Nejvyšší správní soud 2 As 81/2016

Navrhovatelé se domáhali přezkumu a zrušení opatření obecné povahy uvedeného v záhlaví tohoto rozsudku (dále též „OOP“) s odůvodněním, že OOP v napadeném rozsahu není v souladu se zákonem a nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Předmětem OOP je Aktualizace č. 1. Zásad územního rozvoje hl. m. Prahy (dále též „AZÚR“) spočívající ve změnách uvedených v textové a grafické části AZÚR - oddíl 5.3.1., vztahující se ke koridoru a ploše dopravy letiště Praha - Ruzyně (nyní Letiště Václava Havla, dále též „letiště“) včetně plánované stavby nové paralelní vzletové a přistávací dráhy letiště a vzletových a přistávacích prostorů letiště, a části AZÚR - oddíl 4.4.1., vztahující se k vymezené oblasti zasažené provozem letiště SL/1. Za tímto účelem podali navrhovatelé dne 2. 10. 2015 k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) návrh na zrušení předmětného OOP podle § 101a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).

Městský soud rozsudkem ze dne 12. 2. 2016, č. j. 9 A 208/2015 - 292, návrh na zrušení napadeného OOP (dále jen „návrh“) ve smyslu § 101d odst. 2 s. ř. s. zamítl, neboť neshledal, že by bylo vydáno v rozporu se zákonem anebo že by nebylo vydáno zákonem stanoveným postupem.

Proti rozsudku městského soudu podali dne 4. 4. 2016 navrhovatelé a) až e), g) až h) a j) (dále jen „stěžovatelé“) kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu. Stěžovatel h) poté podáním ze dne 26. 5. 2016 vzal svoji kasační stížnost v plném rozsahu zpět.

Stěžovatelé v kasačních stížnostech, stejně jako městský soud v napadeném rozsudku, zachovali strukturu návrhu na zrušení posuzovaného OOP. Tuto strukturu zachovali rovněž odpůrce a osoby zúčastněné na řízení ve svých vyjádřeních. Nejvyšší správní soud, veden snahou o přehlednost a souvislost argumentace, proto níže zachovává takto nastavenou strukturu. Ke každému bodu, resp. okruhu argumentace, je uveden předmětný obsah kasačních stížností, vyjádření odpůrce a případně též vyjádření osob zúčastněných na řízení. K takto vymezeným okruhům námitek a argumentace stěžovatelů se pak Nejvyšší správní soud vyjadřuje samostatně i ve vzájemné souvislosti. Stejně jako městský soud se i zdejší soud opakujícími se argumenty zabýval tam, kde jsou zmíněny poprvé, případně kde je zřejmé jejich jádro, přičemž na takové vypořádání na jiných místech posouzení odkazuje.

Nejvyšší správní soud předznamenává, že stěžovatelé navrhli, aby byl napadený rozsudek městského soudu zrušen. Odpůrce a osoby zúčastněné na řízení naproti tomu shodně navrhli, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl. Žádný z navrhovatelů f), h), ch) a i) se ke kasačním stížnostem nevyjádřil.

Zdejší soud nejprve přezkoumal formální náležitosti kasačních stížností a shledal, že kasační stížnosti byly podány včas, neboť byly podány ve lhůtě dvou týdnů ode dne doručení napadeného rozsudku (§ 106 odst. 2 s. ř. s.), byly podány osobami oprávněnými, neboť stěžovatelé byli účastníky řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo (§ 102 s. ř. s.), přičemž jsou stěžovatelé též řádně zastoupeni advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.).

Nejvyšší správní soud následně přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnili stěžovatelé v podaných kasačních stížnostech, přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Nejvyšší správní soud na tomto místě zdůrazňuje, že kasační stížnost je mimořádným opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí městského soudu (§ 102 s. ř. s.). Důvody kasační stížnosti se proto musí odvíjet zejména od tvrzeného pochybení městského soudu, který se měl vadným, resp. nezákonným způsobem vypořádat s návrhovými body směřujícími proti napadenému OOP (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Jinými slovy, stěžovatelé jsou povinni tvrdit některý z důvodů podle § 103 odst. 1 s. ř. s. týkající se řízení vedeného městským soudem anebo rozhodnutí soudu, nikoliv napadené části OOP jako takové. Uvedení konkrétních důvodů kasační stížnosti není možné bez dalšího nahradit zopakováním návrhových bodů či argumentace předestřené v řízení u městského soudu (jakkoliv propojené s obecným tvrzením, že se s argumentací městský soud vypořádal „nedostatečně či nezákonně“).

Stěžovatelé v daném případě napadli rozsudek městského soudu z důvodů, které podřadili pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Zároveň je však třeba zdůraznit, že kasační stížnosti stěžovatelů z převážné části spočívají právě v opakování argumentace předestřené v řízení před městským soudem. Spíše než o tvrzení konkrétních pochybení městského soudu se tak jedná o výtky proti obsahu napadené části OOP či postupu jejího pořizování. Těmi se ovšem již dostatečně podrobně zabýval městský soud v napadeném rozsudku. Kasační argumentaci stěžovatelů by tedy z převážné části bylo možné vypořádat pouhým zopakováním závěrů městského soudu.

S ohledem na podstatu nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud přesto považoval za vhodné, aby se níže jednotlivým námitkám stěžovatelů věnoval a důsledně o nich pojednal.

Stěžovatelé namítli, že výrok AZÚR byl mezi veřejným projednáním a schválením AZÚR změněn. Konkrétně se jednalo o výrok oddílu 4.4.1. (vymezení oblasti SL/1), když byl po veřejném jednání v prosinci 2013 do textu výroku doplněn odkaz na obalovou křivku denní izofony LAeq - D = 55 dB a noční izofony LAeq - N = 45 dB, přičemž v původní verzi se odkazovalo pouze na izofonu LAeq = 55 dB. Městský soud tedy měl nesprávně posoudit právní otázku spočívající v tom, zda změna textové i grafické části napadeného OOP vymezující oblast SL/1 po veřejném projednání byla podstatnou úpravou návrhu AZÚR ve smyslu § 39 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).

Podle názoru stěžovatelů městský soud nesprávně vyhodnotil, že textové vymezení oblasti SL/1 (zejména pomocí kritérií jejího vymezení – určených izofon) může být pořizovatelem libovolně měněno, pokud se nezmění vymezení grafické. Městský soud tak pominul, že zvolený způsob textového a grafického vymezení oblasti současně zcela konkrétně vymezuje předpokládanou intenzitu hlukové zátěže tohoto území, která směrem k letišti a ose dráhy narůstá a kterou by měli stěžovatelé strpět. Stěžovatelé jsou proto přesvědčeni, že podstatná není plocha, ale to, co tato plocha znamená, což v případě napadeného OOP určuje výhradně textová část. Závazná regulace území je tak v daném případě tvořena právě spojením textové a grafické části.

Stěžovatelé též uvedli, že z grafické části napadeného OOP není zřejmé a určité vymezení zasažení oblasti SL/1 hlukem, a to z důvodu omezené podrobnosti příslušných výkresů AZÚR, vymazání většiny izofony kolem staré dráhy z výkresu č. 1 napadeného OOP po společném jednání (tj. verze 2012), jakož i z důvodu neúplnosti a absence popisu izofon ve výkresech AZÚR.

Stěžovatelé pak k posouzení vymezení oblasti SL/1 městským soudem namítli, že není pravda, že z neúplných a neoznačených izofon vyplývá, že na celém území Prahy tvoří hranici oblasti SL/1 izofona LAeq – D = 55 dB. Pokud by bylo správné tvrzení městského soudu o vymezení oblasti SL/1 denní izofonou LAeq - D = 55 dB, byla by změna výroku po veřejném jednání zcela zbytečná a navíc žádné území hl. m. Prahy by nebylo dotčeno nočním hlukem o hlukové hladině vyšší, než je 45 dB, což opět není pravdou. Nesprávným je přitom i tvrzení, že by se noční izofona měla vyskytovat mimo území Prahy, když provoz na původní dráze má i po zprovoznění paralelní dráhy způsobit noční hluk na území městské části Praha – Suchdol.

Podle stěžovatelů bylo změněno i grafické vymezení plochy SL/1, neboť byla odstraněna její část zasahující do Středočeského kraje. V této souvislosti stěžovatelé dále uvedli, že předpoklad městského soudu, že se pro obyvatele nic nemění, pokud se nemění šrafovaná plocha SL/1 na území Prahy, není správný, protože jakékoliv rozšíření oblasti zasažené hlukem, byť směrem na území Středočeského kraje, automaticky znamená, že se na území hl. m. Prahy (blíže letišti) zvýší hluková zátěž a tím i intenzita zásahu do práv stěžovatelů.

Stěžovatelé také poukázali na skutečnost, že napadené OOP je závazné pro nižší územně plánovací dokumentaci.

Pro posouzení, zda se jedná o podstatnou, či nepodstatnou změnu, pak podle tvrzení stěžovatelů není vůbec rozhodné, zda se u hraničních izofon jedná o hodnoty dosahující nejvyšších hodnot daných vládním nařízením, či hodnot nižších. Rozhodné totiž je, zda byly či nebyly změněny důsledky vymezení plochy SL/1 na zdraví stěžovatelů a životní prostředí.

Městský soud měl dle názoru stěžovatelů také zcela opomenout námitku, že grafické vymezení oblasti SL/1 je věcně chybné. Plocha zasažená hlukem kolem „staré“ dráhy 06L - 24R je větší než plocha kolem „nové“ dráhy 06R - 24L, přestože denní provoz bude na „staré“ dráze menší a rozsah plochy zároveň nemůže být zvětšen ani nočním provozem, protože noční provoz se údajně omezuje.

Stěžovatelé rovněž tvrdí, že ani jeden z podkladů uvedených městským soudem v napadeném rozsudku nemůže být podkladem pro posouzení podstatnosti změny vymezení oblasti SL/1. Nadlimitně zasažené plochy na mapě č. 8 Přílohy č. 1 Akustická studie totiž zcela zřejmě neodpovídají vymezení oblasti SL/1. Nadlimitně zasažené plochy mají oproti oblasti SL/1 mnohem menší územní rozsah, protože mají jinak stanovený hlukový limit pro své vymezení (60/50 dB pro nadlimitní hluk, oproti 55/45 dB pro vymezení oblasti SL/1). Zakreslení této izofony pro nadlimitně zatížené území tak nemá přímý vztah k vymezení oblasti SL/1 a nelze z ní usuzovat na podstatnost či nepodstatnost změny při absenci kompletních izofon v grafické části výroku. Nelze též argumentovat o podstatnosti změny plochy SL/1 pouhým odkazem na její zakreslení ve výkresu č. 1 AZÚR. Obrázek na str. 15 Akustické studie poté sice označuje růžově část území kolem letiště, ale vzhledem k chybějícímu popisku této oblasti nelze dovodit, na základě čeho bylo toto území takto označeno, a jak napovídá název obrázku, jedná se v tomto případě o odletové a příletové tratě, nikoliv o hlukovou situaci v okolí letiště. Vymezené území tak podle stěžovatelů v žádném případě neodpovídá oblasti SL/1, když není zřejmé, na základě čeho bylo toto území vymezeno (hraniční izofona není popsána), přičemž nejsou ani uvedeny použité deskriptory a zdroj obrázku. Stěžovatelé k tomu doplnili, že po vymazání izofony v okolí „staré“ dráhy z grafické části výroku nebylo možné v rámci jednání městského soudu, po odmítnutí grafických důkazů stěžovatelů, provést srovnání podkladů se stavem ve výroku.

K tvrzení městského soudu o povaze původní izofony LAeq = 55 dB stěžovatelé namítli, že tato izofona nemusela být nutně denní. Městský soud přitom nesprávně posoudil také právní otázku ohledně správnosti použitých hlukových deskriptorů. Stěžovatelé k tomu konstatovali, že existují dva druhy hlukových deskriptorů – jeden z nich se používá pro hlukové mapování dle požadavků EU (ukazatele Ld, Ln ve smyslu vyhlášky č. 523/2006 Sb., o hlukovém mapování) a druhý deskriptor se používá pro stanovení a posuzování území nadlimitně zatížených hlukem (ukazatel Laeq definovaný pro hlukové limity podle nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací). Tyto ukazatele nejsou dle stěžovatelů vymezeny shodně a nejsou proto mezi sebou volně zaměnitelné či převoditelné. Podklady napadeného OOP (včetně Akustické studie) jsou zpracovány v odlišných deskriptorech, přičemž výrok napadeného OOP je v plném rozsahu definován skrze deskriptor (Laeq) z nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Izofony v Akustické studii Vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území (dále jen „VVURÚ“) jsou tedy pro vymezení plochy SL/1 nevyužitelné. Městský soud tak nesprávně odůvodnil své rozhodnutí, když odkázal na tabulky obsahující i druhý deskriptor (Laeq). Pořizovatel totiž s tímto deskriptorem ve VVURÚ a jeho přílohách nepracuje, pouze konstatuje jeho existenci. Městský soud navíc při ústním jednání nepřipustil důkaz vyjádřením odborníka v oblasti akustiky k objasnění rozdílu mezi hlukovými deskriptory.

Stěžovatelé dále namítli, že nelze obcházet zákonem stanovenou povinnost opakovaného veřejného projednání v případě podstatné změny konstatováním, že stěžovatelé o grafickém vymezení oblasti věděli a měli se k nepřiměřeně velkým obalovým křivkám izofon vyjádřit už na veřejném projednání, a nikoliv až v řízení před soudem. Za nepřípadný považují i argument městského soudu, že stěžovatelé - městské části - měli právo účastnit se jednání Zastupitelstva hl. m. Prahy a tam uplatnit svůj poradní hlas. Kdyby totiž zákonodárce zamýšlel tento způsob zapojení veřejnosti do schvalování podstatně změněného návrhu OOP, neupravoval by zvláštní režim v § 39 odst. 5 stavebního zákona.

Městský soud se podle názoru stěžovatelů též opomněl vyjádřit k jejich návrhové námitce č. 7.13, ve které stěžovatelé zmiňovali zaprvé neproporcionalitu akceptace námitky oprávněného investora (zvětšení plochy zasažené hlukem z letecké dopravy doplněním noční izofony i přes nižší noční provoz) a zadruhé změnu výroku z „Předpokládané rozšíření letiště má negativní dopady na stávající využití a omezuje rozvoj a budoucí způsob využití území ve vymezené oblasti.“ na „Předpokládané rozšíření letiště může mít negativní dopady na stávající využití a může omezit rozvoj a budoucí způsob využití území ve vymezené oblasti.“.

Odpůrce ve svém vyjádření nejprve uvedl, že je třeba si položit otázku, jaké jsou vůbec normativní důsledky vymezení oblasti SL/1. Vymezení oblasti totiž nemá primárně informační povahu (oblast je zasažena hlukem), ale především normativní povahu, kterou představují důsledky, které jsou v zásadách územního rozvoje přesně stanoveny (ztížený rozvoj, zvláštní podmínky pro umísťování staveb apod.). Informační význam tkví pouze v tom, že adresát zásad územního rozvoje ví, proč k omezení (rozvoje a umisťování staveb) došlo. Grafická část (rozsah oblasti SL/1) přitom zůstala po celou dobu nezměněna. Stejně tak se nezměnily podmínky pro umisťování staveb. Libovolný adresát zásad územního rozvoje má tedy od samého počátku jistotu, jaká budou omezení v případném umisťování staveb a kde budou tato omezení platit.

