18 A 98/2022

Žalobkyně se žalobou podanou dne 22. 12. 2022 domáhá zrušení rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, Ústředního inspektorátu, (dále jen „žalovaná“) ze dne 24. 10. 2022, č. j. SZPI/AT152-48/2016 (dále též „Napadené rozhodnutí“), jímž žalovaná výrokem I. změnila postupem dle § 90 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném ke dni vydání napadeného rozhodnutí (dále jen „správní řád“), popis skutku ve výroku I. pod bodem 1) rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské inspekce, inspektorátu v Praze (dále jen „správní orgán prvního stupně“) ze dne 12. 4. 2022, čj. SZPI/AT152-45/2016 (dále též „Prvostupňové rozhodnutí“), výrokem II. žalovaná změnila postupem podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu výrok I. Prvostupňového rozhodnutí v části týkající se trestu ohledně odkazu na příslušnou právní úpravu a výrokem III. ve zbývající části výroku I. a II. Prvostupňového rozhodnutí žalovaná odvolání žalobkyně postupem dle § 90 odst. 5 správního řádu zamítla.

Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán prvního stupně uznal žalobkyni vinnou ze spáchání 2 níže uvedených přestupků, kterých se dopustila tím, že

Za tato jednání byla žalobkyni v souladu s použitím absorpční zásady podle § 41 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“), dle § 17 odst. 11 písm. d) zákona o potravinách uložena úhrnná pokuta ve výši 300 000 Kč. Dále byla žalobkyni dle § 95 zákona o přestupcích ve spojení s § 79 odst. 5 správního řádu uložena povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč.

Napadené rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 25. 10. 2022.

Žalovaná v odůvodnění Napadeného rozhodnutí rozsáhle shrnula kontrolní zjištění a závěry správního orgánu prvního stupně, včetně všech podkladů Prvostupňového rozhodnutí. Žalovaná též shrnula odvolací námitky žalobkyně a jednotlivě se k nim obsáhle vyjádřila.

K námitce žalobkyně, že Prvostupňové rozhodnutí je nezákonné a skutek v něm popsaný se nestal tak, jak je v rozhodnutí uvedeno, žalovaná uvedla, že není podstatné, z jakého místa byla potravina dodána, nýbrž to, že tato byla uvedena na trh formou prodeje. Nicméně pokud správní orgán prvního stupně ve výroku rozhodnutí uvedl, že potravina byla dodána ze sídla žalobkyně, avšak ve skutečnosti tomu tak nebylo, je potřeba tuto nepřesnost opravit. Z těchto důvodů žalovaná přistoupila ke změně v popisu skutku způsobem v Napadeném rozhodnutí uvedeném, přičemž tímto dle jejího názoru nedošlo k zásahu do práv žalobkyně.

Žalovaná k námitce žalobkyně, že se správní orgán prvního stupně nedržel právního názoru vysloveného v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 2021, čj. 4 As 295/2019 - 49, v němž byly dány mantinely dalšího zkoumání a právního hodnocení, uvedla, že správní orgán prvního stupně postupoval v souladu s uvedeným rozsudkem, když nejprve zvážil, zda došlo k naplnění skutkové podstaty přestupku dle § 17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách, a následně se v rámci nového projednání věci rozhodl, při upřesnění porušených právních povinností, subsumovat jednání žalobkyně pod jinou skutkovou podstatu přestupku. Správní orgán prvního stupně zkoumal, zda byla zachována totožnost skutku, přičemž dospěl k tomu, že změna právní kvalifikace nemá na totožnost skutku vliv. Žalovaná se s těmito závěry ztotožnila a v podrobnostech odkázala na odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí. Dle názoru žalované nebyl dán žádný důvod k zastavení řízení, neboť žalobkyně se obou přestupků dopustila a pokuta jí byla uložena na základě hodnocení závažnosti přestupků.

Žalobkyně dále namítla, že povinnost upravenou v čl. 14 odst. 1 Nařízení č. 178/2002 neporušila, neboť z dikce čl. 14 odst. 3 písm. b) téhož nařízení nevyplývá, že by měly být vzaty v úvahu všechny informace uvedené na štítku, zejména proto, že poskytování informací spotřebitelům řeší jiné nařízení. Dále žalobkyně uvedla, že dle čl. 14 odst. 4 písm. a) téhož nařízení se berou v úvahu pravděpodobné okamžité nebo krátkodobé nebo dlouhodobé účinky dotyčné potraviny nejen na zdraví osoby, která ji konzumuje, nýbrž i na zdraví dalších generací. Takový účinek nicméně nebyl ze strany správního orgánu prvního stupně nijak doložen s ohledem na velmi nízký obsah lepku v potravině. Samotné nesprávné uvedení či opomenutí uvést úplné složení potraviny samo o sobě nenaplňuje znaky škodlivosti dle Nařízení č. 178/2002. Správní orgán prvního stupně v Prvostupňovém rozhodnutí neuvedl konkrétní tvrzení umožňující uzavřít, že v případě Zeleninových hranolků se jedná o potravinu škodlivou pro zdraví. Žalovaná k této námitce sdělila, že informace uvedené na potravině se posuzují jednotlivě i jako součást celého označování, přičemž stěžejním předpisem je Nařízení č. 1169/2011. Pakliže je potravina nesprávně označena, případně pokud požadovaná informace v označení chybí, a toto má dopad na bezpečnost spotřebitelů, je na místě hodnotit takové porušení povinnosti z hlediska bezpečnosti potraviny. V dané věci byla potravina vyhodnocena jako potravina škodlivá pro zdraví, když byly zohledněny pravděpodobné okamžité nebo krátkodobé účinky předmětné potraviny na zdraví osoby, která ji konzumuje, neboť z důvodu absence údaje o obsahu lepku či přímého uvedení složky obsahující lepek si osoba citlivá na lepek mohla potravinu zakoupit s mylným závěrem, že předmětná potravina lepek neobsahuje, tudíž mohlo následně dojít k závažné alergické reakci. Pokud jde o znak škodlivosti, tak zjištěné množství lepku bylo 250x větší než množství, které lze považovat za stopové. Z praktického hlediska lze za množství, které již není stopové, považovat množství asi 10x vyšší, než je mez stanovitelnosti použité laboratorní metody. V případě lepku je mez stanovitelnosti 2,5 mg/kg, proto lze za stopové množství považovat asi 25 mg/kg lepku, přičemž laboratorním rozborem potraviny byla zjištěna přítomnost lepku v hodnotě 6 199 mg/kg. Takové množství bylo způsobilé ohrozit nejen osoby alergické na lepek, nýbrž i osoby, které tolerují přítomnost lepku v malém množství a vyhledávají potraviny se sníženým obsahem lepku. Tyto dle provádějícího nařízení Komise (EU) č. 828/2014 mohou obsahovat maximálně 100 mg/kg lepku, tudíž i vůči tomuto pravidlu obsahovala potravina uvedená na trh žalobkyní 62x více lepku.

