3 As 107/2019 — Nejvyšší správní soud

3 As 107/2019- 38 - text 3 As 107/2019 – 48 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Tomáše Kocourka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobkyně: Střední odborná škola sociální, o. p. s., se sídlem Křižíkova 4, Praha 8, zastoupené Mgr. Zuzanou Candigliotou, advokátkou se sídlem Burešova 6, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 5, Praha 1, o přezkoumání rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 31. 7. 2018, č. j. MSMT-20792/2018, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 3. 2019, č. j. 14 A 197/2018 – 80, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 3 400 Kč k rukám její zástupkyně advokátky Mgr. Zuzany Candiglioty, ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: [1] Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný v záhlaví uvedený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), jímž bylo zrušeno rozhodnutí ministra školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 31. 7. 2018, č. j. MSMT-20792/2018, a věc byla vrácena žalovanému k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím ministr dílčím způsobem změnil rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 14. 5. 2018, č. j. MSMT-21203/2017-15, ve zbytku však rozklad zamítl. Rozhodnutím ministerstva bylo rozhodnuto o výmazu střední školy, jejíž činnost vykonává žalobkyně, z rejstříku škol a školských zařízení (dále jen „rejstřík“) podle § 150 odst. 1 písm. c) zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon). [2] Při posouzení věci vycházel městský soud z toho, že Česká školní inspekce (dále jen „inspekce“) vykonala ve dnech 4. – 7. 4. 2017 inspekční činnost ve střední škole, jejíž činnost vykonává žalobkyně, přičemž zjistila závažné nedostatky, které shrnula v protokolu o kontrole ze dne 16. 5. 2017 a v inspekční zprávě z téhož dne. Inspekce mj. konstatovala, že počet žáků denní formy vzdělávání oboru Sociální činnost je dlouhodobě nízký, denní forma nástavbového studia oboru Zdravotnický asistent nebyla realizována a od roku 2013 se snižuje úspěšnost žáků ve společné části maturitní zkoušky. Dne 31. 7. 2017 podal ústřední školní inspektor podle § 175 odst. 2 školského zákona žalovanému návrh na výmaz školy z rejstříku, v němž shrnul nedostatky zjištěné v rámci inspekčního šetření a zdůraznil, že tyto závažné nedostatky byly zjištěny již při předchozí inspekční činnosti v roce 2014. Dne 1. 8. 2017 zahájil žalovaný řízení o výmazu školy z rejstříku. Jako podklad pro vydání rozhodnutí si žalovaný opatřil od Centra pro zjišťování výsledků vzdělávání data o úspěšnosti žáků školy u maturitní zkoušky za roky 2013 až 2017, z nichž vyplývá, že hrubá neúspěšnost žáků u společné části maturitní zkoušky se průběžně zhoršovala, až v roce 2016 dosáhla míry 91,7 %, v roce 2017 pak došlo ke zlepšení na 76 %. [3] Městský soud nejprve posoudil ústavněprávní souvislosti rozhodnutí o výmazu školy z rejstříku. Dospěl k závěru, že je povinností státních orgánů přihlížet ke skutečnosti, že fungování soukromých škol vychází z ústavněprávního základu, který tvoří čl. 33 odst. 3 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Státní orgány nesmí postupovat bez zřetele k podstatě zde uvedených práv, tedy práva nestátní školy poskytovat vzdělání a podnikat. To platí zejména v případě, kdy žalovaný přistupuje k výmazu školy z rejstříku, tedy de facto k jejímu zrušení, neboť jde o nejzávažnější zásah do těchto práv. [4] Městský soud dále dovodil, že pokud chce určitý subjekt (soukromý i veřejnoprávní) poskytovat středoškolské vzdělávání jako veřejnou službu, musí tak činit v souladu s tímto cílem a potažmo se školským zákonem. Mezi základní zákonné povinnosti náleží poskytování vzdělání v náležité kvalitě. Podle § 1 odst. 1 písm. g) školského zákona je vzdělávání založeno na zásadě hodnocení výsledků vzdělávání vzhledem k dosahování cílů vzdělávání stanovených školským zákonem a vzdělávacími programy. Z této zásady plyne požadavek, aby škola zajistila, že účastníci vzdělávání budou vzděláváni za účelem naplnění cílů vzdělávání daných rámcovým vzdělávacím programem, kterému současně musejí odpovídat i obsah a požadavky kladené na ně při závěrečné zkoušce. [5] Městský soud poukázal na to, že inspekce, která kontroluje úroveň vzdělávání, má jen omezené možnosti pro nápravu zjištěných nedostatků, neboť