2 As 51/2018 — Nejvyšší správní soud

2 As 51/2018- 140 - text 2 As 51/2018 - 147 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudců Mgr. Evy Šonkové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: T. V., zastoupený JUDr. Michalem Filoušem, advokátem se sídlem Ostravská 16, Olomouc, proti odpůrci: Statutární město Olomouc, se sídlem Horní náměstí 583, Olomouc, zastoupený JUDr. Petrem Ritterem, advokátem se sídlem Riegrova 12, Olomouc, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Prof. RNDr. Z. D., DrSc., Ph.D., zastoupený JUDr. Michalem Filoušem, advokátem se sídlem Ostravská 16, Olomouc, II) M. K., III) Prof. MUDr. P. B., CSc., IV) M. S., V) Mgr. M. V., VI) D. G. a VII) J. G., VIII) Ing. Š. U., CSc., IX) Mgr. K. U., X) JUDr. E. O., a XI) JUDr. H. O., oba zastoupeni Mgr. Michalem Zahnášem, advokátem se sídlem tř. Svobody 2, Olomouc, XII) Z. P., zastoupený Mgr. Michalem Zahnášem, advokátem se sídlem tř. Svobody 2, Olomouc, XIII) Z. P., XIV) MVDr. A. M., XV) Občanská sebeobrana - spolek pro ochranu lidskosti, se sídlem K hájence 228/3, Olomouc, XVI) Prof. Ing. S. B., CSc., XVII) STAVING Olomouc, s. r. o., se sídlem Pavlovická 20/43, Olomouc, zastoupená Mgr. Richardem Frommerem, advokátem se sídlem Ostružnická 6, Olomouc, a XVIII) R. E., o zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 15. 9. 2014, č. 1/2014, kterým byl vydán územní plán města Olomouce, rozhodnutí Okresního úřadu v Olomouci ze dne 21. 9. 1995, sp. zn. Kult. 2973/95/G, rozhodnutí Okresního národního výboru v Olomouci ze dne 18. 3. 1971, sp. zn. kult. 348/1971 – Bí (154-24-e); o kasačních stížnostech navrhovatele a osoby zúčastněné na řízení I) proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 31. 10. 2017, č. j. 73 A 4/2017 – 235, takto: I. Výrok II. rozsudku Krajského soudu v Ostravě - pobočka v Olomouci ze dne 31. 10. 2017, č. j. 73 A 4/2017 – 235, se v části týkající se návrhu na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Olomouci ze dne 21. 9. 1995, sp. zn. Kult. 2973/95/G, a rozhodnutí Okresního národního výboru v Olomouci ze dne 18. 3. 1971, sp. zn. kult. 348/1971 – Bí (154-24-e), ruší. II. Návrh se v části týkající se zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Olomouci ze dne 21. 9. 1995, sp. zn. Kult. 2973/95/G, a rozhodnutí Okresního národního výboru v Olomouci ze dne 18. 3. 1971, sp. zn. kult. 348/1971 – Bí (154-24-e), odmítá. III. Ve zbytku se kasační stížnosti zamítají. IV. Navrhovatel ani osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasačních stížnostech. V. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. VI. Navrhovateli se vrací zaplacené soudní poplatky za návrhy na zrušení rozhodnutí Okresního úřadu v Olomouci ze dne 21. 9. 1995, sp. zn. Kult. 2973/95/G, a rozhodnutí Okresního národního výboru v Olomouci ze dne 18. 3. 1971, sp. zn. kult. 348/1971 – Bí (154-24-e), v celkové výši 10 000 Kč, které mu budou vyplaceny z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatel je vlastníkem pozemku parc. č. X, jehož součástí je budova č. ev. X, a pozemku parc. č. X, oba v k. ú. D., obec O., které se nacházejí v lokalitě poblíž poutního chrámu Navštívení Panny Marie na Svatém Kopečku. Opatřením obecné povahy ze dne 15. 9. 2014, č. 1/2014, kterým byl vydán územní plán statutárního města Olomouc (dále jen „územní plán“), byly pozemky navrhovatele zařazeny mezi plochy určené pro přeměnu nežádoucího současně zastavěného území v území nezastavěné. Dle bodu 3.4.7. výroku územního plánu „[u] dokončených staveb, které nejsou v souladu s podmínkami využití ploch s rozdílným způsobem využití při zachování stávajícího využití, přípustné pouze stavební úpravy, při kterých se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby, přičemž za přípustnou stavební úpravu se považuje též zateplení pláště“. [2] Dne 10. 2. 2017 podal navrhovatel ke Krajskému soudu v Ostravě – pobočka v Olomouci (dále jen „krajský soud“) žalobu proti rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje ze dne 12. 12. 2016, č. j. KUOK 117752/2016, kterým bylo zamítnuto odvolání ve věci zamítnutí žádosti o dodatečné povolení stavby. Současně podal v rámci tzv. incidenčního přezkumu návrh na zrušení územního plánu v rozsahu týkajícím se pozemků parc. č. X a parc. č. X, k. ú. D., obec O., a to v určení funkčního využití plochy jako N a regulativu v čl. 4.10.21, lokalita 21 (Svatý Kopeček) stanovujícím požadavek na rozvoj lokality: obnovit nezastavěné území na ploše X. Rovněž navrhoval zrušit rozhodnutí Okresního úřadu v Olomouci, referát kultury, ze dne 21. 