Pokud se stěžovatelé dovolávají, že změna textové části napadeného OOP vyvolala změnu v možném omezení, je tato úvaha dle odpůrce nesprávná. Ke změně došlo pouze v upřesnění popisu, jak byla oblast definována, což samo o sobě nemá vliv na obsah podmínek, které v dané oblasti platí. Změna nemá normativní povahu., když se jednalo pouze o upřesnění definice.

Odpůrce dále konstatoval, že smyslem vymezení oblasti SL/1 je vytvoření oblasti, kde je odlišný režim rozvoje území a umisťování staveb. Zatímco hladina hluku se vzdáleností od zdroje hluku postupně klesá až na neměřitelnou hodnotu, o čemž informují procesy EIA/SEA pomocí výkresů a tónování barev, hranice oblasti SL/1 je dána pevně. Strukturálně je tedy výtka stěžovatelů, že změna textové výrokové části napadeného OOP zasáhla do jejich práv, nesprávná. Hypotetický normativní dopad zásad územního rozvoje je změnou popisu nedotčen. Omezení byla a jsou stále stejná. Takovou změnu proto nelze podle odpůrce považovat za zásadní.

Stěžovatelé mají jasnou představu, jaké jsou dopady na řešené území, přičemž tuto čerpají z dokumentací SEA/EIA. Pokud ji však hledají v popisu vymezení oblasti SL/1, která je stanovena za účelem omezení rozvoje a umisťování staveb, činí tak nesprávně. Stěžovatelé se ostatně mýlí i věcně, když nepochopili, co je to soutisk izofon. Soutisk izofon totiž není jejich průnik, ale jedná se o geometrické sjednocení. Jinými slovy, oblast zahrnuje všechny body, které splňují předpoklad, že ve dne může být hluk v této oblasti vyšší než 55 dB nebo v noci vyšší než 45 dB. Postačí splnění jednoho nebo obou parametrů. Jedná se tedy o výslednou křivku, která obalí plochu celkově vymezenou vždy vetší plochou určenou buď denní, nebo noční hodnotou. Jestliže měl adresát napadeného OOP před zpřesněním představu, že v dané oblasti může být hluk v jakoukoliv denní či noční dobu vyšší než 55 dB, tak nyní by měl mít představu, že toto platí pouze v denní dobu, ale v noční dobu může být nejvýše 45 dB. Jinými slovy, po upřesnění je výrokově informován (a po celou dobu byl stejně informován v odůvodnění), že v noci bude plněna noční hodnota (bude tedy mírně tišeji). Míra legitimního očekávání, na kterém stěžovatelé staví svoji argumentaci, tak nyní bude vyšší než před zpřesněním.

Podle odpůrce pak nejsou oprávněné ani výtky stěžovatelů, že oblast SL/1 byla oříznuta o plochy, které se nacházejí na území Středočeského kraje. K tomu dodal, že pokud platí, že účelem vymezení oblasti SL/1 je omezení rozvoje a umisťování staveb v řešeném území, odpůrce není oprávněn toto omezení stanovit i pro území sousedního kraje.

Odpůrce poté opětovně zdůraznil, že se grafická část OOP nijak neměnila a změněna byla pouze část výroková, přičemž v odůvodnění od samého počátku byl popis přesnější. Čistě technicky by bylo zákonné, pokud by nenormativní popis ve výrokové části zcela absentoval a byl by pouze v odůvodnění. Jeho uvedení ve výroku je spíše otázkou „legislativní kultury“ než normativní ambice. Popis nemá preskriptivní, ale deskriptivní povahu, přičemž realitu v různé míře obecnosti popisují obě varianty správně.

Kasační bod jinak obsahuje dle názoru odpůrce mnoho redundantních informací, ke kterým se již vyjádřil v replice k návrhu samotnému a které byly již vypořádány městským soudem.

Jestliže stěžovatelé namítli, že v daném kontextu nebyly vypořádány dvě dílčí návrhové námitky, tak se dopustili argumentačního omylu, neboť dospěl-li městský soud k závěru, že zpřesnění výroku nemělo normativní význam, nebylo důvodu uvažovat o proporcionalitě takové „změny“. Stylistická záměna slov „má negativní dopad“ na slova „může mít negativní dopad“ rovněž neměla normativní význam. Jednalo se opět o otázku „legislativní praxe“ a o otázku, do jaké míry mají být základní důvody vymezení oblastí uvedeny ve výrokové části. Nová formulace, která nijak nemění normativitu zásad, v tomto případě lépe vyjadřuje skutečnost, že stavba dopravní infrastruktury uvedená v zásadách územního rozvoje představuje pouze možnost a nikoliv povinnost. Městský soud tyto námitky materiálně vypořádal tak, že posoudil věcný základ nepřiměřeného prvku jako nenormativní, takový prvek pak nelze podřídit testu proporcionality.

V replice stěžovatelé opětovně uvedli, že z napadeného OOP není zřejmé, které denní nebo noční izofony byly použity, protože k vymezení oblasti SL/1 chybí jakékoliv podklady. Stěžovatelé vyšli z hlukových izofon zakreslených v dokumentaci EIA, ze které je citováno i v textové části AZÚR. Pokud byl ale pro vymezení oblasti SL/1 použit jiný akustický model a jiná hluková studie s jinými výkresy, je vymezení oblasti SL/1 zcela nepřezkoumatelné, protože k takovému vymezení nejsou v AZÚR žádné podklady. Stěžovatelé dále poukázali na konkrétní příklad městské části Praha - Suchdol, kdy po změně textu výrokové části je vymezená oblast SL/1 na území Prahy jednoznačně větší a rozšíření je na úkor obydleného území. Navíc, změnou textu byl změněn nejen rozsah oblasti, ale i důvod rozšíření této oblasti (místo denního je rozhodující noční hluk). Informační cíl dokumentace podle stěžovatelů též nebyl splněn, neboť pro vymezení oblasti SL/1 nejsou nejen ve výroku, ale ani ve VVURÚ příslušné podklady. Není tedy zřejmé, na základě čeho byl soutisk izofon vytvořen, a tudíž i o jakou křivku se jedná. Z dokumentace EIA přitom podle stěžovatelů vyplývá, že noční hluková zátěž se má v okolí letiště zvýšit, což je však ve zjevném rozporu s jedním ze základních tvrzení v souvislosti s výstavbou paralelní dráhy, že po výstavbě dráhy se má proti současnému stavu významně snížit právě noční hluk v okolí původní dráhy. Stěžovatelé upozornili také na skutečnost, že z VVURÚ, z výroku bez textové části a bez vyznačení úplných izofon v grafické části (tj. bez území Středočeského kraje) nejsou zřejmé celkové vlivy na okolí a jejich intenzita, a to i na části území Prahy z hlediska platných hlukových ukazatelů.

Nejvyšší správní soud předně uvádí, že zásady územního rozvoje jsou v rámci územně plánovacích nástrojů poměrně obecným nástrojem a míra možného dotčení na právech bude tedy zpravidla nižší než např. územním plánem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103). Zároveň je však třeba odmítnout názor, že by zásady územního rozvoje neměly žádný dopad do právní sféry dotčených osob. Zásady územního rozvoje jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování, zejména pak v případě staveb nadmístního významu v rámci dopravní infrastruktury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 - 133). Zásady územního rozvoje jsou přitom prvním územně plánovacím nástrojem způsobilým soudního přezkumu, neboť Politika územního rozvoje (dále též „PÚR“) není podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 - 59, a usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, opatřením obecné povahy, způsobilým přezkumu v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s.

Podle § 36 odst. 1 věta první stavebního zákona zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití.

Podle § 36 odst. 3 stavebního zákona zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí.

Definováním institutu zásad územního rozvoje se zabývá i důvodová zpráva ke stavebnímu zákonu, ve které se uvádí, že „[v] zásadách územního rozvoje se stanovují v nadmístních souvislostech základní zásady rozvoje kraje jako celku a základní podmínky pro rozvoj jednotlivých obcí. Při zpracování zásad územního rozvoje je nutno vycházet z cílů a úkolů územního plánování, které upřesňuje celostátní strategický nástroj územního plánování - politika územního rozvoje. Zásady územního rozvoje musí být zpracovány s ohledem na požadavky udržitelného rozvoje území a s ohledem na hospodárnou a obecně prospěšnou organizaci území. Zásady jsou koordinačním nástrojem pro územní plány jednotlivých obcí, regulační plány a činnost veřejné správy, uplatňující veřejné zájmy v území. Zásady územního rozvoje dále vymezují plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadměrného významu a stanovují kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách. Pro vymezené oblasti a plochy určují nástroje, kterými budou následně prověřeny (územní studií) nebo stanoveny (regulačním plánem nebo územním rozhodnutím) podrobné podmínky pro změny ve využití území.“ Z citované důvodové zprávy tak lze zřetelně vyvodit, že úmyslem zákonodárce bylo, aby zásady územního rozvoje upřesňovaly Politiku územního rozvoje, přičemž musí vymezit plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby nadmístního významu, a to v takové míře konkrétnosti, aby byla stanovena kritéria možných variant či alternativ.

Stavební zákon tak v § 36 ukládá, aby zásady územního rozvoje obsahovaly vymezení ploch nadmístního významu a stanovily požadavky na jejich využití, kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití včetně prověření možnosti jejich budoucího využití. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje. Míra konkrétnosti vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití přitom musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a v konečném důsledku posuzovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 - 103).

V kontextu shora uvedeného Nejvyšší správní soud považuje za podstatné upozornit také na rozsudek ze dne 27. 1. 2011, č. j. 7 Ao 7/2010 – 133, ve kterém uvedl, že “… si je vědom náročnosti procesu, jehož výsledkem je vydání zásad územního rozvoje, a proto považuje za nutné zkoumat v případě shledaného pochybení, zda se jedná o takovou vadu, která mohla reálně zasáhnout veřejná subjektivní práva navrhovatelů. To však neznamená, že složitost procesu předcházejícího vydání zásad územního rozvoje může sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob. ZÚR představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení na právech je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování.“

Pokud se jedná již konkrétně o předmětnou kasační námitku, stěžejní právní otázkou je to, zda stěžovateli tvrzená změna textové (resp. i grafické) části napadeného OOP vymezující oblast SL/1, provedená po veřejném projednání, byla podstatnou úpravou návrhu AZÚR ve smyslu § 39 odst. 5 stavebního zákona.

Podle § 39 odst. 5 stavebního zákona, dojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu zásad územního rozvoje, krajský úřad si vyžádá stanovisko Ministerstva životního prostředí a stanovisko příslušného orgánu ochrany přírody podle § 45i zákona o ochraně přírody a krajiny. Ministerstvo životního prostředí ve stanovisku uvede, zda podstatná úprava vyžaduje posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí, popřípadě stanoví podrobnější požadavky podle § 10i zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Upravený návrh a případně upravené nebo doplněné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území se v rozsahu těchto úprav projedná na opakovaném veřejném projednání; přitom se postupuje obdobně podle odstavců 1 až 3. Stanoviska dotčených orgánů, námitky a připomínky lze uplatnit nejpozději při opakovaném veřejném projednání, jinak se k nim nepřihlíží.

Nejvyšší správní soud v tomto ohledu rekapituluje, že mezi účastníky řízení bylo nesporné, že po veřejném projednání došlo ke změně textu výroku oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1). Konkrétně se jednalo o stav, kdy bylo do textu uvedeného výroku doplněno: „Území vymezené obalovou křivkou denní izofony LAeq-D = 55 dB a noční izofony LAeq-N = 45 dB z leteckého provozu letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) po rozšíření dráhového systému o paralelní dráhu v souladu s Politikou územního rozvoje ČR, úkolem L1.“, přičemž původní verze výroku uváděla: „Území vymezené izofonou LAeq = 55 dB z leteckého provozu letiště Praha - Ruzyně po rozšíření dráhového systému o paralelní dráhu v souladu s Politikou územního rozvoje ČR, úkolem L1“.

K tomu je pro úplnost třeba doplnit, že z obsahu spisového materiálu vyplynulo, že po veřejném projednání konaném dne 11. 12. 2013 uplatnila osoba zúčastněná na řízení I) námitku ze dne 17. 12. 2013, ve které požadovala v dokumentaci „upřesnit, že hranice oblasti SL/1 je vymezena jako územní průnik denní izofony LAeq-D = 55dB a noční izofony LAeq-N = 45dB“ s tím, že „se námitka týká všech textových vyjádření definice oblasti SL/1“ a odůvodněním, že „zobrazený rozsah území fakticky odpovídá soutisku uvedených izofon. Vzhledem k rozdílnému rozložení hluku v denní a noční době je nezbytné výslovně uvést tento fakt v definici hranice oblasti SL/1.“ Odpůrce námitce vyhověl a poté, kdy byl návrh AZÚR se všemi námitkami a připomínkami zpracován a rozeslán podle § 39 odst. 4 stavebního zákona dotčeným orgánům k vyjádření (některé se vyjádřily, u ostatních nastala fikce souhlasu), byl projednán orgány hl. m. Prahy a následně Zastupitelstvem hl. m. Prahy dne 11. 9. 2014 schválen.

Nejvyšší správní soud se tedy v rámci posouzení předmětné kasační námitky zabýval jednotlivými skutečnostmi, jež jsou rozhodné pro zodpovězení řešené právní otázky.

Předně lze poukázat na to, že po veřejném projednání nedošlo ke změně vymezení oblasti SL/1 v textové části výroku AZÚR oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1) týkající se polohy oblasti zasažené provozem letiště: „Poloha ve městě: Severozápadní okraj Prahy na území MČ Praha 6, Praha - Nebušice, Praha - Suchdol, Praha 17, Praha - Přední Kopanina, Praha 8, Praha - Dolní Chabry, Praha - Březiněves. Zasahuje do katastrálních území: Ruzyně, Řepy, Liboc, Nebušice, Přední Kopanina, Lysolaje, Suchdol, Sedlec, Bohnice, Čimice, Dolní Chabry, Březiněves“. Nikterak nebyly dotčeny ani stanovené podmínky pro následné rozhodování o změnách v území, jakož i úkoly pro podrobnější územně plánovací dokumentaci (viz Příloha č. 1 Odůvodnění, Výrok úplné znění, Zásady územního rozvoje hl. m. Prahy Aktualizace č. 1, rok 2013 a rok 2014, obě str. 42).

