4 As 106/2020 — Nejvyšší správní soud

4 As 106/2020- 35 - text 4 As 106/2020 - 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Ing. D. K., zast. JUDr. Janem Burešem, Ph.D., advokátem, se sídlem Václavské náměstí 807/64, Praha 1, proti žalovanému: generální ředitel Generálního ředitelství cel, se sídlem Budějovická 7, Praha 4, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 1. 11. 2017, č. j.: 44219-4/2017-900000-302, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2020, č. j. 9 Ad 26/2017 - 81, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2020, č. j. 9 Ad 26/2017 – 81, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Shrnutí předcházejícího řízení [1] Žalovaný v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí ředitele odboru 40 Generálního ředitelství cel - Řízení lidských zdrojů ze dne 31. 5. 2017, č. j. 34886/2017-900000-405 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), kterým byl žalobci přiznán výsluhový příspěvek ve výši 36.601 Kč podle § 157 a § 158 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále též „zákon o služebním poměru“). [2] Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že je pro výpočet výluhového příspěvku vyloučeno použít odměnu, respektive plat od WCO (World Customs Organization - pozn. soudu). Odmítl užití analogie takové odměny s příplatkem za službu v zahraničí podle § 119 zákona o služebním poměru. Příplatek za službu v zahraničí je dle § 113 písm. c) zákona o služebním poměru součástí služebního příjmu, který je příslušníku vyplácen bezpečnostním sborem a jedině takový příjem se může stát základem pro stanovení výše výsluhových nároků ve smyslu § 166 zákona o služebním poměru, nemůže se jím pak stát neslužební plat poskytovaný příslušníku externím subjektem. Pokud by byl výsluhový příspěvek vypočítáván z platu WCO, který je určován jinak než podle zákona o služebním poměru, neodráželo by to charakter výsluhového příspěvku v rozhodném období, tedy náročnost služby. Tu reflektuje toliko služební příjem odpovídající služebnímu místu, na němž je příslušník zařazen po dobu činné zálohy. Prvostupňový správní orgán nemohl pro výpočet výsluhového příspěvku žalobce použít služební příjem odpovídající poslednímu fakticky zastávanému služebnímu místu, neboť by to bylo v rozporu s § 124 odst. 10 zákona o služebním poměru, podle něhož má příslušník zařazený do činné zálohy, který je vyslán k výkonu služby do zahraničí, nárok na služební příjem podle činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze. Pak musí být i výpočet výsluhového příspěvku odvislý od katalogové činnosti na služebním místě v činné záloze, která se nejvíce podobá činnosti vykonávané v zahraničí. [3] Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu, v níž namítl, že žalovaný a správní orgán prvního stupně protiprávně interpretovali a aplikovali příslušná ustanovení zákona o služebním poměru. Odměnu za výkon služby v činné záloze je třeba považovat za služební příjem pro účely výpočtu výsluhových nároků. S odkazem na celkový koncept citovaného zákona lze totiž dle žalobce odměnu od WCO svou povahou připodobnit příspěvku za službu v zahraničí podle § 113 zákona o služebním poměru, který je poskytován příslušníkovi bezpečnostních sborů, jenž je zařazen do činné zálohy a je vyslán k výkonu služby do zahraničí v rámci jednotky mnohonárodních sil nebo mezinárodních bezpečnostních sborů, kterým se tento příplatek do průměrného hrubého měsíčního příjmu pro účely stanovení výše výsluhových nároků započítává. Dle žalobce tak není důvod pro nerovnost spočívající v nezapočtení v případě, kdy je takovému příslušníkovi místo příplatku poskytována odměna, a takový důvod nevyplývá ani ze zákona o služebním poměru, ani z důvodové zprávy k němu. [4] Žalovaný dále nesprávně vyložil a aplikoval § 124 odst. 2 a 10 zákona o služebním poměru, když podle něj tato ustanovení rozlišují služební příjem od platu či odměny poskytované příslušníkovi od jiné organizační složky státu, fyzické či právnické osoby nebo mezinárodní organizace. Dle žalobce jsou naopak citovanými ustanoveními uvedeny jednotlivé typy příjmů na roveň. Odměna ve smyslu výše citovaných ustanovení je náhradním služebním příjmem příslušníka po dobu jeho zařazení do činné zálohy, přičemž ze zákona o služebním poměru nevyplývá, že by případný přesah, o který odměna přesahuje předchozí průměrný služební příjem, neměla