8 As 113/2020 — Nejvyšší správní soud

8 As 113/2020- 79 - text 8 As 113/2020-83 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci navrhovatelky: L. H., zastoupena Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrkyni: vláda České republiky, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1 – Malá Strana, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vlády České republiky ze dne 15. 3. 2020, o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, ve znění pozdějších změn, o kasační stížnosti navrhovatelky proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2020, čj. 15 A 49/202092, takto: I. Kasační stížnost proti výroku I. a II. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 2. 7. 2020, čj. 15 A 49/202092, se odmítá. II. Ve zbytku se kasační stížnost zamítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Dne 15. 3. 2020 odpůrkyně podle § 11 odst. 1 zákona č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o ochraně státních hranic“), a ve smyslu čl. 28 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399, z 9. 3. 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) vydala opatření obecné povahy o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, které bylo schváleno usnesením odpůrkyně č. 221 (dále jen „opatření obecné povahy z 15. 3. 2020“). [2] Opatření obecné povahy z 15. 3. 2020 bylo následně několikrát změněno; buď byla dílčím způsobem změněna stanovená regulace (nevýznamně opatřením obecné povahy z 16. 3. 2020; ve větším rozsahu bodem I. opatření obecné povahy ze 4. 5. 2020), nebo byla prodloužena dříve stanovená platnost o další časový úsek (opatřením obecné povahy z 1. 4. 2020, opatřením obecné povahy z 23. 4. 2020), resp. bylo vydáno totožné opatření, avšak v jiném režimu, tj. podle čl. 25 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu (bod II. opatření ze 4. 5. 2020). [3] Návrhem doručeným městskému soudu 6. 5. 2020 se navrhovatelka domáhala zrušení opatření obecné povahy z 15. 3. 2020, ve znění opatření obecné povahy z 16. 3. 2020, 1. 4. 2020, 23. 4. 2020, 4. 5. 2020. Navrhovatelka tvrdila, že napadené opatření obecné povahy zasahuje do jejích práv na výkon povolání a rodinný život, neboť je nucena namísto hraničního přechodu Rožany - Sohland použít vzdálenější hraniční přechod u Horního Jindřichova (část města Rumburk). Namítala, že je dotčena na svých právech tím, že jsou uzavřeny jiné přechody, resp. že není možné hranice překročit mimo stanovené přechody. Omezena je také v důsledku toho, že opatřením obecné povahy odpůrce je zakázáno překročit hranice v noci mezi 23:00 hod. a 05:00 hod. Namítala nezákonnost napadeného opatření obecné povahy, kterou spatřovala v tom, že opatření nebylo vůbec vydáno zákonem stanoveným postupem, je v rozporu se zákonem, je nepřiměřené a nelegitimní. Poukázala na ústavní zakotvení svobody pohybu a pobytu, jakož i na zakotvení tohoto práva v mezinárodních úmluvách. [4] Dne 27. 5. 2020 navrhovatelka návrh doplnila. Uvedla, že 25. 5. 2020 bylo usnesením odpůrkyně č. 570 schváleno opatření obecné povahy o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic s účinností od 26. 5. 2020, 00:00 hod., do 13. 6. 2020, 23:59 hod., na pozemní hranici se Spolkovou republikou Německo a Rakouskou republikou a vzdušné hranici. Bodem II. tohoto opatření obecné povahy bylo zrušeno opatření obecné povahy odpůrkyně o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic ze 4. 5. 2020. Podle navrhovatelky opatření obecné povahy z 25. 5. 2020, přestože tak není na titulní straně výslovně označeno, je změnou původně napadeného opatření obecné povahy z 15. 3. 2020. Navrhovatelka tak setrvala na svém návrhu. Dále však uvedla, že pokud by městský soud dospěl k závěru, že se jedná o samostatné opatření obecné povahy (nikoli o změnu již napadeného opatření, jejíž zákonnost soud přezkoumá společně s původně napadeným opatřením obecné povahy), navrhla rozšíření svého návrhu tak, aby soud zrušil také opatření obecné povahy z 25. 5. 2020. [5] V rámci repliky z 6. 6. 2020 navrhovatelka opětovně rozšířila svůj návrh o opatření obecné povahy z 5. 6. 2020 schválené usnesením odpůrkyně č. 606. Tímto opatřením odpůrkyně dočasně znovuzavádí ochranu vnitřních hranic České republiky, tentokrát však pouze na vzdušné, nikoli pozemní hranici. Navrhovatelka přesto namítala dotčení svých práv jako přeshraniční pracovnice. Jelikož i toto opatření považovala za změnu původního opatření z 15. 