V odůvodnění AZÚR oddílu 4.4 a 4.4.1 současně bylo konstatováno, že „[a]by byla zabezpečena ochrana obyvatel před účinky nadměrného hluku, byla do specifických oblastí zasažených provozem letišť zahrnuta území, ve kterých schází 5 decibelů k dosažení limitní hladiny hluku z leteckého provozu v denní nebo noční době podle platného nařízení vlády č. 272/2011 Sb., tedy území vymezená obalovou křivkou denní izofony LAeq-D = 55dB a noční izofony LAeq-N = 45dB. (…) K jejich vymezení byly využity dostupné hlukové studie leteckého provozu…. Pro letiště Praha – Ruzyně to byla Dokumentace o hodnocení vlivů na životní prostředí dle přílohy č. 4 zákona č. 100/2001 Sb., v platném znění, pro paralelní RWY 06R/24L letiště Praha – Ruzyně z prosince 2009. (…) 4.4.1 Ruzyně (SL/1) Oblast je vymezena z důvodů upřesnění dopadů rozšíření dráhového systému letiště Praha – Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) o paralelní dráhu v souladu s úkolem z PÚR ČR, úkol L1. Jde o území, ve kterém schází po rozšíření dráhového systému o paralelní vzletovou a přistávací dráhu 5 decibelů k dosažení limitní hladiny hluku v denní nebo noční době podle platného nařízení vlády č. 272/2011 Sb., tedy území vymezená obalovou křivkou denní izofony LAeq-D = 55dB a noční izofony LAeq-N = 45dB“ (viz Odůvodnění, Zásady územního rozvoje hl. m. Prahy Aktualizace č. 1, rok 2014, str. 55 a 56). V kontextu dané kasační námitky je přitom velmi podstatná skutečnost, že textace této části odůvodnění zůstala i po veřejném projednání (resp. v průběhu pořizování AZÚR) v zásadě totožná, když došlo pouze k nahrazení již zrušeného „nařízení vlády č. 148/2006 Sb.“, tehdy účinným „nařízením vlády č. 272/2011 Sb.“.

Nejvyšší správní soud dále hodnotil grafické podklady, tj. mapy a výkresy, jež jsou obsahem spisové dokumentace.

Grafické vymezení specifické oblasti SL/1 na území hl. m. Prahy bylo provedeno ve výkresu č. 1 AZÚR (viz Výrok – Grafická část, Zásady územního rozvoje hl. m. Prahy Aktualizace č. 1, rok 2014). Toto vyobrazení oblasti SL/1 plně odpovídá výše citovanému textu odůvodnění AZÚR oddílu 4.4 a 4.4.1, a tedy i změněné textové části výroku AZÚR oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1), když zahrnuje území, ve kterém schází po rozšíření dráhového systému o paralelní vzletovou a přistávací dráhu 5 decibelů k dosažení limitní hladiny hluku v denní nebo noční době podle nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Jedná se tedy o území vymezené obalovou křivkou denní izofony LAeq-D = 55dB a noční izofony LAeq-N = 45dB z leteckého provozu letiště Praha – Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) po rozšíření dráhového systému o paralelní dráhu. Zobrazený rozsah území tak fakticky odpovídá soutisku (resp. sjednocení) ploch, jež tvoří obalové křivky shora uvedených izofon. Tuto skutečnost Nejvyšší správní soud ověřil z mapových podkladů obsažených v Příloze č. 1 – Akustická studie – VÝKRESY – VVURÚ, konkrétně z Mapy č. 3 a Mapy č. 4. V Příloze č. 1 – Akustická studie VVURÚ se přitom ke shora odkazovaným hlukovým mapám uvádí, že „[h]luková mapa je barevným schématem, které pomocí barevných polí prezentuje imisní hodnoty hluku v posuzovaném území. (…) Hlukové mapy prezentují celkovou akustickou situaci ze všech posuzovaných dopravních zdrojů hluku pro denní (6 – 22 hod.) a noční (22 – 6 hod.) dobu. V grafické podobě jsou 5dB pásma prezentována hlukovými mapami, ve kterých jsou izofonová pásma zobrazena ve výšce 4,0m nad terénem.“ Z těchto hlukových map je tedy nepochybně možné učinit si úsudek o průběhu jednotlivých izofonových pásem v denní a noční době, a tudíž i posoudit správnost grafického vymezení oblasti SL/1 na území hl. m. Prahy. Nutno upozornit, že tato dokumentace, co do způsobu zpracování akustického posouzení, tj. aplikace hodnotících deskriptorů a hygienických limitů v území, vychází z požadavků kladených na ochranu zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací nařízením vlády č. 272/2011 Sb. jako prováděcího předpisu k zákonu č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů.

Případným podkladem je v dané souvislosti též Studie hluku pro výhledový letecký provoz na letišti Praha Ruzyně k roku 2020, která byla pořízena v rámci Dokumentace o hodnocení vlivů na životní prostředí dle přílohy č. 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon EIA“), pro paralelní RWY 06R/24L letiště Praha – Ruzyně (použitá jako podklad VVURÚ). Zejména se jedná o její část 8. Hluk z leteckého provozu letiště Praha – Ruzyně v roce dosažení cílové kapacity, kde se podává, že „[h]luk z leteckého provozu se v souladu s platnou legislativou dokládá soubory izofon ekvivalentních hladin akustického tlaku LAeq-D a LAeq-N v dB pro denní a noční dobu, vynesených v mapových podkladech. (…) Izofony ekvivalentních hladin akustického tlaku LAeq-D a LAeq-N v přílohách 1 a 2 odpovídají podmínkám charakteristického letového dne.“ V mapových podkladech této studie jsou tak vyneseny izofony ekvivalentních hladin akustického tlaku pro denní a noční dobu, vždy v pásmech po 5dB. Mapová příloha č. 3 Studie hluku poté dokládá „průběhy izofon ekvivalentních hladin akustického tlaku, odvozené jako obálka izofon, vztažených k hygienickému limitu pro denní (LAeq-D = 60dB) a noční (LAeq-N = 50dB) dobu. Červenou čarou je vyznačena obálka z limitních izofon, další čáry představují izofony o hodnotách o 5dB vyšších a o 5dB nižších. Vznikly tak nové hlukové zóny, které dávají představu o výsledné hlukové zátěži okolí letiště Praha – Ruzyně.“ K tomu Nejvyšší správní soud doplňuje, že při zpracování předmětné hlukové studie bylo vycházeno z nařízení vlády č. 148/2006 Sb. (poté nahrazeno nařízením vlády č. 272/2011 Sb.), kterým „se předepisuje pro vyjádření hodnocení hluku v chráněném venkovním prostoru a chráněném venkovním prostoru staveb, vyvolaného leteckým provozem, ekvivalentní hladina akustického tlaku LAeq T v dB. Ta se stanoví pro celou denní dobu (T = 16 hodin, 06:00 – 22:00 hodin, zde se označuje jako LAeq-D) a pro celou noční dobu (T = 8 hodin, 22:00 – 06:00 hodin, zde se označuje jako LAeq-N).“ Vyobrazení izofony limitní hodnoty mínus 5dB, plynoucí z odkazované mapové přílohy č. 3 Studie hluku, v komparaci s vymezením oblasti SL/1 na území hl. m. Prahy, tak jak bylo zaneseno ve výkresu č. 1 AZÚR, přitom jednoznačně svědčí pro závěr, že rozsah dotčeného území (tj. oblast SL/1) odpovídá soutisku ploch, jež jsou uvnitř obalové křivky denní (LAeq-D = 55dB) a noční (LAeq-N = 45dB) izofony. Ostatně takovéto vymezení je zcela v souladu s odůvodněním AZÚR oddílu 4.4 Oblasti zasažené provozem letišť a 4.4.1 Ruzyně (SL/1), které po veřejném projednání nebylo jakýmkoliv rozhodným způsobem měněno, jak již Nejvyšší správní soud vyložil v odstavci [44] tohoto rozsudku.

Současně je třeba odmítnout tvrzení stěžovatelů, že by grafické vymezení oblasti SL/1 v řešeném území hl. m. Prahy bylo věcně chybné. Obsah výše odkazovaných mapových podkladů je totiž naprosto souladný, když průběhů izofon ekvivalentních hladin akustického tlaku je v jednotlivých mapách zanesen shodným a odpovídajícím způsobem. V rámci posouzení předmětné námitky tudíž nevyvstala jakákoliv okolnost vzbuzující pochybnosti o správnosti grafického vymezení dané oblasti na území hl. m. Prahy.

Nejvyšší správní soud následně přistoupil k samotnému hodnocení, zda se v případě změny části textu výroku oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1) po veřejném projednání jednalo o podstatnou úpravu návrhu AZÚR ve smyslu § 39 odst. 5 stavebního zákona. Na tomto místě zároveň připomíná, že při posuzování, zda se jedná o podstatnou úpravu, je třeba vycházet z okolností konkrétního případu. Klíčem k posouzení této otázky je to, zda úprava vedla k řešení odchylnému od původního návrhu.

Jak již bylo dříve konstatováno, původní verze výroku v části Důvody vymezení zněla: „[ú]zemí vymezené izofonou LAeq = 55 dB z leteckého provozu letiště Praha - Ruzyně po rozšíření dráhového systému o paralelní dráhu v souladu s Politikou územního rozvoje ČR, úkolem L1“, přičemž po veřejném projednání došlo k její úpravě: „[ú]zemí vymezené obalovou křivkou denní izofony LAeq-D = 55 dB a noční izofony LAeq-N = 45 dB z leteckého provozu letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha) po rozšíření dráhového systému o paralelní dráhu v souladu s Politikou územního rozvoje ČR, úkolem L1.“ Nejvyšší správní soud za daných okolností předmětnou úpravu, resp. zpřesnění, citované části textu výroku oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1), neshledal úpravou podstatnou ve smyslu § 39 odst. 5 stavebního zákona, jež by znamenala potřebu aplikace tohoto ustanovení na řešený případ. Skutečnosti, které byly Nejvyšším správním soudem výše popsány a rozebrány, totiž nepochybně dokládají, že tímto postupem byla pouze napravena slovní nejednoznačnost části původního textu výroku oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1), když dříve uvedené vymezení území izofonou LAeq = 55 dB z leteckého provozu letiště Praha – Ruzyně nebylo dostatečně konkrétní a zcela přiléhavé. Pro vyslovení tohoto závěru bylo rozhodné, že k předmětné úpravě došlo za nezměněného stavu grafického vyobrazení specifické oblasti SL/1 na území hl. m. Prahy. Nikterak dotčeno nebylo ani vymezení oblasti SL/1 v textové části výroku AZÚR oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1) týkající se polohy oblasti zasažené provozem letiště Praha - Ruzyně. Zásadním též bylo znění odůvodnění AZÚR oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1), které po celou dobu pořízení AZÚR, tedy před i po veřejném projednání předmětného OOP, zůstalo rovněž nezměněno, když konstantně uvádělo, že „[j]de o území, ve kterém schází po rozšíření dráhového systému o paralelní vzletovou a přistávací dráhu 5 decibelů k dosažení limitní hladiny hluku v denní nebo noční době podle platného nařízení vlády č. 272/2011 Sb., tedy území vymezená obalovou křivkou denní izofony LAeq-D = 55dB a noční izofony LAeq-N = 45dB.“ Podle názoru Nejvyššího správního soudu tak byla specifická oblast SL/1 na území hl. m. Prahy, vymezena zcela dostačujícím a v rozhodném období fakticky neměnným způsobem. Nebylo tedy možné konstatovat, že provedená úprava části textu výroku oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1) vedla k řešení odchylnému od původního návrhu, jež by následně vyžadovalo postup ve smyslu § 39 odst. 5 stavebního zákona.

Co se týče tvrzení stěžovatelů ohledně omezené podrobnosti (resp. použitých měřítek) příslušných výkresů AZÚR, ze spisové dokumentace vyplývá, že grafická část obsahuje zákonem a prováděcími předpisy předepsané výkresy, které jsou vyobrazeny řádně ve stanoveném měřítku (konkrétně 1 : 100 000), když podle § 6 odst. 2 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti, „výkresy, které jsou součástí grafické části zásad územního rozvoje, se vydávají v měřítku 1 : 100 000 nebo v odůvodněných případech 1 : 50 000, popřípadě 1 : 200 000. Výkres širších vztahů se zpracovává a vydává v měřítku 1 : 500 000. Výkresy obsahují jevy zobrazitelné v daném měřítku. Ve výkresech se vyznačí hranice řešeného území.“ Nejvyšší správní soud zároveň neshledal žádnou okolnost, jež by odůvodňovala nutnost použití měřítka jiného. Použití měřítka 1:100 000 pro výkresy AZÚR proto vyhodnotil jako jsoucí v souladu právní úpravou.

Podle § 36 odst. 4 stavebního zákona se zásady územního rozvoje pořizují pro celé území kraje a vydávají se formou opatření obecné povahy podle správního řádu. K tomu Nejvyšší správní soud dále uvádí, že ZÚR, resp. jejich aktualizace vydávané ve formě OOP, jsou zvláštním správním aktem smíšené povahy, jenž má relativně abstraktní charakter. Jde o správní akt dílem právní, dílem odborné a ve výsledku politické povahy, který stanoví základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití a kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Při jejich přijímání se uplatňují postupy právní a odborné (zákonná pravidla pořizování a vydávání, odborná stanoviska a posudky, zejména v rámci VVURÚ, atp.), konečnou fázi lze označit za politickou, neboť ZÚR a jejich aktualizace schvaluje a vydává zastupitelstvo kraje (§ 41 odst. 2 stavebního zákona). Zastupitelstvo kraje jako samosprávný orgán tak při schvalování ZÚR či jejich aktualizace projevem své vůle předurčuje podobu kraje jako územně-samosprávného celku. Nejvyšší správní soud již dříve konstatoval v rozsudku ze dne 2. 6. 2011, č. j. 2 Ao 3/2011 - 150 (byť k územním plánům): „Volba konkrétní podoby využití určitého území nebude výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu (zde AZÚR), v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, (…) omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky.“ Odkázat lze také na usnesení ze dne 16. 3. 2011, č. j. 4 Ao 6/2010 – 37, ve kterém Nejvyšší správní soud vyslovil, že „…se zásady územního rozvoje vždy vztahují k uspořádání konkrétního správního obvodu a zpracovávají se pro celé jeho území. Jedná se sice také o koncepční dokument územního plánování, avšak o dokument, který pro konkrétní území zpřesňuje ve vztahu k Politice vymezení rozvojových oblastí a os, specifických oblastí, ploch a koridorů nadmístního významu, upřesňuje koncepci ochrany a rozvoje přírodních, kulturních a civilizačních hodnot území kraje; současně stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativních změn v jejich využití, a to vše s ohledem na konkrétní podmínky příslušného kraje. Na rozdíl od Politiky jsou proto Zásady územního rozvoje kraje stavebním zákonem vymezeny jako územně plánovací dokumentace a ve smyslu § 36 dost. 4 stavebního zákona se obligatorně vydávají formou opatření obecné povahy.“ Jestliže tedy stěžovatelé namítli, že bylo změněno grafické vymezení plochy SL/1, když byla odstraněna její část zasahující na území Středočeského kraje, Nejvyšší správní soud tomuto tvrzení nemohl přisvědčit, neboť předmětná AZÚR byla pořizována pouze pro území hl. m. Prahy. Právě v tomto rozsahu a o takovém aktu bylo zastupitelstvo hl. m Prahy oprávněno rozhodovat. Skutečnost, zda a v jaké míře zasahuje specifická oblast SL/1 i na území Středočeského kraje, je tedy v daném kontextu pro posouzení zákonnosti předmětné AZÚR zcela nevýznamná. Jedním z judikaturou uváděných zákonných mantinelů (resp. omezení) územního plánování, jakož i následného přezkumu je totiž pro řešený případ nepochybně i hranice území hl. m. Prahy, tj. konkrétně řešeného správního obvodu - kraje.