být jako služební příjem posuzována. [5] Žalobce dále namítl, že pokud by nebylo možné odměnu považovat za služební příjem, i tak postupovaly služební orgány neoprávněně, neboť na případ žalobce sice analogicky užily § 166 odst. 4 zákona o služebním poměru, poslední část tohoto ustanovení však zcela pominuly. Podle tohoto ustanovení se totiž pravděpodobný hrubý měsíční příjem zjišťuje z hrubého služebního příjmu, který by příslušník zřejmě dosahoval po dobu uvolnění do neplacené zálohy podle služebního zařazení před uvolněním do neplacené zálohy. Žalobce před vysláním k WCO zastával místo zástupce ředitele sekce 02 a ředitele odboru 21 GŘC, tedy pozici vyšší, než do které byl pro účely stanovení výše výsluhového příspěvku zařazen – tj. místo vedoucího oddělení 213 Taric a zástupce ředitele odboru 21 GŘC. [6] Postup žalovaného je nesprávný, jelikož vytrhuje z kontextu pouze určité pasáže zákonných ustanovení a je nepřiléhavý z důvodu, že nárok na služební příjem podle vykonávané činnosti v záloze je ze zákona výslovně podmíněn tím, že příslušníkovi není poskytována odměna, což v případě žalobce nenastalo, a dále z důvodu, že ustanovení hovoří o činnosti vykonávané po dobu zařazení v této záloze, tedy činnosti skutečně vykonávané v této záloze, nikoliv činnosti, která by byla vykonávána v ČR podle služebního zařazení v době jeho pobytu v zahraničí. Je zjevné, že zařazení na pozici vedoucího oddělení 213 Taric a zástupce ředitele odboru 21 GŘC nebylo činností žalobcem skutečně vykonávanou u WCO, ani u celní správy ČR. Nadto není zřejmé, na základě jakého podkladu či úvahy dospěly správní orgány k tomuto závěru, pročež je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Závěrem žalobce poukázal na § 34 odst. 1 zákona o služebním poměru, který má za cíl ochranu osob zařazených do činné zálohy před svévolným přeřazováním těchto osob na jiná služební místa jejich služebními funkcionáři po dobu zařazení v záloze. I s ohledem na toto ustanovení by pak měl být aplikován § 164 odst. 4 zákona o služebním poměru v plném rozsahu. [7] Městský soud v Praze nadepsaným rozsudkem zrušil rozhodnutí žalovaného a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Dospěl k závěru, že rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Pro vypořádání žalobních námitek, které odpovídají odvolacím důvodům, chyběl v odůvodnění napadeného rozhodnutí nosný podklad. Jím jsou nejen základní dokumenty o vyslání a ustavení žalobce k výkonu služby do zahraničí jako činné zálohy nepožívající odměnu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu (§ 124 odst. 10 zákona o služebním poměru), ale i listiny, z nichž vyplývá konkrétní popis činnosti, kterou žalobce v rozhodném období, tj. od 1. 5. 2007 do 30. 4. 2017, jako činná záloha u WCO vykonával, a to nejprve na pozici technického experta pro oblast tarifu na ředitelství tarifu WCO (od 1. 5. 2007 do 30. 4. 2012) a poté na pozici technický expert senior (od 1. 5. 2012 do 30. 4. 2017). Rozhodnutí správních orgánů obou stupňů jsou v tomto směru velmi kusá a z obsahu spisového materiálu takové podklady, a to ani ty, které by obsahovaly podrobný popis činnosti žalobce u WCO, nevyplývají. [8] Není postaveno na jisto, jakou činnost žalobce u WCO rozhodující správní orgány posuzovaly a porovnávaly s katalogem prací na území České republiky. Ve správním spise je k tomu založen pouze jeden dokument, a to e-mail s překladem anglického sdělení od WCO rozhodujícímu správnímu orgánu, z kterého vyplývá, že žalobce pracoval u WCO jako technický expert pro oblast tarifu na ředitelství tarifu WCO od 1. 5. 2007 do 30. 4. 2012, poté byl povýšen na pozici technický expert senior, kde působil od 1. 5. 2012 do 30. 4. 2017, kdy mu vypršela smlouva, a dále, že jeho průměrný měsíční plat činil cca 8.000 EUR. Přesný popis jeho agendy měl být dle e-mailu zaslán později. Nic bližšího stran činnosti žalobce u WCO za období deseti let jeho působení v tomto sdělení, ani v jiných materiálech ve správním spisu, zahrnuto není. Pokud byl někdy později žalovanému, resp. správnímu orgánu I. stupně, přesný popis agendy žalobce u WCO zaslán, není takové podání součástí správního spisu. [9] Soud vzhledem k nedostatečně zjištěnému stavu věci považoval za předčasné závěry žalovaného ohledně nedůvodnosti odvolacích námitek žalobce. K tomu, aby žalovaný mohl vést úvahy o tom, co považuje za služební příjem, ze kterého