3. 2020, setrvala opět na svém původním návrhu s tím, že pokud by městský soud dospěl k závěru, že se jedná o samostatné opatření obecné povahy (nikoli o změnu již napadeného opatření, jejíž zákonnost soud přezkoumá společně s původně napadeným opatřením obecné povahy), navrhla rozšíření svého návrhu tak, že aby soud zrušil také opatření obecné povahy z 5. 6. 2020. [6] Městský soud napadeným usnesením rozhodl tak, že výrokem I. nepřipustil změnu návrhu navrženou navrhovatelkou v podání z 27. 5. 2020, kterou se domáhala, aby soud zrušil také opatření obecné povahy odpůrkyně z 25. 5. 2020; výrokem II. nepřipustil změnu návrhu, navrženou navrhovatelkou v podání z 6. 6. 2020, kterou se domáhala, aby soud zrušil opatření obecné povahy odpůrkyně z 5. 6. 2020; výrokem III. odmítl návrh na zrušení opatření obecné povahy odpůrkyně z 15. 3. 2020, o dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, ve znění opatření obecné povahy z 16. 3. 2020, z 1. 4. 2020, z 23. 4. 2020 a ze 4. 5. 2020; výrokem IV. rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení; a výrokem V. vrátil navrhovatelce zaplacený soudní poplatek za podaný návrh ve výši 5 000 Kč. [7] Městský soud vyšel z toho, že pokud bylo opatření obecné povahy výslovně zrušeno (a je tak neplatné), nebo je neplatné z důvodu zániku jeho platnosti ze zákona nebo z důvodu zániku jeho platnosti uplynutím doby, na kterou bylo vydáno, neexistuje předmět řízení, o němž by soud mohl rozhodnout, a je tak nutno návrh odmítnout z důvodu neodstranitelného nedostatku podmínky řízení. Městský soud dospěl k závěru, že ke dni vydání nyní napadeného usnesení již neexistovalo žádné opatření obecné povahy, kterým by byla zavedena ochrana státních (vnitřních) hranic ve smyslu § 11 zákona o ochraně státních hranic. Opatření obecné povahy buď byla výslovně zrušena odpůrkyní, nebo skončila jejich stanovená platnost (tj. pozbyly platnosti). Návrh proto odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. S odkazem na závěry Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu městský soud ještě uvedl, že zákonná právní úprava neumožňuje soudu, aby posuzoval zákonnost již neexistujícího opatření obecné povahy a případně deklaroval jeho nezákonnost, jako je tomu v řízení o ochraně před nezákonným zásahem podle § 87 odst. 2 s. ř. s. [8] K návrhům na změnu návrhu městský uvedl, že opatření obecné povahy z 25. 5. 2020 bylo zrušeno opatřením obecné povahy z 5. 6. 2020, které pak pozbylo platnosti uplynutím 30. 6. 2020. Bylo by proto zbytečné připustit změnu návrhu při vědomí, že ve věci nebude možné meritorně rozhodnout. Nadto by navrhovatelka nemohla být těmito posledními dvěma opatřeními obecné povahy ani dotčena na svých právech. Tvrdila totiž zásah do svých práv na výkon povolání a rodinný život spočívající jednak v tom, že byla nucena namísto hraničního přechodu Rožany u Šluknova použít vzdálenější hraniční přechod, a jednak v zákazu překročit hranice v noci (tj. mezi 23 hodinou a 5 hodinou ráno). K uvedeným omezením však již opatřeními obecné povahy z 25. 5. 2020 (s účinností tohoto opatření bylo možné vnitřní hranice překračovat 24 hodin denně v místech uvedených v příloze tohoto opatření obecné povahy, včetně hraničního přechodu Rožany – Sohland, který navrhovatelka využívala), ani z 5. 6. 2020 (došlo k faktickému zrušení dočasně zavedené ochrany vnitřních hraníc na pozemních hranicích s Rakouskem a Německem) nedocházelo. Proto by bylo nutno konstatovat zjevný nedostatek aktivní věcné legitimace navrhovatelky a návrh také odmítnout. Městský soud z těchto důvodů změny návrhu nepřipustil. II. Kasační stížnost a průběh řízení o ní [9] Navrhovatelka (dále „stěžovatelka“) podala proti usnesení městského soudu kasační stížnost, jíž se domáhá zrušení výroků I., II., III. a souvisejícího výroku IV. Uvedla, že kasační stížnost podává podle § 103 odst. 1 písm. a), d) a e) s. ř. s. [10] Předně namítla, že městský soud ve vztahu k opatřením obecné povahy z 5. 6. a 12. 6. 2020 (pozn. NSS: stěžovatelka zřejmě měla na mysli opatření z 25. 5. a 5. 6. 2020) nesprávně konstatoval, že není danými opatřeními dotčena. Navíc bez toho, aby jí umožnil reagovat na toto předběžné zhodnocení soudu. Má za to, že pokud se jí jako přeshraniční pracovnice týkají hraniční kontroly prováděné Policií České republiky, je dotčena ve svých prá