6 As 60/2024 — Nejvyšší správní soud

6 As 60/2024- 110 - text  6 As 60/2024 - 125 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudkyně Veroniky Juřičkové a soudce Václava Štencla v právní věci žalobce: statutární město Kladno, sídlem náměstí starosty Pavla 44, Kladno, zastoupeného Mgr. Ing. Martinem Lukášem, advokátem, sídlem Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Středočeský kraj, sídlem Zborovská 11, Praha 5, zastoupenému JUDr. Jaromírem Bláhou, advokátem, sídlem Prvního Pluku 206/7, Praha 8, na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením žalovaného, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 29. 11. 2023 č. j. 54 A 77/2022215, takto: I. Kasační stížnost žalobce se zamítá. II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci a dosavadní řízení [1] Žalobce se žalobou původně domáhal, aby krajský soud určil, že zásah žalovaného spočívající v omezení dopravní obslužnosti [omezení níže uvedených linek a vyřazení linek městské hromadné dopravy (dále jen „MHD“) zajišťovaných a hrazených žalobcem ze systému Pražské integrované dopravy (dále „PID“)] účinný od 1. 9. 2022 na základě aplikace Standardů dopravní obslužnosti Středočeského kraje (dále „SDO“) je nezákonný, a to v rozsahu konkretizovaném v žalobě, pokud mění stav následujících autobusových linek platný ke dni 31. 8. 2022: (i) linka č. 300 (Praha, Nádraží Veleslavín – Buštěhrad – Kladno, Energie); (ii) linka č. 322 (Praha, Nádraží Veleslavín – Lidice – Kladno – Vinařice – Slaný, aut. nádr.); (iii) linka č. 324 (Praha, Zličín – Kladno – Slaný, Rabasova); (iv) linka č. 330 (Praha, Nádraží Veleslavín – Kladno – Libušín, nám.); (v) linka č. 399 (Praha, Nádraží Veleslavín – Kladno – Libušín – Smečno); (vi) linka č. 565 (Kladno, aut. nádr. – Vinařice – Slaný, aut. nádr.); (vii) linka č. 621 (Kladno, nám. Svobody – Libušín – Smečno); (viii) linka č. 624 (Kladno, nám. Svobody – Dřetovice); (ix) linka č. 629 (Bratronice, Dolní Bezděkov – Kladno – Dřetovice) a (x) linky č. 601 až 611 a 613 až 616 MHD Kladno. Zároveň žalobce požadoval, aby soud žalovanému zakázal pokračování v zásahu spočívajícím v omezení dopravní obslužnosti účinném od 1. 9. 2022 porušujícím žalobcova práva a přikázal obnovení rozsahu dopravní obslužnosti zajišťované žalovaným ve stavu před zásahem spočívajícím v omezení dopravní obslužnosti účinném od 1. 9. 2022. [2] Krajský soud usnesením ze dne 12. 12. 2022, č. j. 54 A 77/202285, žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“), neboť dospěl k závěru, že žalované jednání z povahy věci nemůže být zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Poukázal na to, že při zajišťování dopravní obslužnosti vystupují žalobce i Středočeský kraj v roli vykonavatelů pečovatelské (nevrchnostenské) veřejné správy. Kraj proto vůči žalobci (obci) nemůže vystupovat ve vrchnostenském postavení jako správní orgán a žalobce vůči kraji nemá žádná veřejná subjektivní práva. Obcím nesvědčí právo na zajištění dopravní obslužnosti. Zároveň způsob, jakým kraj zajišťuje dopravní obslužnost, žádným způsobem nezasahuje do práva žalobce na samosprávu. [3] Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti žalobce rozsudkem ze dne 31. 5. 2023, č. j. 6 As 285/202283, uvedené usnesení krajského soudu zrušil a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že město Kladno se žalobou domáhalo ochrany svého veřejného subjektivního práva na územní samosprávu, přičemž zajišťování dopravní obslužnosti je činnost, která spadá do oblasti veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [4] V dalším řízení krajský soud z rozsudku Nejvyššího správního soudu dovodil, že není možné, aby soud žalovanému přikázal zajišťovat dopravní obslužnost v žalobcem konkrétně požadovaném rozsahu, pročež žalobce vyzval k úpravě petitu. Žalobce se po úpravě domáhal, aby soud žalovanému zakázal, aby v zásahu spočívajícím v omezení dopravní obslužnosti na autobusových linkách mezi hlavním městem Prahou a žalobcem pod úroveň vyžadovanou § 2 zákona č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, účinném od 1. 9. 2022, pokračoval či jej opakoval. Zadruhé žalobce požadoval, aby soud žalovanému přikázal uvést do souladu jízdní řády autobusových linek PID č. 300, 322, 324, 330, 399, 565, 621, 624 a 629 s jízdními řády platnými ke dni 31. 8. 