Nejvyšší správní soud se následně zabýval námitkou stěžovatelů týkající se podkladů, z nichž městský soud v napadeném rozsudku při posouzení podstatnosti změny vymezení oblasti SL/1 vycházel. V tomto kontextu Nejvyšší správní soud dává stěžovatelům za pravdu, že nadlimitně zasažené území vyobrazené na Mapě č. 8 Přílohy č. 1 Akustická studie VVURÚ neodpovídá vymezení specifické oblasti SL/1, neboť nadlimitně zasažená území mají oproti oblasti SL/1 menší územní rozsah, a to z důvodu, že mají jinak stanovený hlukový limit pro své vymezení, tj. 60 dB pro denní dobu 6 – 22 hod. a 50 dB pro noční dobu 22 – 6 hod. (hluku z letového provozu). Naproti tomu území oblasti SL/1 je vymezeno obalovou křivkou denní izofony 55dB a noční izofony 45dB z leteckého provozu letiště Praha – Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha). Nejvyšší správní soud však už nemůže se stěžovateli souhlasit v tom, že by se jednalo o podklad, který by byl pro hodnocení podstatnosti změny vymezení oblasti SL/1 irelevantní. Zakreslení izofony pro nadlimitně zatížené území má totiž přímý vztah k vymezení samotné oblasti SL/1. Zaprvé, obalová křivka nadlimitně zasaženého území vymezeného na Mapě č. 8 Přílohy č. 1 Akustické studie VVURÚ se svým vyobrazením plně shoduje s průběhem izofony ekvivalentní hladiny akustického tlaku vztažené k hygienickému limitu pro denní (LAeq-D = 60dB) a noční (LAeq-N = 50dB) dobu plynoucí z Mapové přílohy č. 3 Studie hluku. Totožný průběh limitních izofon v uvedených mapových podkladech pak implikuje i totožný průběh izofon o hodnotách o 5dB nižších. Tímto tedy bylo opětovně doloženo, že rozsah území oblasti SL/1 odpovídá soutisku ploch, jež tvoří obalové křivky denní (LAeq-D = 55dB) a noční (LAeq-N = 45dB) izofony, jakož i to, že grafické vymezení oblasti SL/1 na území hl. m. Prahy bylo provedeno jasným a v rozhodné době neměnným způsobem. Městským soudem odkazovaná Mapa č. 8 Přílohy č. 1 Akustická studie VVURÚ, obsahující nadlimitně zasažené území, tak byla jedním z podkladů, z nichž bylo možné usuzovat o podstatnosti či nepodstatnosti změny grafické části řešeného výroku.

Stejné hodnocení je možné aplikovat i v případě Obrázku č. 5. na str. 15 Přílohy č. 1 Akustické studie VVURÚ. Zde je, mimo zobrazení standardních příletových a odletových tratí Letiště Praha – Ruzyně, též červeně vyznačena plocha okolo letiště. Ta zcela zřejmě odpovídá zakreslení hraniční izofony a plochy pro nadlimitně zatížené území, jak je možné seznat prostým srovnáním jednotlivých (shora zmíněných) mapových podkladů. Opětovně se tak jedná o podklad relevantní pro posouzení dané otázky, neboť ve svém důsledku vypovídá o jednotnosti vymezení oblasti SL/1 na území hl. m. Prahy, a to způsobem, jenž byl vyložen již v předcházejících odstavcích. Nejvyšší správní soud pak na tomto místě pro úplnost upozorňuje, že tyto konkrétně zmíněné dokumenty nebyly jediným opěrným bodem odůvodnění městského soudu v rámci posouzení zákonnosti AZÚR v části týkající se vymezení oblasti SL/1. Z textu odůvodnění napadeného rozsudku totiž vyplývá, že městský soud měl k dispozici obsáhlou spisovou dokumentaci (včetně veškerých Nejvyšším správním soudem odkazovaných map a výkresů), kterou komplexně hodnotil a na jejímž základě utvářel své závěry.

Pokud se jedná o námitku stěžovatelů týkající se nesprávnosti použití hlukových deskriptorů, ani této Nejvyšší správní soud nepřisvědčil. Nejprve je však v daném ohledu třeba konstatovat, že výrok napadeného OOP byl v plném rozsahu definován skrze deskriptor LAeq stanovený nařízením vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Podle § 12 odst. 1 věta druhá uvedeného nařízení se pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích, s výjimkou účelových komunikací, a dráhách a pro hluk z leteckého provozu ekvivalentní hladina akustického tlaku A LAeq,T stanoví pro celou denní (LAeq,16h) a celou noční dobu (LAeq,8h). V odstavci 5 citovaného ustanovení se dále podává, že hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku A z leteckého provozu se vztahuje na charakteristický letový den a stanoví se pro celou denní dobu ekvivalentní hladinou akustického tlaku A LAeq,16h se rovná 60 dB a pro celou noční dobu ekvivalentní hladinou akustického tlaku A LAeq,8h se rovná 50 dB. Charakteristický letový den se určuje počtem vzletů a přistání všech letadel na daném letišti za 24 hodin dne a počet vzletů a přistání za 24 hodin dne se stanoví jako průměrná hodnota z celkového počtu vzletů a přistání letadel všech uživatelů letiště od 1. května do 31. října kalendářního roku ve všech provozních směrech vzletových a přistávacích drah; přitom se oddělí počet pohybů pro dobu denní a dobu noční.

S těmito hodnotícími deskriptory pracuje i VVURÚ (včetně jednotlivých příloh), což Nejvyšší správní soud ověřil zejména v jeho kapitole 3. Způsob vyhodnocení Přílohy č. 1 – Akustické studie. V této kapitole je totiž přímo poukazováno na legislativní požadavky v rámci ochrany veřejného zdraví před hlukem, a to zejména obsáhlým odkazem právě na nařízení vlády č. 272/2011 Sb. a jeho dotčená ustanovení. V rámci úvodní části Přílohy č. 1 – Akustické studie VVURÚ je zároveň popsán pojem Hluk z leteckého provozu jako „sled hlukových událostí vyvolaný přílety a odlety letadel během intervalu T. Popisuje jej soubor izofon ekvivalentních hladin akustického tlaku A pro celodenní (T = 16 hodin, 06:00 – 22:00 h) nebo celonoční (T = 8 hodin, 22:00 – 06:00 h) interval T. Izofony se odvozují pro podmínky směrodatného leteckého provozu během charakteristického letového dne a pro obvyklé (jmenovité) dráhy letu s případným zahrnutím rozptylů reálných trajektorií letu. Výsledné izofony LAeq,16h a LAeq,8h se prezentují v mapovém podkladu vhodného měřítka.“ Poukázat je možné též na kapitolu 9. Závěr Přílohy č. 1 – Akustické studie, kde se uvádí, že „[p]ředmětem předkládané studie bylo posouzení a vyhodnocení předpokládaného akustického vlivu dopravy dle Zásad územního rozvoje hl. m. Prahy 2012 a jejich aktualizace č. 1 na akustickou situaci území v souladu s legislativními požadavky zákona č. 258/2000 Sb. a jeho prováděcím předpisem NV č. 272/2011 Sb. (…) V rámci studie bylo provedeno vyhodnocení počtu ovlivněných obyvatel a obytných ploch nad hygienickými limity definovanými nařízením vlády č. 272/2011 Sb. pro jednotlivé hodnocené dopravní zdroje hluku na území hlavního města Prahy. Dalším výstupem určeným především pro hodnocení zdravotních rizik byl počet obyvatel v obytných oblastech ovlivněných v jednotlivých 5dB pásmech od posuzovaných dopravních zdrojů hluku pro deskriptory Ld, Ln.“ Není proto pravdou, že by podklady napadeného OOP (konkrétně Akustická studie VVURÚ), byly zpracovány v odlišných deskriptorech, než byly užity v samotném výroku napadeného OOP, když takovému tvrzení nesvědčí žádná skutečnost plynoucí ze spisové dokumentace. Izofony v Akustické studii VVURÚ tedy byly z hlediska možnosti vymezení plochy SL/1 využitelné.

Problematickým se v této části může jevit pouze označení hodnotících deskriptorů Ld a Ln (viz podkapitola 3.2. Hodnotící deskriptory), tedy označení odlišné od výše uváděného LAeq, stanoveného nařízením vlády č. 272/2011 Sb. Použité označení Ld a Ln je však zásadně nutné vykládat a případnou odlišnost deskriptorů posuzovat ve smyslu specifikace uvedené právě v podkapitole 3.2. Hodnotící deskriptory Přílohy č. 1 – Akustické studie, nikoliv dle prostého textu či označení. Deskriptor Ld je v předmětné podkapitole definován jako „ekvivalentní hladina akustického tlaku v dB v denní době (6 – 22 hod.)“, a deskriptor Ln jako „ekvivalentní hladina akustického tlaku v dB v noční době (22 - 6 hod.)“ Z takto zavedeného (resp. objasněného) pojmu je pak při srovnání se shora citovanou právní úpravou postaveno najisto, že se jedná pouze o jiné označení téhož deskriptoru; Ld se fakticky rovná LAeq,16h (resp. LAeq – D) a Ln se fakticky rovná LAeq,8h (resp. LAeq – N).

Jestliže tedy stěžovatelé namítli, že byl v části Akustické studie VVURÚ užit hlukový deskriptor odlišný, konkrétně plynoucí z vyhlášky č. 523/2006 Sb., o hlukovém mapování, Nejvyšší správní soud tomuto tvrzení nepřisvědčil. Je sice pravdou, že zmíněná vyhláška pracuje s hlukovými ukazateli Ld a Ln, nicméně ty jsou zde definovány naprosto odlišně od shora popsaného vymezení, jež obsahuje Akustická studie VVURÚ, vycházející plně z nařízení vlády č. 272/2011 Sb. Nejvyšší správní soud pro úplnost výše vysloveného závěru uvádí znění části vyhlášky č. 523/2006 Sb., o hlukovém mapování, v níž jsou stanoveny hlukové ukazatele takto: „den (Ld) je hlukovým ukazatelem pro obtěžování hlukem během dne, večer (Lv) je hlukovým ukazatelem pro obtěžování hlukem během večera, noc (Ln) je hlukovým ukazatelem pro rušení spánku,“ kde „Ld je dlouhodobý průměr hladiny akustického tlaku vážené funkcí A podle české technické normy určený za všechna denní období jednoho roku, Lv je dlouhodobý průměr hladiny akustického tlaku vážené funkcí A podle české technické normy určený za všechna večerní období jednoho roku, Ln je dlouhodobý průměr hladiny akustického tlaku vážené funkcí A podle české technické normy určený za všechna noční období jednoho roku,“ a kde „den je 12 hodin v rozmezí od 6:00 hodin do 18:00 hodin; večer jsou 4 hodiny v rozmezí od 18:00 hodin do 22:00 hodin a noc je 8 hodin v rozmezí od 22:00 hodin do 6:00 hodin a rok je příslušný kalendářní rok, pokud jde o imise hluku, a průměrný rok, pokud jde o meteorologické podmínky.“ Rozdíl mezi jednotlivými deskriptory (tj. z nařízení vlády č. 272/2011 Sb., a z vyhlášky č. 523/2006 Sb.) je tak na první pohled seznatelný ze samotné dikce dotčené právní úpravy. Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil pochybnostem stěžovatelů ohledně správnosti aplikovaných hodnotících deskriptorů.

Za daného stavu Nejvyšší správní soud uzavírá, že pro hodnocení (stávající a výhledové) akustické situace posuzovaného území byl v Akustické studii VVURÚ použit hodnotící deskriptor dle nařízení vlády č. 272/2011 Sb., když tato skutečnost jednoznačně vyplývá z obsahu příslušné dokumentace, v níž nebyl shledán vnitřní rozpor. Městský soud proto ve svém postupu nepochybil, pokud při ústním jednání nepřipustil důkaz vyjádřením odborníka v oblasti akustiky, a to k objasnění rozdílu mezi jednotlivými hlukovými deskriptory. Provedení takového důkazu totiž nebylo vůbec třeba, neboť existenci rozdílných hlukových deskriptorů v právní úpravě a jejich různou aplikaci v praxi nikdo nezpochybňoval. V projednávaném případě se však jednalo o posouzení obsahu jednotlivých podkladů a následné řešení pro věc rozhodných právních otázek. Rozhodnutí městského soudu tudíž nijak nezáviselo na odborných znalostech z oblasti akustiky, přičemž provedení takového důkazu by v daném případě bylo zjevně nadbytečným.

Co se týče stěžovateli tvrzené nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku z důvodu, že se městský soud opomněl vyjádřit k jejich návrhové námitce č. 7.13, pak ani s tímto Nejvyšší správní soud nesouhlasil. Předně je třeba konstatovat, že dospěl-li městský soud v rámci svého hodnocení věci k názoru, že zpřesnění části textu výroku AZÚR oddílu 4.4.1 Ruzyně (SL/1) nevedlo k řešení odchylnému od původního návrhu, logicky nemělo jakýkoliv smysl dále uvažovat o posuzování proporcionality takové „změny“. Městský soud se tak v kontextu jím učiněného závěru nemusel proporcionalitou provedené úpravy v odůvodnění svého rozsudku již konkrétně zabývat, neboť se tato otázka stala za daného stavu bezpředmětnou. Nelze též uzavřít, že by městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku nereflektoval tvrzení stěžovatelů, týkající se další provedené změny části předmětného výroku, a to z formulace „[p]ředpokládané rozšíření letiště má negativní dopady na stávající využití a omezuje rozvoj a budoucí způsob využití území ve vymezené oblasti.“, na formulaci „[p]ředpokládané rozšíření letiště může mít negativní dopady na stávající využití a může omezit rozvoj a budoucí způsob využití území ve vymezené oblasti“. Městský soud totiž v tomto ohledu konstatoval, že součástí rozhodnutí zastupitelstva bylo i rozhodnutí o námitkách, které bylo dostatečně odůvodněno. Z tohoto odůvodnění a akceptace námitky osoby zúčastněné na řízení I) bylo dle názoru městského soudu možné dovodit přesné důvody, proč byly tyto vzneseny a přijaty. Jinými slovy, podstata upřesnění výroku byla z rozhodnutí o námitkách patrná. Městský soud přitom v provedené změně části textu výroku AZÚR neshledal nezákonnost, když vyhodnotil jako dostatečné zdůvodnění to, že ve fázi projednávání AZÚR nemůže být najisto postaveno, zda určitý záměr (teoreticky v budoucnu realizovaný) bude, nebo nebude mít negativní dopady, a z tohoto důvodu bude, nebo nebude omezovat rozvoj okolí. Dále se městský soud danou námitkou zabýval i v části Ad 13) Rozpor se zásadou proporcionality, Ad 7.9) Vypořádání připomínky k nepřiměřenosti vymezení napadeného rozsudku. Nebylo tedy možné dospět k závěru, že by se městský soud opomenul uvedeným návrhovým bodem zabývat. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že kritéria přezkoumatelnosti napadený rozsudek splňuje, neboť je z jeho odůvodnění zcela zřejmé, jakými úvahami byl při posouzení řešené právní otázky městský soud veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. b. Novelizace stavebního zákona

Podle stěžovatelů byla nesprávně posouzena právní otázka, co je dílčí ucelená a relativně samostatná činnost v rámci procesu přijímání napadeného OOP. Městský soud měl v rámci svého posouzení trvat na opakování společného jednání jako celku a nikoliv pouze jednotlivých dílčích kroků v jeho rámci. Umožněním vyjádřit se pouze k VVÚRU byla stěžovatelům i dotčeným orgánům odňata možnost vyjádřit se alespoň jednou ve společném řízení k AZÚR a zároveň i ke kompletnímu VVURÚ. Podle stěžovatelů a) až e) pak není pravdou, že by před účinností novely č. 350/2012 Sb. neměli právo vyjádřit se k návrhu AZÚR. Uvedené oprávnění vyplývá z § 25b odst. 2 obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy (dále jen „Statut hl. m. Prahy“). Obdobné oprávnění upravuje také § 89 odst. 1 písm. d) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „zákon o hl. m. Praze“). Stěžovatelé zároveň namítli, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku týkající se nejasnosti opakovaného společného jednání. Odpůrce musel být schopen ve své vyhlášce uvést odkaz na správné zákonné ustanovení nebo uvést alespoň správný název procesní fáze. Stěžovatelé jsou však přesvědčeni, že ani jednu z těchto podmínek odpůrce nenaplnil a vyhláška tak byla v kombinaci s velmi složitým procesem a novelizací stavebního zákona stěžovatelům nejasná.

