9 As 195/2020 — Nejvyšší správní soud

9 As 195/2020- 53 - text 9 As 195/2020 - 56 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní věci žalobce: F. P., zast. Mgr. Martinem Kornelem, Ph.D., advokátem se sídlem Zámecká 488/20, Ostrava, proti žalovanému: Městský úřad Luhačovice, se sídlem nám. 28. října 543, Luhačovice, ve věci ochrany proti nečinnosti žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 7. 2020, č. j. 29 A 6/2020 - 152, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 7. 2020, č. j. 29 A 6/2020 – 152, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), kterým byla podle § 81 odst. 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba na ochranu proti nečinnosti žalovaného. [2] Stěžovatel brojí proti hodnocení zkoušky z praktické jízdy v rámci zkoušky z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel podle § 32 a násl. zákona č. 247/2000 Sb., o získávání a zdokonalování odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel a o změnách některých zákonů, ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o odborné způsobilosti“), ze dne 20. 11. 2019, kterým byl ohodnocen stupněm „neprospěl“. Má za to, že žalovaný vydal hodnocení v rozporu se zákonem a svévolně, bez jakéhokoliv odůvodnění, ačkoliv se žádného pochybení, kterým by takové hodnocení bylo opodstatněno, nedopustil. Obdobné tvrzení předkládá i ve vztahu k praktické jízdě vykonané dne 11. 11. 2019. I. Vymezení věci [3] Stěžovatel nejdříve podal žalobu dle § 82 a násl. s. ř. s. s cílem domáhat se ochrany před tvrzeným nezákonným zásahem žalovaného. Z hlediska aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu dospěl krajský soud k závěru, že tento žalobní typ je ve vztahu k dané skutkové situaci nesprávný, a poskytl stěžovateli lhůtu k modifikaci žalobního typu na žalobu na ochranu proti nečinnosti žalovaného dle § 79 a násl. s. ř. s. Po úpravě žalobního typu se stěžovatel domáhal toho, aby krajský soud žalovanému uložil povinnost do 7 dnů od právní moci rozsudku vydat stěžovateli osvědčení o tom, že je odborně způsobilý k řízení motorových vozidel. [4] Krajský soud za podstatu sporu označil snahu stěžovatele docílit změny stávajícího (pro něj nežádoucího) stavu spočívajícího v nevydání řidičského průkazu, který dle § 104 odst. 2 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění účinném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o silničním provozu“), osvědčuje udělení řidičského oprávnění v určité kategorii dané osobě. [5] Hodnocení zkoušky z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel je podkladem pro získání řidičského oprávnění dle § 82 zákona o silničním provozu, jedná se tedy o úkon, jenž je schopen bezprostředně zasáhnout do poměrů stěžovatele. Hodnocení stěžovatele stupněm „neprospěl“ mu brání v získání nároku na udělení řidičského oprávnění. Tento úkon žalovaného však dle krajského soudu nemůže být rozhodnutím správního orgánu ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť neobsahuje formální znaky rozhodnutí. Ačkoli jsou zákonem o odborné způsobilosti a příslušnou vyhláškou upraveny náležitosti záznamu z praktické jízdy o průběhu zkoušky, který pořizuje zkušební komisař (§ 42 zákona o odborné způsobilosti), rozhodování o tom, zda žadatel o řidičské oprávnění v této části zkoušky prospěl či neprospěl, není nijak upraveno. Záznam z praktické jízdy nepředstavuje formální akt rozhodování. Toto rozhodnutí nemá zákonem formalizovanou podobu pro vydání, neexistuje zákonem předepsaná procedura předcházející tomuto rozhodnutí, ani zákon neobsahuje předepsanou formu oznamování rozhodnutí účastníkům řízení. Zákon neobsahuje žádnou formu pro rozhodování ani formalizované řízení ve vztahu k odborné zkoušce či možnosti domáhat se přezkumu jejího výsledku. [6] Vydání řidičského průkazu není rozhodnutím dle § 65 s. ř. s., nýbrž aktem jiné povahy, který spadá do množiny taxativně vymezených aktů dle § 79 s. ř. s., neboť se jedná o osvědčení. V takových případech není možnost následného přezkumu aktu v navazujícím žalobním řízení dána, neboť neexistuje žádný žalobní typ vztahující se na osvědčení, který by byl obdobou žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. Soud se proto již v rámci nečinnostní žaloby zabývá obsahovou stránkou takového aktu a zpravidla