8 Afs 159/2021 — Nejvyšší správní soud

8 Afs 159/2021- 33 - text  8 Afs 159/2021-37 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: město Stochov, se sídlem Jaroslava Šípka 486, Stochov, zast. JUDr. Petrem Jirátem, advokátem se sídlem Blatenská 1161/46, Chomutov, proti žalovanému: Ministerstvo pro místní rozvoj, se sídlem Staroměstské náměstí 932/6, Praha 1, proti rozhodnutí ministryně pro místní rozvoj ze dne 26. 11. 2019, čj. MMR-51213/2019-26, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 4. 2021, čj. 11 A 9/2020-38, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Nejvyšší správní soud se v tomto rozsudku zabýval tím, zda neuplatnění smluvních pokut může představovat umožnění podstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku dle § 222 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek. [2] Žalovaný poskytl žalobci (stěžovateli) dotaci na projekt „Snížení energetické náročnosti BD Mírové náměstí 259-261“. Stěžovatel pro tento projekt vybral dodavatele Martin Vršecký s.r.o., s nímž uzavřel smlouvu o dílo. Dílo mělo být provedeno v době 150 kalendářních dní od zahájení prací. Dodavatel se však s prováděním díla dostal do prodlení a k předání díla došlo o 342 kalendářních dnů později. [3] Po dokončení díla požádal stěžovatel o vyplacení dotace. Při provádění administrativního ověření této žádosti Centrum pro regionální rozvoj České republiky (dále jen „Centrum“) – zprostředkující subjekt žalovaného – dospělo k závěru, že stěžovatel porušil pravidla pro zadávání veřejných zakázek. Stěžovatel umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku tím, že připustil prodloužení termínu provedení díla. Celkem bylo dílo předáno o 342 dnů později. Zpoždění v rozsahu 84 dnů strany vyřídily započtením smluvních pokut za prodlení proti doplatku ceny díla. Zpoždění v rozsahu 116 dnů činily vícepráce, které Centrum uznalo za oprávněné maximálně v rozsahu 25 dnů, avšak stěžovatel po dodavateli nepožadoval smluvní pokuty za celých 116 dnů. V případě posledních 142 dnů prodlení (107 dnů za technologickou přestávku a 35 za přerušení prací z důvodu klimatických podmínek) rovněž stěžovatel po dodavateli smluvní pokutu nepožadoval. Stěžovatel ho dokonce informoval, že smluvní pokuty za technologickou přestávku uplatňovat nebude. Tímto postupem byl fakticky posunut termín provedení díla. Ten je zásadním údajem pro každého potenciálního dodavatele, jelikož na jeho základě se rozhoduje, zda se zakázky zúčastní. Smluvní dokumentace s žádným prodloužením termínu pro povedení díla nepočítala, a proto šla případná potřeba prodloužit dobu provádění díla k tíži vybraného dodavatele. Na základě těchto skutečností Centrum rozhodlo o finanční opravě ve výši 25 % z částky poskytnuté dotace opatřením z 11. 7. 2019. [4] Stěžovatel podal proti opatření Centra námitky, o nichž rozhodl žalovaný (konkrétně ministryně pro místní rozvoj) v záhlaví nadepsaným rozhodnutím tak, že potvrdil oprávněnost opatření Centra. Žalovaný se neztotožnil s argumentací stěžovatele, že termín provedení díla nebyl změněn žádným dodatkem. Umožnění změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku dle § 222 zákona o zadávání veřejných zakázek totiž žádný formalizovaný postup nevyžaduje. Faktický postup, kterým dojde k posunutí termínu provedení díla, rovněž představuje umožnění změny závazku. Stěžovatel poslal dodavateli dopis, v němž mimo jiné uvedl, že po něm nebude uplatňovat smluvní pokutu za dobu technologické přestávky. Tím dal najevo, že prodloužení přijímá a dodavatel za něj nebude nijak postihnut. Rovněž dohoda o započtení, kterou stěžovatel s dodavatelem uzavřel, se týkala pouze smluvních pokut za 84 dnů prodlení; prodlení za ostatních 233 dnů neřešila. Žalovaný nesouhlasil ani s argumentem, že se stěžovatel nevzdal žádné smluvní pokuty – tento argument je v rozporu s dopisem, který stěžovatel dodavateli zaslal a v němž uvedl, že smluvní pokuty za technologickou přestávku uplatňovat nebude. Neshledal důvodné ani argumenty stěžovatele, že přestávka z klimatických důvodů byla vzhledem k nepříznivému počasí vhodná. Smluvní podmínky s takovou přestávkou nepočítaly. Případné nepříznivé podmínky šly tedy zcela k tíži dodavatele, který s nimi měl počítat při podávání své nabídky. [5] Následně podal stěžovatel proti rozhodnutí žalovaného u Městského soudu v Praze žalobu; městský soud ji v záhlaví uvedeným rozsudkem jako