Další námitka žalobkyně spočívala v tom, že je jí kladeno za vinu porušení povinnosti dle čl. 9 odst. 1 písm. b) Nařízení č. 1169/2001 tím, že na české etiketě nebylo deklarováno úplné složení potraviny včetně tukové složky. K tomuto skutečně díky administrativní chybě došlo, avšak tuková složka i údaj o obsahu pšeničné mouky byly uvedeny v jazyce anglickém, který lze podle čl. 15 nařízení považovat za srozumitelný pro spotřebitele. Žalovaná k této námitce uvedla, že není rozhodné, jaké informace obsahoval obal potraviny v cizím jazyce, neboť pro posouzení souladu potraviny s potravinovým právem jsou stěžejní informace poskytnuté v českém jazyce, na které se má spotřebitel právo spolehnout. Skutečnost, že se jednalo o administrativní chybu, není podstatná, jelikož žalobkyně za uvedený přestupek nese objektivní odpovědnost. Žalovaná dodala, že předmětná potravina měla údaje o svém složení přelepeny českou etiketou, takže ani údaje o jejím složení v cizojazyčném znění nebyly spotřebiteli viditelné.

K poukazu žalobkyně na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 70/2017, v němž bylo neuvedení lepku na etiketě vyhodnoceno jako deliktní jednání, jehož podstatou bylo nedostatečné označení potraviny, za které byla uložena pokuta ve výši 50 000 Kč, žalovaná uvedla, že správní orgán prvního stupně postupoval v souladu se zmiňovaným rozhodnutím, jakož i další aktuální judikaturou, když přistoupil ke změně právní kvalifikace a jednání žalobkyně podřadil pod jinou skutkovou podstatu. Pokud jde o výši pokuty, tak tato je stanovena na základě hodnocení závažnosti s ohledem na zákonná kritéria, přičemž v projednávané věci je žalobkyni ukládána pokuta za 2 přestupky, zatímco v případě posuzovaném Nejvyšším správním soudem byla pokuta ukládána za 1 přestupek. Žalobkyni bylo k tíži dále přičteno množství nevyhovující potraviny (4 320 ks), jakož i to, že měla možnost odstranit protiprávní stav v rámci vlastní kontroly vynaložením minimálního úsilí. Celková závažnost přestupků spáchaných žalobkyní byla hodnocena jako střední.

K námitce žalobkyně, že je jí za jedno jednání přičteno porušení více právních povinností s cílem zvýšit pokutu a zdůraznit tak její represivní funkci, žalovaná uvedla, že žalobkyně opomněla při označování potraviny uvést ve složení tuk a pšeničnou mouku. Pokud by lepek obsažený v pšeničné mouce nebyl alergen, či by jeho množství bylo velmi nízké, bylo by jednání žalobkyně v obou případech kvalifikováno jako porušení povinnosti stanovené v čl. 9 odst. 1 písm. b) Nařízení č. 1169/2011. S ohledem na to, že přítomnost lepku přesahovala 250x hodnotu stopového množství, stala se potravina nebezpečnou pro určitou skupinu spotřebitelů a bylo na místě toto jednání kvalifikovat jako porušení čl. 14 odst. 2 písm. a) Nařízení č. 178/2002. Žalobkyně tak naplnila skutkovou podstatu dvou přestupků.

Žalovaná k námitce žalobkyně ohledně toho, že ve spise nejsou podklady, že na trh uváděla potravinu škodlivou pro zdraví, sdělila, že je obecně známou skutečností, že lidé trpící alergií na lepek či nesnášenlivostí lepku nemohou konzumovat potraviny, které lepek obsahují, jelikož jim poškozuje sliznici tenkého střeva. Za účelem ochrany těchto osob bylo přijato prováděcí nařízení Komise (EU) č. 828/2014 o požadavcích na poskytování informací o nepřítomnosti či sníženém obsahu lepku v potravinách spotřebitelům. V příloze tohoto nařízení jsou stanoveny 2 limity, a to 20 mg/kg pro potraviny označené „bez lepku“ a 100 mg/kg pro potraviny označené jako „velmi nízký obsah lepku“. Přestože předmětná potravina toto označení nenesla, žádná informace z jejího označení nenaznačovala, že lepek obsahuje. Předmětná potravina obsahovala 6 199 mg/kg lepku, což je množství, které je způsobilé ohrozit i osoby, které v určité míře lepek tolerují. Dle žalované tak nejsou dány žádné pochybnosti ohledně vzniku škodlivého následku.

Žalobkyně dále namítla, že celé řízení, obnovené po zrušení předchozích rozhodnutí, je vedeno snahou o její represivní potrestání, když argument, že podstatná část délky řízení připadá na řízení před správními soudy, neodpovídá výkonu dobré správní praxe. Žalovaná k této námitce uvedla, že správní orgán prvního stupně možnost nově hodnotit délku trvání správního řízení odmítl s poukazem na to, že podstatná část délky řízení připadá na řízení před správními soudy, přičemž žalovaná tuto úvahu respektuje. Dodala, že při stanovení výše sankce na základě hodnocení závažnosti není obvyklé brát v úvahu délku správního řízení.

K námitce žalobkyně, že výše uložené pokuty je odůvodněna v rozporu se zákonem a podklady ve spise, zejména je chybně přičítáno žalobkyni porušení více povinností a spáchání 2 přestupků, žalovaná poukázala na své vyjádření ohledně toho, proč bylo shledáno, že žalobkyně naplnila skutkové podstaty obou přestupků.

Předposlední námitka žalobkyně spočívala v tom, že s ohledem na odlišný popis skutku oproti předcházejícímu rozhodnutí se jedná o zahájení nového správního řízení (byť vedeného pod toutéž spisovou značkou) a na oba delikty se vztahuje prekluzivní lhůta dle § 17i odst. 3 zákona o potravinách. Namítla, že totožnost skutku nesmí být vykládána extenzivně. Správní orgán prvního stupně tak pro skutky vymezené v Prvostupňovém rozhodnutí fakticky řízení zahájil (změnou vymezení skutku v oznámení) až po více než 3 letech ode dne údajného spáchání předmětných deliktů. Žalobkyně je proto přesvědčena, že její odpovědnost zanikla. Žalovaná k tomuto uvedla, že správní orgán prvního stupně se s touto námitkou vypořádal na straně 10 Prvostupňového rozhodnutí, a na toto vypořádání odkázala. Stejně tak souhlasila s tím, že nedošlo k zániku odpovědnosti žalobkyně v důsledku uplynutí prekluzivní lhůty, neboť v navazujícím řízení nedošlo k zahájení řízení o novém skutku, ale šlo toliko o upřesnění skutku, pro který již řízení bylo zahájeno. Podle žalované tedy totožnost skutku byla zachována, přičemž samotná změna právní kvalifikace na toto nemá vliv.