správnímu orgánu vymezí, zda má být osvědčení vydáno a případně též jaký obsah musí nebo nesmí dotyčný akt mít (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS). [7] Klíčovým rozlišovacím kritériem mezi zásahem a osvědčením je to, zda se jedná o úkon správního orgánu závazné povahy zasahující do sféry práv a povinností jednotlivce, anebo zda jde o úkon ryze evidenční, osvědčovací či potvrzovací povahy, tj. úkon zůstávající v rovině skutkové bez normativní povahy. Účelem nečinnostní žaloby je, aby soud uložil správnímu orgánu vydat rozhodnutí ve věci samé či osvědčení, pokud takovou povinnost dle § 79 s. ř. s. správní orgán má. V řízení o zásahové žalobě podle § 82 s. ř. s. by bylo posuzováno, zda se jedná o nezákonný zásah formou nezákonné nečinnosti spočívající v jiném nekonání než nevydání rozhodnutí ve věci samé či osvědčení (zde řidičského průkazu), proto na nyní projednávanou věc nedopadá. [8] Při posouzení klíčové otázky, tj. zda byly splněny zákonné podmínky pro vydání osvědčení (řidičského průkazu) stěžovateli, a tedy zda se žalovaný nedopustil nezákonné nečinnosti spočívající v nevydání tohoto osvědčení, ačkoli k tomu byly splněny všechny zákonné předpoklady, dospěl soud k závěru, že k žádné nezákonné nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení (řidičského průkazu či oprávnění) nedošlo, neboť stěžovatel nesplnil všechny zákonné předpoklady pro jeho vydání. [9] Právní úprava nedává žalovanému pravomoc konat tak, jak stěžovatel vyžaduje, tj. opravit nebo změnit zápis zkušebního komisaře a udělit stupeň hodnocení „prospěl“, neboť k hodnocení průběhu zkoušek jsou oprávněni pouze zkušební komisaři, kteří jsou při výkonu této odborné činnosti zcela samostatní. Výkon státní správy ve vztahu ke zkouškám z odborné způsobilosti totiž dle právní úpravy spočívá primárně v tom, že žalovaný zejména vede evidenci žadatelů o řidičská oprávnění zařazených do výuky a výcviku, zajistí pro žadatele osobu zkušebního komisaře, umožní žadateli provedení zkoušek z předpisů o provozu na pozemních komunikacích a zdravotnické přípravy a zkoušek z praktické jízdy, vede evidenci o výsledcích zkoušek a potvrdí žadateli doklady, kterými později prokazuje splnění předpokladů k udělení řidičského oprávnění (vydání řidičského průkazu jako osvědčení dle § 79 s. ř. s.). [10] Kladné hodnocení zkoušky z odborné způsobilosti k řízení motorových vozidel je podkladem pro získání řidičského oprávnění dle § 82 odst. 1 zákona o silničním provozu. Nepředložení tohoto dokladu, coby jedné z podmínek pro vyhovění žádosti o udělení řidičského oprávnění dle § 92 odst. 4 písm. c) cit. zákona, bylo důvodem k zastavení řízení o stěžovatelově žádosti ze dne 4. 5. 2020. [11] Krajský soud následně věcně přezkoumal jednotlivé záznamy o zkoušce a důvody, které vedly zkušebního komisaře k udělení hodnocení „neprospěl“. Zpochybnění stěžovatele považoval za neopodstatněná. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [12] Stěžovatel brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností dle 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. [13] Opakovaně prokázal odbornou způsobilost, zkušební komisař se dopustil nečinnosti spočívající v nevydání osvědčení o splnění podmínek odborné způsobilosti k získání řidičského oprávnění, na což vícekrát upozornil žalovaného, který je zaměstnavatelem zkušebního komisaře, zajišťuje zkoušky a je odpovědný za jejich zákonný průběh. Součástí stížnosti je obsáhlá argumentace včetně důkazů, kterými dokládá, že prokázal odbornou způsobilost k řízení motorového vozidla během praktických jízd. [14] Je nesporné, že hodnocení stupněm „neprospěl“ brání stěžovateli v získání nároku na udělení řidičského oprávnění. Zápis zkušebního komisaře nelze považovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 s ř. s. a neprobíhá o něm žádné řízení, ve kterém by se mohla uplatnit klasická práva účastníka řízení. Zákon o odborné způsobilosti nepředepisuje formalizovanou podobu záznamu o zkoušce, stejně tak není upraveno oznamování výsledku zkoušky a jeho zápis, nejsou proto splněny ani podmínky dle § 71 a § 72 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Jde o úkon dle části IV. správního řádu. Jedná se o podklad osvědčující odbornou způsobilost žadatele o řidičské oprávnění (dokument potvrzují