náprava je svěřena především školám samotným, respektive jejich zřizovatelům. Jediným nástrojem, jímž inspekce reálně disponuje, je podání návrhu na výmaz školy z rejstříku. Je pak věcí žalovaného, jenž vede správní řízení o výmazu školy z rejstříku, aby v rámci správního uvážení rozhodl, zda je dán některý z důvodů pro výmaz školy, školského zařízení nebo jednotlivého oboru vzdělání z rejstříku podle § 150 odst. 1 školského zákona. Tímto závažným nedostatkem může být podle městského soudu také neposkytování řádné úrovně vzdělávání. V případě střední školy poskytující střední vzdělání s maturitní zkouškou může být indikativním ukazatelem neposkytování řádného vzdělávání též flagrantní neúspěšnost žáků při absolvování maturitní zkoušky, jejímž účelem je dle § 73 školského zákona ověřit, jak žáci dosáhli cílů vzdělávání stanovených rámcovým a školním vzdělávacím programem. Pokud žáci zjevně nejsou schopni tento účel maturitní zkoušky naplnit, je přirozenou otázkou, zda daná škola poskytuje alespoň minimální úroveň vzdělávání, která je po střední škole poskytující střední vzdělání s maturitní zkouškou vyžadována. Pokud není škola schopna své žáky připravit k maturitní zkoušce, selhává ve svém hlavním účelu. Není v zájmu státu, jenž je garantem úrovně vzdělávání, aby mohla škola nadále vzdělávání poskytovat. Úspěšnost studentů u maturitní zkoušky je sice podle městského soudu možným indikátorem nedostatečné kvality vzdělávání, úroveň vzdělávání ovšem musí být hodnocena v širších souvislostech. O neadekvátní úrovni vzdělávání může mnohdy více vypovídat průběh a okolnosti poskytovaného vzdělávání (včetně jeho materiálního či personální zabezpečení) než izolované hodnocení matematických statistik úspěchu žáků u maturitní zkoušky. Závěr o nedostatečné úrovni vzdělávání musí být založen na komplexní úvaze zohledňující různé skutečnosti, nemůže vycházet z exaktního kritéria neúspěšnosti žáků školy u maturitní zkoušky, jak proponuje žalobkyně, neboť je potřeba ponechat žalovanému prostor pro správní uvážení, jenž umožní zohlednit všechny okolnosti případu. [6] Městský soud na základě obsahu správního spisu a doplnění dokazování při jednání dospěl k závěru, že kvalita vzdělávání na škole nedosahovala potřebné úrovně, na což upozorňovaly inspekční zprávy z roku 2014 i 2017. Důsledkem toho patrně byla nízká úspěšnost žáků u maturitní zkoušky. Tyto skutečnosti by ve svém souhrnu svědčily o nenaplňování základního účelu vzdělávání poskytovaného danou školou, a tedy by potvrzovaly adekvátnost postupu žalovaného, tj. výmazu školy z rejstříku. Ze školského zákona neplyne, že by škola musela být ve zprávě z inspekčního šetření upozorněna na možnost podání návrhu na její výmaz z rejstříku. Opakovaná upozornění žalobkyně ze strany inspekce na nedostatky ve vzdělávání vylučují, že by napadené rozhodnutí bylo pro žalobkyni nepředvídatelné. Žalobkyně musela být srozuměna s tím, že z důvodu neplnění účelu poskytovaného vzdělávání by mohlo být přistoupeno k jejímu výmazu z rejstříku. [7] Přes výše uvedené městský soud shledal, že rozhodnutí o výmazu z rejstříku s ohledem na závažnost jeho dopadů neobstojí, neboť žalovaný ani ministr ve svých rozhodnutích nehodnotili přiměřenost zásahu do práv žalobkyně. Neobstojí tvrzení ministra obsažené v jeho rozhodnutí, že nemohl jakkoliv zohlednit tvrdost zákona, neboť ji měl zohlednit při hodnocení, zda je zásah přiměřený, respektive odpovídá limitům omezování základních práv stanoveným v čl. 4 odst. 4 Listiny a obecným východiskům práva zaručeného v čl. 33 odst. 3 Listiny. Správní orgány tak měly pečlivě vážit nejen splnění zákonných podmínek pro výmaz školy z rejstříku, ale též zohlednit soulad rozhodnutí se základními právy upravenými v čl. 26 odst. 1 a čl. 33 odst. 3 Listiny. Důsledkem napadeného rozhodnutí je úplné zamezení žalobkyni v možnosti podnikat v dané oblasti, tedy nejedná se o otázku regulace podmínek podnikání, nýbrž zabránění v podnikání. Jedná se o porušení negativního závazku státu nezasahovat do tohoto práva. Proto bylo třeba posoudit soulad výmazu školy z rejstříku s právy upravenými v čl. 26 odst. 1 a čl. 33 odst. 3 Listiny testem proporcionality. Správní orgány se měly podrobněji zabývat otázkou, zda je respektována přiměřená rovnováha mezi požadavkem obecného zájmu společnosti a požadavkem na ochranu základních práv jednotlivce, zda je zásah způsob