2 As 229/2021 — Nejvyšší správní soud

2 As 229/2021- 29 - text  2 As 229/2021 - 31 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobce: Mgr. J. H., zast. Mgr. Janem Švarcem, advokátem se sídlem Vodičkova 695/24, Praha 1, proti žalované: Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, se sídlem Sněmovní 176/4, Praha 1, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalované, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2021, č. j. 8 A 66/2021 – 8, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalované se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Žalobce se žalobou podanou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhal určení, že zásah žalované spočívající v tom, že mu odepřela účast na schůzi Výboru pro sociální politiku Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané dne 8. 4. 2021, byl nezákonný. [2] Jelikož žaloba dle názoru městského soudu neobsahovala vylíčení právně významných skutečností, vyzval usnesením ze dne 2. 8. 2021, č. j. 8 A 66/2021  6, žalobce, aby ve lhůtě 15 dnů od jeho doručení vylíčil právně významné skutečnosti tak, aby bylo zřejmé, jakým způsobem žalovaná zasáhla do jeho veřejných subjektivních práv; žalobce byl poučen, že pokud výzvě soudu v poskytnuté lhůtě nevyhoví a v řízení pro tento nedostatek nebude možno pokračovat, soud žalobu odmítne. Žalobce na výzvu soudu ve stanovené lhůtě nikterak nereagoval. [3] Městský soud proto usnesením ze dne 31. 8. 2021, č. j. 8 A 66/2021 – 8 (dále jen „napadené usnesení“), podanou žalobu odmítl. Konstatoval, že aby soud mohl posoudit splnění podmínek § 82 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v rozhodném znění (dále jen „s. ř. s.“), a případně o žalobě rozhodnout, musí žalobce již v podané žalobě vylíčit skutečnosti, z nichž je patrné, v čem konkrétně (v jakém jednání či postupu žalované) spatřuje nezákonný zásah. Z petitu žaloby se pouze podává, že žalobci byla odepřena účast na schůzi Výboru pro sociální politiku žalované. Městský soud naznal, že žaloba postrádá dostatečně konkrétní žalobní tvrzení; jelikož žalobce k jeho výzvě tuto vadu neodstranil a pro tento nedostatek v řízení nebylo možné pokračovat, podanou žalobu odmítl. [4] Proti usnesení městského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které navrhl napadené usnesení zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Namítá, že žalobní tvrzení uvedené v petitu žaloby, v němž sdělil, že mu žalovaná odepřela účast na schůzi Výboru pro sociální politiku Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky konané dne 8. 4. 2021, je zcela dostačující. Rozhodující skutečností [§ 84 odst. 3 písm. b) s. ř. s.] je toto odepření účasti na schůzi daného výboru; to je zároveň označením zásahu, proti němuž se domáhá ochrany [§ 84 odst. 3 písm. a) s. ř. s.]. Stěžovatel proto neměl, co by k tomu (v žalobě) více dodal. Pro úspěch ve sporu podle něj postačuje tvrdit a prokázat, že žalovaná mu účast na této schůzi odepřela; nebyl přitom povinen uvádět, že schůze je veřejná, jelikož jde o právní otázku, která vyplývá z § 37 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Stěžovatel je přesvědčen, že unesl své břemeno tvrzení; odmítnout přitom lze toliko jen podání, které neobsahuje žádné označení zásahu nebo žádné vylíčení rozhodujících skutečností. [5] Žalovaná ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že žaloba byla odmítnuta v souladu se zákonem; stěžovatel nedostál povinnosti vylíčit právně významné skutečnosti ani nepředestřel, jakým způsobem bylo zasaženo do jeho veřejných subjektivních práv. Nijak se přitom nevyjádřil k tomu, že žalobu na výzvu soudu nedoplnil. Žalovaná poukazuje na to, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční a od stěžovatele, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se oprávněně žádá procesní odpovědnost; soud přitom nesmí za podatele dotvářet obsah jeho podání. Pokud ze žaloby nevyplynulo, že se tvrzený zásah správního