Nesprávně posouzena byla dle stěžovatelů též otázka zveřejnění VVURÚ, neboť v rozporu se zněním § 37 odst. 4 stavebního zákona byl veřejnou vyhláškou zveřejněn pouze návrh AZÚR, nikoliv VVURÚ.

Stěžovatelé dále tvrdí, že městský soud nesprávně posoudil otázku zkrácení jejich práv akceptovanou námitkou oprávněného investora [tj. osoba zúčastněná na řízení I)], když vyhodnotil, že k takovému zkrácení nedošlo, neboť na danou námitku mohli reagovat na veřejném projednání. Pro stěžovatele by to však znamenalo vyjadřovat se v poslední den lhůty přinejmenším k několika desítkám námitek, které nemusí být v ten okamžik veřejně dostupné.

Nezákonnost tak stěžovatelé spatřují v posouzení možnosti dělit projednání návrhu OOP a VVURÚ. Stěžovatelé sice měli možnost se k návrhu OOP i VVURÚ vyjádřit, neměli však možnost se k materiálům vyjádřit komplexně a reagovat na jiná podaná stanoviska a vyjádření.

Podle odpůrce je argumentace stěžovatelů postavena na základním omylu, jehož podstatou je, že režim společného jednání slouží k uplatnění práv hypotetických adresátů přijímaného OOP. Avšak režim dle § 37 stavebního zákona je v podstatě připomínkové řízení veřejné správy garantující, že celek, který je předáván do dalších fází projednání, splňuje požadavky kladené státní správou. Jedná se tedy o garanci zákonného rámce skrze dohled dotčených orgánů, nikoliv o řešení věcných otázek. Procedura ve smyslu § 37 stavebního zákona má vytvořit návrh, tedy výchozí vyjednávací pozici a zákonný rámec, v němž se má ubírat následná diskuze, nikoliv AZÚR jako taková. Proces je sice otevřen občanům, resp. komukoliv, důvodem však není garance možnosti uplatnění práv, ale otevření diskuze široké veřejnosti.

Nástroje, kterými se uplatňují věcné návrhy, tedy připomínky a námitky, jsou předvídány v řízení o AZÚR podle § 39 stavebního zákona. Namítané procedurální chyby tedy nemohly jakkoliv vstoupit do práv stěžovatelů, neboť proces podle § 37 stavebního zákona neslouží k ochraně namítaných práv. Stěžovatelé měli právo vyjádřit se k materiálům komplexně v režimu podle § 39 stavebního zákona. Stěžovatelé tak měli možnost reagovat na stanoviska a vyjádření. Pokud se tato nepromítla do návrhu AZÚR pojednávaného v režimu § 39 stavebního zákona, nebyl důvod se k nim vyjadřovat.

Stěžovatelé poté vyjádřili názor, že stavební zákon nerozlišuje mezi připomínkou a námitkou podle § 37 a § 39 stavebního zákona. Stěžovatelé také nesouhlasili s tím, že do jejich práv může být zasaženo, pouze pokud je cílem nebo důvodem daného procesu (v rámci pořizování a přijímání AZÚR) uplatnit jejich práva. Tvrzení, že řízení podle § 37 a § 39 stavebního zákona mají odlišný smysl a cíl, nemá podle stěžovatelů oporu v zákoně, když takovému názoru svědčí i to, že pokud je návrh AZÚR zásadně změněn po veřejném projednání dle § 39 stavebního zákona, vrací se znovu pouze k veřejnému projednání (§ 39 stavebního zákona), a nikoliv až ke společnému jednání (§ 37 stavebního zákona). V obou fázích jednoho procesu tak mohou jak dotčené osoby, tak i dotčené orgány hájit svá práva a zájmy.

Nejvyšší správní soud předně konstatuje, že k věcně shodné argumentaci, kterou stěžovatelé uplatňují v tomto stížním bodě, se zdejší soud již opakovaně vyjádřil v rozsudcích ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 - 72, a ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 – 198, tak, že „[n]ovela stavebního zákona přivedla odpůrce k opakování některých úkonů za účasti veřejnosti a ověření či doplnění stanovisek dotčených orgánů státní správy a doplnění vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Dle § 37 odst. 2 stavebního zákona (ve znění do 31. 12. 2012) se společné projednání vztahovalo pouze k návrhu zásad územního rozvoje, přičemž dotčené orgány uplatnily svá stanoviska a sousední kraje mohly vznášet připomínky. Po novele stavebního zákona provedené zákonem č. 350/2012 Sb. se předmětem společného projednání stalo i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a připomínky k oběma dokumentům může oproti předchozí úpravě nově vznášet i veřejnost. Z tohoto důvodu přistoupil magistrát odpůrce k opakování společného jednání tak, aby bylo naplněno právo veřejnosti uplatnit připomínky. Aktualizace zásad územního rozvoje ani hmotné právo nedoznaly v mezidobí žádných změn. Dotčené orgány a subjekty, které byly vyzvány k uplatnění stanovisek a připomínek k aktualizaci zásad územního rozvoje již v rámci přípravy prvního společného jednání, tudíž byly nyní vyzvány pouze k vyjádření k vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území. Tato dokumentace totiž v mezidobí upravena byla. Postup odpůrce, který již dotčené orgány opakovaně k uplatnění stanovisek a připomínek k aktualizaci zásad územního rozvoje zcela totožného znění nevyzýval, je tedy pochopitelný. Tím spíše, že obě společná jednání dělí pouze relativně krátká doba cca 7 měsíců. Bylo by v rozporu se smyslem a účelem procesu pořizování návrhu ZÚR, pokud by byl považován za nezákonný postup odpůrce, který zopakoval některé dílčí úkony, aby garantoval uplatnění vyššího standardu práv subjektů a veřejnosti při projednání návrhu ZÚR a VVURÚ, než jaký poskytovala úprava před novelou č. 350/2012 Sb.“ Citované závěry lze přitom plně aplikovat také v nyní projednávané věci, když poskytují jasnou odpověď na řešenou právní otázku. K tomu je nutné uvést, že již městský soud v napadeném rozsudku obsáhle a správně vyložil, že ve smyslu čl. II bodu 7. přechodných ustanovení zákona č. 350/2012 Sb. se podle znění stavebního zákona před novelou dokončí započaté a neukončené dílčí ucelené kroky v rámci procesu ZÚR, jež se mohou jevit relativně samostatnými. A contrario se podle stavebního zákona ve znění po novele č. 350/2012 Sb. postupuje u dalších činností, které byly započaty po účinnosti novely. Nejvyšší správní soud tak vyhodnotil, že odpůrce v daném případě postupoval zákonně a plně v souladu s citovanou judikaturou.

Jestliže v této souvislosti stěžovatelé namítli i nezákonnost posouzení možnosti dělit projednání AZÚR a VVURÚ, pak tomuto tvrzení Nejvyšší správní soud rovněž nepřisvědčil. Městský soud totiž v napadeném rozsudku zcela srozumitelným způsobem popsal změny, které přinesla novela č. 350/2012 Sb. do činností a postupů podle § 37 stavebního zákona (srov. výše odkazovanou judikaturu Nejvyššího správního soudu). Stěžovatelé nadto nijak nespecifikovali, jakým způsobem by mohlo vypadat jejich „komplexní vyjádření k AZÚR a VVURÚ“, jakož i „komplexní reakce na jiná podaná stanoviska a vyjádření“, o které měli být postupem odpůrce ve věci připraveni. Stěžovatelé tedy v kasačních stížnostech neuvedli žádné konkrétní skutečnosti svědčící pro závěr o dotčení jejich veřejných subjektivních práv, natož pak v souvislosti s tím, že se jedná o městské části hl. m. Prahy, výzkumný ústav a fyzickou osobu, jejichž práva jsou z povahy věci odlišná. Netvrdili tak skutečnosti relevantní pro posouzení míry pochybení odpůrce, jejíž překročení by mělo vést ke zrušení napadené části AZÚR, přičemž Nejvyšší správní soud žádné takové podstatné porušení neshledal. Ostatně už městský soud v napadeném rozsudku správně vyhodnotil, že namítaná pochybení a nezákonnosti se práv stěžovatelů nemohla dotknout, neboť ani jeden z nich nebyl subjektem, jehož by se týkaly specifické činnosti související s rozporovaným postupem podle § 37 odst. 3 a 6 stavebního zákona. Práva stěžovatelů podle stavebního zákona ve znění před novelou a podle § 37 odst. 4 stavebního zákona přitom byla odpůrcem respektována. Městský soud se tedy s argumentací stěžovatelů vypořádal dostatečně a v souladu se zákonem.

Co se týče odkazu stěžovatelů a) až e) na § 25b odst. 2 Statutu hl. m. Prahy a § 89 odst. 1 písm. d) zákona o hl. m. Praze, Nejvyšší správní soud shledal, že tato ustanovení nejsou v rozporu se zněním § 37 stavebního zákona ve znění před a ani po novele č. 350/2012 Sb. Naopak se doplňují a jejich znění vedle sebe obstojí. Žádné z nich stěžovatelům nezakládá právo na opakované vyjádření se k AZÚR a VVURÚ způsobem, jakého se stěžovatelé domáhají (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198). Z toho, že odpůrce zopakoval, resp. provedl některé kroky ve smyslu § 37 stavebního zákona, aby dostál vyššímu standardu práv některých subjektů a veřejnosti po novele č. 350/2012 Sb., nelze dovozovat právo stěžovatelů a) až e) opakovaně se k návrhu AZÚR vyjadřovat. Možnost vyjádřit se k VVURÚ stěžovatelům byla nepochybně dána (viz veřejná vyhláška a dopis ze dne 29. 3. 2013), přičemž k samotné AZÚR se měli možnost vyjádřit již v souvislosti s „prvním“ společným jednáním dne 25. 7. 2012, o čemž nebylo sporu. Za správné lze v tomto kontextu považovat i konstatování městského soudu, že smyslem společného jednání a následujících procesů je otevřít návrh ZÚR či její aktualizace a VVURÚ pokud možno změnám, jejichž cílem je zkvalitnění dokumentace, nikoliv tyto procesy donekonečna opakovat.

Pokud stěžovatelé dále namítli, že odpůrce musel být schopen ve své vyhlášce uvést odkaz na správné zákonné ustanovení nebo alespoň správný název procesní fáze, Nejvyšší správní soud uznává, že odpůrce ve „Veřejné vyhlášce – oznámení o zveřejnění návrhu aktualizace č. 1 a projednání vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy“ (dále jen „veřejná vyhláška“) ustanovení § 37 odst. 3 stavebního zákona či termín „společné jednání“ opravdu konkrétně neuvádí. Podstatnou je však v daném případě skutečnost, že odpůrce v rámci (celého textu) veřejné vyhlášky odkazoval výslovně a opakovaně pouze jen na § 37 stavebního zákona. Z veřejné vyhlášky jsou zároveň zcela zřejmé důvody jejího vydání, jakož i sledovaný cíl, kterým bylo umožnit dotčeným subjektům, resp. veřejnosti, seznámit se s AZÚR a VVURÚ, za současného poučení ve smyslu § 37 odst. 4 a 6, o možnosti uplatnit (a v jakém rozsahu) případné vyjádření a připomínky. Z obsahu veřejné vyhlášky je tudíž podle Nejvyššího správního soudu nepochybné, že tato byla vydána striktně v režimu § 37 stavebního zákona, přičemž nelze přehlédnout, že právě odstavec 3 uvedeného ustanovení upravuje společné jednání o návrhu AZÚR a VVURÚ. Za daných okolností tedy Nejvyšší správní soud nepřisvědčil tvrzení stěžovatelů, jež se týkalo nejasnosti veřejné vyhlášky.

Není též pravdou, že prostřednictvím veřejné vyhlášky vydané odpůrcem podle § 37 stavebního zákona nedošlo ke zveřejnění VVURÚ ve smyslu § 37 odst. 4 stavebního zákona. Veřejná vyhláška byla zveřejněna na úředních deskách Magistrátu hl. m. Prahy a jednotlivých městských částí. Jednoznačně přitom informovala, že návrh AZÚR včetně VVURÚ je vystaven k nahlédnutí na Magistrátu hl. m. Prahy a elektronicky na internetové adrese www.praha.eu. Součástí veřejné vyhlášky bylo rovněž poučení, že podle § 37 odst. 4 stavebního zákona může každý k návrhu AZÚR včetně VVURÚ uplatnit připomínky a subjekty podle § 37 odst. 6 stavebního zákona vyjádření k VVURÚ. To, že VVURÚ bylo skutečně zveřejněno společně s návrhem AZÚR, pak nelze zpochybnit tím, že ve veřejné vyhlášce není explicitně uvedeno „tímto se oznamuje zveřejnění VVURÚ“, čehož se stěžovatelé zřejmě dovolávají. Takový požadavek nemá oporu v zákoně a lze jej označit za absurdní.