2022, které jsou přílohou č. 1 a nedílnou součástí tohoto návrhu, respektive odpovídající linky v tomto rozsahu opětovně zavést, a zařadit linky MHD Kladno č. 601, 602, 603, 604, 605, 606, 608, 609, 610, 611, 613, 614 a 616 zajišťované a hrazené žalobcem do systému PID. Alternativně žalobce požadoval, aby soud žalovanému přikázal zajišťovat dopravní obslužnost prostřednictvím autobusových linek mezi hlavním městem Prahou a žalobcem v souladu s požadavky § 2 zákona o službách v přepravě, tedy takovým způsobem, aby plánovaná kapacita jednotlivých spojů a jejich plánované rozvržení v průběhu pracovních dnů i dnů pracovního klidu odpovídaly předpokládanému rozsahu přepravní poptávky ze strany cestujících, a nedocházelo tak k neobsloužení jednotlivých zastávek na linkách v důsledku přeplnění spojů. Pokud by v průběhu řízení došlo k ukončení zásahu, žalobce žádal, aby soud určil, že provedený zásah žalovaného spočívající v omezení dopravní obslužnosti na autobusových linkách mezi hlavním městem Prahou a žalobcem účinném od 1. 9. 2022 na základě aplikace SDO přijatých usnesením zastupitelstva žalovaného dne 25. 10. 2021, č. 01510/2021/ZK, byl nezákonný. [5] Krajský soud v rozsudku shrnul, že předmětem sporu je otázka, v jakém rozsahu je kraj povinen zajišťovat (a plně financovat) zajišťování dopravní obslužnosti ve svém územním obvodu. [6] Krajský soud shledal nedůvodnými námitky, podle nichž není jasné, který správní orgán a jakou formou rozhodl o omezení dopravní obslužnosti a vyřazení linek zajišťovaných stěžovatelem z PID, že ve věci nebylo postupováno dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále „s. ř.“), a nebyl veden správní spis. Krajský soud z usnesení zastupitelstva žalovaného ze dne 25. 10. 2021 a usnesení rady žalovaného ze dne 21. 4. 2022 dovodil, že právě tyto dva orgány rozhodly o sporných změnách, proti kterým žalobce brojí. Příspěvková organizace Integrovaná doprava Středočeského kraje (dále „IDSK“) byla pověřena tyto změny provést. [7] Stanovení rozsahu základní dopravní obslužnosti pro území kraje, jakož i přijímání dalších prováděcích a organizačních a technických opatření týkajících se dopravní obslužnosti ze strany orgánů kraje, jeho příspěvkových organizací či právnických osob nelze dle krajského soudu považovat za rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Takto široce nelze interpretovat ani závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 285/202283, podle kterého dopravní plánování žalovaného je výkonem vrchnostenské veřejné správy. Stanovením rozsahu dopravní obslužnosti však žalovaný nezakládá, nemění ani neruší konkrétní práva a povinnosti žalobce a ani je závazně nedeklaruje. To platí bez ohledu na to, že jednotlivými akty a opatřeními v rámci dopravního plánování je žalovaný schopen optikou Nejvyššího správního soudu zasáhnout do práva na samosprávu žalobce. Z hlediska povahy činnosti se nemohlo jednat o správní řízení, jež by mělo být zakončeno rozhodnutím, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva či povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má, anebo nemá. Dopravní plánování kraje se neprovádí ani v žádné z dalších forem správní činnosti upravených správním řádem. Na postup při přijímání sporných změn se správní řád neuplatnil. [8] K podstatě tvrzeného zásahu žalobcem spatřovaného v tom, že pro zachování dopravní obslužnosti na úrovni před spornými změnami bude muset sám ze svého rozpočtu vynaložit finance na zajištění dopravní obslužnosti „namísto“ žalovaného, krajský soud uvedl, že obec zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu (nad rámec spojů provozovaných v rámci dopravní obslužnosti kraje, které územím obce projíždějí). Obce se za určitých podmínek mohou (podpůrně) podílet na zajišťování dopravní obslužnosti kraje, není to však jejich povinností. Kraj zajišťuje dopravní obslužnost ve svém územním obvodu, nemá však povinnost zajišťovat dopravní obslužnost v rámci územního obvodu jednotlivých obcí (v měřítku městské dopravy). „Krajské“ spoje územními obvody obcí pouze projíždějí a propojují jednotlivé obce tak, aby celkově zajišťovaly dopravní obslužnost kraje. [9] Hlavní město Praha nespadá do územního obvodu žalovaného. Zákon však předpokládá, že dopravní obslužnost jednotlivých krajů se bude prolínat; kraj má povinnost zajistit pro své občany dopravu do zaměstnání, do škol, do zdravotnických zařízení atd.