9. 1995, zn. Kult. 2973/95/G (dále jen „rozhodnutí o ochranném pásmu z roku 1995“) ve výrokové části týkající se lokality č. 1, II. regulační pásmo, v rozsahu pozemků parc. č. X a parc. č. X, k. ú. D., obec O., a v rozsahu podmínek ochranného pásma pro tuto lokalitu, eventuálně jako celku. Dále navrhoval zrušit rozhodnutí Okresního národního výboru v Olomouci, odbor kultury, ze dne 18. 3. 1971, zn. kult. 348/1971 – Bí (154-24-e) (dále jen „rozhodnutí o ochranném pásmu z roku 1971“). [3] Krajský soud výrokem I. v záhlaví označeného rozsudku (dále jen „napadený rozsudek“) vyloučil k samostatnému projednání a rozhodnutí žalobu proti výše uvedenému rozhodnutí Krajského úřadu Olomouckého kraje č. j. KUOK 117752/2016. Výrokem II. napadeného rozsudku zamítl návrhy na zrušení územního plánu, rozhodnutí o ochranném pásmu z roku 1995 a rozhodnutí o ochranném pásmu z roku 1971. Výroky III. a IV. napadeného rozsudku rozhodl o nákladech řízení. [4] Úvodem odůvodnění poukázal na judikaturou Nejvyššího správního soudu zformulovaný pětikrokový algoritmus přezkumu opatření obecné povahy a konstatoval, že v posuzovaném případě není o správnosti prvního až třetího kroku, tj. v otázkách pravomoci, působnosti a procesních vad, mezi účastníky řízení sporu. Při posuzování toho, zda je územní plán v souladu s hmotným právem a zásadou přiměřenosti, musí správní soud přihlédnout též k aktivitě navrhovatele během procesu přijímání opatření obecné povahy. Ze správního spisu krajský soud zjistil, že navrhovatel byl v průběhu pořizování územního plánu zcela pasivní. Pasivita navrhovatele sice není překážkou jeho procesní aktivní legitimace, má však vliv na jeho věcnou (aktivní) legitimaci. Soudní přezkum by zásadně neměl sloužit ke zhojení liknavosti postupu osoby, která byla během procesu přijímání opatření obecné povahy pasivní, ačkoliv mohla vznášet námitky, a bez objektivních či zvlášť závažných důvodů tak neučinila. Pasivní účastník tak může namítat porušení zásady přiměřenosti jen ve výjimečných, zvlášť odůvodněných případech. [5] Navrhovatel je vlastníkem pozemků, které jsou součástí území města Olomouc, územní plán proto zasahuje do jeho právní sféry jakožto vlastníka dotčených pozemků. Územní plán dle navrhovatele masivně zasáhl do jeho vlastnického práva k uvedeným pozemkům tím, že přejal limity rozhodnutí o vyhlášení ochranných pásem kolem komplexu Hradisko – Svatý Kopeček a znemožnil mu tak svobodně nakládat se svým majetkem. Krajský soud připustil, že územní plán může představovat zásadní omezení vlastnického práva, nesmí však přesáhnout míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet. Ze správního spisu ani z tvrzení navrhovatele se nepodává, že by se navrhovatel nemohl z důvodu pochybení ze strany odpůrce aktivně účastnit procesu přijímání územního plánu a vznášet námitky či připomínky. Ani jiné objektivní či subjektivní důvody pro neúčast navrhovatele v procesu přijímání krajský soud neshledal. Odpůrce v územním plánu zdůvodnil stanovení funkčního využití jednotlivých ploch. Nepodáním námitek proti věcné správnosti přijatého řešení nebo proti neproporčním důsledkům zásahu do svého vlastnického práva napadeným územním plánem se navrhovatel sám zbavil možnosti, aby jeho námitky byly náležitě odpůrcem vypořádány. Krajský soud přitom neshledal žádné závažné důvody, které by mu umožnily územní plán i přes pasivitu navrhovatele přezkoumat, jeho návrh na zrušení územního plánu ve stanoveném rozsahu proto shledal nedůvodným. Námitkami týkajícími se nepřiměřeného zásahu do vlastnického práva navrhovatele, platnosti rozhodnutí o ochranném pásmu, zvýhodnění jiných lokalit či ochrany přírody a krajiny, se soud nezabýval, neboť směřují do posouzení proporcionality přijatého řešení. [6] Nad rámec nutného odůvodnění krajský soud uvedl, že odpůrce vycházel z předchozí regulace a snažil se minimalizovat zásahy do vlastnického práva navrhovatele tím, že v předmětné ploše umožnil užívání a údržbu již existujících staveb. Odpůrce identifikoval a odůvodnil veřejný zájem na zvoleném řešení, územní plán odpovídá cílům územního plánování a Zásadám územního rozvoje Olomouckého kraje. Krajský soud neshledal ani namítaný rozpor v odůvodnění územního plánu, neboť územní plán jasně stanovuje podmínky užívání stávajícíc