Nejvyšší správní soud neshledal důvodným ani zcela obecné tvrzení stěžovatelů o nemožnosti vyjádřit se k námitkám osoby zúčastněné na řízení I). Z takto vágně formulované stížní námitky totiž nebylo vůbec jasné, čeho konkrétně se týká a jak se namítané pochybení dotýká práv stěžovatelů. Pro úplnost je však v této souvislosti možné zopakovat, že novelou č. 350/2012 Sb. byla stanovena povinnost zveřejnění návrhu AZÚR včetně vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území a možnost veřejnosti uplatnit k němu připomínky (§ 37 odst. 4 stavebného zákona). Takto bylo veřejnosti i nyní umožněno se k připravované AZÚR vyjádřit, a to opakovaně, poprvé ve fázi pořízení návrhu (§ 37 odst. 4 stavebního zákona) a podruhé ve stádiu projednání návrhu (§ 39 odst. 2 stavebního zákona). Nutno podotknout, že po výše uvedené novele (č. 350/2012 Sb.) mohou být navíc námitky podle § 39 odst. 2 stavebního zákona podány ještě v dodatečné lhůtě 7 dnů od veřejného projednání návrhu, čímž byla zohledněna skutečnost, že nelze spravedlivě požadovat, aby dotčené orgány a oprávněné subjekty zformulovaly svou reakci na návrh včetně případných při veřejném projednání nově sdělených informací ještě v rámci jednání. Magistrát odpůrce poté vyhodnotil výsledky projednání návrhu, posoudil uplatněná stanoviska dotčených orgánů, námitky a připomínky a stanovil, zda a jakým způsobem se návrh AZÚR upraví. Nutno podotknout, že při nepodstatné úpravě návrhu, jak tomu bylo v právě projednávaném případě, bylo možné pokračovat v procesu pořizování AZÚR. Zastupitelstvo odpůrce vydávající AZÚR následně o námitkách, v souladu se zákonem, rozhodlo, když rozhodnutí o námitkách včetně jeho zdůvodnění je součástí odůvodnění AZÚR. Dotčená právní úprava přitom za situace, kdy nedošlo k podstatné změně návrhu AZÚR, nestanovuje možnost veřejnosti vyjadřovat se dále k námitkám uplatněným ve smyslu § 39 odst. 2 stavebního zákona ostatními oprávněnými subjekty. Zřejmým smyslem uvedeného ustanovení stavebního zákona je totiž možnost přednést zcela konkrétním způsobem námitky vůči návrhu AZÚR jejímu pořizovateli, nikoliv však vést (dalekosáhlou či opakovanou) polemiku s námitkami (resp. názory) dalších vyjadřujících se subjektů, jak si pravděpodobně představují stěžovatelé. Právní názor stěžovatelů tak nejen že nemá oporu v dikci zákona, ale zejména se jeví nesmyslným, neboť by ve svém důsledku mohl znamenat paralyzaci procesu pořízení AZÚR, a to prostřednictvím řetězení různých vyjádření již bezprostředně nesouvisejících se samotným návrhem AZÚR. c. Nesplnění požadavků ze Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy

Stěžovatelé dále tvrdili, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku plnění závazných požadavků ze Zprávy o uplatňování zásad, když podle jejich názoru podklady použité ve věci již nebyly v daném čase aktuální. Platnost prognózy provozu z roku 2006 městský soud nijak nedoložil. Z AZÚR ani z dokumentace VVURÚ nevyplývá, že by osoba zúčastněná na řízení I) potvrdila tuto prognózu k roku 2020 jako správnou nebo ji nahradila prognózou novou se stejným výsledkem. Stěžovatelé tudíž namítli, že u daného typu záměru nemělo být v roce 2013 vycházeno z údajů, které byly z roku 2006, přitom zjevně neaktuálních (nerealistický vývoj letového provozu na Letišti Ruzyně). Využitím podkladů z roku 2006 tak byla dle názoru stěžovatelů hrubě zkreslena potřebnost nové dráhy, neboť mohly být získány informace o skutečném stavu minimálně za rok 2012.

Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že původní návrhový bod byl založen pouze na argumentu, že použité podklady nejsou nové, protože jsou identické jako v případě přípravy první varianty ZÚR, kdežto zpráva o aktualizaci používá pojem nové podklady. Procesní obrana pak byla založena na tom, že se jedná o podklady nejnovější (novější nejsou), a splňují tedy požadavek ze Zprávy o uplatňování zásad. Stěžovatelé podle odpůrce v kasační stížnosti, ačkoliv tak nikdy dříve nečinili, posouvají argumentaci do roviny, že podklady jsou fakticky obsahově zastaralé.

Podle odpůrce je takový postup procesně nemožný, protože v řízení o kasační stížnosti není možné uplatňovat argumenty, které stěžovatelé neuplatnili, ačkoliv tak učinit mohli v řízení před soudem prvého stupně. Jestliže byl návrhový bod pojat čistě formálně, tedy podklady nejsou formálně nové, není možné poté, co je tento argument vypořádán, přijít s argumentem, že tedy nejsou materiálně aktuální. Kromě toho nebyl tento argument ničím doložen a jeho povaha má věcnou, a nikoliv právní povahu.

Stěžovatelé následně v podané replice zdůraznili, že daný argument byl vznesen již v řízení před městským soudem. Tvrzení odpůrce, že stěžovatelé v kasační stížnosti posouvají argumentaci k fakticky obsahově zastaralým podkladům, ačkoliv tak nikdy dříve neučinili, není věcně správné. Stěžovatelé také nesouhlasili s tím, že tento argument není ničím doložen, když konzistentně od podaného návrhu tvrdí nesprávné a nedostatečné vstupy do posuzování.

Nejvyšší správní soud na tomto místě konstatuje, že Zpráva o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy ze dne 4. 11. 2011 byla vydána ve smyslu § 42 odst. 1 stavebního zákona, jakož i na základě nových skutečností, když byly ZÚR, vydané Zastupitelstvem hl. m. Prahy formou opatření obecné povahy č. 8 dne 17. 12. 2009 usnesením ZHMP č. 32/59, dotčeny rozsudky Nejvyššího správního soudu, kterými byly některé části ZÚR zrušeny. Zpráva o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy tak byla vydána jako sdělení Zastupitelstvu hl. m. Prahy o uplatňování ZÚR z roku 2009 a jako podklad pro vypracování jejich aktualizace (AZÚR).

V daném případě Nejvyšší správní soud k námitce stěžovatelů vyhodnotil, že z předmětné Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy bylo v rámci vypracování AZÚR vycházeno (resp. tato byla plně zohledněna). Požadavky a podmínky pro zpracování návrhu AZÚR, včetně požadavků na zpracování variant řešení a Vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území [tj. písmeno F) Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy] tedy v postupu pořízení byly dodrženy. Nutno doplnit, že pod písmenem F) Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy v části „Opravy obecné“ bylo uvedeno, jaké obecné opravy mají být v AZÚR provedeny. Konkrétně v bodě 7 odkazované části bylo stanoveno, že se jedná o „vypracování nového posouzení VVURÚ pro ZÚR hl. m. Prahy“. V souvislosti s tímto požadavkem Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy pak byly do dokumentace VVURÚ (z roku 2013) nepochybně zapracovány v daném čase relevantní údaje, když bylo mj. užito Územně analytických podkladů hl. m. Prahy, kraj Praha (Útvar rozvoje hl. m. Prahy), které byly aktualizovány v roce 2011.

Co se týče tvrzení stěžovatelů, jež v řešeném kasačním bodě zjevně směřovalo do odůvodnění potřebnosti paralelní dráhy na Letišti Praha – Ruzyně, když tito namítli neaktuálnost prognózy leteckého provozu z roku 2006, Nejvyšší správní soud konstatuje, že v Příloze č. 1 – Akustická studie – VVURÚ, v níž byl letecký provoz Letiště Praha – Ruzyně obsáhle řešen, byl jako „Stávající stav“ uvažován rok 2011, přičemž byly jako podklad č. 28 užity Výchozí údaje pro rok 2011. Data Letiště Praha, a. s., zaslaná dne 15. 3. 2012. V rámci zmíněné Akustické studie bylo rovněž vycházeno z Údajů o počtu obyvatel v základních sídelních jednotkách z roku 2011 (Útvar rozvoje hl. m. Prahy). Nelze tak přisvědčit tvrzení stěžovatelů, že by v tomto ohledu byly použity údaje zjevně zastaralé, a tedy, že by nebyly plněny závazné požadavky ze Zprávy o uplatňování zásad. Jestliže pak za definovaného „Stávajícího stavu“ (tj. rok 2011) zůstala prognóza leteckého provozu pro rok 2020 zásadně nezměněna, nelze v tomto shledávat jakékoliv pro věc podstatné zkreslení informací, když predikovaný letecký provoz vycházel z rozumně myslitelných úvah o počtu pohybů letadel (konkrétně jeho vývoje v čase) opřených o údaje Letiště Praha, a. s., jakož i mezinárodních organizací EUROCONTROL, ACI a IATA. V tomto kontextu je pak třeba zdůraznit, že Akustická studie v části týkající se samotné prognózy leteckého provozu pro rok 2020 využila již upraveného podkladu z roku 2009, tedy nikoliv původní prognózy o leteckém provozu z roku 2006.

Nejvyšší správní soud současně přisvědčuje názoru městského soudu, že pojem „nové podklady“ [kapitola 4. Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy] nelze vykládat přepjatě formalisticky tak, že by v rámci procesu pořízení AZÚR nesměly být použity podklady již dříve vypracované, pokud údaje v nich obsažené zůstaly nadále v platnosti, resp. jsou v daném čase a místě (stále) reálně myslitelné, a tedy nebyly zásadním způsobem zpochybněny či dokonce vyvráceny. Podstatnou je zde skutečnost, že „staré podklady“, případně jisté konkrétní údaje v nich uvedené, nebyly překonány a zůstaly tak nadále nosnými. S ohledem na shora vylíčené okolnosti dané věci je tak možné uzavřít, že požadavky plynoucí ze Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje hl. m. Prahy byly naplněny použitím podkladů, které byly v předmětné době aktuální, relevantní a dostupné. d. Proces posuzování vlivů na životní prostředí - EIA

Stěžovatelé namítli, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku vztahu napadeného OOP a posouzení vlivů na životní prostředí. Konkrétně zpochybnili skutečnost, že závěry procesu EIA (pro řešený záměr paralelní RWY 06R/24L, Letiště Praha - Ruzyně), které nebylo možné doposud samostatně přezkoumat (Ministerstvo životního prostředí jejich přezkum odmítlo), byly bez řádného zvážení a přezkoumání převzaty do výroku napadeného OOP, a tím i učiněny závaznými. Předmětná AZÚR tak podle stěžovatelů rezignovala na podstatné cíle a úkoly územního plánování.

Stěžovatelé také uvedli, že VVURÚ již ve svých vstupech, zejména do Akustické studie, pouze přebralo nejen základní údaje, ale i zpochybněné závěry a doporučení z procesu EIA (tj. především celkový počet pohybů letadel za rok nebo rozložení pohybu na drahách). Ve VVURÚ přitom není žádný podklad, který by nezávisle na procesu EIA stanovil nebo potvrdil základní parametry letiště a ověřil opodstatněné výhrady k převzetí podkladů z dokumentace EIA. Stěžovatelé k tomu doplnili, že dostatečně přesvědčivě a na základě aktuálních údajů tvrdili věcnou nesprávnost a nereálnost vývoje provozu. Současně v daném kontextu upozornili i na to, že nepřiměřeně konkrétní podoba posuzovaného záměru prokazatelně pochází z dokumentace EIA, která byla pořizována na náklady podnikatelského subjektu, a tedy mimo působnost orgánů územního plánování.

V tomto ohledu stěžovatelé zopakovali též námitku neaktuálnosti podkladů, přičemž opětovně zmínili prognózu nárůstu počtu pohybů letadel z roku 2006. Stěžovatelé uvedli, že odpůrce mohl získat informaci o skutečném stavu minimálně do roku 2012 a základní podklad upravit nebo potvrdit strmějším nárůstem přepravy mezi roky 2012 – 2020, případně posunout časový horizont, to však neučinil. Stěžovatelé pak dle svých tvrzení doložili, že se odpůrce v rámci AZÚR vůbec nezabýval vývojem leteckého provozu ani obsazeností letadel, když podklady převzaté z roku 2006 z hlediska správnosti a věrohodnosti nehodnotil.

Podstatou obrany stěžovatelů proti přebírání vymezení záměru a podmínek EIA byla též skutečnost, že jejich zahrnutím do výroku napadeného OOP se tyto stanou závaznými pro podřízenou územně plánovací dokumentaci.

Podle odpůrce byl v tomto kasačním bodu přeformulován původní návrhový bod. Namísto kritiky, že podklady EIA byly použity i jako podklady VVURÚ, což mělo dopad i na výrok OOP, současné znění přeformulovaného bodu staví na tom, že podklady EIA vstupují do výroku OOP. Z daného kasačního bodu pak není ani náznakem jasné, jaká část výroku napadeného OOP byla „převzata“, když je toto tvrzení zcela nekonkrétní a obecné. V obecné rovině přitom platí, že v rámci vyhotovení VVURÚ byly použity některé vstupní údaje známé z procesu EIA, nicméně tento proces nepřebíral a priori závěry EIA. Závěry VVURÚ byly vyhotoveny autonomně se zohledněním všech dostupných údajů.

Stěžovatelé v replice setrvali na názoru týkajícím se nevhodnosti využití podkladů z dokumentace EIA v napadeném OOP, přičemž znovu zdůraznili jejich nesprávnost. Pro vyznačení oblasti SL/1 pak dle jejich tvrzení neexistuje v rámci OOP žádný jiný podklad.

V souvislosti s touto kasační námitkou Nejvyšší správní soud předesílá, že se k obdobné právní otázce (tj. zda je možné v rámci VVURÚ použít jako vstupní data skutečnosti získané z jiných „příbuzných“ procesů, pokud bude následně provedeno jejich náležité vyhodnocení) vyjádřil již ve svém rozsudku ze dne 12. 5. 2016, č. j. 6 As 174/2015 – 72. V něm konstatoval, že „[v] této souvislosti se opět jeví logickým postup odpůrce, který výsledky předchozího vyhodnocení záměru bere v úvahu a pracuje s nimi při vyhodnocení vlivu koncepce. Součástí koncepce je totiž vždy několik záměrů, které jsou v rámci posuzování vlivu koncepce hodnoceny jednotlivě, ale zejména i ve vzájemné souvislosti. Jak vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, mělo-li by se posouzení ZÚR odehrát čistě na úrovni koncepce jako celku (makroskopicky), tj. bez hodnocení detailů koncepce představovaných jednotlivými plochami a koridory, bylo by značně povrchní a nemohlo by výraznější měrou přispět k ochraně hodnot území. V návaznosti na to je vhodné poukázat na § 10a odst. 1 písm. a) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, dle něhož jsou předmětem posuzování jen ty koncepce, které stanoví rámec pro budoucí povolení záměrů, jež podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v procesu EIA… Z hlediska hodnocení koncepce je tedy významné, jaké záměry mají být na jejím podkladě realizovány. Mají-li být posouzeny vlivy koncepce na životní prostředí, je v prvé řadě nezbytné identifikovat vlivy jednotlivých záměrů, kvůli nimž je koncepce podrobována tomuto procesu. Na podkladě těchto dílčích poznatků týkajících se konkrétních záměrů a jejich variant je pak možné učinit abstrahující úvahy týkající se vlivů koncepce jako celku (tedy souhrnu záměrů, pro jejichž realizaci vytváří územně-plánovací dokumentace předpoklady a které jsou ve vzájemné interakci i interakci se záměry již existujícími). Pokud tedy je možné z dříve proběhnuvších procesů EIA identifikovat určité vlivy záměru, není principielně nesprávným postupem, pokud jsou tyto vlivy při posuzování vlivu koncepce zohledněny.“ V návaznosti na výše citované závěry je pak třeba upozornit na rozsudek ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198, ve kterém Nejvyšší správní soud vyslovil, že „[n]ižší ÚPD, a tedy ani stanoviska EIA vydávaná pro konkrétní záměry v řešeném území, nejsou při pořizování ZÚR či jejich aktualizace závazné. AZÚR však musí z povahy věci reagovat na objektivní podobu území, a tedy brát v úvahu záměry, které byly již dříve předmětem určitých (zejména faktických) procesů. Nemůže být bez dalšího vadou, pokud je při pořizování AZÚR a zpracování související dokumentace (VVURÚ, stanovisko SEA), přihlédnuto k výsledkům již proběhnuvších procesů (např. EIA), jakkoliv tyto nejsou závazné. Takový postup je naopak s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem logický a odpovídá smyslu a účelu právní regulace územního plánování a ochrany životního prostředí. (…) Napadené OOP nemůže být shledáno nezákonným pouze proto, že byly („nezávazným způsobem“) vzaty v úvahu výsledky dřívějších procesů EIA pro jednotlivé záměry v řešeném území.“ Pro doplnění lze též poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 9. 2014, č. j. 8 Aos 2/2013 – 85, ve kterém bylo uvedeno, že „je-li však stanovisko EIA (fakultativně) vydáno při pořizování „vyšší“ územně plánovací dokumentace, tedy i ZÚR, nebylo by důvodné zcela odhlížet od jeho výsledků. I na této úrovni územního plánování může mít podpůrný význam.“

Z citované konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je tudíž zřejmé, že ač stanoviska EIA vydávaná pro konkrétní záměry v řešeném území nejsou při pořizování AZÚR závazná, AZÚR musí z povahy věci reagovat na objektivní podobu území, a tedy brát v úvahu záměry, které byly již dříve předmětem určitých procesů. Nemůže tedy být bez dalšího vadou, pokud je při pořizování AZÚR a zpracování související dokumentace VVURÚ přihlédnuto k výsledkům již proběhnuvšího procesu EIA. Nejvyšší správní soud přitom neshledal, že by v dané věci byly závěry předmětného stanoviska EIA pouze převzaty do výroku napadeného OOP, a takto se staly závaznými, nadto bez řádného zvážení či přezkoumání. Tomuto tvrzení nesvědčí skutečnosti plynoucí z obsahu spisové dokumentace odpůrce, jak bude vyloženo níže.

Nejvyšší správní soud k tomu předně uvádí, že Letiště Praha – Ruzyně lze označit za zcela jedinečný prvek v rámci systému územního plánování v České republice. Toto zvláštní postavení vyplývá z jeho zásadní role v systému letecké infrastruktury České republiky, jakož i středoevropského prostoru. V této souvislosti je nutné podotknout, že samotný rozvoj či vývoj dráhového systému letiště má své zákonitosti dané zejména technickými potřebami, provozními podmínkami, jakož i požadovanou kapacitou. Ostatně AZÚR v části Odůvodnění 5. 3. 1 Letiště Praha – Ruzyně obsáhlým způsobem ozřejmuje důvod přijatého řešení (tj. záměru), když mj. uvádí, že „[d]vojice paralelních a provozně nezávislých drah s odbavovacím komplexem mezi nimi představuje moderní dlouhodobě sledované řešení dráhového systému letiště Praha – Ruzyně. Letiště založené na principu paralelních drah je velmi kompaktní, umožňuje optimální rozložení provozu, redukuje pojíždění, a tím snižuje spotřebu paliva i produkce emisí a hluku. Dráhy umístěné po obou stranách odbavovací plochy navíc významně redukují počet letadel křižujících aktivní dráhu a výrazně tak zvyšují bezpečnost leteckého provozu“. Konstatován je zde též celý vývoj dráhového systému Letiště Praha – Ruzyně za dobu jeho existence, když se tento neubíral nahodilými cestami nebo impulzy, ale vždy byl vyvolán výhradně potřebami provozu letiště a letadel. Porovnávány jsou objemy cestujících odbavených v roce 2010 na čtyřech nejvýznamnějších letištích s mezinárodním statutem na území ČR, jsou zde také uvedena porovnání s některými zahraničními letišti, přičemž je podrobně pojednán právě význam zamýšlené paralelní dráhy. Obsahem dané části odůvodnění je pak i to, že „[z]áměr výstavby nové paralelní RWY 06R/24L byl podrobně posuzován v rámci EIA, který byl ukončen souhlasným stanoviskem MŽP č. j. 68161/ENV/11 ze dne 26. října 2011 při splnění v něm uvedených podmínek. Z hlediska posuzování vlivu dopadů záměru na životní prostředí jde tedy o nejpodrobnější dokument, jak co do šíře, tak i hloubky zpracování. Vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území Zásad územního rozvoje hl. m. Prahy nemůže z titulu měřítka podrobnosti ZÚR dosáhnout takové podrobnosti a komplexnosti. Proto byly v případě letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha), které je specifickým prvkem z hlediska systému územního plánování v ČR, zohledněny do ZÚR hl. m. Prahy - aktualizace č. 1 vybrané odpovídající podrobnosti ZÚR závěry EIA a stanoveny požadavky pro následné rozhodování o změnách v území, odpovídající podrobnosti ZÚR odvozené ze souhlasného stanoviska MŽP.“ Takovýto postup se pak jeví zcela logickým a je třeba jej hodnotit jako plně souladný s výše citovanými judikaturními závěry Nejvyššího správního soudu, když nelze shledat nezákonnost v tom, že v rámci pořízení AZÚR, resp. VVURÚ, byly zohledněny (využity) i výstupy z již provedeného procesu EIA.

Jestliže stěžovatelé v daném kasačním bodě konkrétně namítli, že VVURÚ ve svých vstupech, zejména do Akustické studie, přebralo základní údaje, závěry a doporučení z procesu EIA pro řešený záměr paralelní RWY 06R/24L, Letiště Praha - Ruzyně, když se jednalo především o počet pohybů letadel za rok nebo rozložení pohybu letadel na drahách, pak Nejvyšší správní soud uvádí, že VVURÚ bylo učiněno samostatně a nezávisle na EIA, z něhož byly užity pouze některé pro věc relevantní údaje, avšak v zachované míře obecnosti AZÚR a účelu VVURÚ. Co se týče stěžovateli přímo zmiňované Přílohy č. 1 Akustické studie VVURÚ, v níž byl letecký provoz Letiště Praha – Ruzyně obsáhle řešen, Nejvyšší správní soud opětovně zdůrazňuje, že v rámci jejího pořízení bylo mj. jako podkladů, nejúžeji souvisejících právě s předmětným záměrem, využito i Výchozích údajů pro rok 2011. Data Letiště Praha, a. s., zaslaná dne 15. 3. 2012; Studie hluku pro výhledový letecký provoz na letišti Praha Ruzyně k roku 2020, s dvojicí paralelních drah RWY 06R/L 24R/L. Zpráva TECHSON č. T/Z-220/08; Akčního plánu letiště Praha Ruzyně, Správa Letiště Praha, s. p., 2008, Údajů o počtu obyvatel v základních sídelních jednotkách z roku 2011 (Útvar rozvoje hl. m. Prahy); jakož i Územně analytických podkladů hl. m. Prahy 2010 (Útvar rozvoje hl. m. Prahy). Sama Akustická studie – VVURÚ v části 5. 4. Letecká doprava přitom výslovně uvádí, že „[ú]daje o počtu pohybů na jednotlivých letištích a základní údaje o letištích – stávajícím i výhledovém provozu, letové tratě, využití dráhového systému, atd. byly poskytnuty provozovateli letišť na základě strukturovaného dotazníku, případně bylo využito již zpracovaných materiálů – podkladů. Snahou bylo všude tam, kde do doby zpracování dodali jednotliví provozovatelé letišť aktualizované údaje, podchytit a dopočítat stávající stav tak, aby odpovídal reálnému provozu. Další důležitá data pro výpočet – trajektorie letu apod. byla zjišťována z AIP jednotlivých letišť, či dle reálných podkladů např. od LKPR.“ Na základě shora uvedených skutečností tedy nebylo možné přisvědčit uplatněné námitce stěžovatelů, neboť při pořizování AZÚR a zpracování související dokumentace VVURÚ bylo přihlédnuto nejen k výsledkům již proběhnuvšího procesu EIA, ale i k mnoha dalším pro daný případ rozhodným dokumentům, jejichž výstupy byly komplexně hodnoceny a následně (případně) promítnuty právě do procesu tvorby AZÚR, resp. VVURÚ.

V tomto kontextu je třeba doplnit, že pokud bylo „historicky“ pro určitou podobu záměru vydáno stanovisko EIA, jež bylo zohledněno (nikoliv však jako závazný podklad) při pořizování AZÚR, nelze bez dalšího dovodit, že totéž stanovisko EIA bude závazným podkladem pro povolení konkrétního záměru v budoucnu. V této souvislosti totiž nelze opomíjet, že proces EIA není neměnný a lze jej za splnění zákonem stanovených podmínek opakovat (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č.j. 5 As 49/2016-198).

Pokud stěžovatelé i v této části namítli neaktuálnost prognózy nárůstu počtu pohybů letadel z roku 2006, Nejvyšší správní soud znovu poukazuje na již dříve vyslovený závěr, že jako podklad č. 28 Akustické studie VVURÚ byly využity Výchozí údaje pro rok 2011. Data Letiště Praha, a. s., zaslaná dne 15. 3. 2012, a tudíž nelze souhlasit s tvrzením stěžovatelů, že byly použity údaje zjevně zastaralé. Zdůraznit je přitom třeba fakt, že Akustická studie VVURÚ pracovala s již upravenou prognózou leteckého provozu pocházející z roku 2009, tedy nikoliv s prognózou původní z roku 2006. Zůstala-li však i upravená prognóza leteckého provozu pro rok 2020 zásadně nezměněna, zvláště v části týkající se cílové kapacity letiště, nelze v tomto shledávat jakékoliv pro věc podstatné zkreslení informací, či dokonce nezákonnost samotného OOP, když (aktualizovaný) predikovaný letecký provoz vycházel z rozumě myslitelných úvah o počtu pohybů letadel (konkrétně jeho vývoji v čase), opřených o údaje Letiště Praha, a. s., jakož i mezinárodních organizací EUROCONTROL, ACI a IATA.

Nejvyšší správní soud považuje též za potřebné upozornit na skutečnost, že obecně vzato pojem prognóza vyjadřuje kvalifikovaně odvozenou výpověď o budoucnosti. V každém případě se však stále jedná o více či méně pravděpodobný odhad budoucích hodnot sledované veličiny, který je však již ze své podstaty v čase značně nestálý, neboť je zpravidla odvislý od mnoha proměnných, u nichž samotných přitom není jasné, zda nastanou.

V tomto bodě stěžovatelé namítli nesprávné posouzení otázky konkrétnosti a závaznosti Politiky územního rozvoje. Dle jejich názoru PÚR vymezuje „napadené záměry“ natolik konkrétně, že již není možné hovořit o pouhém obecném vymezení záměru, a v důsledku toho PÚR není pro ZÚR závazná. Odpůrce tedy porušil zákon, když s ní jako se závaznou nakládal bez prověření potřebnosti, proveditelnosti, reálnosti a účelnosti. K tomu stěžovatelé poukázali na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 75, a na usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/10, z nichž vyplývá, že PÚR nemůže být závazná v části, ve které by vykazovala míru konkrétnosti nad zákonem stanovený rámec. Stěžovatelé k tomu dále uvedli, že základním důvodem pro tvrzenou potřebnost je počet pohybů letadel, který ale vyplývá z neaktualizované a již v roce 2011 zjevně zcela nesprávné prognózy z roku 2006. Městský soud též podle stěžovatelů nesprávně vyhodnotil, že rozšíření letiště bylo odůvodněno i koncepcemi, když usnesení vlády i Dopravní politika České republiky 2005 - 2013 předpokládaly rozšíření kapacity letišť (bez výslovného vyjádření k další dráze Letiště Praha Ruzyně), ke kterému ovšem v posledních letech došlo, a tudíž byly úkoly obsažené v těchto dokumentech splněny. Koncepce letecké dopravy pro období 2015 - 2020 nebyla v době pořizování napadeného OOP i PÚR známa. Při přezkoumání OOP navíc soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného OOP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.), a nemůže proto zohlednit dokumenty přijímané až po jeho schválení. Nelze přitom argumentovat ani PÚR, protože podstatou tohoto návrhového bodu je tvrzení stěžovatelů, že pořizovatel převzal konkrétně upravený záměr z PÚR bez prověření jeho potřebnosti a účelnosti. Zakotvení v PÚR tak podle stěžovatelů nemůže být důkazem pro potřebnost záměru. Zmínil-li v tomto ohledu městský soud i stanovisko EIA, pak k tomu stěžovatelé namítli, že stanovisko EIA může být důkazem proveditelnosti zcela konkrétně definovaného záměru z pohledu ochrany životního prostředí, není však důkazem o potřebnosti nebo účelnosti záměru. Stěžovatelé též uvedli, že odkaz na kapitolu 5. 3 odůvodnění napadeného OOP, konkrétně na popis historie letiště a odkaz na 4 obdobná zahraniční letiště, nemůže být prověřením potřebnosti, účelnosti, reálnosti a proveditelnosti.

Stěžovatelé dále uvedli, že neměli přístup k úplnému soudnímu přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy. V této souvislosti odkázali na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 25. 9. 2014, ve věci Karin Andersson a další proti Švédsku, stížnost č. 29878/09, který se zabývá soudním přezkumem výběru varianty záměru na základě souhlasu vlády, jehož přezkum v navazujících řízeních soudy odmítaly s odkazem na závaznou povahu souhlasu vlády.

Stěžovatelé poté namítli, že se městský soud vůbec nevypořádal s jejich návrhovou námitkou 7. 9 o nepřiměřeném vymezení, a proto je napadený rozsudek v této části nepřezkoumatelný pro nedostatek odůvodnění.

Podle názoru odpůrce je přesvědčivý a věrohodný závěr městského soudu, že PÚR je obecná. Pokud PÚR stanovila určitý úkol, není tento sám o sobě přezkoumatelný, avšak je závazný. PÚR dle odpůrce neimplikuje podobu záměru, proto ji nelze přezkoumat, přezkoumatelnou je až nižší dokumentace. Odpůrce se tedy ujal (závazného) úkolu nějakého cíle dosáhnout, což učinil, přičemž zvolené řešení koncipoval a odůvodnil jako prvozáměr, včetně testu proporcionality, ve kterém posoudil dopady a přínosy. Pokud by byl záměr přezkoumáván na úrovni PÚR, tak by jeho úplná obecnost bez volby varianty vedla ke zcela obecnému přezkumu. Přezkum záměru se na úrovni ZÚR naopak vede v takové míře podrobnosti, jež skýtá vyšší standard ochrany práv stěžovatelů. Odkaz stěžovatelů na judikaturu ESLP poté poukazoval na přezkum volby varianty, pokud je prováděn vládou. PÚR ovšem konkrétní variantu nevybírá, ale pouze stanovuje obecný cíl.

Vycházejí-li stěžovatelé z předpokladu, že záměr musí být podle judikatury přezkoumán alespoň jednou, pak je přezkoumán právě nyní, kdy je poprvé jako záměr formulován. Následně bude hodnocen též na úrovni územního plánu, na úrovni územního rozhodnutí a na úrovni stavebního povolení. Taková situace není s judikaturou ESLP nijak v rozporu. Námitka, že v tomto bodě městský soud nevypořádal namítanou nepřiměřenost, je podle odpůrce nepřípadná, neboť s ohledem na jiné vypořádání námitky nebyl test přiměřenosti toho, co se jinak netestuje, namístě.

Stěžovatelé v dané námitce vyjádřili nesouhlas s posouzením otázky konkrétnosti a závaznosti PÚR městským soudem.