Žalobkyně poslední námitkou vyslovila nesouhlas se stanovením výše pokuty, jakož i jejím odůvodněním, když má za to, že správní orgán prvního stupně nevycházel z premis stanovených v § 17i odst. 2 zákona o potravinách. V neprospěch žalobkyně byl dále hodnocen způsob spáchání deliktu (neúmyslné opomenutí), avšak je otázkou, jaké důsledky obecně na ukládání pokuty by mělo její případné úmyslné jednání. Žalobkyně nesouhlasila ani s tím, že v její neprospěch byl hodnocen potenciální škodlivý následek z hlediska ohrožení zdraví spotřebitele, neboť má za to, že škodlivost je obsažena již v samotném deliktním jednání, tudíž jí tuto okolnost nelze znovu klást k tíži a zvyšovat tak ukládanou pokutu. Naopak bylo dle žalobkyně potřeba přihlédnout k reálné možnosti vzniku škodlivého následku, a to jak ve vztahu ke skutečnému množství lepku v potravině, tak i vzhledem k množství reálně nabízenému spotřebiteli a počtu prodaných kusů. Dodáno bylo 4 320 kusů balení, avšak prodáno bylo pouze 945 kusů zboží, přičemž to bylo dodáno pouze do společnosti Billa. Z pohledu žalobkyně se tak jednalo o malé množství v jedné šarži. Výše pokuty byla rovněž ovlivněna závěrem, že se žalobkyně dopustila 2 přestupků, a byla proto uložena úhrnná pokuta, která navíc byla zostřená tím, že protiprávní jednání žalobkyně mělo být nikoli ojedinělé. Ze strany správního orgánu prvního stupně nebylo naopak vůbec hodnoceno jednání žalobkyně po zjištění pochybení a okamžité stažení předmětné potraviny z oběhu. Žalovaná k této námitce uvedla, že z odůvodnění Prvostupňového rozhodnutí vyplývá, že správní orgán prvního stupně při úvaze o výši pokuty zohlednil veškerá kritéria dle § 17i odst. 2 zákona o potravinách a ke každému z těchto kritérií se vyjádřil a současně jej hodnotil ve vztahu k závažnosti přestupků. Žalovaná shledala přípustnou úvahu správního orgánu prvního stupně ohledně toho, že způsob, jímž žalobkyně k protiprávnímu jednání dospěla, svědčí o podcenění nežádoucích důsledků protiprávního jednání, jelikož se jednalo o vady, které nebyly skrytého charakteru. Dodala, že to byla žalobkyně, kdo předmětné potraviny opatřoval etiketou. Žalobkyně tedy měla přístup k cizojazyčnému znění složení potraviny a mohla tak seznat, že jí opatřená etiketa neodpovídá složení v cizojazyčném textu. Dle žalované správní orgán prvního stupně žalobkyni nepřičítal k tíži neúmyslné opomenutí, nýbrž to, že snadno mohla a měla v rámci kontroly očividné vady napravit. V případě, že by byl zjištěn zjevný úmysl žalobkyně předmětné přestupky spáchat, tak by se tato okolnost projevila významně v její neprospěch. Doplnila, že úmysl v rámci páchání přestupku v potravinovém právu není nutné prokazovat, neboť se jedná o odpovědnost objektivní. Žalovaná rovněž souhlasila s hodnocením správního orgánu prvního stupně stran posouzení následků spáchaných přestupků, k čemuž dodala, že povaha protiprávního jednání (neoznačení alergenu na etiketě) byla způsobilá ohrozit zdraví konzumenta, který trpí alergií na lepek. Přestože předmětná potravina nebyla označena jako bezlepková, z jejího označení (včetně názvu) průměrný spotřebitel mohl očekávat, že skutečně bez lepku bude. Toto riziko správní orgán prvního stupně hodnotil a v rámci spáchání přestupku byla tato nebezpečnost (její míra) také posouzena. Ohledně námitky reálných následků žalovaná uvedla, že jí nejsou známy dopady na osoby, které si danou potravinu zakoupily, nicméně za podstatnou považuje skutečnost, že tyto následky v rovině ohrožení spotřebitelů nastat mohly. Kromě toho mohl být spotřebitel poškozen také v ekonomické rovině, když by vynaložil prostředky za nákup potraviny, kterou by jinak (v případě znalosti skutečného složení) nezakoupil. Dodala však, že tato úvaha by zhoršovala postavení žalobkyně, proto tuto skutečnost do Prvostupňového rozhodnutí nedoplňuje. Znakem skutkové podstaty uvedené v § 17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách není „škodlivost pro zdraví“, proto se dle žalované nejedná o hodnocení v rozporu se zákazem dvojího přičítání. K hodnocení okolností spáchání přestupků žalovaná sdělila, že i v rámci absorpční zásady je v souladu s judikaturou možné hodnotit souběh přestupků k tíži žalobkyně, přičemž mnohost přestupků je logicky obecnou přitěžující okolností. Pokud jde o množství nevyhovující potraviny, pak se žalovaná ztotožnila se závěry správního orgánu prvního stupně v tom, že šlo o množství vysoké, které bylo způsobilé ohrozit velké množství spotřebitelů. Skutečnost, že část zboží byla z prodeje stažena, nemá vliv na hodnocení závažnosti přestupku, neboť k tomuto kroku bylo přistoupeno na základě jednání společnosti Billa, která následně kontaktovala žalobkyni. Žalovaná má za to, že pokuta byla vyměřena v zákonem stanoveném rozsahu, přiměřeně k závažnosti prokazatelně zjištěného protiprávního jednání a měla by vést k preventivnímu působení na žalobkyni, aby se tohoto jednání znovu nedopustila. Správní orgán prvního stupně řádně zdůvodnil výši pokuty, která se nijak nevymyká výši pokut za protiprávní jednání obdobného rozsahu. Aby měla uložená pokuta efekt, musí být ukládána v souladu s funkcemi správního trestání, tedy s funkcí preventivní a represivní. Aby byla splněna funkce represivní, nesmí být uložená sankce zanedbatelného charakteru. Žalovaná má za to, že uložená pokuta je taktéž dostatečně individualizovaná, zároveň má také za to, že uložená pokuta spíše plní funkci preventivní. Cílem této funkce je to, aby předcházela protiprávnímu jednání v budoucnu jak na straně pachatele konkrétního přestupku, tak i u neurčitého množství dalších osob. Pokuta uložená žalobkyni představuje asi 0,6 % z maximální možné výše, je tedy zjevně při spodní zákonné hranici. Žalovaná také dospěla k závěru, že není na místě upustit od uložení pokuty, jelikož je žalobkyně sankcionována za přestupky, jejichž závažnost není zanedbatelná.

Žalobkyně shrnula průběh správního řízení; následně uvedla, že trvá na závěru, že výrok o spáchaných deliktech nemá oporu v provedených důkazech a sankce je ukládána za delikty, kterých se nedopustila. Následně žalobkyně vytyčila 4 důvody (žalobní body), pro které žalobu podává, a navrhla, aby Městský soud v Praze Napadené rozhodnutí zrušil, věc vrátil žalované k dalšímu řízení a přiznal žalobkyni právo na náhradu nákladů řízení.

Námitkami soustředěnými soudem pod první žalobní bod žalobkyně namítla zánik odpovědnosti za (údajně) spáchaný delikt. Uvedla, že došlo k podstatným změnám v popisu skutku a ke zcela odlišné právní kvalifikaci oproti kvalifikaci a popisu skutku při zahájení řízení v roce 2015. Tento závěr potvrzuje i postup správních orgánů, neboť tyto sice žalobkyni opakovaně vyrozuměly o pokračování řízení pod stávající spisovou značkou, nicméně provedly kompletní nové dokazování a kompletní nový popis skutku, který se svým obsahem neshoduje s vymezením skutku v rozhodnutích z roku 2016. Vzhledem k tomu, že se skutek měl stát 16. 10. 2015 a 23. 10. 2015 a žalobkyně stáhla z prodeje předmětnou potravinu dne 23. 11. 2015, nebylo (napodruhé) zahájeno správní řízení ve lhůtě 3 let ode dne, kdy měl být přestupek spáchán. Žalobkyně považuje navázání na předcházející řízení za čistě účelové s tím, že opodstatněný by takový postup byl pouze v případě, že by byla nepochybná totožnost skutku s původně popsaným jednáním žalobkyně. Odpovědnost dále zanikla z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty k projednání správního deliktu za analogického použití § 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“), který limituje možnost projednání přestupku v prekluzivní lhůtě jednoho roku od jeho spáchání. Žalobkyně také namítla, že došlo k promlčení ve smyslu § 32 odst. 3 přestupkového zákona, jelikož od údajného spáchání deliktu uplynula doba 5 let, která se uplatní i v případě, že byla promlčecí doba přerušena. Žalobkyně je přesvědčena, že zánik odpovědnosti z důvodu uplynutí promlčecí doby je správní orgán povinen zkoumat z moci úřední v každém stádiu správního řízení. Dodala, že byla v řízení vždy plně součinná a nelze jí klást k tíží délku trvání správního i soudního řízení. Stejně tak je nutné vzít v úvahu jednání v mezidobí od spáchání skutku a zohlednit skutečnost, že se žalobkyně nedopustila jiného protiprávního jednání po celou dobu projednávání této věci.

Pod druhým žalobním bodem žalobkyně zpochybnila právní posouzení a právní závěr ohledně kvalifikace skutku pod bodem 1). Sdělila, že jí žalovaná účelově klade za vinu odpovědnost za spáchání dvou správních deliktů, a to za porušení povinnosti dle čl. 14 odst. 1 v návaznosti na čl. 14 odst. 2 písm. a), čl. 14 odst. 3 písm. b) a čl. 14 odst. 4 písm. a) Nařízení č. 178/2002 (bod 1 výroku I. Prvostupňového rozhodnutí) a dále za porušení povinnosti stanovené v čl. 9 odst. 1 písm. b) v návaznosti na čl. 18 odst. 1 Nařízení č. 1169/2011 (bod 2 výroku I Prvostupňového rozhodnutí). Odkaz na čl. 14 odst. 3 písm. b) Nařízení č. 178/2002 dle žalobkyně neobstojí, jelikož informace poskytnuté spotřebiteli ve smyslu tohoto ustanovení se týkají následného nakládání s potravinou (například nezbytnost tepelné úpravy), a nejedná se tak o informace o složení potraviny. Žalovaná považuje potravinu Zeleninové hranolky za škodlivou pro zdraví z důvodu neuvedení lepku jako alergenu ve složení potraviny. Na obalu nicméně bylo v jiných jazycích složení řádně uvedeno, proto považuje výklad žalované za příliš extenzivní. Žalobkyně tak obsah lepku nezatajila, neboť ten na balení deklarován byl (stejně jako tuk), nikoli však v českém jazyce. Žalovaná tak neposuzovala možnost, že by se žalobkyně mohla dopustit správního deliktu neuvedení složení v českém jazyce dle § 17 odst. 1 písm. f) zákona o potravinách. Při této možnosti se ovšem žalobkyně nemohla dopustit deliktu dle § 17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách, tedy nedodržení požadavku na bezpečnost potravin. Za neuvedení složení v českém jazyce přitom hrozí pokuta do výše 10 000 000 Kč. Žalobkyně dále dodala, že ohledně tzv. nebezpečnosti potraviny správní orgán prvního stupně vycházel z údaje, že stopové množství alergenu bylo překročeno více než 250x, avšak žalovaná jako odvolací orgán vycházela z překročení stopového množství více než 62x, přesto tato skutečnost není zohledněna ve výši pokuty. V řízení také nebylo prokázáno, že cizojazyčný text byl překryt ve všech případech potraviny uvedené na trh, zejména pak těch, kdy potravina byla nabídnuta spotřebitelům ke koupi na prodejně.

Námitkami soustředěnými soudem pod třetí žalobní bod žalobkyně namítla, že druhého deliktu se měla dopustit tím, že na české etiketě nebylo uvedeno, že potravina obsahuje tuk. Tuk nicméně uveden na obalu potraviny byl, nicméně nebyl deklarován ve složení v českém jazyce. Žalobkyně je proto přesvědčena, že toto jednání mělo být posuzováno jen z hlediska neuvedení úplného složení v českém jazyce, přičemž není rozhodné, kolik položek nebylo ve složení uvedeno. Podstatné je dle názoru žalobkyně to, že složení výrobku jako celku nebylo v českém jazyce úplné. Žalobkyně se proto domnívá, že se nedopustila dvou přestupků spáchaných v rámci téhož skutku, ale jedná se pouze o jeden přestupek, který byl ze strany žalované chybně právně kvalifikován. Dvojí přičítání téhož jednání žalobkyni výrazně v rámci správního řízení poškodilo, neboť její jednání bylo opakovaně klasifikováno jako nikoli ojedinělé, a uložená sankce tak byla nedůvodně zostřena. Žalovaná pak výslovně uvedla, že porušení více povinností lze posuzovat jako obecně přitěžující okolnost.

Pod čtvrtým žalobním bodem žalobkyně namítla, že výše uložené pokuty není řádně odůvodněná, když žalovaná pouze obecně uvádí, že zjistila všechny rozhodné skutečnosti svědčící ve prospěch i neprospěch žalobkyně. K tomuto uvedla, že žalovaná opakovaně přičítá k její tíži znaky jednání (neuvedení lepku) jako přitěžující okolnost, ačkoli tento znak je již obsažen v porušené povinnosti. Dále poukázala na to, že na správní trestání je potřeba aplikovat obdobné zásady jako v trestním řízení, tudíž je třeba správní trest považovat za prostředek ultima ratio a vzít ohled na to, že již samotné řízení bylo pro žalobkyni poučením. Žalobkyně dodala, že deklarovala posílení kontrolních mechanismů za účelem zabránění obdobnému opomenutí. Správní orgán prvního stupně vzal toto na vědomí, tudíž musel mít za prokázané, že k výchovnému účelu správního řízení již došlo. Uloženou sankci považuje žalobkyně vzhledem k množství nabízeného a prodaného množství za nepřiměřeně vysokou. Důrazu žalované na preventivní sankci odporuje výše uložené sankce, která je velmi citelná a není srovnatelná s již uloženými pokutami, které se pohybují v řádech desítek tisíc Kč. Žalovaná tedy měla odůvodnit výši uložené sankce také z hlediska její preventivní funkce. Podle žalobkyně ochrana dle zákona o potravinách směřuje zejména k ochraně spotřebitele jako konečného konzumenta potravin, proto by při rozhodování o správním deliktu a při ukládání sankce mělo být zohledněno především ohrožení spotřebitelů, nikoli to, zda potravina byla předána do skladu prodejce, pakliže nebyla dále nabízena konečnému spotřebiteli. Ze strany žalované nebylo zohledněno, že pouze méně než ¼ množství byla nabídnuta spotřebiteli ke koupi, přičemž žalovaná vychází pouze z počtu kusů prodaných žalobkyní společnosti Billa.

Žalovaná ve svém vyjádření k podané žalobě ze dne 14. 2. 2023 setrvala na své argumentaci v Napadeném rozhodnutí a navrhla, aby žaloba byla zamítnuta.

Žalovaná nejprve uvedla, že je přesvědčena, že veškerá zjištění přesvědčivě vyplývají z podkladů, na které se v napadeném rozhodnutí odkazuje a žalobkyně se přestupků dopustila tak, jak je v napadeném rozhodnutí uvedeno. Dodala, že se všemi námitkami vznesenými žalobkyní zabývala.

K prvnímu žalobnímu bodu žalovaná uvedla, že má nadále za to, že totožnost skutku byla zachována a odpovědnost žalobkyně za spáchané delikty nezanikla. Samotná právní kvalifikace, jakož i podřazení jednání a následku pod skutkovou podstatu přestupku, na zachování totožnosti skutku nemá vliv. V projednávané věci nedošlo ani k zahájení nového řízení o nových skutcích, pouze došlo k upřesnění a změně právní kvalifikace obou skutků, o kterých již řízení zahájeno bylo, a následně v něm bylo pokračováno. Totožnost jednání žalobkyně byla zachována, proto pro tyto skutky neplyne nová a samostatná prekluzivní doba.