nedůvodnou zamítl. [6] Úvodem městský soud zdůraznil, že zákaz podstatných změn ve smlouvách na veřejné zakázky je klíčovým pravidlem. Regulace procesu zadávání veřejných zakázek by ztratila smysl, pokud by byl zadavatel omezen jen do okamžiku uzavření smlouvy, a nikoliv po celou dobu účinnosti smlouvy na poskytované plnění. Neoprávněné umožnění podstatné změny závazku ze smlouvy na veřejnou zakázku pak nemusí spočívat v uzavření dodatku ke smlouvě. I samotná skutečnost, že zadavatel svým faktickým postupem nerespektuje obchodní či jiné smluvní podmínky stanovené v rámci zadávacích podmínek dotčené veřejné zakázky, může představovat změnu závazku. [7] Stěžovatel v žalobě opakovaně argumentoval, že technologickou přestávku vzal pouze na vědomí. Ve svém dopise však výslovně uvedl, že po dobu technologické přestávky, kterou rada stěžovatele schválila jako důvodnou, smluvní pokutu uplatňovat nebude. Stěžovatel tedy dal dodavateli jednoznačně najevo, že vůči němu nebude po uvedenou dobu uplatňovat smluvní pokutu z prodlení při plnění veřejné zakázky. Uvedený dopis je nutné vykládat i v kontextu navazujícího jednání stěžovatele. Ten následně s dodavatelem uzavřel dohodu o započtení, v níž smluvní pokuty za nedůvodné vícepráce, technologickou přestávku a přerušení prací z důvodu klimatických podmínek neuplatnil. Z ničeho neplyne, že by touto dohodou stěžovatel vypořádával pouze část prodlení a smluvní pokuty za ostatní části prodlení se chystal uplatnit jiným způsobem. Soud tedy považoval za rozhodující, že stěžovatel smluvní pokutu za prodlení v délce 233 dnů neuplatnil, ačkoliv tak učinit měl a mohl. Takový postup v oblasti zadávání veřejných zakázek není možný. Stěžovatel fakticky prodloužil dobu provádění díla. Doba plnění má pro potenciální dodavatele zásadní význam a podle ní se dodavatelé rozhodují, zda se budou o zakázku ucházet. Stěžovatel tedy svým faktickým postupem umožnil podstatnou změnu závazku ze smlouvy, která by umožnila účast jiných dodavatelů, pokud by zadávací podmínky původního zadávacího řízení odpovídaly této změně. [8] Městský soud se neztotožnil ani s argumentem, že dodavatel se nikoliv svou vinou ocitl v tak nepředvídatelném prodlení, že provedení díla zasáhlo i do zimních měsíců. Žalovaný tento argument správně odmítl s tím, že pokud se dodavatel ocitl v prodlení, v jehož důsledku plnění veřejné zakázky zasahovalo do zimních měsíců, nezbavuje taková skutečnost sama o sobě dodavatele odpovědnosti za prodlení v tomto období, a tedy i povinnosti zaplatit související smluvní pokutu. Stěžovatel na tyto argumenty v žalobě nijak věcně nereagoval. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [9] Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvádí, že žádným dokumentem nezměnil ani termín předání díla, ani jiné podmínky smlouvy o dílo. Samotné vzetí na vědomí určité skutečnosti pak nemůže představovat jakoukoliv změnu závazku. Rovněž neprominul žádný dluh ani se nevzdal žádné smluvní pokuty, ať již zjevně či skrytě. Žádného dodavatele tak nezvýhodnil. S touto argumentací se podle stěžovatele městský soud vypořádal pouze povšechně bez zohlednění toho, že žalovaný založil své rozhodnutí na skutečnostech, které jsou sporné. Úvahy soudu o kontextu jednání stěžovatele jsou nesprávné především proto, že nejsou podepřeny žádnými skutečnostmi, které by plynuly ze správního spisu. Navíc jsou v rozporu s realitou, jelikož stěžovatel zaplacení části smluvní pokuty za dodavatelem vymáhá žalobou z 11. 9. 2020 a tuto smluvní pokutu mu též vyúčtoval. Věc je vedena u Okresního soudu v Rakovníku pod sp. zn. 6 C 82/2020 a řízení je nyní přerušeno. [10] Stěžovatel dále argumentuje, že úvahy soudu jsou nesprávné též proto, že otázka, zda smluvní pokutu stěžovatel vyúčtuje, nemůže mít žádný vliv na to, zda se takové smluvní pokuty vzdal, a zda tedy skutečně podstatným způsobem změnil zadávací podmínky. Žádný nárok stěžovatele vůči dodavateli se nepromlčel a vzhledem k podání žaloby ani nepromlčí. Stěžovatel pochopitelně nechtěl v žalobě rozvádět svůj právní názor ohledně vymahatelnosti smluvní pokuty, jelikož by z toho mohl dodavatel těžit. Nic z těchto skutečností neřeší otázku, zda došlo nebo nedošlo ke změně podmínek zadávacího řízení. Městský soud na odůvodnění svého rozhodnutí fakticky rezignoval, a jeho rozsudek je tak nepřezkoumatelný. [11] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnos