Ústavní soud II.ÚS 1841/18 – Oprava nesprávností a došetření věci

Ústavní stížností, jež byla Ústavnímu soudu doručena dne 28. 5. 2018, navrhla stěžovatelka zrušení v záhlaví uvedených rozsudků z důvodu tvrzeného porušení jejího základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), jakož i principů uvedených v čl. 1, čl. 2 odst. 3 a čl. 9 odst. 2 a 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").

Rozsudkem Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") ze dne 28. 2. 2018 č. j. 9 A 98/2016-89 byla zamítnuta žaloba, kterou se stěžovatelka domáhala ochrany před nezákonným zásahem vedlejšího účastníka. Tento zásah měl spočívat v kontrolních zjištěních uvedených v dodatku k protokolu o kontrole ze dne 1. 12. 2015 č. j. 16937/3.50/15-3, vydaném vedlejším účastníkem dne 18. 2. 2016 pod č. j. 16937/3.50/15-5, podle něhož se stěžovatelka dopustila v případě jedné své zaměstnankyně porušení § 127 odst. 1 a 2 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Za odpracované hodiny práce přesčas jí totiž neměla poskytnout ani část platového tarifu, osobního a zvláštního příplatku a příplatku za práci ve ztíženém pracovním prostředí, ani náhradní volno. O námitkách stěžovatelky proti uvedenému dodatku k protokolu o kontrole rozhodl vedoucí oddělení 3.50 vedlejšího účastníka rozhodnutím ze dne 4. 4. 2016 č. j. 16937/3.50/15-6 tak, že jim nevyhovuje.

Důvodem zamítnutí žaloby byla skutečnost, že napadeným kontrolním zjištěním nemohla být stěžovatelka nijak zkrácena na svých veřejných subjektivních právech. Jde toliko o souhrn skutkových zjištění učiněných vedlejším účastníkem při kontrole provedené u stěžovatelky, která se týkají jednání stěžovatelky ve vztahu k jedné z jejích zaměstnankyň, spolu s konstatováním o porušení konkrétní povinnosti stanovené zákonem, jehož se měla stěžovatelka zjištěným jednáním dopustit. Do práv stěžovatelky jako kontrolovaného subjektu by mohlo být zasaženo až v souvislosti s navazujícím řízením, typicky ve správním řízení o správním deliktu.

S tímto hodnocením se ztotožnil také Nejvyšší správní soud, který rozsudkem ze dne 20. 4. 2018 č. j. 4 Ads 78/2018-53 zamítl kasační stížnost stěžovatelky proti výše uvedenému rozsudku. Závěr o tom, že samotná kontrolní zjištění ještě nezasahují do veřejných subjektivních práv kontrolovaného subjektu, shledal v souladu s jeho ustálenou rozhodovací činností (například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2017 č. j. 6 Afs 193/2016-31). Soudní přezkum by byl připuštěn jen v případech, kdy by bylo kontrolním protokolem kontrolované osobě přímo uloženo i konkrétní opatření k nápravě, respektive by jí byla v rámci protokolu přímo uložena povinnost, přičemž oprávnění k uložení takové povinnosti by vyplývalo v souvislosti s prováděním kontroly pro kontrolní orgán ze zvláštního právního předpisu. O takovýto případ však ve věci stěžovatelky nešlo. Pochybení nemožno spatřovat ani v odkazu městského soudu na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které v době podání žaloby ještě nebyly vydány. Použití v nich uvedeného právního názoru neznamená nepřípustnou zpětnou účinnost, neboť soudy z povahy svého poslání právo nevytváří, ale nalézají.

Stěžovatelka nesouhlasí s výše uvedeným právním závěrem správních soudů, podle něhož jako kontrolovaná osoba nemůže u soudu brojit proti kontrolnímu protokolu, nebyla-li jí v něm uložena nějaká povinnost. Má za to, že již ze samotného kontrolního zjištění jí vyplývá povinnost k nápravě zjištěného porušení § 127 odst. 1 a 2 zákoníku práce. Správní soudy důsledně nerozlišily účinky kontrolních závěrů vyplývajících z kontrolního protokolu v případech, kdy kontrolovanou osobou je soukromá osoba a kdy kontrolovanou osobou je veřejnoprávní subjekt. Veřejnoprávní subjekty jsou totiž ze zákona součástí systému, který nejméně jednou ročně prověřuje, zda bylo reagováno na kontrolní zjištění kontrolních orgánů. To znamená, že v případech, kdy je kontrolovanou osobou osoba soukromá, dochází k zásahu do práv a povinností kontrolovaného subjektu zpravidla až v případném navazujícím sankčním řízení, avšak v případech, kdy kontrolovanou osobou je veřejnoprávní subjekt, dochází k uvedenému zásahu již doručením rozhodnutí o námitkách, které směřovaly proti konkrétním kontrolním zjištěním a kterým byl konkrétní postup kontrolované osoby označen za nezákonný.