Žalovaná nesouhlasila s žalobkyní, že by bylo provedeno kompletně nové dokazování. Správní orgán prvního stupně provedl další dokazování protokolem o odběru vzorků ze dne 23. 11. 2015 a dodacími listy. Dodací listy nicméně byly provedeny jako důkaz listinou již dříve a bylo na ně v průběhu řízení několikrát odkazováno. Údaje obsažené v protokolu o odběru vzorků byly, včetně jeho identifikace, obsaženy v protokolu o kontrole ze dne 23. 2. 2015, přičemž protokol o kontrole byl stěžejním dokumentem tohoto správního řízení. Skutečnost, že správní orgán prvního stupně doplnil do spisu materiály, na něž bylo odkazováno, neměla vliv na vymezení skutku.

Tvrzení žalobkyně o zániku její odpovědnosti prekluzí analogicky dle § 20 odst. 1 zákona o přestupcích považuje žalovaná za mylné, neboť zánik odpovědnosti za správní delikt byl v rozhodné době upraven v § 17i odst. 3 zákona o potravinách. Dle tohoto ustanovení odpovědnost právnické osoby za správní delikt zaniká, jestliže správní orgán o něm nezahájil řízení do 1 roku ode dne, kdy se o něm dozvěděl, nejpozději však do 3 let ode dne, kdy byl spáchán. Analogická aplikace zákona o přestupcích tak byla vyloučena, když zvláštní právní předpis stanovil objektivní promlčecí lhůtu 3 roky. Správní řízení bylo zahájeno doručením příkazu dne 6. 9. 2016, přičemž správní orgán se o skutcích dozvěděl nejdříve 15. 12. 2015, kdy byl vyhotoven protokol o zkoušce, samotné skutky byly spáchány dne 16. 10. 2015 a dne 23. 10. 2015. Je tak nepochybné, že obě lhůty byly zachovány, a skutky tak nebyly prekludovány.

K námitce žalobkyně, že její odpovědnost zanikla dle § 32 odst. 3 přestupkového zákona uplynutím 5 let, žalovaná uvedla, že do této lhůty se nezapočítává její stavění, tedy v daném případě doba, po kterou bylo vedeno soudní řízení správní. V daném případě ani tato lhůta neuběhla a odpovědnost žalobkyně za přestupky nezanikla. Poukázala na to, že předcházející rozhodnutí o odvolání nabylo právní moci dne 19. 1. 2017 a promlčecí lhůta byla stavěna v době od 17. 3. 2017 do 6. 6. 2019, kdy bylo vedeno řízení u Městského soudu v Praze, a dále v době od 18. 7. 2019 do 10. 8. 2021, kdy bylo vedeno řízení u Nejvyššího správního soudu. Celková doba vedení soudních řízení činila 4 roky a 104 dnů.

Ohledně námitky, že žalovaná klade k tíži žalobkyni délku správního či soudního řízení, žalovaná sdělila, že tuto skutečnost při posuzování protiprávního jednání nezvažovala. Stejně tak nehodnotila ani skutečnost, že žalobkyně se po dobu projednávání předmětné věci žádného dalšího protiprávního jednání nedopustila, jelikož tuto skutečnost nepovažovala za zásadní pro vyhodnocení závažnosti jednání žalobkyně, neboť tato skutečnost neměla k jednání přímý vztah. Žalovaná dále zmínila, že ukládání pokut ze správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení správního orgánu, přičemž byly hodnoceny jak přitěžující, tak polehčující okolnosti.

K druhému žalobnímu bodu žalovaná uvedla, že po učiněných změnách právní kvalifikace má za to, že ta odpovídá popisu spáchaných skutků a zohledňuje i aktuální judikaturu. Nesouhlasí s názorem žalobkyně, že čl. 14 odst. 3 písm. b) Nařízení č. 178/2002 je potřeba vykládat v tom smyslu, že se týká pouze následného nakládání s potravinou a nejedná se o informace o složení. Žalobkyně navíc k tomuto nedokládá konkrétní judikaturu, z níž tento výklad dovozuje.

Pokud jde o uvedení jiných jazykových mutací, žalovaná odkázala na bod Ad 4 v napadeném rozhodnutí s tím, že není rozhodující, jaké informace obsahoval obal potraviny v cizojazyčném textu, neboť pro posouzení souladu potraviny s potravinovým právem jsou podstatné informace poskytnuté českém spotřebitelům v českém jazyce. Ani skutečnost, že se jednalo o administrativní chybu, není dle žalované podstatná, jelikož žalobkyně nese za uvedený přestupek objektivní odpovědnost a prokázání záměru žalobkyně není podmínkou pro učinění závěru o spáchání přestupku. Nadto žalovaná sdělila, že potravina měla údaje o složení v cizím jazyce přelepeny českou etiketou.

Ohledně toho, že by se žalobkyně mohla dopustit přestupku neuvedení složení v českém jazyce dle § 17 odst. 1 písm. f) zákona o potravinách, žalovaná uvedla, že by nebylo na místě žalobkyni trestat za delikt spočívající v tom, že neuvedla povinné informace o potravinách, stanovené v právních předpisech, v českém jazyce, když žalobkyně potravinu opatřila etiketou s informacemi uvedenými v českém jazyce. Z toho vyplývá, že tuto povinnost žalobkyně splnila, avšak skutečnost, že uvedené informace nebyly úplné, vedla k závěru o spáchání jiných přestupků.

Pokud jde o námitku týkající se násobku překročení stopového množství alergenu v potravině, oba správní orgány podle žalované konstatovaly, že přítomnost lepku byla 250x vyšší vůči stopovému množství lepku, jehož hranice činí 25 mg/kg. Žalovaná kromě toho v rámci odůvodnění provedla srovnání s parametrem stanoveným v nařízení Komise (EU) č. 828/2014, který je ovšem určen pro potraviny obsahující lepek ve sníženém množství. I v tomto případě byl parametr překročen 62x. Tímto odůvodněním ale nebylo změněno hodnocení míry škodlivosti potraviny, proto nebylo na místě snížit výši uložené sankce.

K námitce, že nebylo prokázáno, že by byl cizojazyčný text překryt ve všech případech, žalovaná podotkla, že tuto námitku žalobkyně vznesla poprvé, aniž dříve zpochybnila závěry obsažené v protokolu ze dne 23. 12. 2015. S ohledem na velikost etikety s informacemi v českém jazyce, jak je zadokumentována ve správním spise, lze dle žalované usuzovat, že takto velká etiketa vždy zakryla podstatnou část textu uvedeného na obale potraviny. Požadavek žalobkyně na prokázání, že se tak stalo ve všech případech, se jeví jako neopodstatněný a účelový.