Podle § 31 odst. 1, 2 a 4 stavebního zákona (1) Politika územního rozvoje určuje ve stanoveném období požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech, zejména s ohledem na udržitelný rozvoj území, a určuje strategii a základní podmínky pro naplňování těchto úkolů. (2) Politika územního rozvoje s ohledem na možnosti území koordinuje tvorbu a aktualizaci zásad územního rozvoje, tvorbu koncepcí schvalovaných ministerstvy a jinými ústředními správními úřady a záměry na změny v území republikového významu a stanoví úkoly zajišťující tuto koordinaci. (…) (4) Politika územního rozvoje je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území.

Dle § 32 odst. 1 písm. d) stavebního zákona politika územního rozvoje d) vymezuje plochy a koridory dopravní a technické infrastruktury mezinárodního a republikového významu nebo které svým významem přesahují území jednoho kraje.

Politika územního rozvoje České republiky 2008, z níž bylo v rámci pořízení AZÚR vycházeno, v bodě 131 uvádí: „L1

Nejvyšší správní soud pak na tomto místě upozorňuje na usnesení ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, v němž se zdejší soud zabýval návrhem na zrušení části opatření obecné povahy - Politiky územního rozvoje České republiky 2008, schválené usnesením vlády ze dne 20. 7. 2009, č. 929, přičemž navrhovatelé v této věci brojili právě proti části 5. Politiky územního rozvoje Koridory a plochy dopravní infrastruktury, bodu č. 131 – Letiště. V tomto usnesení přitom Nejvyšší správní soud nejprve obecně uvedl, že „[p]ředmětem Politiky územního rozvoje není regulace určitého přesně vymezeného území, jak je tomu u územně plánovací dokumentace. Politika má vyjadřovat vývojové záměry státu v mezinárodním kontextu a vytvářet základ pro regionální politiku na úrovni státu, a to vše v potřebné míře obecnosti. Jde tedy o koncepční nástroj, který určuje strategii a základní podmínky pro naplňování úkolů územního plánování. Jejím účelem není stanovit pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, ale stanovit obecné rámcové úkoly pro navazující územně plánovací činnost, zajistit koordinaci územně plánovací činnosti krajů a obcí, koordinaci odvětvových a meziodvětvových koncepcí, politik a strategií.“

Zvláště podstatným je přitom pro nyní řešený případ závěr, vyslovený ve shora citovaném usnesení, že „[d]ikce samotného bodu 131 Politiky, jehož zrušení se navrhovatelé domáhají, tj.: „L1 Vymezení: Nová paralelní vzletová a přistávací dráha (VPD), vzletové a přistávací prostory (VPP) letiště Praha-Ruzyně. Důvody vymezení: Zvýšení kapacity mezinárodního letiště. Úkoly pro územní plánování: a) Řešit dopady rozvoje letiště Praha-Ruzyně na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže). b) Řešit napojení letiště na další druhy dopravy (přednostně kolejovou dopravou).“, však svědčí spíše o obecném shora naznačeném pojetí Politiky, nikoli o regulaci konkrétní činnosti na konkrétně vymezeném území. (…) Obsahem citované části Politiky je záměr vlády České republiky zvýšit kapacitu mezinárodního letiště Praha - Ruzyně, a to o novou paralelní vzletovou dráhu a vzletové a přistávací prostory. V návaznosti na takto stanovený záměr jsou současně určeny požadavky na konkretizaci úkolů územního plánování, a to mimo jiné řešit dopady rozvoje letiště na územní rozvoj dotčených obcí (zejména hlukové zátěže). Jinými slovy - Politika stejně jako její napadená část představuje předstupeň následné konkretizace jednotlivých úkolů územního plánování, jež svým obsahem vytyčuje strategické právně politické cíle, kterých má být dosaženo, resp. ke kterým je třeba směřovat. (…) Závaznost obecně formulovaných záměrů Politiky pro územně plánovací dokumentaci je nutno vyložit jako závaznost příslušných územních orgánů převzít do územně plánovací dokumentace vládou České republiky schválený koncepční záměr územního rozvoje na celostátní či mezinárodní úrovni, nikoli faktickou realizaci tohoto záměru. (…) Jak již bylo uvedeno, zařazení bodu 131 do Politiky vyjadřuje záměr vlády České republiky zvýšit kapacitu mezinárodního letiště Praha - Ruzyně, nicméně vyhodnocení dopadů tohoto záměru na územní rozvoj dotčených obcí bude úkolem dalších fází územního plánování. Úkoly vyplývající z napadené části Politiky územního rozvoje nepochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů vyjádřených v Politice. Teprve vyhodnocení těchto dopadů ukáže, zda je záměr obsažený v Politice proveditelný. (…) Politika územního rozvoje je koncepčním (nikoli realizačním) nástrojem územního plánování a představuje tak základní referenční rámec, který je závazný potud, že je třeba se v tomto rámci pohybovat a vycházet z něho při pořizování a vydávání zásad územního rozvoje, územních plánů, regulačních plánů a při rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona). Neznamená to však, že Politikou vytýčený úkol bude nutně naplněn. Jedná se o určité (strategicky jistě velmi důležité) vodítko, jakým směrem napřít další fáze územního plánování z hlediska budoucího využití území České republiky. V tomto smyslu je tedy třeba chápat závaznost Politiky, která je primárně určena orgánům veřejné správy, nikoli těm, vůči kterým je veřejná správa vykonávána, tj. adresátům jejího veřejnosprávního působení. Uvedenému hodnocení poté přisvědčil i Ústavní soud v usnesení ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, když odmítl ústavní stížnost směřující proti citovanému usnesení.

V právě projednávané věci Nejvyšší správní soud nemá jakéhokoliv důvodu se od takto učiněných závěrů odchylovat. Již z prostého znění bodu (131) v části Koridory a plochy dopravní infrastruktury PÚR je zřejmé, že jde o vyjádření v míře nepřekračující limity PÚR vymezené v § 31 stavebního zákona. PÚR neurčuje pravidla vztahující se ke konkrétní situaci, nelze např. odvodit konkrétní umístění (budoucí) infrastruktury, ani příklon k nějaké variantě. Jak ostatně už dříve uzavřel Ústavní soud v již odkazovaném usnesení ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10: „Ze skutečnosti, že určité stavby jsou umisťovány v plochách a koridorech vymezených v politice územního rozvoje, neplyne bez dalšího konkrétní předmět regulace.

Pokud tedy odpůrce odkazoval na PÚR ČR 2008 s tvrzením, že byla v souladu s ní navržena výstavba nové paralelní vzletové a přistávací dráhy, nelze z toho činit závěr, že PÚR extendovala ze svého zákonného vymezení ani že s ní odpůrce nakládal jako se zcela konkrétní. Odpůrce tímto svým postupem v rámci AZÚR nepřipsal PÚR žádný význam, který by jí nepříslušel. Konstatování souladu záměru navrženého v AZÚR s obsahem PÚR přitom není ničím jiným než projevem toho, že odpůrce jednal v souladu s § 31 odst. 4 stavebního zákona, dle kterého je PÚR závazná pro pořizování a vydávání ZÚR, územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. Postup odpůrce tedy Nejvyšší správní soud neshledal v této části nezákonným.

Bylo-li citovaným usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 9 Ao 3/2009 – 59, dále vysloveno, že „[ú]koly vyplývající z napadené části Politiky územního rozvoje nepochybně směřují k orgánům vykonávajícím působnost na úseku územního plánování. Ty musí prověřit reálnost či proveditelnost záměrů vyjádřených v Politice.“ (viz též usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10), je tento požadavek na prověření logicky nutné vztáhnout k dalším fázím územního plánování, tedy k pořízení a vydání zásad územního rozvoje, územního plánu, regulačního plánu a při rozhodování v území. V kontextu dané věci je případné poukázat také na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 2. 2011, č. j. 6 Ao 6/2010 – 103, v němž bylo uvedeno, že „[z]e závěrů Ústavního soudu ČR tedy vyplývá, že orgány vykonávající působnost na úseku územního plánování mohou dospět k závěru, že záměry vyjádřené v Politice jsou nereálné či neproveditelné, a nelze je realizovat, a dále, že v rámci územního plánování musí být záměry z PÚR konkretizovány a prověřovány s větší mírou konkrétnosti. Dále z uvedeného usnesení Ústavního soudu ČR vyplývá, že navazující územně plánovací dokumentace, kam patří i zásady územního rozvoje, má záměr uvedený v Politice konkretizovat. (…) Míra konkrétnosti (zásad územního rozvoje) vymezení ploch nadmístního významu a požadavků na jejich využití musí odpovídat tomu, aby bylo možno zvažovat varianty a alternativy využití těchto ploch nadmístního významu, vyhodnocovat jejich vliv na životní prostředí a v konečném důsledku pak posuzovat proporcionalitu zásahů do základních práv dotčených subjektů. Pořizovatel zásad územního rozvoje musí vyhodnotit splnění požadavku přiměřenosti zvoleného řešení ve vztahu k ochraně životního prostředí a k právům dotčených osob, což bez určité míry specifikace a konkrétnosti rozsahu řešení záměrů nadmístního charakteru není možné.“ Zdůraznit je přitom třeba konstatování Nejvyššího správního soudu, že „[p]okud zásady územního rozvoje obsahují úkol rozšíření letiště, nepostačí pouze převzetí takto obecně formulovaného zadání z politiky územního rozvoje; ze zásad územního rozvoje již musí být patrno vymezení, jaké toto rozšíření má být, proč k tomuto rozšíření má dojít a s jakým cílem (§ 36 odst. 1 druhá věta stavebního zákona). V rámci zásad územního rozvoje také musí být vyjasněno, zda s ohledem na další zákonem stanovené zájmy není toto rozšíření nereálné či neproveditelné.“

Nejvyšší správní soud, vycházeje z výše citovaného, dospěl k závěru, že napadené OOP v posuzované části obsahově odpovídá takto vyloženým zákonným (resp. judikaturním) podmínkám, a to v předepsané míře konkrétnosti. Co se týče záměru rozšíření Letiště Praha Ruzyně, AZÚR se ve svém obsahu právě proveditelností a jeho reálností, rozsahem dotčených ploch, mírou zásahu do životního prostředí a práv dotčených subjektů, jakož i prověřením potřebnosti nepochybně zabývá. Nejvyšší správní soud tudíž neshledal opodstatněným obecně formulované tvrzení stěžovatelů, že odpůrce při pořizování AZÚR nadepsané aspekty záměru vůbec neprověřoval, když měl pouze odkázat na soulad s PÚR. K tomu Nejvyšší správní soud, v rovině obecnosti odpovídající dané kasační námitce, uvádí, že napadená AZÚR je dle jeho hodnocení vedena snahou odpůrce naplnit dikci bodu 131 PÚR, přičemž jako jednu z variant (reálnou a proveditelnou) vymezila novou paralelní vzletovou a přistávací dráhu (vzletové a přistávací prostory) při vědomí důvodů takového vymezení, a sice zvýšení kapacity a kvality leteckého provozu, jakož i bezpečnosti mezinárodního letiště (nejvýznamnějšího v České republice) a zpřísnění letových podmínek ve prospěch ochrany životního prostředí. Řešeny jsou rovněž dopady rozvoje Letiště Praha - Ruzyně na následné změny v území, a to zejména z hlediska hlukové zátěže. Odpůrce se v AZÚR zabýval i otázkou potřebnosti a účelnosti záměru, když dospěl k rozumě myslitelnému a odůvodněnému závěru o jejich naplnění. V této části odpůrce vycházel z dopravních potřeb a studií, které v procesu posouzení hodnotil. Zmínit je možné též ekonomické a turistické potřeby.

Odpůrce tedy nastolil volbu mezi rozšířením a nerozšířením letiště (viz VVURÚ); posoudil tak blíže daný záměr PÚR, který rozvedl v rámci AZÚR z hlediska možných dopadů, a přitom neskrýval jeho potencionální negativní vliv. V tomto kontextu Nejvyšší správní soud v podrobnostech odkazuje na Odůvodnění AZÚR, konkrétně na část 5.3.1 Letiště Praha Ruzyně, v níž se odpůrce nadepsanými kritérii komplexně a obsáhle zabýval. Pro ilustraci je v tomto ohledu možné citovat pasáž, ve které bylo konstatováno, že „[d]vojice paralelních a provozně nezávislých drah s odbavovacím komplexem mezi nimi představuje moderní dlouhodobě sledované řešení dráhového systému letiště Praha - Ruzyně (Letiště Václava Havla Praha). Letiště založené na principu paralelních drah je velmi kompaktní, umožňuje optimální rozložení provozu, redukuje pojíždění, a tím snižuje spotřebu paliva i produkce emisí a hluku. Dráhy umístěné po obou stranách odbavovací plochy navíc významně redukují počet letadel křižujících aktivní dráhu a výrazně tak zvyšují bezpečnost leteckého provozu.“

Přisvědčit pak nebylo možné ani tvrzení stěžovatelů o nepřezkoumatelnosti dotčené části odůvodnění rozsudku městského soudu, když tento předmětnou (návrhovou) námitku srozumitelně a obsáhle vypořádal, a to způsobem odpovídajícím nyní provedenému posouzení zdejšího soudu.

Nejvyšší správní soud nadto konstatuje, že odkaz na rozsudek ESLP ze dne 25. 9. 2014, ve věci Karin Andersson a další proti Švédsku nebyl přiléhavý, neboť tento případ se týkal rozhodnutí švédské vlády, kterým podle zákona o výstavbě železnic povolila záměr plánovaného 10 km dlouhého železničního úseku v blízkosti řeky na severu Švédska, jehož výstavbu zamýšlela Národní správa železnic. Na předmětné povolení vlády měly navazovat další procesy, například stanovení železničního plánu. Meritem věci poté bylo posouzení, zda nedošlo k porušení práva na spravedlivý proces účastníků tím, že soudy a příslušné orgány byly vázány povolením vlády, přičemž mohly přezkoumávat pouze otázky týkající se projektu (návrhu) a výstavby železnice. Přezkum závaznosti zmíněného speciálního povolení švédské vlády má však zcela zjevně odlišnou podstatu, než je tomu u posouzení vztahu PÚR a závaznosti jejích úkolů pro hierarchicky nižší ÚPD, jak již bylo ostatně výše vyargumentováno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 5. 2017, č. j. 5 As 49/2016 - 198).

V této kasační námitce stěžovatelé napadli způsob, jakým se městský soud vypořádal s jejich výhradami k některým částem VVURÚ. Podstatou přitom byla skutečnost, že odpůrce i městský soud se nezabývali námitkami stěžovatelů o nedostatečném prokázání potřebnosti výstavby paralelní dráhy a neobjektivním posouzení vlivů. Stěžovatelé tvrdili, že městský soud nesprávně posoudil právní otázku věcné správnosti vymezení „nulové varianty“ a vstupů do posuzování, což mělo vliv i na posouzení variantnosti návrhu a správnosti vyhodnocení vlivů. Městský soud měl též nesprávně určit, že varianty se mají posuzovat v maximálním možném stavu bez omezení nižší územně plánovací dokumentací, vyhlášeným ochranným hlukovým pásmem nebo smluvními vztahy, a konstatoval, že tyto požadavky „nulová varianta“ splňuje a že tedy byly porovnávány dvě srovnatelné varianty.