Za ústavně nepřípustnou libovůli považuje stěžovatelka skutečnost, že se vedlejší účastník odmítl zabývat řadou jejích námitek s poukazem na to, že jsou řešitelné v rámci jiného - v rozhodnutí však nespecifikovaného - právního prostředku nápravy. Vedlejší účastník přitom žádné takovéto řízení nezahájil a v současnosti je s ohledem na uplynutí zákonné jednoroční prekluzivní lhůty podle § 36 odst. 2 zákona č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve znění zákona č. 136/2014 Sb., ani zahájit nemůže. Správní soud měl bezprostředně před vydáním kasační stížností napadeného rozsudku ověřit, zda nějaké navazující správní řízení bylo skutečně zahájeno a pokud se tak nestalo, byl povinen správní žalobu meritorně projednat.

Ve zbylé části ústavní stížnosti stěžovatelka namítá nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku městského soudu, který odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu vydaný teprve v průběhu řízení, jenž jí v době podání žaloby nemohl být znám. Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku vyplývá i z toho, že se správní soudy nevypořádaly s částí argumentace uplatněné v žalobě. Stěžovatelka nerozumí, z jakého důvodu se nemůže v případě, že se žalobou domáhá určení nezákonnosti zásahu, domáhat eventuálním návrhem výroku zakazujícího nebo přikazujícího.

Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu. Ústavní stížnost je přípustná (stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně práva ve smyslu § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů), byla podána včas a osobou k tomu oprávněnou a splňuje i všechny zákonem stanovené formální náležitosti. Pokud jde o podmínku povinného zastoupení advokátem (§ 29 až 31 zákona o Ústavním soudu), plná moc k zastupování stěžovatelky neodpovídá požadavkům § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Je tomu tak z toho důvodu, že speciální plnou moc k zastupování před Ústavním soudem nelze udělit před tím, než nastal tvrzený zásah do základních práv a svobod, tedy v tomto případě než byl vydán napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu [usnesení ze dne 22. 10. 2001 sp. zn. III. ÚS 403/01 (U 39/24 SbNU 557)]. Ústavní soud přesto nevyzýval stěžovatelku k odstranění této vady, neboť - jak bude uvedeno dále - ani její odstranění by nemohlo nic změnit na výsledku tohoto řízení.

Ústavní soud se seznámil s argumentací stěžovatelky, napadenými rozhodnutími i dalšími přílohami ústavní stížnosti, načež zhodnotil, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

V řízení o ústavních stížnostech [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, § 72 a násl. zákona o Ústavním soudu] Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) přezkoumává rozhodnutí či postup orgánů veřejné moci jen z toho hlediska, zda jimi nedošlo k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod. Sám totiž není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí, což znamená, že jeho zásah nelze odůvodnit toliko tím, že se orgány veřejné moci dopustily pochybení v rovině tzv. podústavního práva či jiné nesprávnosti.

Stěžovatelka se žalobou podle § 82 soudního řádu správního domáhala určení nezákonnosti kontrolního zjištění, obsaženého v dodatku k protokolu o kontrole, vydaném podle § 21 odst. 2 zákona č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád). Její žaloba však byla zamítnuta z důvodu, že se samotným kontrolním zjištěním obsaženým v protokolu o kontrole podle § 12 kontrolního řádu, respektive v jeho dodatku, není spojen zásah do jejích veřejných subjektivních práv. Lze přisvědčit hodnocení správních soudů, že v případě kontrolního zjištění jde pouze o shrnutí skutkových zjištění učiněných kontrolním orgánem (v tomto případě vedlejším účastníkem), které samotné nemá dopady do práv a povinností kontrolovaného subjektu (srovnej usnesení ze dne 22. 11. 2016 sp. zn. IV. ÚS 3317/16, dostupné na http://nalus.usoud.cz). Tento závěr přitom platí bez ohledu na to, zda je kontrolovaný subjekt osobou práva veřejného nebo soukromého. Skutečnost, že v budoucnu bude v rámci nové kontroly posuzováno i to, zda trvají nedostatky zjištěné při kontrole v minulosti, žádný rozdíl mezi postavením kontrolovaných subjektů, který by byl pro danou věc relevantní, nezakládá. Lze jen dodat, že kontrolní zjištění může být podkladem pro rozhodnutí ve správním řízení, kde bude o právech a povinnostech kontrolovaného subjektu rozhodováno, žádné takovéto rozhodnutí však napadeno nebylo a podle ústavní stížnosti ani vydáno být nemělo.

Za této situace nelze z ústavního hlediska nic vytknout závěrům správních soudů, podle nichž napadené kontrolní zjištění nemohlo mít za následek nezákonný zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatelky. Odůvodnění napadených rozsudků v tomto ohledu odpovídá obecně akceptovatelným metodám výkladu práva a nelze mu vytknout svévoli ani jakýkoli jiný kvalifikovaný exces, s nímž by bylo možné spojovat porušení základního práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. Tento závěr lze vztáhnout i k dalším námitkám stěžovatelky, s nimiž se navíc v potřebné míře vypořádaly již správní soudy, přičemž v podrobnostech lze odkázat právě na odůvodnění napadených rozsudků.

Z těchto důvodů rozhodl Ústavní soud podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o odmítnutí ústavní stížnosti stěžovatelky jako zjevně neopodstatněné.