K třetímu žalobnímu bodu žalovaná uvedla, že podstatou druhého přestupku bylo to, že žalobkyně uvedla na trh potravinu obsahující tuk ve výši 7 g/100 g, přičemž tato složka nebyla deklarována ve složení potraviny na české etiketě. Toto zjištění bylo vyhodnoceno tak, že žalobkyně porušila povinnost stanovenou v čl. 9 odst. 1 písm. b) v návaznosti na čl. 18 odst. 1 Nařízení č. 1169/2011, čímž se dopustila přestupku podle § 17 odst. 1 písm. r) zákona o potravinách. Žalobkyně jakožto osoba uvádějící potravinu na trh byla odpovědná za soulad označení potraviny s právními předpisy dle citovaných požadavků. Pokud jde o to, že neuvedení údaje o tuku bylo vyhodnoceno jinak, než neuvedení údaje o lepku, odkázala žalovaná na napadené rozhodnutí, v němž dle jejího názoru dostatečně odůvodnila, proč absence údaje o lepku vede k závěru o škodlivosti potraviny pro zdraví. Skutečnost, že se žalobkyně dopustila dvou deliktů, lze hodnotit v její neprospěch, přičemž za oba delikty nese objektivní odpovědnost. I kdyby se žalobkyně hypoteticky dopustila jednání spočívajícího v neuvedení více složek potravin na obalu potraviny, které by bylo vyhodnoceno jako jeden přestupek, bylo by jí možno v její neprospěch přičíst, že se jednalo o nedostatek většího rozsahu, než kdyby nebyl uveden pouze jeden z údajů o složkách. Žalovaná si není vědoma, že by porušila zásadu dvojího přičítání, když hodnotila jednotlivé skutečnosti a míru jejich závažnosti v rámci úvah o závažnosti přestupků. Podle jejího názoru bylo zcela na místě, aby v rámci hodnocení následků spáchaných deliktů byl hodnocen i škodlivý následek z hlediska ohrožení zdraví, jelikož potraviny škodlivé pro zdraví mohou mít velmi rozdílné následky z hlediska ohrožení zdraví. V projednávané věci bylo vzato v úvahu, jaké následky mohly být uvedeným množstvím alergenu způsobeny, a s ohledem na možnost smrtelných následků bylo toto hledisko vyhodnoceno v neprospěch žalobkyně.

K čtvrtému žalobnímu bodu žalovaná uvedla, že na stranách 23 až 26 napadeného rozhodnutí podrobně přezkoumala úvahy správního orgánu prvního stupně týkající se závažnosti spáchaných přestupků, přičemž dospěla k závěru, že výše pokuty byla správním orgánem prvního stupně řádně odůvodněna a nikterak nevybočila z mezí správního uvážení. Žalovaná i nadále zastává názor, že ve prospěch žalobkyně nelze přičítat to, že jí její odběratel vrátil zboží, které se při kontrole ukázalo jako nesprávně označené. Žalovaná je rovněž stále přesvědčena, že uložená pokuta není nepřiměřená. Skutečnost, že žalobkyně po spáchání přestupku měla přijmout kontrolní mechanismy na zabránění páchání protiprávního jednání do budoucna, nemá přímý vztah k závažnosti spáchaných přestupků. Výše uložené pokuty dle žalované nikterak nevybočuje z výše pokut ukládaných za delikty obdobné závažnosti. Pokuta byla žalobkyni uložena ve výši 0,6 % její horní hranice, tudíž lze konstatovat její preventivní působení. Pokuta má vždy i funkci represivní, nicméně pokud je sankce uložena při její spodní hranici, je tato funkce upozaděna ve prospěch funkce preventivní.

Vzhledem k tomu, že žalobkyně celé množství nevyhovující potraviny prodala (uvedla na trh) dalšímu subjektu, nebylo toto zboží již v její dispozici a bylo pouze otázkou zájmu spotřebitelů, kdy se celé množství potraviny vyprodá. Za této situace žalovaná nepovažuje za přiměřené hodnotit ve prospěch žalobkyně to, zda bylo celé množství potraviny prodáno spotřebitelům či nikoli. Nelze pochybovat o tom, že nebýt zjištění kontrolního orgánu, byla by potravina nabízena jejím prodejcem až do jejího úplného vyprodání.

Městský soud v Praze ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí i řízení, které mu předcházelo, v rozsahu žalobních bodů, kterými je vázán (§ 75 odst. 1 a 2 s. ř. s.), přitom vycházel ze skutkového a právního stavu v době vydání rozhodnutí. Vady, k nimž by byl povinen přihlédnout z moci úřední, soud neshledal. O podané žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání, neboť účastníci s takovým postupem souhlasili (soud souhlas žalobkyně v souladu s § 51 odst. 1 větou druhou s. ř. s. presumoval, žalovaná s tímto postupem vyjádřila souhlas ve svém vyjádření). Soud nenařídil jednání ani za účelem dokazování, neboť účastníci řízení nad rámec obsahu správního spisu, jehož obsahem se podle ustálené rozhodovací praxe správních soudů v tomto typu řízení dokazování neprovádí, provedení dalších důkazů nenavrhli.

Předně soud poukazuje na to, že v projednávané věci rozhoduje fakticky již podruhé. Soud proto považuje za nezbytné shrnout, že rozhodnutím správního orgánu prvního stupně ze dne 27. 10. 2016, čj. SZPI/AT152-7/2016, ve spojení s rozhodnutím žalované ze dne 18. 1. 2017, čj. SZPI/AT152-10/2016, byla žalobkyně původně uznána vinou ze spáchání přestupku podle § 17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách a dále přestupku podle § 17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách, kterých se měla dopustit tím, že:

Proti zmiňovanému rozhodnutí žalované podala žalobkyně dne 17. 3. 2017 žalobu, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 6. 6. 2019, čj. 6 A 82/2017 - 52, zamítnuta. Žalobkyně v předmětném řízení v podané žalobě namítala, že 1) se žalovaná nevypořádala s jejími námitkami uvedenými v průběhu správního řízení, 2) výrok o spáchaných deliktech nemá oporu v provedených důkazech a sankce je jí ukládána za delikty, kterých se nedopustila, 3) zpochybnila kvalifikaci předmětné potraviny jako potraviny nikoli bezpečné, když obsah lepku byl uveden v cizích jazycích a žalovaná se nezabývala tím, zda se nejednalo o delikt neuvedení složení v českém jazyce, 4) v rámci uložené pokuty nebyla zohledněna skutečnost, že žalovaná dospěla k jinému množství ohledně překročení stopového množství lepku, 5) nebylo prokázáno přelepení cizojazyčných mutací složení etiketou v českém jazyce ve všech případech, 6) výše sankce není nikterak odůvodněna, není uvedeno, které okolnosti byly hodnoceny ve prospěch a neprospěch žalobkyně, 7) sankce za nesplnění povinnosti neprodleně vyřadit z dalšího oběhu potraviny nedostatečně nebo nesprávně označené je dvojím přičítáním téže skutečnosti (uvedené nesprávně označené potraviny na trh), 8) učinila okamžitě všechny kroky ke stažení předmětné potraviny z trhu ihned poté, co se o její nevhodnosti dozvěděla, 9) tvrzení, že její protiprávní jednání není ojedinělé, je mimo možnosti správního uvážení a není ničím podloženo, navíc je i lživé, 10) ochrana dle zákona o potravinách směřuje k ochraně spotřebitele, proto by mělo být zohledněno především ohrožení spotřebitelů, nikoli skutečnost, že potravina byla předána do skladu, mělo být zohledněno skutečné množství prodané potraviny spotřebitelům, a 11) uložená sankce je velmi citelná a není srovnatelná s již uloženými pokutami.

Nejvyšší správní soud na základě kasační stížnost žalobkyně ze dne 18. 7. 2019 zrušil rozsudkem ze dne 10. 8. 2021, čj. 4 As 295/2019 - 49, shora uvedený rozsudek Městského soudu v Praze a zároveň i rozhodnutí žalované ze dne 18. 1. 2017, čj. SZPI/AT152-10/2016, a vrátil jí věc k dalšímu řízení. Žalobkyně v kasační stížnosti namítala, že 1) se nedopustila deliktu spočívajícího v tom, že neprodleně nevyřadila předmětnou potravinu z dalšího oběhu jako potravinu nedostatečně označenou, neboť obratem učinila kroky k okamžitému vyřazení předmětné potraviny, 2) pokud byla sankcionována za delikt podle § 17 odst. 1 písm. p) zákona o potravinách, došlo ke konzumpci skutkové podstaty dle § 17 odst. 2 písm. q) téhož zákona, 3) Městský soud v Praze i správní orgány vycházely z nesprávného základu, že byly spáchány 2 delikty, a proto byla chybně uložena úhrnná pokuta, tato skutečnost rovněž měla vliv na výši uložené pokuty, 4) uložením sankce ve výši 300 000 Kč bylo porušeno její právo na spravedlivý proces, jelikož již v důsledku zahájení řízení zavedla nové kontrolní mechanismy a nesla náklady na nápravu vzniklé situace, uložení sankce za správní delikt je potřeba brát až jako ultima ratio, výše uložené sankce tak neodpovídá zákonným podmínkám správního trestání.

Nejvyšší správní soud shledal, že správní orgány i Městský soud v Praze pochybily při výkladu § 11 odst. 2 písm. a) bodu 3 a § 17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách a v důsledku toho také nedostatečně zohlednily skutečnosti o přijetí konkrétních opatření ze strany žalobkyně. Žalované uložil, aby se znovu zabývala tím, zda došlo k naplnění deliktu podle § 17 odst. 2 písm. q) zákona o potravinách a v té souvislosti se zaměřila na výklad pojmu „vyřazení (potraviny) z dalšího oběhu“, případně v jakém rozsahu tuto povinnost žalobkyně nesplnila. Ke zbývajícím námitkám se Nejvyšší správní soud nevyjadřoval, neboť to považoval za předčasné.

Ze shora uvedeného tedy vyplývá, že řada námitek, jež jsou žalobkyní uplatňovány v nyní projednávané věci, byla již posuzována v rámci předchozího řízení vedeného u zdejšího soudu pod sp. zn. 6 A 82/2017, přičemž žalobkyně proti jejich vypořádání v rámci kasační stížnosti ničeho nenamítala. Soud v tomto ohledu podotýká, že žalovaná byla právním názorem soudu, vysloveným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššího správního soudu, zavázána, aby se ve shora naznačeném směru věcí znovu zabývala. Městský soud v Praze při posouzení části nyní uplatňovaných námitek obsahově odpovídajících argumentaci, kterou žalobkyně vznášela již v žalobě proti původnímu rozhodnutí o odvolání, vyšel ze závěrů vyslovených ve svém dřívějším rozhodnutí, které žalobkyně v kasační stížnosti proti němu nezpochybnila. Soud tak k argumentaci předkládané nyní soudu opětovně ve shodné podobě reflektuje závěry, proti nimž žalobkyně v kasační stížnosti nebrojila a nebyly tedy předmětem posuzování Nejvyšším správním soudem.

Následně se již soud zabýval samotným vypořádáním jednotlivých žalobkyní vznesených námitek. V logice uspořádání žalobních bodů předně přistoupil k posouzení těch námitek, jimiž žalobkyně fakticky zpochybňovala přezkoumatelnost napadeného rozhodnutí.

Správní soudy v minulosti nesčetněkrát judikovaly, že zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů (či pro nesrozumitelnost) skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů tehdy, jestliže správní orgán neuvede konkrétní důvody, o něž se jeho rozhodnutí opírá (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2006, čj. 2 As 37/2006 - 63, č. 1112/2007 Sb. NSS), nevypořádá se se všemi odvolacími námitkami (rozsudek ze dne 19. 12. 2008, čj. 8 Afs 66/2008 - 71), či neuvede důvody, proč nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení a proč námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené (rozsudek ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS). Nepřezkoumatelným pro nedostatek skutkových důvodů pak může být podle ustálené rozhodovací praxe rozhodnutí pro takové vady skutkových zjištění, která utvářejí rozhodovací důvody, typicky tedy tam, kde správní orgán opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem anebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy v řízení byly provedeny. Za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze považovat zejména ta rozhodnutí, která postrádají základní zákonné náležitosti, z nichž nelze seznat, o jaké věci bylo rozhodováno či jak bylo rozhodnuto, která zkoumají správní úkon z jiných než žalobních důvodů (pokud by se nejednalo o případ zákonem předpokládaného přezkumu mimo rámec žalobních námitek), jejichž výrok je v rozporu s odůvodněním, která neobsahují vůbec právní závěry vyplývající z rozhodných skutkových okolností nebo jejichž důvody nejsou ve vztahu k výroku jednoznačné. Městský soud v Praze v tomto směru pro stručnost odkazuje na závěry vyjádřené mj. v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Ads 58/2003 - 75, ze dne 4. 12. 2003, čj. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004, čj. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 18. 10. 2005, čj. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS, ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005 - 44, č. 689/2005 Sb. NSS, ze dne 25. 5. 2006, čj. 2 Afs 154/2005 - 245, ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 29/2007 - 64. Uvedený přístup vychází z ustálené rozhodovací praxe Ústavního soudu (např. nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, nález ze dne 17. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1534/08, nález ze dne 14. 10. 1999, sp. zn. III. ÚS 35/99, či nález ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10).

Dle Městského soudu v Praze však žádná z těchto skutečností v posuzované věci nenastala.

Soud ověřil, že žalovaná v odůvodnění Napadeného rozhodnutí neopomněla reagovat na všechny klíčové námitky uplatněné v průběhu odvolacího řízení. Každou z těchto námitek se žalovaná zabývala, vyslovila k nim své závěry, přičemž připojila úvahy, jimiž byla při vypořádání té které námitky vedena. Z odůvodnění Napadeného rozhodnutí jsou podle přesvědčení soudu zřejmé důvody, pro které žalovaná považovala argumentaci žalobkyně za neopodstatněnou. Lze shrnout, že žalovaná své závěry dostatečně odůvodnila, její právní názor je logicky a srozumitelně vyjádřen a má dostatečnou oporu v obsahu správního spisu. Soud proto nemohl žalobkyni přisvědčit, že by se žalovaná v odůvodnění Napadeného rozhodnutí nedostatečně vypořádala s argumentací žalobkyně. Námitka ostatně byla značně obecná – žalobkyně nijak nespecifikovala, s čím se žalovaná nevypořádala. Z obsahu správního spisu soud zjistil, že odvolání žalobkyně ze dne 27. 4. 2022 proti Prvostupňovému rozhodnutí čítá 6 stran. Napadené rozhodnutí žalované čítá 26 stran (na straně 27 je uvedena pozice Ing. Martina Klanici – ústřední ředitel), přičemž z jeho odůvodnění vyplývá, že se žalovaná podrobně zabývala všemi odvolacími námitkami žalobkyně vymezenými v jejím odvolání. Žalovaná v odůvodnění Napadeného rozhodnutí rovněž srozumitelně popsala, z jakých skutkových zjištění v dané věci vycházela (respektive vycházel správní orgán prvního stupně), jakož i na základě jaké právní úpravy a na základě jakých úvah dospěla k závěru, že se žalobkyně dopustila přestupků kladených jí za vinu. Samotné a především detailní vypořádání jednotlivých námitek žalobkyně je obsaženo na straně 17 až 26 Napadeného rozhodnutí.

Soud se neztotožňuje ani s tím, že by výrok o vině ohledně spáchaných přestupků neměl oporu v provedených důkazech, jak se domnívá žalobkyně. Jak bylo uvedeno v předchozím odstavci tohoto rozsudku, z Napadeného rozhodnutí lze seznat, z jakých skutkových zjištění oba správní orgány vycházely a z kterých důkazů (tyto jsou uvedeny na straně 3 Prvostupňového rozhodnutí a na straně 3 až 4 Napadeného rozhodnutí) tato zjištění dovodily. Zejména se jedná o protokol o kontrole č. P130-11161/15 ze dne 23. 12. 2015 a jeho přílohy (dodací listy k předmětnému zboží, výsledky rozboru vzorků potraviny). V této souvislosti nelze přehlédnout, že žalobkyně klíčová zjištění z těchto listin žádným, natož relevantním způsobem, nezpochybnila. Za tato klíčová zjištění soud považuje absenci uvedení údaje o lepku a tuku ve složení potraviny v českém jazyce, dále prokázaný obsah tuku 7g/100 g výrobku a obsah lepku v množství 6 199 mg/kg výrobku a konečně také množství 4 320 ks potraviny uvedené na trh.

Následně soud přistoupil k posouzení námitek žalobkyně soustředěných pod prvním žalobním bodem spočívajícím, stručně řečeno, v tom, že odpovědnost žalobkyně za (údajně) spáchané přestupky zanikla. Stěžejní je v tomto ohledu námitka žalobkyně týkající se toho, že dle jejího názoru se popis skutku v Prvostupňovém rozhodnutí a Napadeném rozhodnutí neshoduje s původním vymezením skutku, v důsledku čehož došlo k prekluzi odpovědnosti za přestupky.

Soud se proto v prvé řadě zabýval tím, zda byla zachována totožnost skutku, jak tvrdí žalovaná, či nikoli. Totožnost skutku je (na rozdíl od jednoty skutku relevantní z pohledu hmotného práva) institutem práva procesního, přičemž fakticky zajišťuje kontinuitu skutku, tedy aby orgány veřejné moci rozhodovaly v řízení o trestním obvinění ve všech jeho fázích o tomtéž skutku, pro který takové řízení zahájily. Smyslem a účelem pravidel podávajících se ze zásady totožnosti skutku je přitom především zabránit tomu, aby v průběhu takového řízení orgány veřejné moci doplnily skutek o další, jiné jednání. Problematika totožnosti skutku úzce souvisí kromě jiného nejen s otázkou práva na obhajobu, resp. práva na spravedlivý proces, ale právě i s otázkou zániku trestní odpovědnosti.

Správní soudy v minulosti opakovaně zdůraznily, že pro veškerá trestání v právním řádu České republiky, nejsou-li zákonodárcem výslovně stanoveny odlišnosti, musí platit obdobné zásady a principy. Věcný rozdíl mezi trestnými činy a správními delikty bývá i velmi mlhavý, může být také výsledkem politického rozhodnutí („dekriminalizace“), a je běžné, že skutky trestané právním řádem v určité době jako trestné činy jsou podle právního řádu v jiné době „pouze“ správními delikty a naopak. V tomto směru lze odkázat i na Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, která podle stabilní judikatury Evropského soudu pro lidská práva „trestním obviněním“ ve smyslu svého článku 6 odst. 1 rozumí i řízení o většině sankcí ukládaných správními úřady za přestupek nebo jiný správní delikt (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 6 As 9/2013 - 43, či ze dne 31. 5. 2007, čj. 8 As 17/2007 - 135).

V souvislosti s posouzením problematiky totožnosti skutku je zásadní interpretovat pojem „skutek“. Ústavní soud k definici tohoto pojmu v usnesení ze dne 17. 7. 2002, sp. zn. II. ÚS 143/02, konstatoval: „Byť i základem celého trestního řízení je skutek, trestní řád tento pojem blíže nedefinuje a neuvádí výslovně ani to, co se rozumí pod pojmem totožnosti skutku. Neuvádí o tom výslovně nic ani trestní zákon. Vymezení pojmu skutku je tedy ponecháno teorii práva hmotného a procesního a soudní praxi. Vzhledem k tomu, že základní trestní právní předpisy nedefinují, co tvoří skutek v konkrétní projednávané věci a kdy je totožnost skutku zachována, je nutné zkoumat tyto otázky vždy podle individuálních okolností každé jednotlivé trestní věci. Obecně je možno pouze konstatovat, že skutkem se rozumí určitá událost ve vnějším světě záležející v jednání člověka, která může mít znaky trestného činu či trestných činů anebo nemusí vykazovat znaky žádného trestného činu.“ Shora uvedený názor Ústavního soudu vychází z ustálené trestněprávní doktríny, která k pojmu „skutek“ uvádí následující: „Podstatu skutku tvoří jednání. Jednání jako projev vůle ve vnějším světě je konání i opomenutí, může být spácháno úmyslně i z nedbalosti. Meze útoků (aktů) zahrnutých do jednání jsou však určeny trestněprávně relevantním následkem, jehož příčinou je jednání. Přitom se jedná o následek, který je znakem některého konkrétního trestného činu. Takový konkrétní následek spojuje dílčí akty (útoky) do jednoho skutku a zároveň umožňuje dělit chování člověka na různé skutky“. Skutkem je tedy určitá událost ve vnějším světě záležející v jednání subjektu práva, přičemž správní orgán vede správní řízení právě ohledně samotného skutku. Od pojmu „skutek“ je třeba odlišit pojem označovaný českou trestněprávní teorií a praxí jako „popis skutku“, jímž je třeba rozumět slovní vylíčení těch jednání či skutkových okolností, které lze kvalifikovat (tj. podřadit) formálním znakům správního deliktu uvedeným v zákoně. Popis skutku tak musí obsahovat ty skutkové okolnosti, které jsou právně významné z hlediska naplnění jednotlivých znaků skutkové podstaty správního deliktu, jenž je předmětem řízení (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 6 As 9/2013 - 43, či ze dne 23. 9. 2009, čj. 4 As 7/2009 - 66).

Trestní soudy, z jejichž rozhodování je třeba v souladu s právě připomenutými východisky při posuzování souvisejících otázek vyjít, k problematice totožnosti skutku ustáleně judikují, že je „totožnost skutku v trestním řízení zachována, je-li zachována alespoň totožnost jednání nebo totožnost následku. Přitom nemusí být jednání nebo následek popsány se všemi skutkovými okolnostmi shodně, postačí shoda částečná“ [srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. Tzn 12/94 (R 1/1996/I)]. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 4. 2018, čj. 5 Tdo 411/2018 - 34, z něhož správní soudy rovněž vycházejí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2021, čj. 3 As 352/2019 - 42), „totožnost skutku není soudní praxí ani právní teorií chápána jen jako naprostá shoda mezi skutkovými okolnostmi popsanými v žalobním návrhu a výrokem rozhodnutí soudu. […] Totožnost skutku je zachována (v poměru mezi obžalobou a rozhodnutím soudu o ní) kromě jiných případů i tehdy, jestliže je úplná shoda alespoň v jednání při rozdílném následku, nebo je úplná shoda alespoň v následku při rozdílném jednání, anebo jednání nebo následek (nebo obojí) jsou alespoň částečně shodné, shoda ovšem musí být v podstatných okolnostech, jimiž se rozumí zejména skutkové okolnosti charakterizující jednání nebo násl