orgánu negativně projevil v právní sféře stěžovatele, a ten žádné tvrzení o zkrácení na svých právech k výzvě soudu nedoplnil, jakož ani netvrdil, že údajný zásah správního orgánu byl v rozporu s hmotným a procesním právem upravujícím činnost správního orgánu, postupoval městský soud správně. Závěrem žalovaná dodává, že mezi jednáním nebo opomenutím správního orgánu a zásahem do právní sféry jednotlivce musí existovat vztah příčinné souvislosti (přičitatelnosti), který je součástí tzv. objektivní stránky protiprávního jednání, a stěžovatele tížilo tento kauzální nexus prokázat. [6] Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) se nejprve zabýval posouzením, zda byly splněny podmínky řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen advokátem dle § 105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti stížnosti dle § 106 s. ř. s. [7] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů. Stěžovatel uplatnil kasační důvod podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. [8] Stěžovatel správně podřadil důvod podání kasační stížnosti pod § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., neboť jestliže napadá usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby, pak přichází v úvahu pouze tvrzení nezákonnosti tohoto rozhodnutí; z povahy věci totiž nelze namítat žádné jiné důvody (srov. nález Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2007, sp. zn. III. ÚS93/06, či rozsudek NSS ze dne 5. 1. 2006, č. j. 2 As 45/2005  65). Jakékoliv kasační námitky směřující do merita samotné věci nejsou přípustné, neboť se městský soud předmětem podané žaloby věcně vůbec nezabýval. [9] Kasační stížnost není důvodná. [10] Podle § 82 s. ř. s. každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017  46, č. 3631/2017 Sb. NSS) dovodila, že ochranu podle § 82 s. ř. s. lze poskytnout pouze tehdy, pokud jsou kumulativně splněny všechny podmínky stanovené v citovaném ustanovení. Žalobce tedy musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Neníli byť jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005  65). [11] Dle § 84 odst. 3 s. ř. s. žaloba mimo obecných náležitostí podání musí obsahovat a) označení zásahu, proti němuž se žalobce ochrany domáhá, b) vylíčení rozhodujících skutečností, c) označení důkazů, jichž se žalobce dovolává, d) návrh výroku rozsudku. [12] Obecné (§ 37 odst. 3 s. ř. s.) a zejména zvláštní náležitosti (§ 84 odst. 3 s. ř. s.) zásahové žaloby jsou klíčové pro její posouzení. Soud si musí udělat jasno v tom, zda jednání, jež je žalobcem označováno za nezákonný zásah, se vskutku událo, a jaké jsou relevantní okolnosti, za nichž se tak stalo, tedy jakou má napadený akt povahu a čeho se týká. Soud si musí v první řadě ozřejmit, jaké jednání veřejné správy žalobce označuje za nezákonný zásah. Musí žalobce, případně i postupem podle § 37 odst. 5 s. ř. s. „přimět“ k natolik jednoznačnému a konkrétnímu (zejména skutkovému) popisu uvedeného jednání, aby bylo možno v dalším kroku zkoumat, zda, kdy a za jakých okolností se takto specifikované jednání vskutku odehrálo, případně zda, kdy a za jakých okolností se udály další skutečnosti rozhodné pro posouzení žaloby (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015  160, body [60] a [61]; KÜHN, Zdeněk, a kol. Soudní řád správní – Komentář. Wolters Kluwer, Praha, 2019). [13] Např. v rozsudku ze dne 7. 12. 2020, č. j. 3 As 126/2018  141, NSS vytknul stěžovateli, že neuvedl „žádné skutečnosti, z nichž by bylo možno dovodit, že autorem zásahu byl skutečně žalovaný, ani žádné další okolnosti případu, z nichž by si soud mohl učinit úsudek, zda by popisovaný děj mohl být nezákonným zásahem.“ V rozsudku ze dne 28. 3. 2019, č. j. 3 Ads 57/2018  20, uvedl, že „řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu je ovládáno dispoziční zásadou. V souladu s § 84 odst. 3 s. ř. s. je tedy na žalobci, aby konkrétně vymezil zásah [písm. a)], vylíčil konkrétní a rozhodující skutečnosti