismy pro sledování jejich dodržování. [9] Dle bodu 16 preambule nařízení č. 300/2008 „[j]ako obecné pravidlo by Komise měla zveřejňovat opatření, jež mají přímý dopad na cestující. Prováděcí akty, které stanoví společná opatření a postupy k provádění společných základních norem ochrany letectví před protiprávními činy a které obsahují citlivé informace týkající se ochrany před protiprávními činy, spolu se zprávami Komise o prohlídkách a odpověďmi příslušných orgánů je třeba považovat za "utajované skutečnosti EU" ve smyslu rozhodnutí Komise 2001/844/ES, ESUO, Euratom ze dne 29. listopadu 2001, kterým se mění její jednací řád. Tyto skutečnosti by neměly být zveřejněny a měly by být zpřístupněny pouze provozovatelům a subjektům majícím oprávněný zájem.“ [10] Rozhodnutí 774 je prováděcím aktem nařízení č. 300/2008. Vzhledem ke skutečnosti, že rozhodnutí 774 obsahuje některé utajované informace, nebylo veřejně publikováno. Způsob obeznámení provozovatelů letišť s obsahem rozhodnutí 774 byl ponechán na členských státech. [11] V rámci vnitrostátní právní úpravy je problematika ochrany civilního letectví upravena zejména zákonem o civilním letectví. Ve vztahu k nyní projednávané věci je nutno zmínit § 86d, který upravuje řízení o uložení základních opatření nezbytných k zajištění ochrany civilního letectví před protiprávními činy. Toto ustanovení bylo do zákona o civilním letectví zařazeno zákonem č. 127/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpi